2023 ABC Del Derecho Administrativo

EL ABC DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CARLOS AGUILA GRADOS
© Carlos Aguila Grados

con la colaboración de Alejandro Zavala Rivera y Flor de María Aguilar Navarrete
Diseño de portada: Sonia Gonzales Sutta

Composición de interiores: Ana Martínez Pereyra
© EGACAL
Escuela de Derecho
© Editorial San Marcos E. l. R. L., editor

Jr. Dávalos Lissón 135, Lima, Lima, Lima
Teléfono: 331-1522
RUC: 20260100808
E-mail: informes@editorialsanmarcos.com
Primera edición: 2006

Segunda edición: 2012
Tercera edición: julio de 2023
Ti raje: 1000 ejemplares
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú

N. º 2023-06254
ISBN: 978-612-315-755-5
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra,

sin previa autorización escrita del autor y del editor.
Impreso en el Perú/ Printed in Peru
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Jr. Dávalos Lissón 135 int. 201 , Lima, Lima, Lima
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El ABC del Derecho Administrativo • Presentación
n abril de 1999 nació EGACAL con el propósito de

llenar el vacío que existía entre los conocimientos
adquiridos por el bachiller al egresar de una facultad
de Derecho y los que realmente requería para afrontar con
éxito el examen de titulación. Con una intensa labor logramos
diseñar una metodología de enseñanza-aprendizaje
novedosa respecto de la enseñanza tradicional del Derecho:
nos apartamos del estudio exegético de las normas y nos
direccionamos hacia la búsqueda del conocimiento
sistémico de las instituciones Jurídicas para superar el
problema de depender siempre de las constantes
modificaciones legislativas.
Hoy, transcurridos casi un cuarto de siglo desde su
fundación, no solo es una estación obligatoria para los
bachilleres en Derecho que pretenden optar el título
profesional de abogado, sino que también se ha ampliado
para profesionales que pretenden tres cosas:
1. Una formación permanente que los mantenga

actualizados para afrontar los desafíos que cada día
ofrece nuestra profesión.
2. Una auténtica y genuina especialización que permita

establecer una diferencia profesional en tiempos tan
necesarios por la sobreoferta de abogados y la
necesidad de conocimientos profundos en diferentes
parcelas del Derecho.
3. El cultivo de competencias que no se desarrollan

normalmente al interior del aula de pre o posgrado en
Derecho como la redacción y la oratoria jurídica.
5
E ~ - Escuela de Derecho
Nuestra propuesta de enseñanza significativa del Derecho se

denomina sistema tridimensional por el diseño triangular del
proceso de capacitación. lCómo funciona este sistema?
Veamos:
1. El participante se ubica en el vértice superior, con sus

sueños e ilusiones profesionales. Encontrará en
EGACAL una motivación permanente y una voluntad
inquebrantable para ayúdarlo a lograr los objetivos que
se haya propuesto.
2. En el segundo extremo se encuentra el factor humano

de EGACAL, docentes y administrativos, con su mística
de servicio y su vocación pedagógica. Nuestro equipo
de profesores y asesores está premunido de sapiencia y
paciencia para ser el soporte académico y moral que el
participante necesita. Y nuestro equipo administrativo
posee empatía para con las necesidades de quienes
confían en la Escuela.
3. En el tercer extremo se encuentra la bibliografía que

brinda EGACAL: nuestros libros didácticos, que
representan un compendio de decenas de textos
nacionales y extranjeros. Estas publicaciones son
verdaderos "facilitadores" del aprendizaje de nuestros
participantes. Ya forman parte del acervo bibliográfico
jurídico nacional: la colección "El ABC del Derecho". Y
dentro de esta colección, el libro que tiene entre manos
"El ABC del Derecho Administrativo". Una obra qúe tiene
una triple paternidad: Flor Aguilar Navarrete, Alejandro
Zavala Rivera y Carlos Aguila Grados, pero un solo estilo
y propósito: brindar la mejor información -en forma y
fondo- que permita un aprendizaje significativo de las
instituciones jurídicas más relevantes del Derecho
Administrativo, a la luz de la Ley del Procedimiento
Administrativo General (Ley Nº 27444), norma que en
nuestro ordenamiento jurídico cumple una finalidad
uniformadora y garantista.
6
El ABC del Derecho Administrativo • Presentación
Mediante la presente colección que ponemos al alcance de

la comunidad jurídica peruana y público en general, creemos
que estamos reafirmando nuestra misión institucional:
"Juntos, alcanzamos tus sueños profesionales". Solo con
este trajinar incansable demostrado en estas primeras dos
décadas de existencia nos acercaremos a nuestra
impostergable visión: "Ser una Escuela de Capacitación
continua con la mejor propuesta de enseñanza jurídica a
nivel nacional".
Finalmente, queremos expresar nuestra gratitud a los miles

de estudiantes, bachilleres y profesionales que confiaron en
EGACAL sus sueños profesionales.
iDios los bendiga!
ANA CALDERÓN SUMARRIVA

Directora de EGACAL
7
El ABC del Derecho Administrativo
apítulo
F N N
INI
1m LAS FUNCIONES DEL ESTADO

El Estado tiene como finalidad primordial alcanzar el bienestar co-
mún, para ello tiene que satisfacer las necesidades colectivas y
cautelar el interés de todos. Para cumplir dicha finalidad, el poder
que ostenta el Estado se manifiesta a través de cuatro funciones: la
gubernativa, la legislativa, la judicial y la administrativa.
Constituye aquella función destinada a la

creación y establecimiento de normas Jun-
dicas. Esta función es ejercida por el
Poder Legislativo, sin perjuicio de que
aquél pueda delegarla al Poder Ejecutivo
por mandato constitucional, manifestándose
dicho ejercicio a través de los decretos legis-
lativos. Cumplen esta función, asimismo, los
gobiernos regionales y locales.
Esta función se manifiesta a través de la acti-

vidad que realiza el Estado destinada a re-
solver un conflicto intersubjetiva de intereses
o una incertidumbre jurídica. La función juris-
diccional solo puede ser ejercida por el Es-
tado mismo, mediante sus órganos jurisdic-
cionales, y tiene por finalidad el respeto de las
normas jurídicas. De acuerdo con el artículo
139º de la Constitución, esta función también
es realizada en el arbitraje y en el fuero militar.
9
Para GARCÍA DE ENTERRÍA la función guber-

nativa, política o de gobierno, está referida
" ... a la actividad de los órganos superiores
FUNCIÓN del Estado en las relaciones que hacen a la
GUBERNATIVA subsistencia de las instituciones que organiza
la Constitución, y a la actuación de dichos ór-
ganos como representantes de la Nación en
el ámbito internacional." 1
Constituye aquella función destinada a regu-

lar la actividad concreta del Estado, para lo-
grar satisfacer los intereses y necesidades de
la colectividad.
FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA La función administrativa siempre ha estado
íntimamente ligada al Poder Ejecutivo; sin
embargo, ha de tenerse presente que tanto el
Poder Legislativo como el Judicial, ejercen re-
sidualmente dicha función.
. Definición
Podemos definir a la función administrativa como la función desti-
nada a regular la actividad concreta del Estado, a fin de satisfacer
de manera inmediata las necesidades de la sociedad y los intereses
públicos, para cumplir con su fin primordial. La Ley del Procedi-
miento Administrativo General, Ley Nº 27444 (cuyo actual Texto
Único Ordenado ha sido aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-
2019-JUS, y que en adelante nos referiremos a ella como el TUO de
la LPAG), no brinda una definición de función administrativa, sin em-
bargo, la podemos definir como la realización del poder proveniente
de la ley por parte de los diferentes organismos y órganos de la ad-
ministración pública. Como se verá más adelante, la función
1
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo citado por CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo
/. Abeledo-Perrot. Quinta Edición. p. 92
10
administrativa se expresa mediante diversas formas, las mismas que

generan efectos jurídicos.
DROMI señala que "La función administrativa es una de las vías de
actuación jurídico-formal junto con la gubernativa, la legislativa y la
judicial, para el ejercicio del poder como medio de la comunidad
para alcanzar sus fines. Concretamente, es la actividad que en forma
directiva y directa tiene por objeto la gestión y servicio en función
del interés público, para la ejecución concreta y práctica de los co-
metidos estatales, mediante la realización de "actos de administra-
ción'"' .2
Esta función es manifestada a través de las actividades realizadas
por los órganos administrativos del Estado. Sin embargo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial también ejercen dicha función de ma-
nera residual, en la medida en que no se refieran a sus funciones
propias y específicas. Adicionalmente, debe considerarse que los
entes jurídico-privados, también están facultados a ejercer función
administrativa, previa habilitación legal, por medio de una delega-
ción, autorización o concesión de la autoridad estatal.
Características
ANACLETO ha planteado ciertas características de la función admi-
nistrativa que la diferencia de las otras funciones del Estado, las cua-
les son 3 :
Debido a que el acto administrativo está desti-

nado a producir efectos jurídicos sobre los in-
CONCRECIÓN tereses, obligaciones o derechos de los admi-
nistrados en circunstancias particulares y deter-
minadas.
Por cuanto las actividades que manifiestan di-

cha función tienden a satisfacer de manera
INMEDIATEZ
pronta e inmediata las necesidades de la colee-
tividad, a fin de cumplir con los fines estatales.
2
DROMI, Roberto. Derechó Administrativo. Buenos Aires. Ciudad Argentina. Sétima Edición.
1998.p. 159
3
ANACLETO GUERRERO, Víctor R. Guía de Procedimientos Administrativos. Lima. Gaceta
Jurídica. Segunda Edición. 2003. p.16
11
Al ser que la función administrativa se realiza de

manera permanente o ininterrumpida, diferente
CONTINUIDAD
de las demás funciones del Estado, que se lle-
van a cabo de manera esporádica.
A diferencia de la función jurisdiccional, la Ad-

ministración puede actuar de oficio, por inicia-
ESPONTANEIDAD
tiva propia, sin necesidad de petición por parte
del interesado.
Asimismo, otras características de la función administrativa son:
• Puede ser ejercida por el propio Estado, o por entes jurídicos-

privados, previa habilitación legal; a diferencia de las otras fun-
ciones del Estado, que solo pueden ser ejercidas por éste, no
siendo delegables a los particulares, salvo discutidas excepcio-
nes.
• Es sometida al control del Poder Legislativo, a través de meca-
nismos de control político; y del Poder Judicial, mediante la fa-
cultad de revisar las actuaciones administrativas por medio del
proceso contencioso administrativo y los procesos constitucio-
nales.
12
apítulo
,
1
1.
Afirma GARCÍA DE ENTERRÍA que "la Administración Pública no es
representantede la comunidad, sino una organización puesta a su
servicio ... Sus actos no valen, poreso, como propios de la comuni-
dad, que es lo característico de la ley, lo que prestaa ésta su supe-
rioridad y su irresistibilidad, sino como propios de una organización
dependiente, necesitada de justificarse en cada caso en el servicio
de la comunidad a la que está ordenada" 4 •
Este mismo autor sostiene que la Administración Pública "es la única

personificación interna del Estado cuyos fines asume y siendo tam-
bién dicha persona el instrumentode relación permanente y general
con los ciudadanos ... es lícito decir que el DerechoAdministrativo es
el derecho público interno del Estado por excelencia" 5 •
Asimismo, PAREJO manifiesta que la Administración Pública "es una

organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de los
ámbitos y facetas de la vida social, siendo, así, fundamental para el
desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual. Pues
4
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y TOMÁS - RAMÓN FERNÁNDEZ. Curso de Derecho
Administrativo. Madrid. Civitas Ediciones, S.L. Tomo l. Undécima Edición. 2002.p. 33
5
Ídem. p. 42
13
f ~ - Escuela de Derecho
tiene como misión desarrollar funciones y proveer servicios ... indis-

pensables hoy para la calidad de la vida." 6
Las diferentes entidades de la Administración Pública se vinculan
con los administrados a través del procedimiento administrativo. En
el ordenamiento jurídico peruano, la norma que establece las reglas
comunes y mínimas que deben ser tomadas en cuenta en la regu-
lación de los procedimientos especiales es la Ley Nº 27 444, Ley del
Procedimiento Administrativo General. Dicha norma fue modificada
significativamente por el Decreto Legislativo Nº 1272, lo cual originó
la necesidad de emitir su Texto Único Ordenado.
El artículo I del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece cuá-

les son las entidades que conforman la administración pública, de
esta forma podemos mencionar a los siguientes:
• El Poder Ejecutivo, incluyendo los ministerios y organismos pú-
blicos Descentralizados
• El Poder Legislativo
111
El Poder Judicial
® Los Gobiernos Regionales y Locales
® Los organismos a los que la Constitución confiere autonomía
® Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del
Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades ad-
ministrativas
111
Las personas jurídicas que bajo el régimen privado prestan ser-
vicios públicos o ejercen función administrativa por concesión,
delegación o autorización del Estado. En este acápite se debe
considerar que los procedimientos que ellas tramitan se rigen
por lo dispuesto en el TUO de la LPAG, en lo que fueraaplicable
de acuerdo con su naturaleza privada.
De la conformación que nos indica la mencionada norma, podemos
definir a la Administración Pública como el conjunto de organis-
mos y órganos estatales y no estatales que realizan función
6
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Valencia. Tirant Lo Blanch.
Segunda Edición. 2008.p.15
14
administrativa y cuya organización y relaciones jurídicas con los ad-

ministrados constituye el objeto de estudio del Derecho Administra-
tivo.
Es importante señalar que el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM,

que aprueba los Lineamientos para la elaboración y aprobación del
Reglamento de Organización y Funciones - ROF por parte de las en-
tidades de la administración pública, estableceque debe entenderse
como entidad u organismo a aquellas organizaciones de carácter
permanente, creadas por norma con rango legal (aunque algunas
han sidocreadas por la Constitución) la misma que les otorga perso-
nalidad jurídica. Por otro lado, se debe entender como órgano a
aquella unidad dependiente del organismo encargada de una activi-
dad determinada, al mando de una autoridad administrativadividido
en diferentes unidades orgánicas. Dichos órganos pueden ser de
control, de asesoramiento y de apoyo y de línea. Entre los organis-
mos y los órganos pueden existir relaciones de subordinación, pero
también tutela y de coordinación.
Las Potestades Administrativas pueden ser definidas como aque-

llos poderes quela Ley otorga a la Administración Pública para que
esta pueda cumplir los fines del Estado, y en particular, la función ad-
ministrativa.
Dichas potestades, o también llamadas prerrogativas, de la adminis-

tración pública,están sujetas al principio de legalidad, debido a que
solo pueden tener su origen enla ley, la misma que establece los
límites a dichas prerrogativas. Asimismo, estas últimas tienen como
características principales la inalienabilidad, intrasmisibilidad, irre-
nunciabilidad e imprescriptibilidad; y sólo pueden ser alteradas o
extinguidas por Ley, ya que de ella tienen su origen.
Del mismo modo, la administración pública solo está facultada para

ejercer las potestades administrativas en cuanto se encu~ntren des-
tinadas a la persecución del interés y bienestar común, no pudiendo
actuar por interés privativo de la propia Administración.
15
Estas potestades administrativas pueden ser clasificadas de la si-

guiente manera:
Consiste en la facultad de limitar dere-

chos, sean fundamentales o no, con la fi-
nalidad de obtener la adecuación del
comportamiento particular al interés ge-
neral. Asimismo, implica el estableci-
miento de prohibiciones incluso obliga-
ciones de dar o hacer que afectan a los
administrados. Esta facultad debe cumplir
algunos requisitos: facultad expresa por
parte de la ley, la no afectación al conte-
nido esencial y el respeto a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad.
Consiste en la promoción de ciertas acti-

POTESTAD DE vidades por parte de los particulares, las
FOMENTO mismas que se condicen- con el interés
general.
Se traduce en facultad de brindar servi-

cios públicos, los mismos que pueden ser
POTESTAD concebidos como la prestación obligato-
PRESTACIONAL ria y continua de bienes y servicios que
satisfacen necesidades básicas de la so-
ciedad.
Consiste en la facultad emitir normas de

rango inferior a la ley: los reglamentos; los
POTESTAD mismos que tienen como finalidad com-
NORMATIVA plementar leyes, aunque hay algunos que
no requieren de una ley a la cual regla-
mentar.
Consiste en la facultad que tiene la admi-

nistración deresolver conflicto de intere-
ses entre los particulares centre éstos y
POTESTAD CUASIJU-
otras entidades administrativas. La conse-
RISDICCIONAL
cución de esta facultad se realiza me-
diante el procedimiento administrativo tri-
lateral, regulado por la LPAG.
16
Consiste en la facultad que tiene la admi-

nistración desancionar a los particulares
por la comisión de infracciones adminis-
trativas. La consecución de esta facultad
se realiza mediante el procedimiento ad-
ministrativo sancionador, regulado por la
LPAG, el mismo quecuenta con principios
específicos destinados a proteger a los
administrados de posibles arbitrarieda-
des por parte de la autoridad administra-
tiva.
Conjunto de actos y diligencias de inves-

tigación, supervisión, control o inspección
sobre el cumplimientode las obligaciones,
prohibiciones y otras limitacionesexigibles
a los administrados, derivados de una
norma legal o reglamentaria, contratos
POTESTAD con el Estado u otra fuente jurídica. Sola-
mente por Ley o Decreto Legislativo
FISCA~IZADORA
puede atribuirse la actividad de fiscaliza-
ción a las entidades. Su regulación en el
TUO de la LPAG se produjo como conse-
cuencia de las modificaciones estableci-
das por el Decreto Legislativo Nº 1272
(2016).
17
apítulo
1 1
Se define al Derecho Administrativo como la ciencia jurídica que

estudia los principios y normas que regulan la organización
y la actividad de la Administración Pública y las relaciones jum
rídicas entre ésta y los administrados.
Para DROMI: "El derecho administrativo es el conjunto de normas y
principios queregulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del
poder, la administrativa. Por ellos, podemos decir que el derecho
administrativo es el régimen jurídico dela función administrativa y
trata sobre el círculo jurídico del obrar administrativo. 7
GARCINI señala que "Podemos concretar nuestra concepción del

Derecho Administrativo considerándolo como aquella rama jurídica
que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las
relaciones sociales que se producen en la organización y en la activi-
dad de la Administración del Estado considerada entadas sus esfe-
ras, tanto nacional como local".ª
7
DROMI, Roberto. Ob. Cit. p.159
8
GARCINI GUERRA citado por ANACLETO GUERRERO, Víctor R. Ob.Cit. p. 27
i9
Eg,acai- Escuela de Derecho
Asimismo, RUÍZ-ELDREGE sostiene que: "Podemos a nuestro en-

tender, precisar que el DerechoAdministrativoeselsistemajurídicode
principios, normasycategoríasde derecho público que estudia, pro-
mueve y regula actividad de la Administración Pública, los servicios
públicos, la función y potestades de los órganos y personas que la
ejercen, en las relaciones con los administrados; interadministrati-
vas e interorgánicas; y las de derecho administrativo internacional;
así como las garantías internas y las de una alta jurisdicción que ase-
gure la justicia administrativa" .9
. Autónomo
El derecho administrativo es considerado una rama autónoma del
derecho, pues ésta posee sus propios principios generales y nor-
mas especiales, distintas a los que rigen la actividad de los particu-
lares; es por ello que se dice que el derecho administrativo es un
sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado. Sin em-
bargo, parte de la doctrina establece que ninguna rama del derecho
puede ser considerada autónoma en su totalidad, pues con frecuen-
cia, cada disciplina debe acudir a los principios y normas del dere-
cho común o de otras ramas del derecho para buscar en ellas sus
soluciones.
2.2. Derecho Público

Existe una relación permanente y recíproca del Estado con la socie-
dad, pero no es una relación horizontal, sino, más bien, vertical o de
imposición.
Asume esta característica pues regula un sector de la actividad es-

tatal y de los entes estatales que actúan en ejercicio de la función
administrativa, por autorización o por delegación. DROMl1 O, al refe-
rirse a la regulación de esta actividad, considera la regulación y la
reglamentación de las funciones que realiza cada Poder del Estado,
9
RUÍZ-ELDREGE RIVERA, Alberto. Manual de Derecho Administrativo. Lima. Cultural Cuzco
S.A. Editores.1992p. 80
10
DROMI, Roberto. Ob. Cit. p.173
20
las entidades estatales, autónomas y descentralizadas; pero tam-

bién entidades privadas que prestan servicios públicos.
2.3. Dinámico
Está en constante acción normativa y operativa, esto quiere decir que
la tendencia es la innovación normativa para resolver nuevos proble-
mas.
Cuando hacemos referencia a cambios en el derecho administrativo,

necesariamente debemos dar cuenta de transformaciones del Es-
tado.
DROMI afirma en este punto: "El derecho administrativo es el brazo

jurídico del Estado; por tal razón y por la mutabilidad constante de la
realidad y la necesidad de que las normas jurídicas se adapten a
ella es que el dinamismo es su carácter esencial" 11 •
2.4. Privilegio de autotutela

El propio ente administrativo expide normas que regulan su actua-
ción y funciones, disponiendo de poderes que nadie tiene dentro de
un Estado, como señala DROMI, puede crear, modificar o extinguir
derechos por su solo voluntad mediante actos unilaterales.
En un Estado de Derecho ese poder no es absoluto, está sujeto al

control posterior del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.
2.5. Exorbitante
Tiene poderes que exceden la órbita del derecho privado. En el de-
recho administrativo no hay un plano de igualdad entre partes, pues
al ser una de las partes la Administración Pública, ésta tiene faculta-
des de poder público, propias del Estado. Es por ello, que para con-
trarrestar estas potestades que tiene la Administración Pública, se
otorgan al administrado una serie de garantías tales como la igual-
dad, propiedad, legalidad, informalismo, etc. ··
11
DROMI, Roberto. Loe. Cit.
21
3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Se considera como fuente del derecho administrativo, según MON-
SERRAT A. FONT, "los hechos, actos y formas de donde surgen los
principios y normas jurídicas que seaplican y componen el derecho
administrativo". 12
3.1. Clasificación de las Fuentes
FORMALES MATERIALES
Son las normas o principios jurídi- Son aquellas que no son normas
cos. jurídicas pero que pueden hacer-
Establece el marco normativo ge- lassurgir o modificar.
néricodel ejercicio del poder y está Integran fundamentalmente esta
integradopor toda la gama de dis- fuente: la Doctrina, la Costumbre,
positivos que constituyen el orde- los Principios generales del dere-
namiento jurídico. cho, la Jurisprudencia y el Estado
de necesidad.
Integran fundamentalmente esta
fuente: la Constitución Política del
Estado, las leyes, los tratados in-
ternacionales, los actos legislati-
vos y administrativos, los Decre-
tos, resolucionesy reglamentos, el
derecho comparado.
3.2. Análisis de cada fuente
3.2.1. Constitución Política

Es la fuente primaria de todas las ramas del derecho y toda norma
debe estar de acuerdo con ella a partir de la cual se sistematizan las
demás normas. En este sentido, es la base de la cual derivan los
principios fundamentales de las diferentes ramas jurídicas, constitu-
yendo un rol articulador en el ordenamiento jurídico del país.
12
MONSERRAT A. FONT. Guía de Estudio: Programa Desarrollado de la materia administrativa.
Buenos Aires. Editorial Estudio. 2004, p. 153.
22
Es necesario señalar que algunos principios del derecho adminis-

trativo no se encuentran consagrados expresamente en la Constitu-
ción; sin embargo, principios fundamentales como el de legalidad y
el de debido procedimiento pueden deducirse de su texto.
CASSAGNE indica que "Por su jerarquía, es la fuente más impor-
tante de todo el derecho, particularmente para el derecho adminis-
trativo, cuyos capítulos se nutren en los principios y normas consti-
tucionales"13.
3.2.2. Tratado Internacional

Es el acuerdo entre sujetos de derecho internacional, ya sea entre
Estados u Organismos Internacionales, el cual está destinado a
crear una obligación, resolveruna ya existente o modificarla.
Interesan al derecho administrativo, ya que hay tratados sobre ma-
terias (como navegación, correo, comunicaciones) que en el dere-
cho interno son regulados poraquél. Es por ello, que resulta de vital
importancia considerar que de acuerdo a la Convención de Viena
(suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969 y entró en vigencia 27 de
enero de 1980), los tratados son obligatorios entre las partes que los
suscriben.
3.2.3.
Es toda norma jurídica de carácter general que emana del Poder Le-
gislativo a través del procedimiento establecido en la Constitución
Política, sus características son:
• Obligatoria: su cumplimiento es obligatorio para los ciudadanos

y el Estado puede acudir a la coacción para hacer valer el dere-
cho de un tercero surgido deun texto legal.
e Oportuna: está en relación con las necesidades sociales que im-

pone dicha ley.
• Permanente: No debe responder a una cuestión de momento.
13
CASSAGNE, Juan Carlos. Ob.cit. p.126
23
• General y abstracta: no se dicta para un caso concreto, sino

para situaciones impersonales.
Se debe considerar dentro del concepto de ley a aquellas normas
que, sin ser leyes, por diferentes motivos, se les ha otorgado dicho
rango, como el decreto legislativo, decreto de urgencia, reglamento
del congreso y las ordenanzas, tanto regionales ylocales de carácter
general (ostentan dicho rango dentro de su jurisdicción).
3.2.4. Reglamento
El reglamento es un acto unilateral emitido por una entidad de la
Administración Pública administrativo, que crea normas jurídicas
generales, produciendoefectos jurídicos en materia administrativa,
y regulando situaciones objetivas e impersonales.
El reglamento, es emitido por la administración, y se emplea para

que el Estado cumpla con sus fines. Éste norma las funciones o ac-
tividades de una institución o delos administradores-.
En cuanto a la naturaleza jurídica de los reglamentos, existen dos

posiciones doctrinarias que se contraponen. La primera de ellas es-
tablece al reglamento comoun acto administrativo con efectos ge-
nerales, al ser un acto de la Administración Pública. Por otro lado,
la segunda posición indica que, aunque el reglamento procedede la
Administración, no constituye un acto administrativo sino una norma
jurídicade carácter general.
3.2.5. la jurisprudencia
Es el conjunto de resoluciones sobre casos iguales o similares, de la
misma manerao en el mismo sentido y se unifica a través de los
fallos plenarios o del recurso extraordinario. Es la interpretación que
hacen los jueces de manera habitual y reiterada de los preceptos
legales y reglamentarios, en asuntos sometidos a su competencia.
Es indudable el valor que tiene, hay una suerte de resoluciones ad-

ministrativas que, en determinados ramos, van sentando criterios
que pueden considerarse fuente indirecta, a diferencia de la ley y la
costumbre que se consideran principales e inmediatas.
24
3.2.6. La doctrina
Conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los juristas
que estudian el derecho (legislación y jurisprudencia) y luego lo ex-
plican en sus obras, haciendo observaciones, creando teorías y
dando soluciones.
3.2. 7. Los principios generales del derecho

Son aquellos principios que constituyen la causa y la base del orde-
namiento jurídicoy tratan de impedir la arbitrariedad de los poderes
públicos.
Los principios generales del derecho tienen tres funciones básicas
que operan de manera dependiente una de otras, y que tienen gran
incidencia el ordenamiento jurídico:
<',:t:·?. '; •:,;,, ~
FÜ~9•9N FQN_(?iPN .: .. .· FDNc•qtr .• ,

CREADORA· INTERPRETADORA INTEGRAD<ORA
Los principios gene- Los operadores del En caso de algún va-

rales del derecho ins- derecho, a fin de dar cío o laguna legal, el
piran la creación de un correcto sentido e órgano respectivo
las normas que inte- interpretación a la debe llenarlo en base
gran nuestro ordena- norma jurídica deben a estos principios.
mientojurídico. basarse en los princi-
pios generales del de-
recho.
Además de dichas funciones, es importante señalar que en el ám-

bito del procedimiento administrativo los principios garantizan la pri-
macía del interés público y el respeto de los derechos fundamentales
de los administrados; además de la transparencia y eficiencia del
procedimiento administrativo.
3.2.8. El Estado de Necesidad

El estado de necesidad puede ser definido según BACACORZO como
"el encontrarseante una situación grave que obliga a la adopción
25
· E ~ - Escuela de Derecho
inmediata de decisión, pues la pérdida del tiempo ha de tornarla

irreversible o, cuando menos, agravarla más aún. Y la conducta se-
guida queda legalmente exenta de responsabilidad, aunque selesio-
nen bienes y derechos" .14
Igualmente, indica que la Administración se va a encontrar ante un

estado de necesidad al sobrevenir caso fortuito, o sea el acontecer
imprevisto e irresistible (terremoto, inundación, incendio, epidemia,
huaico, deslizamiento de tierras, etc.) o fuerza mayor (guerra, ataque,
robo, etc.), que resulta inevitable. 15
El estado de necesidad implica una disminuye derechos de aquellos

sobre los que el Estado ejecuta las acciones de excepción, pues ello
se da en defensa de un bien o interés mayor de la población. Es por
ello, que las medidas que se adopten para contrarrestar este estado
de necesidad deben guarda proporción directa con el dañoo peligro
causado.
Las medidas que la Administración puede dictar, ya sea de manera

directa o por delegación, pueden estar contenidas en Decretos Le-
yes, Ordenanzas de urgencias, órdenes de policía, etc.
Dentro de tales condiciones y requisitos, el estado de necesidad

puedeexcepcionalmente ser fuente del derecho administrativo.
uso las tecnologías la información

los últimos años en los procedimientos administrativos se ha
ido aplicando las tecnologías de la información en dos ámbitos
complementarios entre sí: en el trabajo administrativo interno y en
los procedimientos administrativos electrónicos. Dicha aplicación
se ha producido teniendo como marco normativo al Decreto Legis-
lativo Nº 1412, Ley de Gobierno Digital, además de algunas dispo-
siciones de la LPAG relacionadas con la implementación del proce-
dimiento administrativo electrónico, régimen de notificación electró-
nica, casilla electrónica, las firmas, certificados y formularios digitales
y del expediente electrónico. Respecto a las firmas y certificados
14
BACACORZO, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Lima. Gaceta Jurídica. Tomo 1-11.
Cuarta Edición. 2000.p. 71 y 72
15
Ídem
26
digitales, existe la Ley de Firmas y Certificados Digitales, aprobado

por la Ley Nº 27269 y su Reglamento (aprobado por Decreto Su-
premo Nº 052-2008-PCM por medio de los cuales regulan en espe-
cífico el uso de la firma digital para el Estado y los privados.
De esta forma, podemos definir al procedimiento administrativo

electrónico como aquel que se realiza total o parcialmente a través
de la tecnología y medios electrónicos, por lo que debe constar en
un expediente o escrito electrónico que contenga los documentos
presentados por los administrados, por terceros y por otras entida-
des, así como aquellos documentos remitidos al administrado. Su
existencia no impide el uso de medios físicos tradicionales
Asimismo, debe considerarse en el marco de la crisis generada por

la Covid-19 se han aprobado los Lineamientos para la atención a la
ciudadanía y el funcionamiento de las entidades del Poder Ejecutivo,
durante la vigencia de la declaratoria de emergencia sanitaria, en el
marco del Decreto Supremo Nº 008-2020-SA; de esta forma se ha
señalado como prioridad- la digitalización de trámites, servicios u
otros,como también la utilización de mecanismos no presenciales en
lo que fuera posible,sea en la dimensión interna como la externa de
la Administración.
Lo señalado obliga a la administración pública a evaluar permanen-

temente la normativa que se emita y a procurar la consecución de sus
fines con la mayor eficiencia posible. Asimismo, debe quedar claro
que la aplicación de los principios consagrados en el Título Prelimi-
nar de la LPAG debe aplicarse a los procedimientos electrónicos.
Por ello, el artículo 29º-A de la LPAG, ha exhortado que el procedi-
miento administrativo electrónico deberá respetar todos los princi-
pios, derechos y garantías del debido procedimiento previstos en la
LPAG, sin que se afecte el derecho de defensa ni la igualdad de las
partes, debiendo prever las medidas pertinentes cuando el adminis-
trado no tengaacceso a medios electrónicos.
Respecto a la recepción documentaria en un procedimiento adminis-

trativo, iniciado a través de las tecnologías de la información, es nece-
sario tener en cuenta el régimen de notificaciones. El numeral 4) del
artículo 20º de la LPAG prevé que en forma subsidiaria y siempre
que se cuente con el consentimiento del administrado, se puede
notificar por dicho medio cualquier acto administrativo o de trámite.
27
A pesar de ello, debe recordarse que la Resolución Ministerial Nº

103-2020-PCM, ha priorizado el uso de mecanismos electrónicos en
todas las actividades y acciones en las que fuera posible y, por ende,
en habilitar la digitalización de trámites, servicios u otros llevados a
cabo por las organizaciones administrativas. En consecuencia, se
advierte que muy pronto las notificaciones principalmente se reali-
zarán en forma electrónica.
28
Capítulo
1. CIVIL
En nuestro ordenamtento jurídico, el Servicio Civil está compren-
dido por todas las personas que trabajan para el Estado, es decir,
incluye a los "servidores civiles" denominados así por las funciones
que realizan en servicio a la ciudadanía. El Servicio Civil comprende
también al conjunto de normas y medidas institucionales por las cua-
les se articula y gestiona al personal al servicio del Estado. Tiene
como finalidad lograr una administración pública profesional eficaz
al servicio de la ciudadanía, mediante una carrera que permita atraer
y retener el talento humano. Sin embargo, este objetivo es de difícil
cumplimiento cuando existen muchos regímenes laborales (entre
generales y especiales) en las diferentes entidades del Estado ya
que dicha dispersión normativa inevitablemente trae consigo un des-
orden en la administración pública en la medida que cada uno de
29
f g,acctL,- Escuela de Derecho
ellos implica distintos derechos y deberes para los servidores públi-

cos.
La necesidad de superar dicho desorden y de mejorar la eficiencia
en el Servicio Civil, originó que a partir del año 2008, en el contexto
de la entrada en vigencia del Acuerdo de Promoción Comercial con
los Estados Unidos, se emitieran algunas normas. De esta forma po-
demos mencionar a las siguientes: i) Decreto Legislativo Nº 1024
(cuya finalidad fue atender la demanda de directivos públicos) orien-
tada a mejorar significativamente la capacidad de gasto del Estado.
ii) Decreto Legislativo Nº 1025 que estableció el sistema de capaci-
tación y la evaluación del desempeño para los servidores públicos.
iii) Decreto Legislativo Nº 1057 que dejó sin efecto el régimen de los
trabajadores contratados por "servicios no personales"y reemplazó
este sistema, por un régimen laboral especial y temporal: los contra-
tosadministrativos de servicios (CAS).
Si bien los mencionados decretos legislativos significaron un avance

en el cometidode mejorar y modernizar el Servicio-Civil, fue recién
que el 3 de junio de 2013, con la promulgación de la Ley Nº 30057,
Ley del Servicio Civil, y la publicación de sus tres reglamentos al
año siguiente, se dio un paso importante, ya que dicha norma está
orientada a garantizar una adecuada armonía entre los derechos de
losservidores y los intereses de la sociedad, es decir, mejorar la ca-
lidad y oportunidad de los servicios que se prestan a la ciudadanía,
por lo que se ha convertido en un componente esencial en un Es-
tado de Derecho.
La gestión del Servicio Civil se rige fundamentalmente por los

siguientes principios:
• Eficacia y eficiencia. Está orientado a la obtención de los objeti-

vos del Estadoy la optimización de los recursos.
• Igualdad de oportunidades. Las reglas son generales, imperso-

nales, objetivas, públicas y previamente determinadas, sin discri-
minación alguna.
• Mérito. Se basa en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad

y evaluación permanente para el puesto de los postulantes y ser-
vidores civiles.
30
• Provisión presupuestaria. Todo acto está supeditado a la

disponibilidad presupuesta!.
• Transparencia. La información relativa a su gestión es confia-
ble, accesible y oportuna.
• Rendición de cuentas de la gestión. Los servidores públicos
encargados dela gestión de las entidades públicas rinden cuen-
tas de la gestión que ejecutan.
2. INCORPORACIÓN AL SERVICIO CIVIL

Ahora bien, para participar en un proceso de incorporación al
Servicio Civil se requiere:
• Estar en ejercicio pleno de sus derechos civiles.
• Cumplir con los requisitos mínimos exigidos para el puesto.
• No tener condena por-delito doloso.
• No estar inhabilitado administrativa o judicialmente para el
ejercicio de la profesión, para contratar con el Estado o para
desempeñar función pública.
• Tener la nacionalidad peruana, en los casos en que la naturaleza
del puesto lo exija, conforme a la Constitución Política del Perú y
a las leyes específicas.
• Los demás requisitos previstos en la Constitución Política del
Perú y las leyes.
3. ESTRUCTURA
El objeto de la Ley Servir es establecer un régimen único y exclusivo
para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del
Estado, así como para aquellas personas que están encargadas de
su gestión, del ejercicio de sus potestades y de laprestación de ser-
vicios a cargo de estas En este contexto, el sistema administrativo
de gestión de recursos humanos establece, desarrolla y ejecuta la
política de Estado respecto del Servicio Civil. Este sistema está inte-
grado por:
31
• La Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).

• Las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que ha-
gan sus veces.
• El Tribunal del Servicio Civil.
• La Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos
del Ministeriode Economía y Finanzas.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil, conocida también como

Servir, formula la política nacional del Servicio Civil, ejerce la rectoría
del sistema y resuelve las, garantizando desde su elección como ór-
gano técnico su autonomía, profesionalismoe imparcialidad.
Los servidores civiles se clasifican de la siguient~ forma:

• Funcionario público. Es un representante político o cargo pú-
blico representativo, que ejerce funciones de gobierno en la orga-
nización del Estado. Dirige o interviene en la conducción de la
entidad, así como aprueba políticasy normas.
• Directivo público. Es el servidor civil que desarrolla funciones
relativas a la organización, dirección o toma de decisiones de un
órgano, unidad orgánica, programa o proyecto especial.
• Servidor civil de carrera. Es el servidor civil que realiza funciones
directamentevinculadas al cumplimiento de las funciones sus-
tantivas y de administración interna de una entidad.
• Servidor de actividades complementarias. Es el servidor civil
que realiza funciones indirectamente vinculadas al cumplimiento
de las funciones sustantivas y de administración interna de una
entidad.
32
5.
CIVIL
Además de percibir una compensación y de gozar de un des-
canso vacacional efectivo y continuo de treinta días por cada año
completo de servicios, fundamentalmente el servidor civil tiene
derecho a:
• Una jornada de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas se-
manales, como máximo.
• Descanso semanal obligatorio de veinticuatro horas consecuti-
vas, como mínimo.
• Un tiempo de refrigerio, que no forma parte de la jornada de tra-
bajo.
• Impugnar ante las instancias correspondientes las decisiones
que afecten sus derechos.
• Permisos y licencias de acuerdo a lo establecido en las normas

reglamentarias.
• Seguridad social en salud y pensiones, de acuerdo a la legisla-

ción sobre la materia.
• Gozar de los derechos a que hace referencia la Ley 29783, Ley
de Seguridad y Salud en el Trabajo.
• Seguro de vida y de salud en los casos y con las condiciones y lí-
mites establecidos por las normas reglamentarias.
• Ejercer la docencia o participar en órganos colegiados perci-
biendo dietas, sin afectar el cumplimiento de sus funciones o las
obligaciones derivadas del puesto.
Son obligaciones de los servidores civiles:

• Cumplir leal y diligentemente los deberes y funciones que im-
pone el servicio público.
33
• Privilegiar los intereses del Estado sobre los intereses propios o

de particulares.
• Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente
los recursos públicos.
• Informar a la autoridad superior o denunciar ante la autoridad co-
rrespondiente los actos delictivos, faltas disciplinarias o irregula-
ridades que conozca.
• Actuar con imparcialidad y neutralidad política~
• . No participar ni intervenir por sí o por terceras personas, directa o
indirectamente, en los contratos con su entidad o cualquier otra
entidad del Estado en los quetenga interés el propio servidor ci-
vil, su cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consangui-
nidad o segundo de afinidad.
• No participar ni intervenir por sí o por terceras personas, directa o
indirectamente, en la gestión de intereses en un procedimiento
administrativo de su entidad.
• Guardar secreto o reserva de la información calificada como tal
por las normas
• sobre la materia, aun cuando ya no formen parte del Servicio Ci-
vil.
• Someterse a las evaluaciones que se efectúen en el marco de la
Ley Servir.
6. RESPONSABILIDAD DEL PERSONAL DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
6.1. Responsabilidad Administrativa

Se entiende por responsabilidad administrativa funcional aquella en
la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido
el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la
entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el
vínculo laboral o contractual al momento de su identificación du-
rante el desarrollo de la respectiva acción de control. Esto último
permite exigir responsabilidad administrativa a quienes tuviesen un
34
vínculomeramente administrativo con la entidad e incluso a quienes

ya no laboren en ella. Incurren también en responsabilidad adminis-
trativa funcional los servidores y funcionarios públicos que en el ejer-
cicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente. Para ello
se requiere la existencia de mecanismos objetivos de mediciónde
eficiencia.
En su artículo 85º la Ley Servir establece las faltas de carácter discipli-

nario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspen-
sión temporal o con destitución, previo procedimiento disciplinario,
queda claro que estos tipos de sanciones se aplican de forma pro-
porcional a la falta cometida. Este procedimiento tiene comoautori-
dades competentes: al jefe inmediato del presunto infractor, al jefe de
recursoshumanos o quien haga sus veces, al titular de la entidad y
al Tribunal del Servicio Civil. La competencia para iniciarlo prescribe
en el plazo de tres años contados a partir de la comisión de la falta y
uno a partir de tomado conocimiento por la oficinade recursos huma-
nos de la entidad. La autoridad administrativa debe resolver en un
plazo de treinta días hábiles. Si la complejidad del procedimiento
ameritase un mayor plazo, la autoridad administrativa debe motivar
debidamente la dilación. En todo caso, entre el inicio del procedi-
miento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no
puede transcurrir un plazo mayor a un año.
6.1. Responsabilidad Civil

Los servidores y funcionarios públicos son sujetos a responsabili-
dad civil cuando por su acción u omisión, en el ejercicio de sus fun-
ciones, han ocasionado un dañoeconómico a la entidad o al Estado.
En consecuencia, es necesario que el daño económico sea ocasio-
nado incumpliendo el funcionario o servidor público sus funciones,
por dolo o culpa, sea esta inexcusable o leve.
6.3. Responsabilidad Penal

La responsabilidad penal es aquella en la que incurren lo$ servidores
o funcionarios públicos que han efectuado un acto u omisión tipifi-
cada como delito implicando laexistencia de bienes jurídicos tutela-
dos al interior de la administración.
35
apítulo
1 1
1.
Toda la actuación de la Administración se da a través de actos de ad-
ministración, perosólo será considerado como acto administrativo
aquella manifestación unilateral yexterna de la voluntad de una au-
toridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pú-
blica.
El acto administrativo se dirige a generar algún derecho, pero tam-

bién puede modificarlo o extinguirlo. Es, por ende, una relación que
se dirige hacia un sujeto pasivo o varios, que van a recibir o el be-
neficio legítimo o a ser pasibles de la modificación o de la extinción
arreglada a ley.
GARCÍA DE ENTERRÍA, conceptúa al acto administrativo desde una

perspectiva positivista y manifiesta que el acto administrativo es" ...
la declaración de voluntad,de juicio. De conocimiento o de deseo,
realizada por la Administración en ejerciciode una potestad adminis-
trativa distinta a la reglamentaria" .16
El acto de administración es el género y el acto administrativo es la

especie. Este último es la declaración de voluntad que expresa la
decisión de una autoridad administrativa en ejercicio de sus funcio-
nes, sobre derechos y obligaciones de las entidades administrativas
o administrados respecto de ellos.
16
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ. Ob. Cit. p.544
37
Para RUIZ ELDREDGE el acto administrativo es "una decisión o ex-

presión de voluntad de un funcionario o un ente colegiado de la ad-
ministración pública que, ejercitando las funciones que le son pro-
pias crea, genera, modifica o extingue un derecho o interés determi-
nado; o que establece una normatividad administrativa" 17 •
El TUO de la LPAG en su artículo 1º, conceptúa el acto administra-

tivo como " ... las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos ju-
rídicos sobre los intereses, obligaciones o derechosde los adminis-
trados dentro de una situación concreta".
En esencia, son pues, los actos administrativos los que pueden oca-
sionar el surgimiento del contencioso - administrativo o jurisdicción
administrativa contenciosa, institución jurídica conocida moderna-
mente - de modo simple y sintético - como proceso administrativo.
No son actos administrativos:
• Los actos de la administración interna de las entidades des-

tinadas a organizar o hacer funcionar sus propias activida-
des o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad,
con sujeción a las disposiciones de la LPAG, y de aquellas nor-
mas que expresamente así lo establezcan.
• Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
2.1. Elementos esenciales

Son los elementos indispensables para su constitución. De tal
forma, que si se encuentran ausentes o están viciados provocan la
invalidez del acto, retrotrayendotodo auna situación anterior, como
si no se hubiera emitido dicho acto administrativo. También se les co-
noce como requisitos de validez. Ellos son:
17
RUÍZ-ELDREGE RIVERA, Alberto. Ob. Cit. p.168
38
2.1.1. Competencia
Es la atribución que se confiere a un órgano de la administración,
dentro de un territorio, grado y tiempo. También la podemos definir
como la esfera de atribuciones o facultades que determina el ordena-
miento jurídico a los órganos o entes de la Administración, el cual
es representado por un funcionario que debe tener dicha compe-
tencia.
Según MORÓN "en la definición del elemento de competencia

participan dos factores: la potestad atribuida al órgano u organismo
a cargo de la función administrativa y el régimen de la persona o
conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas,
representan al órgano y organismo titular de la competencia. La no-
ción de competencia precisa tanto la habilitación para laactuación
del órgano que los dicta, como la corrección en la investidura de
dicho órgano por las personas físicas" 18 •
La competencia puede de_terminarse en razón de:
Según las acti- Ámbito espacial Se refiere a Período en que

vidades que le- en el cual es le- La posición que es legítimo el
gítimamente gítimo el ejerci- ocupa un ór- ejercicio de la
puede realizar cio de la fun- función del ór-
gano dentro de
el órgano admi- ción del órgano gano ya sea
la ordenación
nistrativo (se- administrativo. permanente o
jerárquica de la
guridad, ense- Administración. por un lapso
ñanza). determinado.
La competencia es indelegable e irrenunciable, debe ser ejercida por

el órgano que !atiene atribuida como propia, salvo los casos de dele-
gación, sustitución o avocación. La competencia es expresa, ya que
proviene de la ley.
18
MORÓN URSINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral. Lima. Gaceta Jurídica. Novena Edición. 2011. p.143.
39
2.1.2. Objeto
Todos los actos deben estar arreglados a derecho. Su contenido se
ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento.
Requisitos del objeto

• Debe ser cierto y determinado (o susceptible de determinación).
• Debe ser física y jurídicamente posible (que el objeto exista,
que pueda llevarse a cabo. La posibilidad jurídica significa que el
objeto sea lícito (es decir,que no esté prohibido por ley).
• Debe resolver todas las peticiones formuladas.
• Debe existir derecho constitucional al debido proceso.
2.1.3. Finalidad Pública

Debe adecuarse a las finalidades del interés público asumidas en
las normas que atribuyen o habilitan la competencia del órgano emi-
sor para emitir un tipo de actoadministrativo; por lo que el mismo, no
puede, aún de manera encubierta, perseguir una finalidad personal
de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública
distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique
los finesde una facultad no genera discrecionalidad. Ello se condice
con que la finalidad del acto administrativo, al ser una manifestación
de la función administrativa, es lasatisfacción del interés general.
2.1 Motivación
El acto administrativo debe estar debidamente sustentado en propor-
ción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. Se deben es-
tablecer las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido
a la emisión del acto.
En principio, todo acto administrativo debe de ser motivado. La falta
de motivación implica no sólo vicio de forma, sino también, y princi-
palmente, vicio de arbitrariedad.
Todo acto administrativo debe tener una razón para ser emitido, un
motivo expresado en forma concreta porque la Administración no
puede obrar arbitrariamente. En tal sentido, la no fundamentación
suficiente de cualquier pronunciamiento de la Administración
40
Pública constituye por sí misma una violación a las garantías del de-
bido procedimiento administrativo. Es por ello, que no se puede
considerar como motivación, la exposición de fórmulas generales o
carentes de fundamentación para el caso concreto o aquellas fór-
mulas que por su ambigüedad o insuficiencia no sean suficientes
para la motivación del acto (motivación aparente).
La motivación puede ser concomitante al acto, pero por excepción
puede admitirse motivación previa, si ella surge de informes o dictá-
menes que son expresamente invocados o comunicados, pero este
vicio puede excepcionalmente subsanarse por medio de una moti-
vación ulterior, siempre que sea suficientemente razonada y desa-
rrollada.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportu-
nidades respecto al derecho a la motivación de las resoluciones ad-
ministrativas, señalando que éste " ... consiste en el derecho a la cer-
teza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sen-
tencias estén motivadas, -es decir, que exista un razonamiento jurí-
dico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican ... ". Asi-
mismo, indica que "la motivación de la actuación administrativa, es
decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya,
es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos,
imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de
actos emanados de una potestad reglada como discrecional. .. "
(STC 00091-2005-PA/ TC).
Adicionalmente, el Tribunal ha establecido que el deber de motivar
las decisiones de las autoridades administrativas " ... no sólo signi-
fica expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto ad-
ministrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta,
pero suficiente, las razones de hecho y el sustento jurídico que jus-
tifican la decisión tomada" (STC 8495-2006-PA/TC).
2.1.5. Procedimiento regular

El acto debe ser conformado cumpliendo el procedimiento adminis-
trativo previsto para su generación. Es decir, antes de su emisión, el
acto debe estar conformado mediante el cumplimiento del procedi-
miento administrativo establecido para su generación. De ello se de-
duce que, un determinado acto administrativo emanado de un
41
procedimiento regulado para su producción, debe ser modificado,

aun cuando no este señalado explícitamente de esa manera, si-
guiendo las formalidades establecidas para su constitución.
Dentro del procedimiento regular, se encuadra el Debido Proceso,

enfocando a éste como el cumplimiento estricto de las normas del
procedimiento administrativo.
2.2. Elementos accesorios o no esenciales

Se les considera a aquellos que, estando presentes en el acto ad-
ministrativo, su no presencia no conlleva a la invalidez de dicho acto.
Entre ellos tenemos: ·
2.2.1. la forma
Otorga garantía a los derechos de los administrados como a la le-
galidad que debe existir en la actividad administrativa. De acuerdo
con el artículo 4º del TUO de la LPAG,el acto administrativo debe ser
escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora. De la misma
forma, la citada norma establece que, cuando el acto es producido
mediante sistemas automatizados, debe garantizarse al adminis-
trado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
la modalidad
El artículo 2º del TUO de la LPAG establece que cuando una ley lo
autorice, la autoridad, mediante decisión expresa, puede someter el
acto administrativo a condición, término o modo, siempre que di-
chos elementos incorporables al acto sean compatibles con el orde-
namiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumpli-
miento del fin público que persigue el acto. Para ello se debe enten-
der:
® Término. Determina un período en que el acto empieza o termina
de producirefectos jurídicos
® Condición. Es el acontecimiento futuro e incierto (ya que puede
suceder o no), ya que tiene por efecto subordinar el nacimiento
o la extinción del acto administrativo a que se cumpla dicha con-
dición.
® Modo. Es la obligación o carga que debe cumplir el administrado.
42
3.
Podemos enunciar las características del acto administrativo de la si-
guiente manera:
• Legitimidad: denominada también presunción de validez, por
la cual se le otorga al acto una presunción legal iuris tantum,
relativa o provisoria, considerándose al mismo emitido conforme
a derecho, respetando el ordenamiento jurídico vigente, en tanto
su nulidad no haya sido declarada porautoridad competente, sea
en sede administrativa o judicial.
• Ejecutividad: es aquel atributo que posee el acto administrativo

emitido válidamente, para producir por sí mismos todos sus efec-
tos jurídicos. Dicho deotra manera, consiste en la virtud del acto
administrativo para lograr el objetivo por el que fue emitido.
• Ejecutoriedad: esta consiste en la posibilidad de la Administra-

ción Públicade hacer eiectivos los efectos del acto administrativo,
sin necesidad de que éstatenga que recurrir a otra entidad a fin
de que la misma ratifique o haga efectivoel acto. Ella proviene del
llamado privilegio de decisión ejecutoria, e implica queel acto ad-
ministrativo sea ejecutado, aún contra la voluntad de su destina-
tario.
• Sin embargo, ha de tenerse presente que existen actos adminis-

trativos que nogozan de ejecutoriedad, ya sea por disposición le-
gal expresa o mandato judicial que así lo disponga; o que estén
sujetos a condición o plazo conforme a ley.
• lmpugnabilidad: aunque el acto tiene ejecutoriedad, la Adminis-

tración puedesuspender dicha ejecución si afecta al interés pú-
blico, o causa un grave perjuicioal administrado, o que el acto
tiene una nulidad absoluta.
• Irrevocabilidad: como regla general se tiene que los actos admi-

nistrativos son irrevocables a partir de su emisión, y en el caso que
favorezcan al administrado; en consecuencia, no pueden ser mo-
dificados sustituido o revocado de oficio sea por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia por parte de quien lo emitió,
salvo lo regulado por el artículo 203º de la LPAG.
43
4ª EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

De acuerdo con GUZMÁN, la eficacia es la capacidad para producir
efectos jurídicos adiferencia de la validez que es la conformidad del
acto con el ordenamiento jurídico. En consecuencia, un acto válido
puede no ser eficaz. 19
El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legal-

mente realizada, ya que la eficacia se relaciona con el hecho de que el
contenido del acto sea conocido por los administrados, quienes pue-
den ser afectados por dicho acto. Se entiende por notificación, en el
ámbito administrativo, a aquella actuación administrativa que con-
siste en poner en conocimiento del administrado las declaraciones
y disposiciones de las entidades de la Administración Pública. Ésta,
tiene por finalidad permitir que los administrados puedan conocer el
contenido de las decisiones de laAdministración, ya sea para su
cumplimiento o cuestionamiento.
La notificación del acto va a ser practicada de oficio y su debido

diligenciamiento será competencia de la entidad que lo dictó.
RECUERDA QUE ...

Si bien la notificación constituye una condición necesa-
ria, para que el acto alcance su ejecutividad, noes im-
prescindible, ya que para determinados casos, por
aplicación del principio de eficacia, se ha previsto la regla
de ladispensa de la notificación. Esta regla es aplicable
exclusivamentecuando la notificación se convierte en
una mera formalidad y sea evidente que el administrado
a quien le afecta o a quien se dirige el acto ha tomado
conocimiento del mismo por otros medios distintos.
19
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Derecho Administra-
tivo. EdicionesCaballero Bustamante. Lima, 2011, p. 159
44
5.
Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes moda-
lidades, según el siguiente orden de prelación:
5.1. Notificación personal

La notificación personal es aquella que se hace a la persona del ad-
ministrado interesado o afectado por el acto administrativo, o su re-
presentante legal, debiendo hacerse en su domicilio.
El domicilio al que se habrá de notificar al administrado es:
• El que conste en el expediente administrativo, o,
• El último domicilio que éste haya señalado ante el órgano admi-
nistrativo en otro procedimiento análogo en la propia entidad
dentro del último año.
Si el administrado ha indicado domicilio, o éste es inexistente, la
autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento
Nacional de Identidad deladministrado.
De verificar que la notificación no puede realizarse en el domicilio
indicado en el Documento Nacional de Identidad por presentarse
una notificación impracticableo infructuosa, se deberá proceder a la
notificación mediante publicación.
Asimismo, en el acto de notificación personal debe entregarse copia
del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada,
recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda
la diligencia. Si ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notifi-
cado, se hará constar así en el acta, teniéndose por bien notificado.
En este caso la notificación dejará constancia de las características
del lugar donde se ha notificado.
En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el do-
micilio señalado en el procedimiento, el notificador deberá dejar
constancia de ello en el acta y colocar un aviso en dicho domicilio
indicando la nueva fecha en que se hará efectivala siguiente notifica-
ción. Si tampoco pudiera entregar directamente la notificaciónen la
nueva fecha, se dejará debajo de la puerta un acta conjuntamente
con la notificación, copia de los cuales serán incorporados en el ex-
pediente.
45
5.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o

cualquier otro medio
La notificación mediante telegrama, correo certificado, telefax; o
cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su
acuse de recibo y quien lo recibe, constituye un derecho del adminis-
trado más que una modalidad de notificación. Esto se da debido a
que la autoridad administrativa no esta facultad de elegir si desea
diligenciar las notificaciones a través de dichos medios, pues el TUO
de la LPAG expresamente señala como condición para su utilización,
la solicitud expresadel administrado en ese sentido. Por tanto, la no-
tificación a través de estos medios,sin que exista solicitud expresa del
administrado autorizándolo, constituye un actoineficaz.
publicación
La publicación de las actuaciones de la administración se deberá rea-
lizar en el diario oficial y en uno de los diarios de mayor circulación
en el territorio nacional.
La publicación se aplicará como vía principal en aquellas disposicio-

nes de alcance general o aquellos actos administrativos que intere-
san a un número indeterminado de administrados no apersonados
al procedimiento y sin domicilio conocido. Se aplicará en vía subsi-
diaria cuando no sea posible notificar al administrado habiéndose
recurrido a las otras modalidades.
La publicación de un acto debe contener los mismos elementos

previstos para la notificación personal; pero en el caso de publicar
varios actos con elementos comunes, se podrá proceder en forma
conjunta con los aspectos coincidentes, especificándose solamente
lo individual de cada acto.
Igualmente, con respecto a todas las modalidades de notificación,

cabe indicar que la autoridad no podrá suplir alguna modalidad con
otra, bajo sanción de nulidad dela notificación. Sin embargo, podrá
acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estimare
conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los
administrados.
46
Finalmente, es preciso anotar que el administrado interesado o afec-

tado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna direc-
ción electrónica que conste en el expediente podrá ser notificado a
través de ese medio siempre que haya dado su autorización ex-
presa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de pre-
lación señalado.
5.4. Notificación a pluralidad de interesados

Cuando los destinatarios sean varios, el acto será notificado perso-
nalmente a todos, salvo si actúan unidos bajo una misma represen-
tación o si han designado un domicilio común para notificaciones, en
cuyo caso estas se harán en dicha dirección única.
Cuando se notifica a más de diez personas que han planteado una
sola solicitud con derecho común, la notificación se hará con quien
encabeza el escrito inicial, indicándole que transmita la decisión a
sus cointeresados.
5.5. Notificaciones defectuosas

En caso de que se demuestre que la notificación se ha realizado
sin las formalidadesy requisitos legales, la autoridad ordenará se
rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin
perjuicio para el administrado.
La desestimación del cuestionamiento a la validez de una notifica-
ción causa que dicha notificación opere desde la fecha en que fue
realizada.
Es la cesación de los efectos jurídicos del acto administrativo. Es nece-

sario diferenciarentre extinción y suspensión, la primera "se traduce
en un decaimiento definitivo yfinal en las consecuencias jurídicas del
acto"; la segunda, en cambio, no puede ser indefinida, pues ello "im-
portaría una extinción encubierta del acto", por ello se dice que ésta
consiste en la cesación temporal o provisional de sus efectos. 2º
20
DROMI, Roberto. Op. Cit. p. 286
47
Siguiendo a DROMl2 1 , el acto administrativo se extingue por:

• Cumplimiento del objeto. El acto administrativo se extingue
cuando lo queha dispuesto ha sido cumplido o por desaparición
del objeto.
• Imposibilidad de hecho sobreviniente. Nos encontramos ante
el supuestode imposibilidad física y jurídica, puede tratarse de
la muerte o desaparición de la persona a quien se le otorgó el
derecho o impuso un deber, por falta de sustrato material que
posibilite su cumplimiento, por falta de sustrato jurídico ocambio
de la situación jurídica de las cosas o personas a las que se dirigía
el acto.
• Expiración del plazo. El cumplimiento del término.
• Acaecimiento de una condición resolutoria. Cumplida la con-
dición se extinguen los efectos jurídicos y el acto.
• Renuncia. Cuando el interesado manifiesta su voluntad de de-
clinar los derechos que el acto le reconoce; pero ella se aplica
sólo cuando se otorguen derechos, pues si crean obligaciones,
no son susceptibles de renuncia.
• Revocación. Es una declaración unilateral por la cual se puede
extinguir, sustituir, modificar un acto administrativo por razones
de ilegitimidad u oportunidad.
• Declaración judicial de inexistencia o nulidad. Se presenta
cuando una sentencia acoge la pretensión del Administrado de
nulidad total o parcial del acto, o el restablecimiento de un dere-
cho vulnerado, desconocido o incumplido .
. Validez del acto administrativo

Todo acto administrativo es válido siempre que sea dictado con-
forme al ordenamiento jurídico.
21
Ídem.
48
CORTEZ señala al respecto que "El fenómeno de la validez es el

resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumplimiento de la
elaboración y expedición del acto administrativo a los requisitos y
exigencias consagrados en la normativa vigente. En otras palabras,
se predica que un acto administrativo es válido desde el mismo mo-
mento en que este se adecua perfectamente al molde de las exigen-
cias del ordenamiento jurídico y el Derecho". 22
Asimismo, todo acto administrativo se va a presumir válido en tanto

su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa
o jurisdiccional, según corresponda.
Causales de Nulidad
Las causales de nulidad del acto administrativo se encuentran taxa-
tivamente enumeradas en el TUO de la LPAG, y son:
1. La contravención a - la Constitución, a las leyes o a las

normas reglamentarias
Lógicamente la contravención a las normas jurídicas constituye
una de las causales de nulidad del acto administrativo, al ser
que ninguna entidad administrativa puede actuar fuera de los lí-
mites legales.
2. defecto u omisión de alguno de sus requisitos de validez,

salvo que se presente alguno de los supuestos de conserva-
ción del acto
Como se vio anteriormente, la competencia, objeto, finalidad pú-
blica, motivación y procedimiento regular son presupuestos in-
dispensables para la validez del actoadministrativo, por lo tanto,
la falta o defecto de alguno de ellos constituirá la nulidad del
acto. Sin embargo, dicha causal tiene una excepción: los su-
puestosde conservación del acto jurídico, tema que trataremos
posteriormente.
22
CORTEZ TATAJE, Juan Carlos. La nulidad del acto administrativo. En: Manual de la Ley
del Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta Jurídica.· 2011. p. 158
49
3. los actos expresos o que resulten como consecuencia de la

aprobación automática o por silencio administrativo positivo,
por los que se adquierefacultades, o derechos, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico,o cuando no se cumplen
con los requisitos, documentación o trámites esenciales
para su adquisición
Esta causal ha sido establecida a fin de corregir mediante la nuli-
dad, los actos que de mala fe puedan dar lugar a la obtención
indebida de facultades o derechos.
4. Los actos administrativos que sean consultivos de infrac-

ción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma
Al respecto, BACA señala que "... para que pueda declararse la
invalidez de un acto administrativo por esta razón es necesario
un previo pronunciamiento de la jurisdicción penal, porque
hasta entonces ningún acto constituye una infr?cción penal. En
consecuencia, en este caso es necesario ampliar los plazos
para la anulación, tanto para los casos de revisión de oficio y de
revisión judicial a pedido de la Administración, como incluso
para la impugnación por parte del particular, entendiendo en este
último supuesto que el plazo de recurso empiezaa correr desde
la notificación de la sentencia penal firme." 23
Otros aspectos de la nulidad

La nulidad de los actos administrativos será conocida y declarada
por la autoridadsuperiordequien dictó el acto. Si se tratara de un acto
dictado por una autoridad queno está sometida a subordinación je-
rárquica, la nulidad se declarará por resoluciónde la misma autori-
dad.
Ella se plantea mediante los recursos administrativos reconocidos

por nuestra legislación. Al respecto, cabe precisar que si bien la nuli-
dad podría ser un argumento válido para plantear un recurso de
23
BACA ONETO, Víctor Sebastián. La invalidez de los actos administrativos y los medios para
declarar en la Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General. En: La Ley de Proce-
dimiento Administrativo General. Diez años después. Lima. Palestra Editores. 2011, p. 130
50
apelación o uno de revisión; no lo sería para plantear un recurso de

reconsideración, al ser que corresponde al superior jerárquicoy no a
la misma autoridad pronunciarse sobre la nulidad.
Asimismo, la resolución que declare dicha nulidad dispondrá a su vez

lo convenientepara hacer efectiva la responsabilidad del emisor del
acto inválido.
7 .3. Efectos de la declaración de nulidad

La declaración de nulidad va a tener efecto retroactivo y declarativo
a la fecha del acto, salvo aquellos derechos que han sido adquiridos
de buena fe por terceros, en cuyo caso no va a tener efectos retroac-
tivos sino operar a futuro.
Con relación a aquel acto declarado nulo, los administrados no van a
estar obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán
oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.
Si se da el caso en que el acto viciado se hubiera consumado, o
bien sea imposibleretrotraer sus efectos, solo dará lugar a la respon-
sabilidad de quien dictó el acto y ensu caso, a la indemnización para
el afectado.
Alcances de la nulidad
La nulidad de un acto integrante del procedimiento administrativo
implica la nulidad de los actos sucesivos que se den en el mismo,
siempre que exista una vinculación causal entre ellos, pues si son
independientes dicha declaración de nulidad no es trasmitida.
De igual manera, la nulidad de los actos determina que las actuaciones

administrativasse retrotraigan al momento del procedimiento en que
se cometió la infracción.
La nulidad parcial no alcanza a las otras partes del acto que resulten
independientesde la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni
impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el
acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
51
El artículo14º delTUO de la LPAG establece que, cuando el vicio del

acto administrativo por el incumplimiento de sus elementos de vali-
dez no sea trascendente, prevalece laconservación del acto, proce-
diéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. En este
sentido, se pueden conservar, manteniendo su validez, los actos que
adolecen de vicios leves, los cuales no impiden la existencia de los
elementos esenciales. Se entiende que dicho vicio intrascendente no
"amerita que el acto sea declarado nulo, retrotrayendo el procedi-
miento a un momento anterior a dicho vicio.
BELADIEZse pronuncia respecto a la conservación del acto adminis-

trativo, señalandoque "en caso de los vicios en los elementos de va-
lidez del acto, la norma privilegia laposibilidad de conservar los actos
viciados, y solo en caso deque la situación producida no se encuentre
incluida entre los supuestos de conservación, deberá conducirse a
la nulidad. Por ello, se afirma que en el derecho administrativo con-
temporáneo rigeel principio general de la conservación de los actos
administrativos "24 •
Causales para la Conservación
El TUO de la LPAG establece de manera taxativa cuales son los actos

administrativosafectados por vicios no trascendentes. Estos son:
• El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las

cuestiones surgidasen la motivación.
• El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
• El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del
procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realiza-
ción correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la
decisión final en aspectos importantes, ocuyo incumplimiento no
afectare el debido proceso del administrado.
• El acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no
haberse producido el vicio.
24
BELADIEZ ROJO, Margarita citada por MORÓN URSINA, Juan Carlos. Ob. Cit. p.176
52
• El acto emitido con omisión de documentación no esencial.

• No obstante, la conservación del acto subsiste la responsabilidad
administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la en-
mienda se produzca sin.pedido departe y antes de su ejecución.
9ª DIFERENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CON LAS OTRAS FORMAS JURÍDICAS
ADMINISTRATIVAS
Diferencia entre acto administrativo
y hecho administrativo
ACTO ADMINISTRATIVO HECHO ADMINISTRATIVO
• Son decisiones o declaraciones • Es toda actividad material, tra-

realizadas por la administración ducida en operaciones técni-
pública en ejercicio de función cas o actuaciones físicas, eje-
administrativa. cutadas por los órganos admi-
nistrativos, en ejercicio de la
" Tiene carácter cognitivo.
función administrativa.
• Carece de sentido mental.

y acto de la administración
ACTO ADMINISTRATIVO ACTO DE ADMINISTRACIÓN

• Son los actos destinados a pro- " Son los actos destinados a re-
ducir efectos jurídicos sobre los gular la organización y funcio-
intereses, obligaciones o dere- namiento de la propia Adminis-
chos de los administrados den- tración Pública.
tro de una situación concreta.
• Produce efectos internos, es
• Produce efectos externos, con decir, en la Administración, sus
relación a un tercero ajeno a la órganos y entes.
Administración.
• No son impugnables por los
" Pueden ser cuestionados por los administrados.
administrados mediante los re-
cursos administrativos.
53

y reglamento
'_.-;:-"<·,·~~·i'·::"'.''-.\\fc:~\~~/;_~:,-t1t··- •_.,/,'~
e/,'/> '.-' '; ,•,• ' ,;•:•- :::;-•, '•;•- ;.,• ,'• •-' •;,' - • •. ' ~- ', ,· •'• ,·> ;-- . ': ';
.P.yTC> ¡l)~IÑl$T~ATl\f0.
" Es una declaración unilateral " Es una norma infralegal emi-

emitida con sujeción al orde- tida en ejercicio de función
namiento jurídico. administrativa.
" Se basa en la Ley del proce- " Se basa en la Ley del Poder
dimiento Administrativo Ge- ejecutivo y las normas lega-
neral y algunasnormas espe- les respectivas.
ciales. .. Puede cuestionarse me-
" Puede cuestionarse en sede diante la acción popular.
administrativa o judicial. " Tiene efectos, principal-
" Tiene efecto directo hacia el mente, de carácter general.
solicitante de dicho acto ad- " Suele tener un carácter im-
ministrativo. personal o abstracto.
" Suele tener un destinatario
concreto.

y contrato administrativo
¡·;·.:- .• / .· .. .. .· . ...
4~to·A~M1N1§tRAir1vo CONTRATO AQI\JIÍNISWSATIVO
" Es una declaración unilate- .. Es un acuerdo de voluntades en-
ral porparte de la administra- treel administrado y la a9minis-
ción pública. tración pública.
" Produce efectos, no necesa- .. Produce efectos patrimoniales.
riamente de índole patrimo-
nial.
54
1
Constituyen precedentes en el ámbito administrativo los actos admi-
nistrativos queal resolver casos particulares interpreten de modo ex-
preso y con carácter general lalegislación, por lo que sus efectos no
solo se aplican para un caso concreto sino paracasos posteriores si-
milares.
Se define también como la cualidad que adquieren los actos admi-
nistrativosresolutivos y que para asuntos particulares contienen in-
terpretaciones o razonamientos jurídicos de proyección general.
Para ser de observancia obligatoria deben reunir los siguientes requi-
sitos:
• Debe estar contenido en un acto administrativo, es decir, en
un acto de la autoridad concreto, especifico, que cree, modifi-
que, extinga o interprete derechos de un particular, no se puede
establecer un acto reglamentario que determine una actividad
abstracta y general. Mientras el primero sólo vinculaal particular
y la autoridad, el segundo vincula a un número indeterminado de
personas.
• Los criterios de interpretación no deberán ser modificados,
excepto si seconsidera que no es correcta la interpretación ante-
rior o es contraria al interésgeneral.
• Dichos actos deberán ser publicados conforme a ley.
• Una nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones
anteriores, salvo que fuera lo más favorable a los administrados.
• Esta institución debe diferenciarse de la práctica administra-
tiva, que es la costumbre, practica o uso administrativo, que en
forma reiterada realizan lasautoridades bajo determinados crite-
rios.
55
Capítulo
1. DERECHO DE PETICIÓN
Es el derecho de los administrados a solicitar y obtener de la Admi-
nistración conjunta o unitariamente un pronunciamiento, sobre cual-
quiera de estos extremos:
• Reconocimiento de un derecho
• Protección de un interés de naturaleza administrativa
• Reparación de un derecho conculcado
2. DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo constituye el conjunto de actos y di-
ligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de
un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los ad-
ministrados.
DELGADILLO y LUCERO sostienen que "El procedimiento adminis-

trativo constituye la forma de expresión de la función administrativa.
57
A través de él se prepara, forma, produce o ejecuta el acto que con-

tiene la voluntad administrativa" 25 •
Igualmente, BARTRA define al procedimiento admini~trativo "como

. la serie de actos que se inician con la presentación de una solicitud
o escrito, ante la administración
pública, con el propósito o interés de lograr su pronunciamiento,

que se materializa generalmente en una Resolución, accediendo o
negando lo solicitado por el ciudadano interesado" 26 .
Por su lado, ROYO conceptúa el procedimiento administrativo,

como " ... la serie de trámites y formalidades exigidas para la realiza-
ción de un acto administrativo, otorgándole un doble propósito: per-
seguir, en primer lugar, la adecuada y correcta marcha del ente ad-
ministrativo; y, en segundo lugar, tutelar, preservar, los derechos e
intereses de los administrados, para que no sean afectados por la
expresión de voluntad de la administración" 27 •
El mismo autor sostiene que el procedimiento vendría a ser el ca-

mino, el iter jurídicamente regulado. No es un acto complejo, sino
un complejo de actos del administrado y de la Administración, de
diverso valor, aunque con sustantividad jurídica propia. 28
Asimismo, como señala MORÓN, ha de tenerse en cuenta que" ... el

procedimiento administrativo no es privativo de los organismos ne-
tamente administrativos como el Poder Ejecutivo y los organismos
autónomos, pues también aparece de modo residual en aquellos
organismos que tienen como funciones eminentes, la legislativa y la
jurisdiccional. Si bien en estos casos, su actividad predominante es
laque le otorga su denominación, también realizan actos y procedi-
mientos de ordenadministrativo, cuya delimitación se produce por
oposición a los actos netamente legislativos o jurisdiccionales,
25
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOZA, Manuel citados por
ANACLETO GUERRERO, Víctor R. Ob.cit. p. 407
26
BARTRA CAVERO, José. Procedimiento Administrativo. Lima. Editorial Huallaga. Tercera Edi-
ción. 1994. p.15
27
ROYO VILLANOVA, Antonio citado por BARTRA CAVERO, José. Ob.cit., p. 11
28
Ídem.
58
respectivamente (por ejemplo, cuando administran su persona, rea-

lizan contrataciones, ejecutan su presupuesto, etc.)" 29 •
De acuerdo con GUZMÁN, el procedimiento administrativo tiene una

doble finalidad:constituir una garantía de los derechos de los admi-
nistrados, materializando el derecho de petición y al mismo tiempo,
asegurar la satisfacción del interés general. Esta segunda finalidad
se condice con los principios de verdad material, eficacia oinforma-
lismo y el concepto de simplificación administrativa. 30
3. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
Las características del procedimiento administrativo son:
• Se funda en la simplificación, en la celeridad, en la eficacia, en
la objetividad y en la sencillez de sus trámites.
• Es escrito. El pedido que realice el administrado ante la autori-
dad debe ser presentada por escrito acompañado de un cargo;
salvo que de manera excepcional se permita la presentación del
pedido oralmente, lo cual posteriormente debe ser ratificado por
escrito en el más breve tiempo.
• Economía procesal. Mediante el ahorro de tiempo, dinero y es-
fuerzo, se busca llegar a una decisión final oportuna y justa.
• Verdad material. Ella consiste en la realización de todas las ac-
tuaciones destinadas a llegar a la verdad de los hechos ocurri-
dos, relacionados a la petición o reclamo del administrado.
• La iniciativa puede ser de parte o de oficio.
• Derecho de defensa en todas .las instancias administrativas,
bajo responsabilidad y pena de nulidad.
• Los funcionarios que intervienen en el procedimiento tienen res-
ponsabilidad personal y administrativa por las actuaciones
irregulares y no ajustadas a derecho que realicen.
• Prevalece el interés público sobre el interés particular, pero
29
MORÓN URSINA, Juan Carlos. Ob. Cit., p. 224
30
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob. Cit., p. 440
59
f ~ - Escuela de. Derecho
cumpliendo ciertos requisitos, como, por ejemplo: observancia

del principio de legalidad, no afectación del contenido esencia
del derecho fundamental del administrado y aplicación del prin-
cipio de razonabilidad.
• Impulso de oficio.
• Es tuitivo porque protege y orienta al reclamante o peticionario.
• No es necesaria la intervención del abogado. Salvo en la pre-
sentación de un recurso.
• . La presentación de pruebas es limitada (instrumental, pericial e
inspección)
• Es de carácter público. Los expedientes deben estar al alcance
de los interesados.
La importancia del procedimiento administrativo se justifica porque

es una de las manifestaciones del ejercicio de poder otorgadas a las
entidades administrativas, además de constituir la vía que deben se-
guir los ciudadanos para acceder adeterminados derechos necesa-
rios para llevar a cabo determinadas
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de

los procedimientosadministrativos están orientados para que estos
sean simples, y no se constituyan en una exigencia extralegal o ex-
tremadamente rígida para los administrados. En ese sentido, el ar-
tículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece de forma
enunciativa los siguientes principios:
4.1. Principio de Legalidad

Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Consti-
tución, a la Leyyal derecho, dentro de las facultades que le estén atri-
buidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
Este principio contiene a su vez otros criterios, nobasta con susten-
tarse en las normas jurídicas; además de ello, ningún acto inferior
puede dejar sin efecto lo dispuesto por una instancia superior, la
60
imposibilidad deconceder beneficios y privilegios y negar arbitraria-

mente derechos a otros.
El Tribunal Constitucional hace referencia al principio de legali-

dad en la sentencia del EXP. N.º 3741-2004-AA/TC del 14 de no-
viembre de 2005, en los siguientes términos: " ... el deber de res-
petar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución
también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta,
al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales,
seencuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de ma-
nera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de con-
formidad con el artículo 51.º de la Constitución. De modo tal que la
legitimidad de los actos administrativos no vienedeterminada por el
respeto a la ley -más aún si esta puede ser inconstitucional- sino,
antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de
la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del
Título Preliminar de laLey del Procedimiento Administrativo General,
el cual, si bien formalmente ha sidodenominado por la p·ropia Ley
como «Principio de legalidad», en el fondo no es otracosa que la con-
cretización de la supremacía jurídica de la Constitución ... "
Asimismo, se puede calificar al principio de legalidad como un ins-

trumento de medición de la actuación del Estado en sede adminis-
trativa, tanto en los casos en que la Administración concede dere-
chos al administrado como cuando los limita. Es importante señalar
que el Decreto Legislativo
Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inhe-

rentes al Debido ProcedimientoAdministrativo, que comprende el de-
recho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a ob-
tener una decisión motivada y fundada en derecho.
Sobre el particular, el Tribunal constitucional ha señalado que:

"el debido proceso comporta el cumplimiento de todas las garan-
tías, requisitos y normas de orden público que deben ·observarse
en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos
los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones
de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del
Estado que pueda afectarlos ... " (Exp. Nº 19966-2005-HC/TC).
61
En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal en la sentencia

del EXP. N.º 3741-2004-AA/TC del 14 de noviembre de 2005, expre-
sando que "El debido procedimiento en sede administrativa supone
una garantía genérica que resguardalos derechos del administrado
durante la actuación del poder de sanción de la administración. Im-
plica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativaa re-
glas previamente establecidas, las cuales no pueden significar res-
tricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos
aún condicionamientos paraque tales prerrogativas puedan ser ejer-
citadas en la práctica".
4.3. Principio de Impulso de Oficio

Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento
y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten conve-
nientes para el esclarecimientoy resolución de las cuestiones nece-
sarias.
De la misma forma, BARTRA señala que "en virtud del principio de

impulso de oficio, la Administración Pública ejerce tanto un derecho
como un deber, el cual setraduce en la activación del procedimiento
hasta su culminación con la expedicióndel correspondiente acto ad-
ministrativo31.
Sin embargo, cabe resaltar que el principio de impulso de oficio no

excluye la posibilidad del administrado de adoptar un papel activo
en el procedimiento, colaborando y gestionando las actuaciones ne-
cesarias para que éste culmine oportunamente.
Principio Razonabilidad
Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obliga-
ciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los lí-
mites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción
entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin
de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de
su cometido.
31
BARTRA CAVERO, José. Ob.cit. p.40
62
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia

expida por el Exp. Nº 0090-2004-AA/TC de fecha 05 de julio del
2004, que " ... La razonabilidad implica que el acto estatal debe man-
tener su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circuns-
tancias que fueran. Así, la doctrina exige que se produzca unacon-
sonancia entre el. hecho antecedente "creador" o "motivador" del
acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél. En conse-
cuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-
axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el
medio empleado ... ".
4.5. Principio Imparcialidad

Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de dis-
criminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tu-
tela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al or-
denamiento jurídico y con atención al interés general.
De acuerdo a lo indicado -por el Tribunal Constitucional el principio

de imparcialidad, aplicado al ámbito jurisdiccional, posee dos di-
mensiones: una subjetiva y otra objetiva. Sin embargo, esta clasifi-
cación es válidamente aplicable al procedimiento administrativo.
Así, la imparcialidad subjetiva se referiría a evitar cualquier tipo de
compromiso por parte de la Administración Pública con una parte del
procedimiento o con el resultado del mismo. Por otra parte, la im-
parcialidad objetiva buscaría evitar una influencia negativa en la au-
toridad administrativa por parte de la estructura del sistema, cuidando
que este ofrezca las garantías suficientes para no tener dudas res-
pecto a su imparcialidad.
4.6. Principio de lnformalismo

Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma fa-
vorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los ad-
ministrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afecta-
dos por la exigencia de aspectos formales que puedan s~r subsana-
dos dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa noafecte
derechos de terceros o el interés público.
DROMI conceptualiza dicho principio como "la excusación, a favor
del interesado, de la observancia de exigencias formales no
63
esenciales y que se pueden cumplir posteriormente. Obliga a una

interpretación benigna de las formalidades precisas contenidas en
el procedimiento" 32 •
Este principio supone una interpretación favorable de las normas

para promover el desarrollo eficiente del procedimiento y la obtención
de una oportuna decisión final. No obstante, dicha salvedad de forma-
lidades encuentra sus límites en la protección del interés público y los
derechos de terceros.
4. 7. Principio de Buena fe procedimental

Dicho principio exige que tanto la autoridad administrativa como los
administradosy sus representantes o abogados y, en general, todos
los partícipes del procedimiento,tengan que realizar sus respectivos
actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colabora-
ción y la buena fe. En consecuencia, no puede interpretarse ninguna
norma en contra de dicha exigencia.
Asimismo, exige que la autoridad administrativa no actúe contra sus

propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio (los cuales
serán revisados más adelante).
4.8. Principio de Presunción Veracidad

En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que
los documentosy declaraciones formulados por los administrados en
la forma prescrita por la LPAG responden a la verdad de los hechos
que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
No obstante, este principio se encuentra íntimamente ligado al prin-

cipio de privilegio de controles posteriores, por el cual la Adminis-
tración posee la facultad de poder fiscalizar en vía posterior toda la
documentación que el administrado presente. De este modo, se in-
vierte la carga de la prueba en el procedimiento, al ser que el admi-
nistrado ya no tiene que probar la verdad de las declaraciones y
documentos presentados, pues es la propia Administración la lla-
mada a acreditar lafalsedad de las mismas.
32
DROMI, Roberto. Ob. cit. p.900
64
4.9. Principio de Celeridad

Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación
de tal modo quese dote al trámite de la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesalesque dificulten su desenvolvimiento
o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en
tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al
debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
Tal como indica MORÓN URSINA "La celeridad busca imprimir al
procedimiento administrativo la máxima dinámica posible, para al-
canzar mayor prontitud entre el inicio y su decisión definitiva, do-
tando de agilidad a toda la secuencia. El deber deaceleramiento del
procedimiento corresponde a todos los partícipes de éste, sean au-
toridades, particulares, asesores, peritos, etc." 33
4.1 O. Principio de Eficacia

Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevale-
cer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre
aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no
determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan
las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los admi-
nistrados.
El objeto del principio de eficacia en la actuación administrativa, de
acuerdo a DROMI, "es hacer más eficiente dicha actuación; así
como, la participación de los ciudadanos. Para tal fin, en virtud de
este principio, se imponen reglas de celeridad, sencillez y economía
procesal. 34
1. Principio Verdad material

En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisio-
nes, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias ne-
cesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas
por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas:·
33
MORÓN URSINA, Juan Carlos. Ob. Cit. p. 80
34
DROMI, Roberto. Loe. cit.
65
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa

estará facultadaa verificar por todos los medios disponibles la ver-
dad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique la sustitución del deber probatorioque corresponde a es-
tas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligadaa ejer-
cer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también alinterés público.
El Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supervisor

de la lnversiónen Energía, mediante Resolución Nº 004-2003-TSC/
03-2003-TSC-OSINERG de fecha 11 de noviembre de 2003, indicó
que "conforme a este principio las actuacionesadministrativas deben
estar dirigidas a la identificación y esclarecimiento de los hechos
producidos y a constatar la realidad, independientemente de cómo
hayan sido alegadas, y, en su caso, probadas por los administrados".
Asimismo, el Tribunal citando a JUAN CARLOS MORÓN, estableció
que "la Administración tiene el deber de adecuar su accionar a la
verdad material, y superar de manera oficiosa, las restricciones que
las propias partes puedan plantear, deliberadamente o no".
t='r11nc11010 de Participación
Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la información que administren, sin ex-
presión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal,
las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean
excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públi-
cas que lespuedan afectar, mediante cualquier sistema que permita
la difusión, el servicio deacceso a la información y la presentación
de opinión.
Principio de Simplicidad
Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es
decir, los requisitos exigidosdeberán ser racionales y proporcionales
a los fines que se persigue cumplir.
Este principio implica dotar de sencillez a los trámites establecidos
para llevar a cabo los procedimientos administrativos, a fin de
66
facilitar el acceso y la gestión porparte del administrado, facilitando

la organización de ellos, sobre la base de los principios de razonabi-
lidad y proporcionalidad.
4.14. Principio de Uniformidad

La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares
para trámites similares, garantizando que las excepciones a los prin-
cipios generales no serán convertidas en la regla general. Toda di-
ferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sus-
tentados.
4.15. Principio de Predictibilidad o de Confianza legítima

La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus
representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que, a su inicio, el administrado pueda tener
una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que
obtendrá.
En virtud de este principio, las actuaciones de la autoridad adminis-

trativa son congruentes con las expectativas legítimas de los admi-
nistrados razonablemente generadas por la práctica y los anteceden-
tes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por es-
crito, decida apartarse de ellos. La autoridad administrativase somete
al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En
talsentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e in-
motivadamentela interpretación de las normas aplicables.
Al respecto, MORÓN establece que "cumplir con el principio de pre-

dictibilidad en laactuación administrativa, exige que las autoridades
entreguen información de cadaprocedimiento que reúna tres calida-
des: información cierta, información completae información confia-
ble, con el objeto claro de generar en los administrados la expecta-
tiva razonablemente fundada sobre cuál ha de ser la actuación del
poder en aplicación del derecho y se retire cualquier riesgo,de incerti-
dumbre sobre la maneraen que será tramitada y resuelta la situación
sometida a la decisión gubernativa. El objeto del principio es que los
67
administrados a partir de la información disponible puedan saber a

qué atenerse" .35
4.16. Principio de Privilegio de controles posteriores

La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en
la aplicaciónde la fiscalización posterior; reservándose la autoridad
administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la infor-
mación presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva
y aplicar las sanciones pertinentes en caso de que la información
presentada no sea veraz.
4.1 Principio del Ejercicio legítimo del poder

La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las com-
petencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le
otorgan facultades o potestades, evitándose especialmente el
abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los estableci-
dos en las disposiciones generales o en contra def interés general.
4.18. Principio de Responsabilidad

La autoridad administrativa está obligada a responder por los daños
ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal
funcionamiento de la actividad administrativa, conforme lo estable-
cido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servido-
res asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdocon
el ordenamiento jurídico.
4.1·9. Principio de Acceso permanente

La autoridad administrativa está obligada a facilitar información a los
administradosque son parte en un procedimiento administrativo tra-
mitado ante ellas, para que en cualquier momento del referido pro-
cedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y
obtener copias de los documentos contenidos en dicho procedi-
miento. Dicha obligación debe complementase con el derecho de ac-
ceso a lainformación que se ejerce conforme a la ley de la materia.
35
68
Los principios señalados más allá de cumplir con una función inte-
gradora e interpretativa (propias de todo principio jurídico) servirán
también para garantizaren todo procedimiento administrativo la pre-
valecía del interés público, respetando los derechos fundamentales
de los administrados.
5.
Si se toma en cuenta que el procedimiento administrativo puede
ser iniciado de oficio (por impulso de la propia autoridad adminis-
trativa), o de parte (por los administrados para satisfacer o ejercer
sus derechos o intereses); la LPAG ha clasificado a los procedi-
mientos iniciados a pedido de parte en procedimientos de apro-
bación automática y procedimientos de evaluación previa, suje-
tando éste último, en caso de falta de pronunciamiento oportuno por
parte de la autoridad, asilencio administrativo.
Son procedimientos de evaluación previa sujetos a Silencio Admi-

nistrativo Positivo: habilitación de derechos preexistentes, la trami-
tación de los recursos administrativos que se inicien como conse-
cuencia de un Silencio Administrativo Negativo y todos aquellos que
no afectan derechos o intereses legítimos de terceros (ello se des-
prende de lo establecido por el artículo 35º de la LPAG).
Son procedimientos de evaluación previa sujetos a Silencio Admi-

nistrativo Negativo: aquellos en los que la solicitud verse sobre
asuntos de interés público (salud, ambiente, recursos naturales, se-
guridad ciudadana, sistema financiero, seguros, mercados devalo-
res, defensa nacional y patrimonio histórico cultural de laNación), los
procedimientos trilaterales y procedimientos de inscripción registra!
(ello se desprende de lo establecido por el artículo 38º de la LPAG).
5.1. Procedimiento de aprobación automática

Puede ser definido como aquel procedimiento administrativo en el
que la entidadadministrativa no emite pronunciamiento expreso con-
firmatorio de la solicitud del administrado, entendiéndose aprobada
con el solo cumplimiento, por parte del administrado, de los requisi-
tos legales y documentación completa que exige el Texto Único de
Procedimientos Administrativos (en adelante, TUPA) de dicha
69
entidad. En consecuencia, la mencionada solicitud es considerada

aprobada desde el mismomomento de su presentación ante la enti-
dad administrativa siempre que cumpla con los requisitos exigidos
por el Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante,
TUPA) de la entidad.
La constancia de la aprobación automática de la solicitud del adminis-

trado consiste en la copia del escrito o del formato presentado ante
la autoridad administrativa, conteniendo el sello oficial de recepción,
sin observaciones e indicando el número de registro de la solicitud,
fecha, hora y firma del agente receptor.
Del mismo modo, la LPAG establece a la fiscalización posterior

como única actuación por parte de la Administración, en base al
principio de privilegio de controles posteriores, por el cual la entidad
administrativa queda obligada a verificarla autenticidad de las decla-
raciones, de los documentos, de las informaciones y de las traduc-
ciones proporcionadas por el administrado.
Lo establecido para el procedimiento de aprobación automática,

tiene su excepción en los casos de procedimientos de aprobación
automática que requieran necesariamente de la expedición de un do-
cumento para que el usuario pueda hacerefectivo su derecho. Para
tal efecto, la LPAG ha establecido un plazo máximo para laexpedición
de dicho documento que es de cinco días hábiles.
Cabe mencionar que son procedimientos de aprobación automática

aquellos conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones,
constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el
ejercicio continuado de actividades profesionales, sociales, econó-
micas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten de-
rechos de terceros.
La existencia de este tipo de procedimientos encuentra su razón de

ser en los principios de simplificación administrativa, así como en el
fomentar el ingreso de los administrados a la formalidad.
5.2. Procedimiento de evaluación previa

El procedimiento de evaluación previa es llamado por parte de la
doctrina como el verdadero procedimiento administrativo, pues en
70
él se llevan a cabo todas las fases del procedimiento señaladas en

la LPAG, entendidas como de instrucción, substanciación, probanza
y finalmente el pronunciamiento de la Administración. En conse-
cuencia, se requiere de un procedimiento por parte de la entidad, así
comola emisión de un pronunciamiento por parte de la misma.
HUAMÁN señala sobre el particular que "A diferencia de lo ya esti-

mado respecto del procedimiento de aprobación automática, en el
procedimiento de previa evaluación se hace necesario si una deci-
sión intelectiva administrativa ... " 36 . Además, indica que "No es un es-
quema de sola adecuación a la Ley como ocurre conel otro procedi-
miento, sino uno donde debe operar un esquema de expresividad
administrativa. "37
Por lo tanto, es válido anotar que, en tanto la petición del adminis-

trado está sometida a evaluación y pronunciamiento por parte de la
autoridad administrativa, ésta quedará suspendida hasta que sea re-
suelto el trámite.
Asimismo, la LPAG ha establecido un plazo máximo para la evalua-

ción del procedimiento administrativo, el cual no puede exceder de
treinta días hábiles desde su inicio hasta que sea dictada la resolu-
ción respectiva. Sin embargo, sólo porley o decreto legislativo se po-
drá establecer una duración mayor al plazo señalado para determi-
nados procedimientos.
Por otra parte, el procedimiento de evaluación previa se encontrará

sometido a silencio administrativo negativo o positivo, según sea el
caso, cuando la autoridad administrativa no emita pronunciamiento
o contestación a la petición del administrado, configurándose la lla-
mada inactividad formal de la Administración.
Finamente, cabe señalar que tanto los procedimientos de aproba-

ción automática como de evaluación previa, deben estar contenidos
en el Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA de
cada entidad administrativa.
36
HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. Los Silencios Administrativos. Lima. lustitia. Primera Edi-
ción. 201 O. p. 111
37
Ídem.
71
Capítulo
1 1
En el procedimiento administrativo intervienen como sujetos del

mismo: el Administrado y la autoridad administrativa ya que ambos
interactúan con la finalidad de obtener el resultado de forma con-
junta.
En palabras de MORÓN, son "dos sujetos los que conforman la re-
lación jurídico- procedimental existente en cualquier procedimiento
administrativo:
111
órgano administrativo, representado por las autoridades
partícipes en la secuencia, decisión y ejecución, asumiendo su-
cesivamente los roles de informante, instructor y ejecutor.
111
administrado o interesado en el procedimiento, actuando de
modoactivo como pretensor o, de forma pasiva, como afec-
tado o implicado por el desenvolvimiento de la voluntad esta-
tal. "3ª A ello agrega que "la preponderancia de cualquiera de los
posibles roles del administrado no soslayaque eventualmente,
cuando el interés público en juego lo requiera, pueda ser ne-
cesaria la participación de otras personas para exponer sus in-
tereses individuales relacionados con la materia procesada" 39 ,
como veremos más adelante.
38
39
Ídem.
73
1.
El administrado es entendido como la persona natural o jurídica que,
cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el
procedimiento administrativo. Ha de tenerse presente que una entidad
pública también puede intervenir en el procedimiento como adminis-
trado, para lo cual deberá sometersea las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades y deberes que los demásadministrados.
Quienes lo promuevan como titula-

resde derechos o intereses legíti-
mos individuales o colectivos.
Dentro de un procedi-
mientoadministrativo, van
a ser considerados admi- Aquellos que, sin haber iniciado el
nistrados: procedimiento, posean derechos o
intereseslegítimos que pueden re-
sultar afectados por la decisión a
adoptarse.
Asimismo, son derechos de los administrados en al procedimiento

administrativo:
• La precedencia en la atención del servicio público requerido,
guardando riguroso orden de ingreso.
• Ser tratados con respeto, consideración y en condiciones de

igualdad con losdemás administrados.
• Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limita-

ción alguna, salvo las excepciones de ley, a la información con-
tenida en los expedientes delos procedimientos administrativos
en que sean partes y a obtener copias de losdocumentos conte-
nidos en el mismo, pagando el costo correspondiente.
• Acceder a la información gratuita que deben brindar las entida-

des del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectivi-
dad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigra-
mas, ubicación de dependencias, horarios de atención, procedi-
mientos y características.
74
• Ser informados en los procedimientos de oficio sobre su natura-

leza, alcance y,de ser previsible, del plazo estimado de su dura-
ción; así como de sus derechos yobligaciones en el curso de tal
actuación.
• Participar responsable y progresivamente en la prestación y con-
trol de los servicios públicos.
• El cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio
o actuación y exigirlo así a las autoridades.
• Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obli-
gaciones.
• Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de
la entidad bajocuya responsabilidad son tramitados los procedi-
mientos de su interés.
• A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean lle-
vadas a cabo en laforma menos gravosa posible.
• El ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas
o a cuestionarlas decisiones y actuaciones de las entidades.
• Exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su
servicio, cuando así corresponda legalmente.
• Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.
• En contraposición con los derechos de los administrados en el
procedimiento administrativo, estos y quienes participen en él tie-
nen ciertos deberes generales quedeberán respetar, entre ellos
podemos mencionar a los siguientes:
• Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales,
de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados
como si fueran fehacientes, desolicitar actuaciones meramente
dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de con-
ducta procedimental.
• Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los
hechos.
• Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a iden-
tificar a otros
75
• administrados no comparecientes con interés legítimo en el pro-

cedimiento.
• Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la au-
tenticidad de ladocumentación sucedánea y de cualquier otra in-
formación que se ampare en lapresunción de veracidad.
Tercero Administrado
Si durante la tramitación de un procedimiento es advertida la exis-
tencia de terceros determinados no comparecientes, cuyos dere-
chos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolu-
ci6n que sea emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser
comunicados mediante citación al domicilio que resulte conocido,
sin interrumpir el procedimiento.
Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es

realizada mediante publicación o, cuando corresponda, mediante la
realización del trámite de información pública o audiencia pública.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedi-

miento, teniendo los mismos derechos y obligaciones que los parti-
cipantes en él.
Mediante Resolución Nº 0009-2010/CEB-INDECOPI de fecha 21 de

enero de 201 O, dictada en virtud del Expediente Nº 000107-
2009/CEB llevado por la señora Marilia Araujo Benites contra la Mu-
nicipalidad Distrital de San Borja, la Comisión de Eliminación de Ba-
rreras Burocráticas del INDECOPI, se pronunció con respecto la in-
corporación del tercero administrado en el procedimiento adminis-
trativo, que en dicho caso estaba constituido por la Municipalidad
Metropolitana de Lima (MML), de la siguiente manera:
"En aplicación del citado artículo 60º, es deber de esta

Comisión poner en conocimiento de los hechos cuestionados
en el presente procedimiento a la MML (a través de su
incorporación como tercero administrado), debido a que el
pronunciamiento final que emita en el presente procedimiento
puede afectar de algún modo la aplicación de la disposición
establecida por dicha entidad, pudiéndose evaluar su legalidad
y/o razonabilidad ( ... ) Del mismo modo, segúnlo dispuesto en
la Ley del Procedimiento Administrativo General, los terceros
76
administrados incorporados dentro de un procedimiento

administrativo tienen los mismos derechos y obligaciones que
poseen las partes, tales como lapresentación de los descargos
respectivos e información relevante para resolver el fondo del
asunto".
De la misma forma, la Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas citando a MORÓN señaló que: "A diferencia del
proceso judicial, la noción de tercero es amplia en lo
administrativo, por lo cual una vez que aquél, ingresa dentro de
la actuación administrativa concreta, deja de tener esa calidad,
adquiriendo carácter de administrado, para todos sus efectos.
Dicha conversiónse debe al reconocimiento del interés público
inherente a todo procedimiento gubernativo por el cual la
relación jurídico-procesal afecta de diversas maneras a otras
personas distintas a las originalmente relacionadas. La calidad
de tercero sólo permanece en tanto y en cuanto aquél no
intervenga o participe en el procedimiento. Cuando ingresa,
adquiere de pleno derecho carácter de administrado".
La autoridad administrativa puede ser definida como el agente de

las entidades que, bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo po-
testades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación,
la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la ges-
tión de los procedimientos administrativos.
Al igual que los administrados, las autoridades administrativas tie-

nen ciertos deberes respecto al procedimiento administrativo, los
cuales son:
• Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fi-

nes para los que les fueron conferidas sus atribuciones.
• Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedi-

miento administrativo.
• Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier

error u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación
que les corresponda a ellos.
77
• Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de re-

quisitos, la realización de trámites, el suministro de información
o la realización de pagos, no previstos legalmente.
• Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar

a los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedi-
mentales de su cargo.
• Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo

en aquellos procedimientos de aprobación automática.
• Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procu-

. randa la simplificación en sus trámites, sin más formalidades que
las esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los ad-
ministrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
• Interpretar las normas administrativas de forma que mejor

atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonable-
mente los derechos de los administrados.
• Los demás previstos en la ley o derivados del deber de prote-

ger, conservary brindar asistencia a los derechos de los admi-
nistrados, con la finalidad de preservar su eficacia.
. Competencia de la autoridad administrativa

La competencia, en palabras de BACACORZO, "es la facultad de co-
nocer un asunto con preferencia legal de in órgano respecto de
otro" 40 •
En materia administrativa la competencia puede ser definida como

la potestad que tiene la Administración Pública para decidir respecto
de las reclamaciones o peticiones que le son sometidas.
La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución

y en la Ley, y esreglamentada por las normas administrativas que de
aquellas se derivan.
Asimismo, toda entidad es competente para realizar las tareas ma-

teriales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su
40
BACACORZO, Gustavo. Ob.cit. 556
78
misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones

que se encuentren comprendidas dentro de su competencia.
Igualmente, es nulo todo acto administrativo o contrato que contem-

ple la renunciaa la titularidad, o la abstención del ejercicio de las
atribuciones conferidas a algún órgano administrativo. En tal sen-
tido, sólo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso
concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer algunaatri-
bución administrativa.
2.2. Criterios para determinar la competencia

• Jerárquica o de grado. Significa la categoría de que está
investido cada funcionario para solucionar un asunto o reclamo
que le ha sido planteado.
• Territorial. Es el ámbito geográfico donde el funcionario ejerce
sus atribuciones o responsabilidades.
• Funcional. Por la naturaleza del cargo o la función que corres-
ponda alfuncionario.
• Tiempo. Se pueden crear órganos que tengan carácter temporal
o permanente, para que sean los encargados de determinadas
materias administrativas.
2.3. Ejercicio la competencia

El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano
administrativoque la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de
competencia por motivos dedelegación o evocación.
El encargo de gestión, la delegación de firma y la suplencia no supo-

nen alteración de la titularidad de la competencia.
No puede ser cambiada, alterada o modificada la competencia de

las entidades consagradas en la constitución.
2.4. Conflicto con la función jurisdiccional

Nos encontramos ante el supuesto de que una autoridad adminis-
trativa tiene conocimiento de que se está tramitando, en sede
79
jurisdiccional o judicial, una cuestión litigiosa entre dos administra-

dos sobre determinadas relaciones de derecho privado que preci-
sen ser esclarecidas previamente. Se solicitará al órgano jurisdiccio-
nal comunicación sobre las actuaciones realizadas.
En ese caso, la autoridad administrativa se inhibirá del conocimiento

y se elevará enconsulta al superior jerárquico.
2.5. Situaciones Especiales
Sucede cuando el superior jerárquico decide

reemplazar a una autoridad subalterna en el
AVQCÁCIÓN PE conocimiento o resolución de una materia
COM /EÑCIA·· pues por su rango está en condiciones y enel
deber de hacerlo. La resolución de este acto
ha de ser motivada.
Se da cuando las entidades, por circunstan-

cias de índole técnica, económica, social o
territorial que lo hagan conveniente, delegan
a otras el ejercicio de competenciaconferida
a sus órganos. Sin embargo, son indelega-
DE~E(3.J\CIÓN ·DE bles las atribuciones esenciales del órgano
COMPÉTENCIA · que justifican su existencia, las atribuciones
para emitir normas generales, para resolver
recursos administrativos en los órganos que
hayan dictado los actos objeto de recurso, y
las atribuciones a su vez recibidas en delega-
ción.
Sucede cuando una entidad encarga la reali-

zación de actividades con carácter material,
técnico o de servicios de competencia de un
órgano a otros órganos o entidades por razo-
ENGARGQ nes de eficada, o cuando la encargada po-
DEGESTIÓN sealos medios idóneos para su desempeño
por sí misma. El encargo es formalizado me-
diante convenio. El órgano en-cargante per-
manece con la titularidad de la competenciay
con la responsabilidad por ella.
80
Se da cuando los titulares de los órganos ad-

ministrativos delegan mediante comunica-
ción escrita la firma deactos y decisiones de
su competencia en sus inmediatossubalter-
nos, o a los titulares de los órganos o unida-
DELEGACIÓN
des administrativas que de ellos dependan,
DE FIRMA
salvo en caso de resoluciones de procedi-
mientos sancionadores, o aquellas que ago-
ten la vía administrativa. En este caso, el de-
legante es el único responsable y el delegado
se limita afirmar lo resuelto por aquél.
Sucede cuando la persona titular no puede

hacerse cargo de sus funciones y opera en
forma provisional para los casos de vacancia
LA SUPLENCIA y ausencia justificada que la ley establece. Se
nombra al suplente que goza de todas las
prerrogativas del titular en el cumplimiento de
fuñciones.
Sucede cuando el funcionario decide apar-

tarse del procedimiento o no entra en conoci-
miento de él debidoa circunstancias de pa-
rentesco o afinidad (cuarto y segundo gra-
dos, respectivamente); si tuvo intervención
ABSTENCIÓN
como abogado, testigo o perito en el pro-
O INHIBICIÓN
cedimiento; si la resolución pudiera favore-
cerlo en forma directa y personal y si tuvo re-
lación de servicio o de subordinación con los
administrados o los terceros con interés di-
recto.
Sucede cuando una autoridad considera

que no debe avocarse al conocimiento y
LA sustanciación de un procedimiento, es decir,
DECLINATORIA considera ser incompetente y por ello, remite
DE lo actuado al órgano que sí considera com-
COMPETENCIA petente, aunque está facultado a dictar las
medidas cautelares necesarias para evitar
daños que puedan ser irreparables.
81
Admite dos posibilidades: es positiva,

cuando varios funcionarios reclaman cono-
cer del mismo expediente yuno de ellos re-
quiere la inhibición del otro u otros. Si con-
siente, envía lo actuado. En caso de negativa,
CONFLICTO DE
se remiteal superior jerárquico para que di-
COMPETENCIA
rima. Se denomina conflicto de competencia
negativo cuando una o varias autoridades
consideran que nos competentes para llevar
adelante el procedimiento, en cuyo caso se
sigue el mismo actuar que en el caso positivo.
2.6. Órganos Colegiados

Son aquellos que se encuentran constituidos por una pluralidad de
personas por laque la toma de decisiones requiere de un acuerdo
colectivo, debido a la necesidad de una mayor deliberación. Son
ejemplos de órganos colegiados: los consejos directivos, las comi-
siones y los tribunales administrativos.
Los tribunales administrativos resuelven en última instancia adminis-

trativa procedimientos de naturaleza contenciosa. La doctrina se ha-
lla dividida respecto aeste tema. Algunos niegan la existencia de al
"jurisdicción administrativa", afirmanque el Estado tiene una activi-
dad administrativa o jurisdiccional, pero no puede ostentar ambas
cualidades. La Administración no ejerce función jurisdiccional si sus
actos en algún caso se parecen por su contenido, no tiene el mismo
régimen jurídico, faltan elementos como el carácter definitivo de la
resolución y el pronunciamiento por un órgano imparcial e indepen-
diente.
Son ejemplos de tribunales administrativos: el Tribunal de la De-

fensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, el Tribunal
Fiscal, el Tribunal Registra!, el Consejo de Minería, el Tribunal de
Contrataciones del Estado, el Tribunal Administrativo de Solución
de Reclamos de Usuarios (perteneciente al OSIPTEL), el Tribunal del
Servicio Civil, etc.
82
Capítulo
La iniciación del procedimiento administrativo, en palabras de GUZ-

MÁN, "implicaun conjunto de actos destinados a establecer una
relación procedimental. .. entre el administrado y la administración.
Como resultado de ello, los mecanismos de iniciación de los proce-
dimientos administrativos son de lo más variados, así como los me-
dios que pueden emplearse para ello" 41 •
En tal sentido, la LPAG ha reconocido dos formas por las que el proce-
dimiento puede ser iniciado: de oficio por la entidad administrativa o
a pedido del administrado.
En tal sentido, los procedimientos administrativos podrán ser inicia-

dos de oficio o a pedido de parte de manera indistinta, salvo que
por disposición legal o por su finalidad corresponda ser iniciado
exclusivamente de oficio o a instancia del administrado.
41
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. El Procedimiento Administrativo. Lima. ARA Editoriales E.I.R.L.
2007. p.33
83
1.1. Inicio de Oficio

Se dice que un procedimiento administrativo es iniciado de oficio,
cuando se le dacomienzo por propia decisión de la autoridad admi-
nistrativa, sin intervención ni petición directa del administrado.
Esta actuación de oficio de la Administración, que da lugar al inicio del

procedimiento administrativo, sólo puede ser realizada en los si-
guientes supuestos:
• Por propia iniciativa de la autoridad superior, siempre que

. tengacompetencia para ello. Por disposición de autoridad su-
perior que la fundamente en ese sentido. Esto se da en el caso
de una autoridad de inferior jerarquía, a quien se le dala orden
de iniciar de oficio el procedimiento administrativo, siempre que
la autoridad superior se encuentre directamente facultada para
ordenarlo.
• una motivación basada en cumplimiento de un deber
legal, el cual debe estar previsto en el ordenamrento jurídico.
• Por el mérito de una denuncia. Es la información a la autoridad
administrativacompetente de la existencia de una infracción ad-
ministrativa. Ha de tenerse en cuenta que la denuncia realizada
por el administrado no siempre es determinante para el inicio del
procedimiento administrativo de oficio ya querequiere de la ad-
misión a trámite por parte de la autoridad administrativa. Asi-
mismo, el administrado que interpone la denuncia no va a ser
consideradocomo sujeto del procedimiento por dicha actuación.
• Un supuesto adicional es el señalado por la doctrina, el cual se
manifiesta en la petición de otros órganos administrativos, que
no son competentes paraconocer un determinado caso, a la au-
toridad competente, a fin de que éste inicieel procedimiento de
oficio.
El inicio de oficio del procedimiento debe ser notificado a los admi-

nistrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos
puedan ser afectados porlos actos a ejecutar a fin de que éstos
puedan ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, esta obliga-
ción tiene su excepción en caso de la fiscalización posterior asolici-
tudes o a su documentación, acogidos a la presunción de veracidad.
84
La notificación que se realice al administrado afectado debe incluye

la información sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el
plazo estimado de la duración del procedimiento administrativo, así
como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
Dicha notificación debe ser realizada inmediatamente luego de emi-
tida la decisión, salvo que la normativa autorice que sea diferida por
su naturaleza confidencial basada en el interés público.
1.2. Derecho a formular denuncias

Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad
competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordena-
miento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún
derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea conside-
rado sujeto del procedimiento.
La denuncia deberá exponer claramente la relación de los hechos, las

circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su constatación,
la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el
aporte de la evidencia o su descripción para que la administración
proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que per-
mita su comprobación.
Asimismo, la presentación de una denuncia por parte del adminis-

trado obliga a laautoridad administrativa a practicar las diligencias
preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a
iniciar de oficio la respectiva fiscalización.
El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al de-

nunciante, si estuviese individualizado.
1.3. Inicio Petición

Según ANACLETO, el inicio del procedimiento administrativo a peti-
ción de partese da "cuando es promovido por cualquier persona fí-
sica o jurídica pública o privadaque invoque un derecho subjetivo o
un interés legítimo, ya que solo estos sujetos son considerados como
parte interesada en el procedimiento administrativo" 42 •
42
ANACLETO GUERRERO, Víctor R. Ob. cit. p. 497
85
En tal sentido, cualquier administrado, individual o colectivamente,

puede promoverpor escrito el inicio de un procedimiento adminis-
trativo ante todas y cualesquierade las entidades, ejerciendo el dere-
cho de petición reconocido en el Artículo 2 inciso 20) de la Constitu-
ción Política del Estado43 •
El derecho de petición ha sido, en reiteradas ocasiones, materia de
pronunciamientoen vía constitucional. Así, el Tribunal Constitucional
en la STC. 1042-2002-AA/TC de fecha 06 de diciembre de 2002, es-
tablece que el derecho de petición "constituye ... un instrumento o
mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los po-
deres públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y
esencial del Estado democrático de derecho".
Este derecho comprende las facultades de presentar solicitudes en
interés particulardel administrado, de realizar solicitudes en interés
general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las
facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de pre-
sentar solicitudes de gracia.
De igual manera, la autoridad administrativa, en virtud del derecho
de petición, tiene la obligación de dar al interesado una respuesta
por escrito dentro del plazo legal.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia
dictadaenvirtuddel Exp. N.º 3741-2004-AA/TC del 14 de noviembre
de 2005 lo siguiente:
"Tratándose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de
petición impone, al propio tiempo, una serie de obligaciones a los
poderes públicos. Estaobligación de la autoridad competente de
dar al interesado una respuesta también por escrito, en el plazo
legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de petición
mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes
aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la petición, sin
poner ningunacondición al trámite; b) exteriorizar el hecho de la
recepción de la petición, extendiendo un cargo de ingreso del
escrito; c) dar el curso correspondientea la petición; d) resolver
43
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ. Artículo 2º.- inciso 20) "A formular peticiones, indivi-
dual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar
al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individual-
mente el derecho de petición".
86
la petición, motivándola de modo congruente con lo peticionado,

y e) comunicar al peticionante lo resuelto".
1.3.1. Facultades otorgadas por el derecho de petición

A continuación, trataremos sobre las facultades que son otorgadas al
administrado envirtud del derecho de petición, las mismas que han
sido reconocidas expresamenteen la LPAG, y haremos referencia de
los diversos pronunciamientos que ha realizadoel Tribunal Constitu-
cional sobre el particular.
1.3.2. Solicitud en interés particular del administrado

Cualquier administrado con capacidad jurídica tiene derecho a pre-
sentarse personalmente o hacerse representar ante la autoridad ad-
ministrativa, para solicitar por escrito la satisfacción de su interés le-
gítimo, obtener la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de
un derecho, la constancia de un hecho, ejerceruna facultad o formu-
lar legítima oposición.
El Tribunal Constitucional denomina a la facultad de presentar una

solicitud en interés particular del administrado como petición subje-
tiva, y señala que "Es aquellaque se encuentra referida a la solicitud
individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento admi-
nistrativo de un derecho administrativo; es decir, conllevaa la admi-
sión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o abs-
tenersede obrar y para que el administrado peticionante haga exigi-
ble a terceros un determinado tipo de prestación o comporta-
miento ... ". (Exp. N.º 1042-2002-AA/TCdel 6 de diciembre de 2002).
1.3.3. Solicitud en interés general de la colectividad

Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o con-
tradecir actos ante la autoridad administrativa competente, adu-
ciendo el interés difuso de la sociedad.
Dicha solicitud, señala el Tribunal Constitucional: " ... está destinada

a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstáculos
normativos o viciosas prácticas administrativas que afectan el ac-
ceso ciudadano a las entidades, a su relación con los titulares o fun-
cionarios con capacidad de decisión, etc. En puridad, sirven para
87
exponer críticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y exten-

sión del servicio administrativo". (Exp. N.º 1042-2002-AA/TC del 6 de
diciembre de 2002)
1.3.4. Facultad de contradicción administrativa

Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona
un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía
administrativa en la forma prevista en la ley, para que sea revocado,
modificado, anulado o sean suspendidossus efectos.
Para que el interés, material o moral, pueda justificar la titularidad del

administrado, debe ser legítimo, personal, actual y probado.
En cuanto al ejercicio de la facultad de contradicción administrativa,

el Tribunal Constitucional, ha indicado que" ... en el derecho nacional,
el derecho de contradicción como un derecho genérico ejercitable
contra los actos de la administración, puedeconcretarse a través de
los recursos administrativos cuando la legislación así lo establezca,
o a través del propio proceso contencioso-administrativo ante el Po-
der Judicial". (Exp. N.º 3741-2004-AA/TC del 14 de noviembre de
2005).
1
El derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra
en poder de las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Consti-
tución y la Ley. Esta facultad esllamada también petición informativa.
Asimismo, a fin de que los administrados puedan ejercer dicha fa-
cultad, las entidades deben establecer mecanismos de atención a los
pedidos sobre información específica y prever el suministro de oficio
a los interesados, incluso vía telefónica, de la información general
sobre los temas de interés recurrente para la ciudadanía.
El Tribunal Constitucional, ha definido a la petición informativa como

" ... aquella que se encuentra referida a la obtención de documenta-
ción oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales
de la institución requerida. En ese sentido, la petición ... está destinada
a obtener el suministro de datos estadísticos, dictámenes, resolucio-
nes, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo".
(Exp. N.º1042-2002-AA/TC del 6 de diciembre de 2002).
88
1.3.6. Facultad formular consultas

(
El derecho de petición incluye las consultas por escrito a las autori-

dades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de
la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente
aquella emitida por la propia entidad. Esta facultad es llamada tam-
bién petición consultiva.
En tal sentido, indica el Tribunal Constitucional, la petición con-

sultiva " ... está destinada a obtener una colaboración instructiva
acerca de las funciones y competencias administrativas o sobre los
alcances y contenidos de la normatividad o reglamentos técnicos
aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquier
resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación administra-
ción-administrado". (Exp. N.º 1042-2002-AA/TC del 6 de diciembre
de 2002).
1.3.7. Facultad formular peticiones gracia

Por la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado
puede solicitar altitular de la entidad competente la emisión de un
acto sujeto a su discrecionalidad oa su libre apreciación, o presta-
ción de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico
que permita exigirlo como una petición en interés particular.
Por su parte, la autoridad administrativa debe comunicar al adminis-

trado la calidad graciable de lo solicitado, lo cual es atendido direc-
tamente mediante la prestaciónefectiva de lo pedido, salvo disposi-
ción expresa de la ley que prevea una decisión formal para su acep-
tación.
Este derecho se agota con su ejercicio en la vía administrativa, sin

perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos por la Consti-
tución.
Para el Tribunal Constitucional, la petición graciable "es aquella que

se encuentrareferida a la obtención de una decisión administrativa
a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente
administrativo. Esta modalidad es stricto sensu la que originó el es-
tablecimiento del derecho de petición debido a que la petición no
89
se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a

la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo
sumo, expone como fundamento para la obtención de un beneficio,
tratamiento favorableo liberación de un perjuicio no contemplado ju-
rídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento". (Exp. N.º
1042-2002-AA/TC del 6 de diciembre de 2002)
2. ASPECTOS RELEVANTES DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
2.1. Consideraciones para estructurar el procedimiento

Las entidades públicas solamente pueden exigir aquellos requisitos
que sean razonablemente indispensables para obtener el pronuncia-
miento correspondiente,atendiendo además a sus costos y benefi-
cios. Para cumplir dicho propósito se tendráen cuenta los siguientes
criterios:
® La documentación que pueda ser solicitada o impedida de re-
querir y aquellossucedáneos establecidos en reemplazo de do-
cumentación original.
® La necesidad y relevancia según el objeto del procedimiento
administrativo ypara obtener el pronunciamiento requerido.
® La capacidad real de la entidad para procesar la información exi-
gida, en vía de evaluación previa o fiscalización posterior.
Es importante acotar que la LPAG, establece aquella información o
documentación prohibida de ser solicitadas por las entidades públi-
cas; como, por ejemplo:
® Aquella que la entidad solicitante genere o posea como pro-
ducto del ejerciciode sus funciones públicas conferidas por la
ley o que deba poseer en virtud dealgún trámite realizado ante-
riormente por el administrado en cualquiera de sus dependen-
cias.
® Aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras
entidades públicas del sector, en cuyo caso corresponde a la
propia entidad recabarla directamente. Presentación de más de
dos ejemplares de un mismo documentoante la entidad, salvo
que sea necesario notificar a otros tantos interesados.
90
• Fotografías personales, salvo para obtener documentos de iden-

tidad, pasaporteo licencias o autorizaciones de índole personal,
por razones de seguridad nacional y seguridad ciudadana.
• Documentos de identidad personal distintos al Documento Na-
cional de Identidad. Recabar sellos de la propia entidad, que de-
ben ser acopiados por laautoridad a cargo del expediente.
• Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas otras, no
obstante haber sido producidos para otra finalidad, salvo que
sean ilegibles.
Finalmente, como consecuencia de la vigencia del Decreto Legisla-
tivo Nº i 452, se debe considerar que las autoridades administrativas
deben actuar aplicando un enfoque intercultural, coadyuvando a la
generación de un servicio con pertinenciacultural, lo que implica la
adaptación de los procesos que sean necesarios en función a las
características geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísti-
casy culturales de los administrados a quienes se destina dicho ser-
vicio.
t:.n-roc1ue intercultural
Actualmente, según la LPAG, las autoridades administrativas deben
actuar aplicando un enfoque intercultural, coadyuvando a la genera-
ción de un servicio con pertinenciacultural, lo que implica la adapta-
ción de los procesos que sean necesarios en función a las caracte-
rísticas geográficas, ambientales, socioeconómicas, lingüísticas y
culturales de los administrados a quienes se destina dicho servicio.
2.3. Los escritos

Se puede definir al escrito como aquella petición que realiza el ad-
ministrado ante la entidad administrativa competente, en ejercicio
de su derecho de petición y cumpliendo con los requisitos señala-
dos por ley, a fin de satisfacer sus derechos ointereses.
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe cumplir
con ciertos requisitos, a saber:
• Nombres y apellidos completos, domicilio y número de DNI o
carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad
de representante y de la persona a quien represente.
• La expresión concreta de lo pedido (fundamentos de hecho y de
91
derecho) Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber

firmar o estar impedido.
• La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es
dirigida.
• La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones
del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real.
• La relación de los documentos y anexos que acompaña.
• La identificación del expediente de la materia, tratándose de pro-
cedimientos ya iniciados
En cuanto a la presentación del escrito, éste se hará en papel simple
y se deberá acompañar una copia de aquel, salvo que fuere nece-
sario un número mayor para notificar a terceros. Esta copia es de-
vuelta al administrado con la firma de laautoridad y el sello de recep-
ción que indique fecha, hora y lugar de presentación, lamisma que
tendrá el mismo valor legal que el original.
~l!;i~~~\i.."":~'.";}·º-
~11;~ . . documental
Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden
ser presentados de modo personal o a través de terceros, ante las
unidades de recepción de:
• Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos.
• Los órganos desconcentrados de la entidad. Esto en caso de que
los administrados que residan fuera de la provincia donde se
ubica la unidad de recepción de la entidad competente.
• Las autoridades políticas del Ministerio del Interior en la circuns-
cripción correspondiente. Ello se dará cuando las entidades no
dispongan de servicios desconcentrados en el área de residen-
cia del administrado.
• En las oficinas de correo. Esta modalidad no cabe para la
presentación de recursos administrativos ni en procedimientos
tri laterales.
• En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en
el extranjero, tratándose de administrados residentes en el exte-
rior.
Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los es-
critos y comunicaciones presentados a través del correo certificado,
92
de los órganos desconcentrados y de las autoridades del Ministerio

del Interior, han ingresado en la entidad destinataria en la fecha y
hora en que fueron entregados a cualquiera delas dependencias se-
ñaladas.
Adicionalmente, los administrados están facultados a solicitar
que el envío de información o documentación que le corresponda
recibir dentro de un procedimiento sea realizado por medios de
transmisión a distancia, tales como correo electrónico o facsímil.
Asimismo, la transmisión de datos a distancia puede ser empleada
por las entidadesadministrativas para la recepción de documentos
o solicitudes, y remisión de sus decisiones a los administrados. En
dichos casos, se deberá presentar físicamente el escrito o la resolu-
ción respectiva dentro del tercer día, y con ello se le entenderáreci-
bida en la fecha de envío del correo electrónico o facsímil.
Observaciones a documentación presentada y

subsanación
En aplicación del principio de informalismo, las entidades adminis-
trativas seencuentran obligadas a recibir todos los formularios o es-
critos que los administrados presentados, a pesar de que requieran
de algún tipo de corrección, ya sea porque nocumplen con los requi-
sitos de ley, no se acompañen los recaudos correspondienteso se
encuentren afectados por otro defecto u omisión formal.
En dichos casos, la unidad de recepción de la entidad administrativa
correspondientedebe realizar las observaciones que no puedan ser
salvadas de oficio, en un solo actoy por única vez, otorgándole al
administrado el plazo máximo de dos días hábiles para subsanarlas.
Una vez que se ha realizado la subsanación correspondiente o in-
gresado el escrito, se considera recibido a partir del documento ini-
cial. Sin embargo, en los casos en que el procedimiento confiera
prioridad registra! o se trate de un procedimiento trilateral, la presen-
tación opera a partir de la subsanación.
2.6.
Procede establecer derechos de tramitación en los procedimientos
administrativos, cuando su tramitación implique para la entidad la
prestación de un servicio específico e individualizable a favor del ad-
ministrado, o en función del costo derivado de las actividades dirigi-
das a analizar lo solicitado; salvo en los casos en que existantributos
93
destinados a financiar directamente las actividades de la entidad. El

cobrode dichos derechos no se aplica por etapas.
El costo incluye los gastos de operación y mantenimiento de la in-
fraestructura asociada a cada procedimiento; además tienen que
estar consignados en el Texto Único de Procedimientos Administra-
tivos (TUPA). Es importante señalar que los derechos de tramitación
establecidos por las entidades del Poder Ejecutivo deben estar re-
frendados por el Ministerio de Economía y Finanzas.
El monto del derecho de tramitación es determinado en función al
importe del costo que su ejecución genera para la entidad por el
servicio prestado durante toda su tramitación y, en su caso, por el
costo real de producción de documentos que expida la entidad. Su
monto es sustentado por el servidor a cargo de la oficinade admi-
nistración de cada entidad. Para que el costo sea superior a una (1)
UIT, se requiere autorización del Ministerio de Economía y Finanzas
conforme a los lineamientos para la elaboración y aprobación del
TUPA aprobados por Resolución de secretaria de Gestión Pública.
La LPAG prevé supuestos en que no procede el cobro de derechos
de tramitación, así tenemos:
• Procedimientos iniciados de oficio.
• Cuando se ha ejercido el derecho de petición graciable.
• Denuncias ante la entidad por infracciones funcionales de sus
propios funcionarios o que deban ser conocidas por los Órga-
nos de Control Institucional.
Representación del administrado

Existen diversas circunstancias por las que el administrado no
puede dar personalmente trámite al procedimiento administrativo en
el que es parte; para ello, éste podrá ser representado por otra per-
sona, ante la autoridad, para que actúe enél y realice los actos pro-
pios a fin de llevarlo adelante. Sin embargo, ello no impideque el
propio administrado pueda intervenir en el procedimiento cuando lo
estime conveniente, o cumplir con las obligaciones que exijan su
comparecencia personalde acuerdo a ley.
Existen diversas formas en el ámbito administrativo para que el admi-
nistrado puedadar poder, lo cual dependerá del tipo de poder y las
facultades que se otorguen:
94
Poder General mediante:

• Designación de persona cierta en elescrito
• Carta poder con firma del administrado
Para el desistimiento de la Poder Especial mediante:

pretensión.· o .del. proce~i- " Documento privado con firmas legalizadas
mi~ntt>, ac9~ers! é1: las\for- ante notario o funcionario público autori-
·~·~•~·•·• ·ª'·.
ter~in ació.rl. ~~-;i~
Vencional . clel
1
procedi-
zado
• Declaración en comparecencia personal
miento o, para el cobro ele
del administrado y representante ante la
dinero
autoridad
2.8. expediente administrativo

MORÓN al respecto señala que "El elemento documental del pro-
cedimiento, considerado en su expresión más integral, es el expe-
diente administrativo, que es menester implantar como mecanismo
de seguridad formal para permitir, en cualquier tiempo, obtener una
visión global e inmediata de todas las actuaciones realizadas du-
rante su desarrollo, sea para fines de su instrucción, resolución
o control administrativo" .44
La LPAG ha establecido ciertos criterios a tomar en cuenta en la for-

mación del expediente administrativo.
En tal sentido, sólo puede organizarse un expediente para la solu-

ción de un mismocaso, para mantener reunidas todas las actuacio-
nes para resolver.
Asimismo, cuando se trate de solicitud referida a una sola preten-

sión, se tramitaráun único expediente e intervendrá y resolverá una
autoridad, que recabará de los órganos o demás autoridades los
informes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios, sin prejui-
cio del derecho de los administrados a instar por sí mismqs lostrámi-
tes pertinentes y a aportar los documentos pertinentes.
44
95
Eg,,ac,ai- Escuela de Derecho
Igualmente, cabe indicar que el contenido del expediente es intan-

gible, no pudiendo introducirse enmendaduras, alteraciones, entre-
lineados ni agregados en los documentos, una vez que hayan sido
firmados por la autoridad competente.
Finalmente, si un expediente se extraviara, la administración tiene la

obligación, bajo responsabilidad de reconstruir el mismo, indepen-
dientemente de la solicitud del interesado, aplicándose para tal
efecto las reglas contenidas en el Artículo 140 del Código Procesal
Civil 45 , en lo que le fuera aplicable.
3. FORMAS DE IMPULSAR EL PROCEDIMIENTO

POR PARTE DELADMINISTRADO
3.1. La acumulación
La acumulación en el procedimiento administrativo implica, según
GUZMÁN, "la posibilidad de utilizar un solo procedímiento adminis-
trativo cuando también podría emplearse varios, por la pluralidad de
pretensiones o por la pluralidad de sujetos que intervienen en el
mismo" 46 •
De la misma forma, el citado autor indica que "La acumulación per-

mite la reducción de los costos de tramitación de los procedimientos,
con relación a los administradosy la propia administración. Ello pro-
pende, entonces, a la generación de instituciones administrativas
más eficientes" 47 .
La LPAG establece tres formas de acumulación que puede presen-

tarse en el procedimiento administrativo. Estas son:
45
CÓDIGO PROCESAL CIVIL. Artículo 140 "En caso de pérdida o extravío de un expediente, el
Juez ordenará unainvestigación sumaria con conocimiento de la Oficina de Control de la Ma-
gistratura del Poder Judicial. De ser el caso, ordenará su recomposición de oficio o a pedido
de parte, quedando estas obligadas a entregar, dentrode tercer día, copias de los escritos y
resoluciones que obren en su poder. Vencido el plazo y con las copias de los actuados que
tenga en su poder, el Juez las pondrá de manifiesto por un plazo de dos días, luego del cual
declarará recompuesto el expediente. Si apareciera el expediente, será agregado al rehecho".
46
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob. cit. p.91
47
Ídem.
96
Se da cuando en el pro- Se presenta cuando en Se da cuando la

cedimiento administra- un procedimiento admi- autoridad respon-
tivo, varios administra- nistrativo se acumulan sable dela etapa
dos comparecen con- en un solo escrito más instructiva del pro-
junta- mente por medio de una petición, siempre cedimiento, ya sea
de un solo escrito, con- que se trate de asuntos por propia inicia-
forman-do un único ex- conexos que permitan tiva o a instancia de
pediente, al estar intere- tramitarse y resolverse los administrados,
sados en obtener un conjuntamente. dispone mediante
mismo acto administra- resolución irrecurri-
En este caso, a diferen-
tivo. Esta acumulación ble, la acumulación
cia del proceso judicial,
no podrá llevarse a de los procedi-
no se permite el plan-
cabo si los intereses de mientos en trámite
teamiento de pretensio-
los administrados que que guarden cone-
nes subsidiarias ni alter-
pretenden la acumula- xión.
nativas por parte del ad-
ción son incompatibles.
ministrado.
Estos tipos de acumula-

ción se presentan en el
escrito inicial del proce-
dimiento.
Si a criterio de la autori-
dad administrativa no
existiera conexión o
compatibilidad entre las
peticiones planteadas
en un escrito, se empla-
zará al(os) adminis-
trado(s) para que pre-
sente peticiones por se-
parado, bajo apercibi-
miento de proceder de
oficio asustanciarlas in-
dividualmente si fueren
separables, o en su de-
fecto disponer el aban-
dono del procedimiento
97
3.2. Queja por defectos de tramitación

La queja, en el ámbito administrativo, es definida como aquella ga-
rantía por la cual los administrados pueden reclamar los defectos de
tramitación del procedimiento administrativo y, en especial, los que
supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legal-
mente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión detrá-
mites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del
asunto en lainstancia respectiva. Ha de tenerse en cuenta que la
queja en el procedimiento administrativo no es un recurso adminis-
trativo, sino un remedio procesal. Al respecto GARRIDO FALLA
afirma "no puede considerarse a la queja como recurso - expresión
del derecho a la contradicción- porque al presentarse un escrito
quejándose de uno o más funcionarios, no se está tratando de con-
seguir la revocación o modificación de unaresolución, sino que el
expediente, que no marcha por negligencia de uno o más servidores
públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea trami-
tadocon la celeridad que las normas quieren y que el interesado es-
pera"48.
El trámite de la queja es el siguiente:
PRESENTACIÓN RESOLUCIÓN
................. .................
·..- -- -
..... .... ..... .....--'
....... . ..-....-....--
.....=....
...I_
..........
Ante el superior Al quejado Dentro de los tres

jerárquico, ci- para que emita días siguientes de
tando deber in- informe presentada la
fringido y la queja
norma que lo
elige
·...........................................· ·................................................
La queja en ningún caso suspenderá la tramitación del procedi-

miento en que se haya presentado, y la resolución que la resuelve
es irrecurrible.
Del mismo modo, la autoridad que conoce de la queja puede disponer

motivadamenteque otro funcionario de similar jerarquía al quejado,
asuma el conocimiento del asunto.
48
GARRIDO FALLA, Fernando citado por MORÓN URSINA, Juan Carlos. Ob.cit. p. 475
98
En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas

correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma
resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para
sancionar al responsable.
Las medidas cautelares son definidas como aquellos instrumentos

que el ordenamiento jurídico otorga con la finalidad de asegurar la
eficacia de unaresolución administrativa, que debido a la existencia
de un peligro en la demora del procedimiento, podría causar un per-
juicio irreparable para el administrado.
ARIANO al respecto señala que "la tutela cautelar garantiza la posi-

bilidad prácticade la efectiva tutela ... de nuestros derechos, desple-
gando la función de neutralizar los probables daños que podrían oca-
sionarse a la parte que tiene, probablemente, la razón por o a causa
de la duración del procedimiento)" 49 •
4.1 . Características
Las medidas cautelares tienen las siguientes características:
Son dadas para asegurar el resultado de un

procedimiento administrativo principal. Una
vez generado dicho objetivo, las medidas
cautelares caducan de pleno derecho. Es por
ello que, a diferencia del procesal civil, en el
ámbito administrativo, no existe un procedi-
miento cautelar. En tal sentido, se podría decir
que las medidas cautelaresson instrumentos
para asegurar la eficacia de la resolución ad-
ministrativa.
49
ARIANO DEHO, Eugenia citada por ALONZO CHAVEZ, Henrry Marcos. Las medidas cautela-
res en el procedimiento administrativo iUna prueba más de que el tiempo vale más que el
dinero! En: Manual de la Leydel Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta Jurídica.
2011. p.82
99
Implica que las medidas cautelares sólo ten-

drán vigenciahasta que se emita el pronun-
ciamiento de fondo del procedimiento admi-
PROVISORIAS nistrativo. Asimismo, son provisorias enel sen-
tido de que pueden ser levantadas o modifica-
das encualquier momento del procedimiento,
ya sea de oficio oa pedido de parte.
Para su emisión, la autoridad administrativa no

realiza una evaluación exhaustiva de las prue-
SUMARIAS bas del procedimiento, al sólo sustentarse en
una evaluación que le genere un juicio de
probabilidad.
Tienen por finalidad asegurar la eficacia de la

resolución dictada en virtud a un procedi-
miento administrativo; así como, la posibili-
dad de su ejecución.
En el ámbito administrativo dos son los presupuestos necesarios

para dictar una medida cautelar:
Este presupuesto implica la necesidad de tomar una decisión de-

bido a los riesgos que pueda traer la duración del procedimiento ad-
ministrativo, para de esta maneraevitar que los efectos de la decisión
final se tornen inoperables.
• Apariencia del Derecho o Fonus boni iuris

Se refiere a la apariencia o verosimilitud que debe contener el dere-
cho invocado al solicitar la tutela cautelar.
Al respecto, ALONZO indica que "La verosimilitud implica la existen-

cia de una probabilidad de verdad. Ello permitirá prever que la
100
decisión del procedimientode fondo tendrá relación con aquel que

solicita la medida cautelar. Esto significará que la Administración
contará con elementos de juicio suficientes que le permitansumaria-
mente tener esta apreciación. Pues el desarrollo de una investigación
mayorcorresponde al procedimiento principal" 5 º.
Adecuación respecto a la finalidad que se pretende conseguir
Las medidas cautelares que se adopten deberán ajustarse a la in-

tensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se
pretende garantizar en cadasupuesto concreto. Si bien este requisito
no lo establece expresamente la LPAG, suaplicación es implícita de-
bido a que el principio de Razonabilidad se aplica a todo mandato
que imponga la autoridad administrativa en base a las atribuciones
que laley le ha otorgado.
4.3. Aspectos considerar

Las medidas cautelares pueden ser emitidas ya sea por un pedido
expreso del administrado hacia la autoridad administrativa, tanto
dentro del procedimiento ocon la interposición de la solicitud; como
de oficio por la propia Administración.
Esta es una de las diferencias que presentan las medidas cautelares

otorgadas en elámbito administrativo con las otorgadas en el ámbito
judicial, pues en este último, las medidas cautelares solo pueden
otorgarse a pedido de parte, salvo disposición distinta de la ley,
como es el caso del artículo 675º51 del Código Procesal Civil, refe-
rido a la asignación anticipada de alimentos.
50
ALONZO CHAVEZ, Henrry Marcos. Ob.cit. p.86
51
CÓDIGO PROCESAL CIVIL. Artículo 140 "En 81 proceso sobre prestación de alimentos pro-
cede la medida de asignación anticipada de alimentos cuando es requerida por los ascen-
dientes, por el cónyuge, por los hijos menores con indubitable relación familiar.o por los hijos
mayores de edad de acuerdo con lo previsto en los artículos 424, 473 y 483 del Código Civil.
En los casos de hijos menores con indubitable relación familiar, el juez deberá otorgar medida
de asignación anticipada, actuando de oficio, de no haber sido requerida dentro de los tres
días de notificada la resolución que admite a trámite la demanda. El juez señala el monto de
la asignación que el obligado pagará por mensualidades adelantadas, las que serán descon-
tadas de la que se establezca en la sentencia definitiva."
101
En cuanto a su oportunidad, la LPAG ha establecido expresamente

que las medidas cautelares serán emitidas dentro de un procedi-
miento administrativo ya iniciado. Esta es otra gran diferencia con
las medidas cautelares otorgadas en el proceso judicial, debido a
que en este último, las medidas cautelares pueden ser concedidas
tanto dentro como antes del inicio del proceso.
Sin embargo, excepcionalmente en el ámbito administrativo, se po-

drá conceder una medida cautelar antes del inicio del procedi-
miento, solo en los casos de procedimientos especiales y cuando
una norma expresa faculte a la autoridad administrativa para ha-
cerlo.
Asimismo, la autoridad competente, es decir, el funcionario compe-

tente para decidirel fondo del asunto otorgará la medida cautelar me-
diante decisión motivada y en base a elementos de juicio suficientes.
Las medidas cautelares que se adopten tienen que encontrarse esta-
blecidas en la ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, no po-
drán causar perjuicio de imposible reparación a los-administrados y
deben satisfacer el principio de Razonabilidad.
Variabilidad
Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas du-
rante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en
virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consi-
deradas en el momento de su adopción.
4.5. Caducidad
Por otro lado, las medidas cautelares en el procedimiento adminis-
trativo van a caducar de pleno derecho, en las siguientes circunstan-
cias:
• Cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento.

• Cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución.
• Cuando haya transcurrido el plazo fijado para la emisión de la
resolución quepone fin al procedimiento.
102
1 MI
ADMINISTRATIVO
La instrucción es la fase del procedimiento administrativo por la cual
la autoridad administrativa va a realizar las diligencias necesarias
para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en
virtud de los cuales deba fundamentarsus decisiones. Estas diligen-
cias son realizadas de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita
el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de
los administrados a proponer actuaciones probatorias.
La LPAG, por otra parte, ha establecido expresamente la prohibición
de realizar como actos de instrucción: la solicitud rutinaria de infor-
mes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que
no aporte valor objetivo a lo actuado en el casoconcreto, según su
naturaleza.
5.1. Alegaciones
Los administrados, a fin de dar a conocer su posición en el procedi-
miento, pueden en cualquier momento de éste formular alegaciones,
aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán
analizados por la autoridad, al resolver.
Existen casos especiales tales como los procedimientos administra-
tivos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el admi-
nistrado, en los que es necesario el otorgamiento de un plazo pe-
rentorio no menor de cinco días para que el administrado pueda pre-
sentar sus alegatos o las correspondientes pruebas dedescargo, a
fin de que se puede dictar resolución.
5.2. Carga de la prueba

GUZMÁN señala que "la actividad probatoria le corresponde fun-
damentalmentea la entidad administrativa, estableciéndose enton-
ces el principio de que la carga de la prueba, es decir, la obligación
de probar los fundamentos que sustentan la decisión, le corres-
ponde a la Administración y no a los administrados, sin perjuiciode
permitirle a estos acreditar los hechos que alegan" 52 • "'
52
103
La carga de la prueba en el procedimiento administrativo se rige por

el principio de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades
deben dirigir e impulsar deoficio el procedimiento y ordenar la reali-
zación o práctica de los actos que resultenconvenientes para su es-
clarecimiento y resolución, lo cual implica la realización dela activi-
dad probatoria que estime necesaria.
Sin perjuicio de ello, la propia ley ha establecido que también co-

rresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presenta-
ción de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, ins-
pecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.
Asimismo, la carga de la prueba también se va a regirse por el prin-

cipio de verdad material, por el cual la autoridad administrativa debe
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisio-
nes, por lo que deberá adoptar todas las medidas probatorias nece-
sarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas
por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
Sin embargo, la autoridad administrativa podrá prescindir de actua-

ción de pruebascuando decida exclusivamente en base a los hechos
planteados por las partes, si lostienen por ciertos y congruentes para
su resolución.
5.3. Hechos no sujetos a actuación probatoria

No están sujetos a actuación probatoria:
• Los hechos públicos o notorios.
• Los hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los
archivos de la entidad.
• Los hechos sobre los que se haya comprobado con ocasión del
ejercicio de susfunciones, o sujetos a la presunción de veracidad,
sin perjuicio de su fiscalización posterior.
5.4. Medios prueba

En cuanto a los medios de prueba dentro del procedimiento adminis-
trativo, La LPAGha establecido que los hechos invocados o que fue-
ren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de
104
todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos

por disposición expresa.
Los medios de prueba que proceden particularmente en el procedi-
miento administrativo son:
• Recabar antecedentes y documentos
Cuando hablamos de prueba documental, nos referimos a todo
elemento que pruebe algo, que confirme un hecho o acto vincu-
lado al procedimiento. Según ENRIQUE, se denomina docu-
mento " ... a todo objeto susceptible de representar una manifes-
tación del pensamiento, con prescindencia de la forma en que
esa representación se exterioriza. Por lo tanto, no sólo son do-
cumentos los que llevansignos de escritura, sino también todos
aquellos objetos que como los hitos, planos, marcas, contrase-
ñas, mapas, fotografías, películas cinematográficas, cintas me-
gatofónicas, videos, etcétera, poseen la misma aptitud represen-
tativa" 53 • Es por ello, _que no sólo se consideran como prueba
documental a los escritos sino a los medios audiovisuales, artís-
ticos, informáticos, etc.
En tal sentido, la autoridad administrativa puede recabar de las

autoridades directamente competentes los documentos preexis-
tentes o antecedentes que estime conveniente para la resolu-
ción del asunto, sin suspender la tramitacióndel expediente.
Asimismo, puede obtener la información que considere necesa-
ria incluso de los administrados, pero con las limitaciones que la
propia ley establece (ver artículo 40 y 41 de la LPAG).
• Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.
CASSAGNE señala, con respecto a los informes y dictámenes
como medios de prueba,que "Dado el carácter esencialmente
escrito del procedimiento administrativo, los informes y dictá-
menes de los órganos técnicos y de asesoramiento jurídico, en
la medida en que configuran el o los antecedentes que constitu-
yen la causa objetiva del acto, brindan al órgano que decide o
resuelve, los elementos de juicio imprescindibles para que la
53
ENRIQUE PALACIO, Lino. Manual de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. LexisNexis
Abeledo-Perrot. Decimoctava Edición. 2004. p.424
105
resolución a dictarse se encuentre provista de todas lasgarantías

de legitimidad y oportunidad." 54
Los informes administrativos pueden ser solicitados ya sea a
órganos consultivoso a otros organismos de la Administración
Pública, y pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o
no vinculantes.
Asimismo, los dictámenes e informes se presumirán facultativos
y no vinculantes,con las excepciones de ley .
. En cuanto a la petición de los informes, las entidades podrán
solicitar informes que sean preceptivos en la legislación o aque-
llos que juzguen absolutamente indispensables para el esclare-
cimiento de la cuestión a resolver.
En caso de querer solicitar informes o dictámenes legales, éstos

solo serán proporcionados cuando se trate exclusivamente de
asuntos en los que el fundamento jurídico de la pretensión sea
razonablemente discutible, o los hechossean controvertidos ju-
rídicamente, y que tal situación no pueda ser dilucidada porel
propio instructor.
• Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos
y peritos, o recabar, de los mismos, declaraciones por es-
crito.
Ello implica la intervención de terceros en la actividad probatoria
de la autoridad administrativa. Veamos lo referente a la prueba
testimonial y pericial.
La prueba testimonial puede ser definida como la participación

de terceros en el procedimiento, a fin de que brinden su decla-
ración sobre los hechos que han percibido con sus sentidos
(oído, vista, tacto, etc.), absolviendo de manera verbal los inte-
rrogatorios respectivos.
LEDESMA señala que el testimonio "es la narración que una per-

sona hace de los hechos por ella conocidos, para dar conoci-
miento de los mismos a otros. Su función es la de representar un
54
CASSAGNE, Juan Carlos. Ob.cit. p.365
106
hecho pasado y hacerlo presente a la mente de quien escucha.

La persona, con sus sentidos, su memoria y su lenguaje, cuenta
acerca dela existencia del hecho, de la forma en que este suce-
dió, y de los peculiares maticesque lo rodearon." 55
En el procedimiento administrativo, el proponente de la prueba

de testigos tiene la carga de la comparecencia de los mismos en
el lugar, fecha y hora fijados. Si el testigo no concurriera sin justa
. causa, se prescindirá de su testimonio
Igualmente, la administración puede interrogar libremente a los

testigos y, en casode declaraciones contradictorias, podrá dispo-
ner careos, aun con los administrados.
En cuanto a la prueba pericial, GUZMÁN indica que "La pericia,

prueba pericial o peritaje implica la emisión de un medio proba-
torio, de naturaleza técnica y que implica el empleo de conoci-
mientos especiales por parte de quien se designe para el efecto,
y respecto de situaciooes que lo ameriten ... "56
Los administradosestánfacultadosdeproponerladesignación de
peritos, asumiendo el costo respectivo, y debiendo en el mismo
momento indicar los aspectos técnicossobre los que éstos de-
ben pronunciarse.
Sin embargo, la LPAG ha establecido la abstención de la auto-

ridad administrativa para contratar peritos por su parte, pu-
diendo solo solicitar informes técnicos de cualquier tipo a su per-
sonal o a las entidades técnicas aptas para dicho fin, de prefe-
rencia a las facultades de las universidades públicas.
• Consultar documentos y actas.
La autoridad administrativa tiene la facultad de actuar estos me-

dios de prueba de oficio cuando lo estime conveniente. Del
mismo modo, los administrados también podrán ofrecer docu-
mentos y actas como medios probatorios incluso cuando no los
tengan en su poder.
55
LEDESMA NARVÁEZ, Marianella. Comentarios al Código Procesal Civil. Lima. Gaceta Jurí-
dica. Tomo l. Primera Edición. 2008. p.812
56
107
• Practicar inspecciones oculares

GUZMÁN indica respecto a las inspecciones oculares, que éstas
"implican el apersonamiento de la autoridad a un lugar especí-
fico a fin de comprobar un hechoo situación determinada. Ahora
bien, el concepto de inspección ocular resulta ser restrictivo,
pues el funcionario administrativo, no solo utiliza la vista para ob-
servar la situación o hecho, sino también el resto de los senti-
dos"57.
6. LA FACULTAD DE LOS CIUDADANOS DE

CONTROLAR LAACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
6.1. Administración abierta

Según MORÓN "La participación de los administrados en la activi-
dad administrativa persigue reforzar las posibilidades de control de
la sociedad civil sobre la Administración, para completar los esfuer-
zos, reorientar el alcance del interés público desplazándolo de aque-
llo que es determinado por la Administración y ·sus funcionarios, para
comprender los intereses de la sociedad civil directamente, y final-
mente, legitimar la actividad del poder administrativo" 58 .
En tal sentido, la ley ha desarrollado dos formas de participación de

los ciudadanosen la etapa instructiva del procedimiento, audiencia a
los administrados y el períodode información pública, además de los
medios de acceso a la participación en los asuntos públicos esta-
blecidos por otras normas.
6.2. Audiencia pública

La audiencia pública constituye una formalidad esencial para la par-
ticipación efectiva de terceros indeterminados en la formación de la
decisión de la autoridad administrativa en determinados procedi-
mientos administrativos, siendo una oportunidad para que éstos
puedan emitir su opinión en aquellos casos en que el acto al que
conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de
57
58
MORÓN URSINA, Juan Carlos. Ob.cit. p. 512
108
afectar sus derechos o intereses, tales como en materia medio am-

biental, ahorro público, valores culturales, históricos, derechos del
consumidor, planeamiento urbanoy zonificación; o cuando el pro-
nunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto
habilite incida directamente sobre servicios públicos.
Al constituir, la audiencia pública, una formalidad esencial previa a
la emisión de la decisión final de la Administración, su no realización
acarrea la nulidad del actoadministrativo final que se dicte.
No menos de 3 días
CONVOCATORIA AUDIENCIA DECISIÓN DE

PÚBLICA PROCEDIMIENTO
Debe indicar: Cualquier tercero, sin le-

• Autoridad convocante. La autoridad instructora
gitimación especial está
_habilitado para presentar debe explicitar, en los
Objeto. fundamentos de su de-
información verificada,
Día, lugar y hora de cisión, de qué manera
requerir el análisis de
realización. ha tomado las opinio-
nuevas pruebas y expre-
nes de la ciudadanía y,
Plazos para inscripción sar su opinión.
La comparecencia no en su caso, las razones
de participantes. para su desestimación.
otorga la condición de
Domicilio y teléfono de participante en el procedi-
la entidad convocante. miento.
·............................................................· La no asistencia no im- ·.............................................................·
pide a los legitimados en
el procedimiento como
interesados, a presentar
alegatos, o recursoscon-
tra la resolución.
Las informaciones y opi-
niones manifestadas po-
seen carácter consultivo
y no vinculante para la en-
tidad.
No procede formular in-
terpelaciones a la autori-
dad.
Asimismo, una vez transcurrido el plazo máximo de duración del

procedimiento administrativo (treinta días desde que es iniciado el
procedimiento hasta que sea dictada la resolución respectiva), sin
que se haya llevado a cabo la audiencia pública, se dará
109
operatividad al silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la

responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria.
6.3. Período de información pública

El período de información pública se da en aquellos casos en los
que la autoridad administrativa tiene que resolver asuntos de interés
general distintos a los previstos para la audiencia pública, cuando
éste aprecie objetivamente que la participación deterceros no deter-
minados pueda coadyuvar a la comprobación de cualquier estado,
información o de alguna exigencia legal no evidenciada en el expe-
diente por la autoridad
Este período tendrá una duración no menor de tres ni mayor de cinco

días hábiles, a fin de que la autoridad administrativa pueda recibir,
por los medios más amplios posibles, las manifestaciones de los ter-
ceros sobre el asunto, antes de resolver el procedimiento.
El período de información pública corresponde ser convocado parti-

cularmente antes de aprobar normas administrativas que afecten de-
rechos e intereses ciudadanos, o para resolver acerca del otorga-
miento de licencias o autorizaciones para ejercer actividades de in-
terés general, y para designar funcionarios en cargos principales de
las entidades, o incluso tratándose de cualquier cargo cuando se
exija como condición expresa poseer conducta intachable o cual-
quier circunstancia análoga.
La convocatoria, desarrollo y consecuencias del período de informa-

ción pública sesigue supletoriamente por las normas de audiencia
pública.
El procedimiento administrativo puede finalizar por:

• Las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto
• El desistimiento
• La declaración de abandono
110
• El silencio administrativo positivo

• El silencio administrativo negativo, en el caso establecido por ley
• Acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o
transacción extrajudicial
• La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del adminis-
trado en caso depetición graciable.
• La resolución que declare el fin del procedimiento por causas so-
brevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo.
A continuación, trataremos sobre cada uno de ellos.
. Pronunciamiento sobre el fondo del asunto

La resolución administrativa es el acto administrativo que se pronun-
cia sobre el fondo de lo pedido por el administrado, la controversia o
una incertidumbre jurídica.Constituye la forma normal y usual de po-
nerle fin al procedimiento administrativo.
Asimismo, a fin de que dicha resolución tenga validez, deberá cum-

plir con los requisitos de los actos administrativos, los mismos que
son: la competencia, el objeto o contenido, la finalidad pública y la
motivación.
De igual manera, en los procedimientos iniciados a petición del in-

teresado, la resolución debe ser congruente con las peticiones for-
muladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situa-
ción inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de ini-
ciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Desistimiento
BARTRA define al desistimiento como "el derecho conferido a quien
inició un procedimiento planteó una impugnación, etc. para apar-
tarse voluntariamente del mismo. En tal virtud, solo puede ser invo-
cado por el interesado, comprendiendo todas las pretensiones arti-
culadas"59.
59
BARTRA CAVERO, José. Ob.cit. p.132
111
La LPAG, ha divido el tema del desistimiento en dos formas:
• El desistimiento del procedimiento o de la pretensión

• El desistimiento de actos y recursos administrativos
• El desistimiento del procedimiento y de la pretensión
Et. DE~l~TIMIEN,■-O DEL El DÉ ..... .. ,.... . ··.[)EL.A.;:·

PRó'CED NTÓ PRETENSIÓN
Éste implica la culminación del Si bien este tipo de desistimiento

procedimiento administrativo, sin ponefin al procedimiento adminis-
embargo, no impide que el admi- trativo, esté implica el no poder
nistrado con posterioridad pueda promover posteriormente otro pro-
plantear nuevamente igual preten- cedimiento por el mismo objeto y
sión en otro procedimiento. causa.
El desistimiento, tanto del procedimiento como de la pretensión, po-

drá hacerse porcualquier medio que permita su constancia y deberá
señalar su contenido y alcance; así como el tipo de desistimiento de
que se trate. En caso de que el administrado nolo precise, se consi-
dera que se trata de un desistimiento del procedimiento.
De la misma forma, el desistimiento se podrá realizar en cualquier

momento antesde que se notifique la resolución final en la instancia,
y sólo afectará a quienes lo hubieren formulado
Por su parte, la autoridad en cuanto al desistimiento planteado por el
administradotiene las siguientes opciones:
• Aceptar de plano el desistimiento y declarar concluido el proce-

dimiento.
• Rechazar el desistimiento y continuar el procedimiento si terce-

ros interesadosapersonados en el mismo, instasen su continua-
ción en el plazo de diez días desde que fueron notificados del
desistimiento.
112
• Continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos

considera que podría estarse afectando intereses de terceros o
la acción suscitada por la iniciación del procedimiento extrañase
interés general. En ese caso, la autoridad podrá limitar los efec-
tos del desistimiento al interesado y continuaráel procedimiento.
• El desistimiento de actos y recursos administrativos
EL DESl$'tlMlliNTO eL oes1st1ijte~t~l '

DE.ACTOS DE RECURSOS
ADMINISTRATIVOS ADMINISTRATIVOS
Los administrados se encuentran También puede ser materia de

facultados de poder desistirse de desistimiento los recursos adminis-
algún acto que hayan realizado trativos interpuestos en el procedi-
en el procedimiento administra- miento, siempre que se realicen an-
tivo, no implicadopropiamemte un tes de que se notifique la resolución
desistimiento del procedimiento. final en la instancia, determinando
Esto puede ser realizado antes que la resolución impugnada
de que dicho acto haya produ- quede firme, salvo que otros admi-
cido efectos. nistrados se hayan adherido al re-
curso, en cuyo caso sólo tendrá
efecto para quien lo formuló.
7.3. Abandono
El abandono implica la falta de interés por parte del administrado
de impulsare! procedimiento iniciado de parte y hacerlo avanzar, lo
cual se manifiesta en el incumplimiento de algún trámite que le hu-
biera sido requerido, produciéndose deesta manera su paralización
por el período de treinta días establecido en la norma.
HUAMÁN señala que el abandono "Muestra pues el desinterés en lle-

gar a acceder auna respuesta peticionada, y siendo así, tal desinte-
rés que es del propio interesadotiene por objetivo que el procedi-
miento se convierta en un trámite muerto que está apilado junto mu-
chos otros y que inoperante la actividad administrativa agotando
medios y gasto humano que puede eventualmente ser de uso de
113
otros procedimientos, lógicamente en beneficio de administrados di-

ligentes. "60
El abandono del procedimiento será declarado por la autoridad ad-

ministrativa de oficio o a pedido de parte mediante resolución que
será notificada y contra la que proceden los recursos administrativos
pertinentes.
7 .4. Falta de pronunciamiento de la Administración: Silencio

Administrativo
El silencio administrativo puede ser definido, tomando en considera-
ción las palabrasde GARCÍA, como "una presunción o ficción legal
por virtud de la cual, transcurrido determinado plazo sin resolución
expresa de la administración y producidas ciertascircunstancias se
entenderá, o podrá entenderse, denegada u otorgada la solicitud o
fundado o infundado el recurso formulado" 61 •
Asimismo, DANÓS indica que "el silencio administrativo opera como

una técnicadestinada a garantizar que el particular no quede des-
protegido o privado de toda garantía judicial frente a la Administra-
ción muchas veces renuente a pronunciarse precisamente para evitar
el control de sus decisiones" .62
El silencio de la administración, de acuerdo con su naturaleza jurí-

dica, puede ser clasificado de dos maneras: silencio administrativo
positivo, el cual va a constituirun verdadero acto administrativo; y
silencio administrativo negativo, consideradocomo una mera ficción
legal.
60
HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. Ob.cit. p 148.
61
GARCÍA TREVIJANO GARNICA, Eduardo citado por OCHOA CARDICH, César. El silencio ad-
ministrativo y su evolución legislativa. En: Advocatus nueva época. Revista de los alumnos de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima. Segunda entrada. Año
11.. 2000. p. 74
62
DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. El silencio administrativo como técnica de garantía del particular
frente a la inactividad formal de la Administración. En: lus Et Varitas. Número 13. Año VII. p.
227
* DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. Ob.cit. p.227
** ROJAS LEO, Juan Francisco. El silencio administrativo en el Perú y las debilidades de una
ilusión. En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta Jurídica.
2011. p.52
114
Del mismo modo, es preciso indicar que el silencio administrativo

positivo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que
pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de
oficio que tiene la entidad administrativa.
SILENCIO SILENCIO
ADMI.NI.STRATIVO ADl\nlf.11~-r~~J IVO
N~GATIVO POSITIVO '
DANÓS lo define como En palabras de ROJAS

"un mecanismo de garan- LEO "El silencio admi-
tía procesal de los particu- nistrativo positivo es
lares, tiene por objetivo visto como una especie
evitar que la Administra- o forma de "sanción" a
Defini-
ción eluda el control juris- la Administración Pú-
ción
diccional mediante el sim- blica que incurre en
ple expedierite de perma- mora en el cumplimiento
necer inactiva sin resolver de sus funciones y un
el procedimiento iniciado "premio" para el solici-
por el particular". * tante que obtiene un
pronunciamiento de
aprobación de su pe-
dido por imperio de la
ley ... " **
(Artículo 38º de la LPAG). (Artículo 35º de la

Aquellos casos en los que LPAG).
la petición del adminis- Todos los procedimien-
trado puede afectar signi- tos a instancia de parte
ficativamente el interés no sujetos al silencio ad-
público e incida en los si- ministrativo negativo ta-
guientes bienes jurídicos: xativo contemplado en
Casos la salud, el medio am- el artículo 38º de dicha
biente, los recursos natu- norma.
rales, la seguridad ciuda- Recursos administrati-
dana, el sistema finan- vos destinados a cues-
ciero y de seguros, el tionar la desestimación
mercado de valores, la de una solicitud cuando
defensa comercial, la de- el particular haya optado
fensa nacional y el por la aplicación del
115
patrimonio cultural de la silencio administrativo

nación. negativo.
Procedimientos de pro-
moción de inversión pri- Recursos administrati-
vada. Procedimientos tri- vos formulados en pro-
laterales. procedimientos cedimientos sujetos asi-
de inscripción registra!. lencio administrativo po-
Procedimientos que ge- sitivo
neren obligación de dar o
hacer del Estado.
Autorizaciones para ope-
rar casinos de juego y má-
quinas tragamonedas.
Recurso administrativo
formulado contra una re-
solución sancionadora.
Recursos administrativos
formulados en procedi-
mientos sujetos asilencio
administrativo negativo.
El silencio administrativo Los procedimientos ad-

negativo permite que, ministrativos, sujetos a
transcurrido el plazo esta- silencio administrativo
blecido en la ley, el afec- positivo, se considera-
tado pueda impugnar la rán automáticamente
falta de pronunciamiento, aprobados si, vencido el
al asumir la denegatoria plazo establecido o má-
de lo solicitado, y acudir a ximo, la entidad no hu-
la instancia superior hasta biera emitido el pronun-
agotar la vía administra- ciamiento correspon-
Efectos tiva. Incluso por este me- diente, no siendo nece-
canismo, se le permite sario expedirse pronun-
satisfacer la exigencia de ciamiento o documento
agotar la vía administra- alguno para que el admi-
tiva y puede, válidamente, nistrado pueda hacer
acceder al control judicial efectivo su derecho,
de los actos de la Admi- bajo responsabilidad del
nistración Pública me- funcionario o servidor
diante la correspondiente público que lo requiera.
demanda contencioso-
administrativa".
116
Igualmente, aun cuando

opere el silencio adminis-
trativo negativo, la admi-
nistración mantiene la
obligación de resolver,
bajo responsabilidad,
hasta que se le notifique
que el asunto ha sido so-
metido a conocimiento de
una autoridad jurisdiccio-
nal o el administrado haya
hecho uso de los recur-
sos.
No inicia el cómputo de
plazos ni términos para su
impugnación.
7 .5. Conciliación y Transacción extrajudicial

La conclusión del procedimiento por acuerdos adoptados en conci-
liación o transacción extrajudicial que se pronuncien en dicho sen-
tido, es una forma de ponerfin a los procedimientos trilaterales, los
cuales pueden ser definidos como aquellosprocedimientos adminis-
trativos en los que existen intereses contrapuestos de dos o más ad-
ministrados; aunque el artículo.
Ambos deberán constar por escrito y establecer como contenido

mínimo la identificación de las partes intervinientes y el plazo de vi-
gencia. La autoridad podrácontinuar el procedimiento de oficio si del
análisis de los hechos considera que podría estarse afectando in-
tereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del proce-
dimiento entrañase interés general.
El artículo 238 numeral 1 de la LPAG, señala lo siguiente respecto a

la conciliación ytransacción extrajudicial: "En los casos en los que la
Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la autori-
dad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los
administrados que importen una transacción extrajudicial o concilia-
ción, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico
que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo
117
tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin

efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedi-
miento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución adminis-
trativa".
CONCfUACIÓN EXTRAJlJDICIAl
Constituye un medio alternativo para Constituye también un medio alter-

la resolución de conflictos, a través nativo de solución de conflictos, por
del cual las partes resuelven directa- el cual las partes solucionan su con-
mente su controversia mediante lain- troversia mediante el otorgamiento
tervención de un tercero neutral y ca- concesiones recíprocas, y sin la inter-
lificado denominado conciliador. vención de terceros.
Ha de tenerse presente que los derechos que sean materia de con-

ciliación o transacción extrajudicial deben ser de libre disposición.
Del mismo modo, el acuerdo que se adopte debe ser homologado
por la autoridad administrativa y no debe afectar derechos de terce-
ros.
7.6. La prestación efectiva de lo pedido en virtud a una

petición de gracia
Es necesario en este punto recordar lo referente a una de las facul-
tades que nos otorga el derecho de petición a los administrados: el
de presentar solicitudes de gracia. Como se vio anteriormente en vir-
tud de la petición de gracia, el administrado puede solicitar al titular
de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a sudiscrecio-
nalidad o a su libre apreciación, o prestación de un servicio cuando
no cuenta con un título legal específico que permita exigirlo como
una petición en interés particular.
En dicho caso, la autoridad debe comunicar al administrado la cali-

dad graciable de lo solicitado y atenderlo directamente mediante la
prestación efectiva de lo pedido, no siendo necesario que el funcio-
nario competente emita una resolución opronunciamiento sobre la
petición del administrado, salvo disposición expresa de la ley que pre-
vea una decisión formal para su aceptación.
118
Causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad

de continuar el procedimiento
Finalmente, otra de las formas de ponerle fin al procedimiento, es
dado por la autoridad administrativa mediante una resolución que
se pronuncie en dicho sentido, debido a causas sobrevenidas que
determinen la imposibilidad de continuarlo.
HUAMÁN señala sobre el particular que "esta discrecionalidad de la

que venimos hablando no es de modo alguno arbitrariedad de los en-
tes públicos, pues para declarar concluido el procedimiento se hace
necesario un medio de prueba, de acreditación del hecho o hechos
generadores del cierre, por llamarlo así, del procedimiento" 63 .
8.1. Ejecutividad y Ejecutoriedad. Definición y diferencia

A fin de tratar sobre la ejecución de las resoluciones administrativas,
es preciso hacer la diferencia entre los conceptos de ejecutividad y
ejecutoriedad del acto administrativo.
La ejecutividad, por una parte, es definida como aquel atributo que

posee el acto administrativo emitido válidamente, para producir por
sí mismos todos sus efectos jurídicos. Dicho de otra manera, con-
siste en la virtud del acto administrativo paralograr el objetivo por el
que fue emitido.
Según DÍAZ, la ejecutividad "es aquella en virtud de la cual, los actos

administrativosdefinitivamente firmes, es decir, los que agotaron la
vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su emana-
ción. La ejecutividad es la idoneidad del actoadministrativo para ob-
tener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propia-
mente dicha está constituida por la condición especial de estos ac-
tos cuya eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser
cumplidos por el propio órgano que lo dictó o por cualquier otro ór-
gano actuante dentro de la esfera administrativa, eY-1 términos
63
HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. Ob.cit. p 127
119
resumidos, la ejecutividad está materializada en el efecto legítimo y

directo del acto administrativo." 64
Por otro lado, la ejecutoriedad implica la posibilidad de la Adminis-
tración Públicade hacer efectivos los efectos del acto administrativo,
sin necesidad de que ésta tenga que recurrir a otra entidad a fin de
que la misma ratifique o haga efectivo el acto.
Ésta, indica TIRADO " ... alude a una característica que únicamente
es predicable deaquellos actos administrativos que impongan una
obligación (de dar, hacer o no hacer) a un administrado y que, en
función de su contenido obligacional, puede permitir, llegado el
caso, su ejecución forzada en caso de negativa del sujeto adminis-
trado"65.
En tal sentido, el citado autor, estableciendo la diferencia entre eje-
cutividad y ejecutoriedad, indica que" ... si bien todos los actos ad-
ministrativos son ejecutivos, sólo algunos (aquellos que contengan
una obligación) podrán ser ejecutorios y, justamente por esta carac-
terística, aquellos actos administrativos ejecutorios que no sean
cumplidos voluntariamente pro el obligado podrán ser objeto de eje-
cuciónforzosa ... "66
8.2.
De acuerdo con la LPAG los actos administrativos tendrán carácter
ejecutorio, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato ju-
dicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.
En tal sentido, la ejecutoriedad y efectividad del acto administrativo
se perderá, salvo norma expresa en contrario:
• Por suspensión provisional conforme a ley.
• Cuando transcurridos cinco años de adquirida firmeza, la admi-
nistración no ha iniciado los actos que le competen para ejecu-
tarlos.
64
DÍAZ GUEVARA, Juan José. La ejecutoriedad del acto administrativo. En: Manual de la Ley
del Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta Jurídica. 2011. p.116
65
TIRADO BARRERA, José Antonio. La ejecución forzosa de los actos administrativos. En: La Ley
de Procedimiento Administrativo General. Diez años después. Lima. Palestra Editores. 2011.
p.160.
66
Ídem. p. 161.
120
• Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos

de acuerdo con la ley.
En caso de que el administrado oponga al inicio de la ejecución del
acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión debe
ser resuelta de modo irrecurrible ensede administrativa por la autori-
dad inmediata superior, de existir, previo informelegal sobre la ma-
teria.
8.3. Ejecución Forzosa

La ejecución forzosa, es definida, de acuerdo con SOPENA, como
"el medio jurídico por el cual se logra la satisfacción del acreedor
cuando este no se consiguea través de la prestación del deudor y
es necesario conseguir aquella satisfacción independientemente de
la voluntad del obligado, venciendo su contraria voluntad." 67
GUZMÁN señala que "la ejecución forzosa es el mecanismo a través

del cual la Administración_ Pública procura el cumplimiento de las
obligaciones y deberes generados respecto de los administrados en
un acto administrativo, ante la negativadel administrado de cumplir
espontáneamente con las mismas" .68
Por otro lado, a fin de que la autoridad administrativa pueda proceder

a la ejecuciónforzosadeactos administrativos, yaseaa través de sus
propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú,
debe cumplir ciertas exigencias, las mismas que sedetallan a conti-
nuación:
• Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, esta-
blecida a favor dela entidad.
• Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e
íntegro.
• Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio
de la entidad o provenga de una relación de derecho público sos-
tenida con la entidad.
67
SOPENA GIL, Jordi citado por DÍAZ GUEVARA, Juan José. Ob.cit. p.118
68
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob.cit. p.129
121
• Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espon-

táneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio
coercitivo específicamenteaplicable.
• Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la
ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
Una vez que la autoridad haya emitido su decisión de autorizar la
ejecución administrativa, cumpliéndose todas las exigencias seña-
ladas anteriormente, ésta debe ser notificada a su destinatario an-
tes de iniciarse la misma.
Igualmente, la autoridad puede notificar el inicio de la ejecución su-

cesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se fa-
cilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su
cargo.
8ª3.1. Medios de ejecución forzosa

La ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre
el principio derazonabilidad, por los siguientes medios:
Esta se da en caso la autoridad administra-

tiva tuviera que procurarse la ejecución de
una obligación de dar, hacer o no hacer, si-
EJE9UCIÓN guiendo el procedimiento previsto por la Ley
COACTIVA· Nº 26979- Ley del Procedimiento de Ejecu-
ción Coactiva, su Texto Único Ordenado
aprobado por el Decreto Supremo Nº 018-
2008-JUS, y su Reglamento aprobado me-
diante Decreto Supremo Nº069-2003-EF.
Procederá cuando se trate de actos que por no

ser personalísimos puedan ser realizados por
IEJIECI.J~IÓN sujeto distinto delobligado. En este caso, la
SUBSIDIARIA entidad realizará el acto, porsí o a través de
las personas que determine, a costa del obli-
gado
122
Estas son impuestas reiteradamente por pe-

ríodos suficientes para que el administrado
cumpla con lo ordenado, sólo cuando por ley
se autorice, en la forma y cuantía que ésta
determine, y para la ejecución de determina-
dos actos.
Los supuestos en que la multa coercitiva pro-
cede son:
" Actos personalísimos en que no proceda la
MULTA
compulsión sobre la persona del obligado.
CO~f;l~ITIVA
" Actos en que, procediendo la compulsión,
la administración no la estimara conve-
niente.
" Actos cuya ejecución pueda el obligado
encargar a otra persona.
Cabe mencionar que la multa coercitiva es in-
dependiente de las sanciones que puedan
imponersecon tal carácter y compatible con
ellas.
Esta se da en caso de actos administrativos

que impongan una obligación personalísima
de no hacer o soportar, siempre que la ley ex-
presamente lo autorice, y res- pectando la
COMPULSIÓN
dignidad y a los derechos de las personas re-
SOBRELAS
conocidos en la Constitución Política.
PERSONAS
Si los actos fueran de cumplimiento personal,
y no fueran ejecutados, darán lugar al pago
de los daños y per-juicios que se produjeran,
los que se deberán regular judicialmente.
Finalmente, en cuanto a la ejecución forzosa deberá tenerse en

cuenta que, si fueranvarios los medios de ejecución aplicables, se
elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.
123
Capítulo
,
11 N
1 1
El ordenamiento jurídico ha previsto diversos mecanismos de revi-

sión de los actosen vía administrativa.
Por un lado, los actos adm_inistrativos pueden ser revisados por la pro-
pia entidad, en sede administrativa, siempre que no hayan sido objeto
de confirmación por sentencia judicial firme; y por otro lado, pueden
ser cuestionados por los administrados mediante los recursos admi-
nistrativos.
La finalidad de dicha revisión es contralar las actuaciones de la Ad-

ministración Pública y permitirle un funcionamiento eficiente.
Al respecto, RIZO-PATRÓN y PATRONI indican que "la revisión de los

actos en sedeadministrativa cumple un doble objetivo o propósito.
Por un lado, se configuran como garantía respecto al destinatario
del acto administrativo, en la medida en que le asegura la posibili-
dad de reaccionar frente a los actos administrativos que lo perjudi-
can. Por otro lado, plantea un privilegio para la Administración Pú-
blica,evitando con ello que resulte sorpresivamente encausada ante
los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa." 69
A continuación, trataremos sobre cada uno de los mecanismos de

revisión de los actos administrativos en sede administrativa,
69 PATRÓN LARRABURRE, Javier y PATRONI VIZQUERRA, Úrsula. La Revisión de los Actos

en vía administrativa. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro ho-
menaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima. UPC. 2009. p.349.
125
diferenciándolos en aquellos ejercidospor la propia Administración

Pública y aquellos que ejerce el administrado.
IN
1.1. Rectificación de Errores materiales

La autoridad administrativa tiene la facultad de poder rectificar, con
efecto retroactivo, los errores materiales o aritméticos contenidos en
los actosadministrativos, pudiéndolo hacer en cualquier momento,
de.oficio o a instancia delos administrados.
La rectificación de errores de un acto administrativo por parte de la

autoridad no puede conllevar la alteración de lo sustancial de su
contenido ni el sentido de la decisión. Por lo tanto, dicha rectifica-
ción no va a implicar ni la invalidez del acto administrativo ni la ex-
tinción de sus efectos.
Asimismo, la ley no establece mayor formalidad para la rectificación

de errores queadoptar la misma a las formas y modalidades de co-
municación o publicación que corresponda para el acto original.
1 Nulidad de oficio
Mediante la nulidad de oficio del acto administrativo, de acuerdo a
BACA ONETO," ... la Administración Pública anula, sin necesidad de
que lo solicite un particular, un acto válido, viciado desde su naci-
miento. Se trata, por tanto, de una reiterada originaria del acto. Esta
potestad, de la que carecen los particulares, encuentra su justifica-
ción en la autotutela de la Administración Pública, que le permite
hacerse justicia por sí misma ... "70 • En consecuencia, implica que la
entidad administrativa pueda declarar la nulidad de su propio acto,
siempre que incurra en las causales denulidad señaladas en artículo
1Oº de la LPAG, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que
agravien el interés público.
Según GUZMÁN, "la nulidad de oficio de los actos administrativos

tiene sustento,en primer lugar,_ en el interés público, único supuesto
70
BACA ONETO, Víctor Sebastián. Ob.cit. p. 134.
126
habilitante que permite que la autoridad administrativa pueda invocar

su propio error para obtener la invalidezde un acto, supuesto impen-
sable en el ámbito del derecho privado, puesto que pertenece a la
llamada doctrina de los actos propios ... Por otro lado, la nulidad de
oficio es también un mecanismo de control de la Administración que
permite queesta última emplee mecanismos para controlarse a su
interior ... "71
La nulidad de un acto administrativo puede ser declarada de oficio

por parte dela autoridad, aun cuando haya quedado firme, al incurrir
el acto en alguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo
1O de la LPAG 72 , siempre que agravie el interés público o lesionen
derechos fundamentales.
Autoridad competente para declarar la nulidad de oficio

En principio, la nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el
funcionario jerárquico sup(3rior al que expidió el acto que se invalida.
Sin embargo, en caso que la autoridad que haya emitido el acto no
estuviera sometida a subordinación jerárquica, la nulidad deberá ser
declarada por resolución del mismo funcionario.
La autoridad administrativa, además de declarar la nulidad, está fa-

cultada, si cuenta con los elementos suficientes para ello, de resolver
sobre el fondo del asunto. En este caso, este extremo sólo podrá ser
objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse so-
bre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedi-
miento al momento en que el vicio se produjo.
71
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob.cit. p.250 y 251.
72
LPAG. Artículo 1O" Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno dere-
cho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno
de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o
por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando
son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, docu-
mentación o tramites esenciales para su adquisición.
Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como
consecuencia de la misma".
127
Un caso particular, es el de la declaración de nulidad de los actos

administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes
especiales, competentes para resolver controversias en última ins-
tancia administrativa; la cual sólo puede declarase en sede adminis-
trativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de
sus miembros.
Prescripción para declarar la nulidad de oficio

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administra-
tivos prescribea los dos años, contados a partir de la fecha en que
hayan quedado consentidos. Sin embargo, en caso haya prescrito
dicho plazo, sólo procede demandar la nulidadante el Poder Judicial
vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda
se interponga dentro de los tres años siguientes a contar desde la fe-
cha enque prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede ad-
ministrativa.
En cuanto a la declaración de nulidad de oficio de los actos admi-

nistrativos por parte de los consejos o tribunales regidos por leyes
especiales, esta atribución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de
un año contado desde la fecha en que el acto esnotificado al intere-
sado. También procede que el titular de la Entidad demande su nuli-
dad en la vía de proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notifi-
cada la resolución emitidapor el consejo o tribunal.
1.3. Revocación
RIZO-PATRÓN y PATRONI indican al respecto que "La LPAG ha de-
terminado como regla general la irrevocabilidad de los actos admi-
nistrativos que declaren o constituyan derechos o intereses legíti-
mos a favor del administrado, siempre que la autoridad pretenda
desvincularse de dichos actos administrativos por razones de opor-
tunidad, mérito o conveniencia ... En ese sentido, el derecho admi-
nistrativoperuano garantiza la estabilidad jurídica, tanto de aquellos
actos administrativos que se limiten a acreditar relaciones o situa-
ciones existentes sin alterarlas como de aquellos actos
128
administrativos que crean, modifican o extingan relaciones o situa-

ciones jurídicas." 73
No obstante, como toda regla tiene una excepción, la ley ha previsto

la procedencia de la revocación de los actos administrativos, con
efectos a futuro, en determinadoscasos, a saber:
• Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente estable-

cida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan
los requisitos previstos en dicha norma.
• Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas

legalmente parala emisión del acto administrativo cuya perma-
nencia sea indispensable para laexistencia de la relación jurídica
creada.
• Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favo-

rezca legalmentea los destinatarios del acto y siempre que no
se genere perjuicios a terceros ni afecte al interés público.
Asimismo, cabe anotar que la revocación sólo podrá ser declarada

por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportuni-
dad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y eviden-
cia en su favor en un plazo no menor de cincodías.
Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o

intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustitui-
dos de oficio por razonesde oportunidad, mérito o conveniencia.
El Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelec-

tual del INDECOPI, a través de la Sala de Defensa de la Competen-
cia Nº 1, ha emitido pronunciamiento respecto a la revocación de
los actos administrativos mediante el precedente de observancia
obligatoria contenido en la RESOLUCIÓN 1535-2010/ SC1 -INDE-
COPI del 3 de mayo de 201 O.
Este Tribunal ha definido a la revocación como " ... un mecanismo

de revisión de oficio de actos administrativos, a través del cual la
73
PATRÓN LARRABURRE, Javier y PA TRON/ VIZQUERRA, Úrsu/a. Ob.cit. p.356
129
autoridad reevalúa los requisitosde validez de tales pronunciamien-

tos a efectos de verificar si las condiciones necesarias para su exis-
tencia han permanecido en el tiempo. Por ejemplo, si a raíz deun cam-
bio de zonificación se vuelven incompatibles los giros de algunos
negocios, la administración puede seguir el procedimiento de revo-
catoria de las licencias de funcionamiento otorgadas previamente,
en tanto tales negocios ya no cumplen con los requisitos exigidos
para funcionar. Asimismo, la revocación puede suponer un desco-
nocimiento parcial de las prerrogativas reconocidas a los particula-
res. Si en el ejemplo anterior solo se volvieran incompatibles algunos
delos giros de un negocio, la autoridad podría revocar parcialmente
la licencia, en aquellos extremos que ahorano cumplen con las exi-
gencias de la nueva zonificación."
Entre los precedentes de observancia obligatoria establecidos por

el Tribunal, podemos destacar los siguientes:
• "Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restric-
ción del ejerciciode los derechos o intereses conferidos por un
acto administrativo, sin que existaun pronunciamiento expreso
desconociendo tales prerrogativas. Todas las revocaciones indi-
rectas son ilegales, porque ello implica que la administración no
siguió el procedimiento establecido en los artículos 203 y 205 de
la Ley 27444".
• "Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocación
es atribuible al propio administrado, no resulta aplicable el pro-
cedimiento de revocación regulado en los artículos 203º y 205º
de la Ley 27444"
Indemnización por revocación

Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado,
la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para
efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa.
El Tribunal Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual,

también se hapronunciado respecto a la indemnización por revoca-
ción en el citado precedente de observancia obligatoria, estable-
ciendo que:
130
• "En los casos que corresponda otorgar indemnización, ésta

debe compensar los perjuicios económicos originados hasta la
notificación al administrado de la resolución de revocación. Las
inversiones efectuadas posteriormente no deben ser contem-
pladas en la resolución de revocación como parte de la indem-
nización."
• "Cuando se origine perjuicios económicos indemnizables, la re-
solución de revocación deberá señalar como mínimo la cuantía
de la compensación y la autoridad encargada de efectuar el
pago.
• "La indemnización se paga de manera integral, en dinero en efec-
tivo y es exigible a partir de la emisión de la resolución de revoca-
ción."
Finalmente, cabe anotar que los actos incursos en causal para su
revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado
o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dis-
puesta cuando quede firme administrativamentesu revocación o anu-
lación.
. Recursos Administrativos
Los recursos administrativos pueden ser definidos como aquellos
medios de defensa que posee el administrado para contradecir en
la vía administrativa aquelacto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo.
RUIZ DE APODACA establece que " ... los recursos frente a los actos
y resolucionesadministrativas son mecanismos de control de la acti-
vidad de las Administraciones Públicas para asegurar que en su ac-
tuación se ajustan al ordenamiento jurídico y garantizar la protección
de los derechos de los administrados frente al ejercicio delas potes-
tades exorbitantes que tienen atribuidas las Administraciones Públi-
cas. "74
74
RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Ángel. Los Recursos en el Derecho Administrativo:
131
De la misma forma, el citado autor indica "El recurso administrativo es

el acto por el que un particular promueve formalmente la revisión de
un acto administrativo ante la misma Administración autora del acto
recurrido" .75
Por su parte, CASSAGNE hace referencia del recurso administrativo

como "toda impugnación en término de un acto administrativo ... ten-
diente a obtener (del órgano emisor del acto, de su superior jerár-
quico o de quién ejerce el control de tutela) larevocación, modifica-
ción o saneamiento del acto administrativo que según él, le causa
agravio o lesión en forma ilegítima" .76
De acuerdo con Guzmán, "la posibilidad de emplear los recursos

administrativos es una garantía de alcance limitado. Ello ocurre en
particular porque los recursos administrativos se interponen ante la
propia administración y son resueltos por la misma, razón por la cual
el ente administrativo se convierte a la vez en juez y parte. (... )Por otro
lado, la obligación de agotar la vía administrativa, cuando ésta se en-
cuentraregulada, resulta ser una carga para el administrado, más que
un privilegio a su favor, máxime si se establece como requisito para ac-
ceder al contencioso administrativo" .77
2.2. Elementos característicos

Los elementos que caracteriza a todo recurso administrativo, si-
guiendo lo establecido por CABRERA y QUINTANA78 , son:
• Está fijado por ley. Las partes no pueden emplear medios

impugnatorios distintos a lo que establece la ley.
• Tiene como finalidad la impugnación de un acto administrativo.
• Es un acto. Consiste en una declaración de voluntad de los par-
ticulares para solicitar la anulación o la reforma de los actos
Fundamento y aproximación a los Sistemas Español y Peruano. En: Temas Actuales de Dere-
cho Administrativo. Lima. Editora Normas Legales SAC. 2006. p.127
75
Ídem. p.128
76
CASSAGNE citado por MONSERRAT A. FONT. Ob.cit. p.215
77
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob. Cit., 2011, p, 735.
78
CABRERA VÁSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Lecciones de Derecho
Administrativo Lima. Ediciones Legales Iberoamericana E.1.R.L. 2005. p.26
132
administrativos. Es el ejercicio efectivo y concreto para recurrir.

• Es una facultad o derecho. El administrado puede y tiene que
ejercer la impugnación.
• Debe interponerse dentro del plazo establecido en la ley.
• Se dirige ante un órgano administrativo.
• Constituye una actividad de control sobre la actuación de

la autoridad administrativa para verificar si ésta se sujeta al dere-
cho.
2.3. Actos impugnables
Sólo son actos administrativos impugnables:
• Los actos definitivos q_ue ponen fin a la instancia.
• Los actos de trámite que determinen la imposibilidad de conti-

nuar el procedimiento o produzcan indefensión.
En caso de que el administrado quiera contradecir los restantes actos

de trámite, éstos deberán alegarse para su consideración en el acto
que ponga fin al procedimiento, y podrán ser impugnados con el re-
curso administrativo que, en su caso, se interpongacontra el acto de-
finitivo.
Por otro lado, los actos que sean reproducción de otros anteriores que
hayan quedadofirmes, y los confirmatorios de actos consentidos por
no haber sido recurridos en tiempo y forma, no son susceptibles de
ser impugnados.
2.4. Clases de Recursos Administrativos

Los recursos administrativos son:
133
Es opcional, por lo que su no in- El recurso de apelación será in-

terposición no impide el ejerci- terpuesto cuando la impugna-
cio del recurso de apelación o la ción:
interposición de una demanda
" Se sustente en diferente in-
contenciosa administrativa (en
terpretación de las pruebas
procedimientos de instancia
producidas.
única).
Es resuelto por la misma autori- " Cuando se trate de cuestio-
dad que emitió el acto adminis- nes de puro derecho.
trativo cuestionado.
Debe sustentarse en nueva Aunque no es obligatoria la pre-

prueba, salvo en los casos de sentación de nuevos probato-
actos administrativos emitidos rios, esto último es posible en
por órganos que constituyen función a la aplicación del prin-
única instancia, en los cuales no cipio de Verdad material
es requerida.
Será resuelto por el superior je-
La única condición para su trá- rárquico al que emitió el acto
mite es que el recurso se administrativo cuestionado.
Éste deberá dirigirse a la misma
autoridad que expidió el acto
que se impugna para que eleve
lo actuado al superior jerár-
quico.
Solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca ex-

presamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revi-
sión.
El término para la interposición de los recursos es de quince (15)

días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30)
días. Se advierte que el plazo que establece la LPAG para impugnar
es mínimo por lo que las normas especiales no pueden establecer
un plazo menor, salvo que estas últimas establezcan lo contrario79 •
79
Esto último en aplicación del numeral 2) del artículo II del Título Preliminar de la LPAG, según
134
2.5. Aspectos a considerar

En cuanto al escrito del recurso, este deberá:
• Indicar el acto del que se recurre.

• Cumplir con los requisitos de los escritos (artículo 124º de la
LPAG)ªº.
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será
obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su
verdadero carácter.
Del mismo modo, deberá tenerse presente que los recursos admi-
nistrativos sólo podrán ser ejercidos por una sola vez en cada proce-
dimiento administrativo y nuncasimultáneamente.
Con respecto a los plazos del recurso, el administrado tiene el plazo

de quince días perentorios para interponerlo, y la autoridad admi-
nistrativa treinta días para resolverlo.
2.6. Suspensión de la ejecución

La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución
del acto impugnado, con excepción de los casos en que una norma
legal establezca lo contrario.
Sin embargo, la autoridad a quien competa resolver el recurso po-

drá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto
recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o di-

fícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nu-
lidad trascendente.
La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación sufi-
cientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés
el cual: "Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer
condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley".
ªº Como consecuencia de la modificación establecida por el Decreto Legislativo Nº 1272, no
se exige firma de abogado.
135
público o a terceros la suspensióny el perjuicio que causa al recu-

rrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
Al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean
necesarias paraasegurar la protección del interés público o los dere-
chos de terceros y la eficacia dela resolución impugnada.
La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso adminis-
trativo o el correspondiente proceso contencioso-administrativo,
salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario
si se modifican las condiciones bajolas cuales se decidió.
2.7. Resolución
El pronunciamiento de la autoridad sobre los recursos de impugna-
ción podrá plantearse en alguna de las siguientes formas:
RESO.LUQIÓN ~1:,~Q~~Ql§N
Dl:Sl;STIMA~ DE IN~QMls,~
TOFUA BILIDAD
Se expedirá Se expedirá Se expedirá Se expedirá

cuando la au- cuando la au- cuando la au- cuando la au-
toridad admi- toridad no se toridad no toridad ad-
nistrativa se encuentra de pueda pronun- vierte la nuli-
encuentre de acuerdo con la ciarse porque, dad. Como
acuerdo con la petición del según el tipo con- secuen-
solicitud del administrado, de recurso cia de ello, no
administrado emitiendo un presentado, solamente la
en todo o en parecer ad- no se haya in- declara sino
parte. verso a lo soli- cluido los do- además se
citado. cumentos o in- pronuncia so-
formaciones bre el asunto
requeridos de fondo en
para su admi- función al prin-
sión. cipio de celeri-
dad.
136
3.
El acto firme puede ser definido como el acto que se convirtió en
irrecurrible por que se dejaron transcurrir los plazos para su impug-
nación mediante los recursos administrativos respectivos.
MORÓN indica al respecto que: "en sede administrativa se dice que
un acto ha adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede
recurso administrativo, ni tampoco procede la interposición de una
demanda contencioso-administrativa. Pero a diferencia de la autori-
dad de cosa juzgada que es inimpugnable e inmodificable, los actos
administrativos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modifi-
cados o revocados en sede Autoridad Administrativa. Al respecto, VE-
DELseñala lo siguiente: "Nos podríamos sentir tentados a pensar
que, cuando una decisión ejecutoria está a cubierto de todo recurso,
especialmente porque el plazodel recurso por exceso de poder ha
expirado, adquiere una especie de autoridad decosa juzgada. En
realidad no es así: 1) Una sentencia que ha adquirido fuerza de cosa
juzgada no puede retirarse jamás, incluso aunque el juez se arre-
pienta. Por elcontrario, una decisión ejecutoria puede ser objeto de
revocación o de derogación en las condiciones definidas anterior-
mente ... ". 81
Para comprender mejor dicha afirmación, el citado autor presenta el
siguiente ejemplo: " ... si la autoridad administrativa deniega la licen-
cia de conducir a un administrado pues este no aprobó algunos de
los exámenes previos, el administradopuede volver a solicitar la li-
cencia y de aprobar todos los exámenes, la autoridad administrativa
no tendría reparo alguno en otorgarle la licencia solicitada." 82
Asimismo, debe considerarse que un acto administrativo por más fir-
meza que hayaadquirido puede ser modificado como consecuencia
de la potestad de revisión de oficio que tiene la administración (me-
diante la nulidad de oficio o de la revocación); a diferencia de lo que
ocurre con la resolución judicial. Esta posibilidad de modificación o
alteración de un acto administrativo firme es lo que ha originado la
utilización del término cosa decidida y no de cosa juzgada como
ocurre en el ámbito jurisdiccional. ··
81
MORÓN URSINA, Juan Carlos. Ob. cít, p.631 y 632
82
Ídem.
137
IN
Son aquellos actos administrativos que son emitidos por autorida-
des que no se encuentran sujeta a subordinación, en otras palabras:
que son emitidos por la máxima instancia, por lo que contra ellos no
puede formularse recurso administrativo alguno; como consecuencia
de ello, sólo pueden ser recurribles en vía jurisdiccional 83 .
Según GUZMÁN, "desde un punto de vista formal, el agotamiento
de la vía administrativa implica la posibilidad de recurrir al Poder Ju-
dicial a través de proceso contencioso administrativo. Desde el
punto de vista material, asimismo, impide que la controversia vuelva
a discutirse en sede administrativa por acción del administrado" .84
En tal sentido, son actos que agotan la vía administrativa:
• El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación
ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía
administrativa o cuandose produzca silencio administrativo ne-
gativo, salvo que el interesado opte porinterpo11er recurso de re-
consideración, en cuyo caso la resolución que se expidao el silen-
cio administrativo producido con motivo de dicho recurso impug-
nativoagota la vía administrativa.
• El acto expedido o el silencio administrativo producido con mo-
tivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos
casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano so-
metido a subordinación jerárquica.
• El acto expedido o el silencio administrativo producido con mo-
tivo de la interposición de un recurso de revisión.
• El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos admi-
nistrativos.
Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Adminis-

trativos regidos por leyes especiales.
83
Algunos los equiparan con los denominados actos que causan estado. Sin embargo, somos
de la opinión queestos últimos pueden ser definidos como aquellos que agotando la vía ad-
ministrativa, se pronuncia sobre el fondo.
84
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob.cit. p.288
138
Capítulo
1 1
1.
El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo conten-
cioso seguidoentre dos o_ más administrados ante las entidades de
la administración y para las personas jurídicas bajo el régimen pri-
vado que prestan servicios públicos o ejercenfunción administrativa,
en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado. De
acuerdo a lo establecido por la LPAG, el procedimiento trilateral se
rige por lo dispuesto en el Capítulo I del Título IV de la Ley Nº 27444
y en lo demás por lo previsto en dicha norma respecto al procedi-
miento administrativo general. Sin embargo, respecto de los proce-
dimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales,
la Ley tiene únicamente carácter supletorio y regula aquello la norma
especial no refiera expresamente.
Debe tenerse presente que, al mencionar a los administrados, no

solo nos referimos a los particulares, sino también a las entidades
públicas que puedan intervenir en el procedimiento como adminis-
trado, para lo cual deberán someterse a las normas que lo discipli-
nan en igualdad de facultades y deberes que cualquier ciudadano.
HERNÁNDEZ establece que el procedimiento trilateral "se trata de

la intervención de tres intereses diferentes al interior de· un mismo
procedimiento, cuya finalidad es definir una incertidumbre jurídica,
restituir un derecho subjetivo afectado o solucionar una controversia
ante la Administración Pública que actúa como un juzgador
139
imparcial respecto de las pretensiones de las partes, pero teniendo

en cuenta que lo que la motiva a actuar e intervenir es un interés
público ... Entonces, queda afirmado que el procedimiento trilateral
es un procedimiento contencioso, en el que existen dos o más in-
tereses en conflicto seguidos ante la administración y ante los parti-
culares que ejercen función administrativa, la administración que es
quien resuelve no es parte en conflicto" .85 Como se puede apreciar, lo
esencial de este tipo de procedimiento es que su finalidades resolver
una controversia, por lo que la autoridad administrativa realizará su
facultad cuasijurisdiccional para resolver dicho conflicto de intere-
ses. El elementodiferencial entre esta facultad y la función jurisdic-
cional radica en que la primera se realiza en sede administrativa y no
en sede judicial por lo que hay inexistencia decosa juzgada; en con-
secuencia, la resolución administrativa tendrá el carácter de cosa
decidida, ya que puede ser cuestionada mediante una demanda
contenciosa administrativa.
2. SUJETOS
En el procedimiento trilateral intervienen los siguientes sujetos:
'"· .·, ,·
.
ENTIDAD·
RECZU\MANTE RECLAMADO
ADMINISTRATIVA
Es la persona que Cualquiera de los Le corresponde re-

inicia el procedi- emplazados. solver la controver-
miento presentando sia; as1m1smo,
su reclamación. puede favorecer o
facilitar la solución
conciliada a su con-
troversia.
85
HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI, Héctor. El procedimiento administrativo trilateral: la Administra-
ción como árbitro cuasijurisdiccional. En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Lima. Gaceta Jurídica. 2011. p.39
140
En base a lo establecido por MORÓN, señalamos como las carac-

terísticas más notables del procedimiento trilateral:
• Son objeto de instrucción y resolución por organismos ajenos al

Poder Judicial, pero dentro de la Administración Pública, y gene-
ralmente bajo la forma de tribunales administrativos.
• El sector encargado de conocer el caso cuenta con algunas facul-
tades propias dela jurisdicción como la notio, vocatio, coercio,
iudicium y executio.
• Las decisiones producidas a través del procedimiento adminis-
trativo generan precedentes, por lo general.
• Los procedimientos trilaterales pueden ser compositivos y de re-
solución imperativa, los primeros adoptan como prioridad un rol
de facilitador de la comunicación entre las partes, y los segundos
tienden a una estructura dialéctica concordante con el tradicional
ejercicio de la autoridad.
Asimismo, cabe anotar que el procedimiento trilateral se rige por lo
dispuesto en la LPAG; sin embargo, en los casos de procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, dicha ley
tendrá únicamente carácter supletorio.
En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de

parte, podrán dictarse medidas cautelares. Si el obligado incumple
con dicha medida cautelar, sedeben aplicar las normas sobre ejecu-
ción forzosa.
Corresponde formular recurso de apelación contra el acto adminis-

trativo que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las
partes dentro del plazo de tres días contados a partir de la notifica-
ción. Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario,
la apelación no suspende la ejecución de la medida cautelary será
resuelta en un plazo de cinco días.
141
5. IMPUGNACIÓN
Contra el acto administrativo final que se emite en un procedimiento
trilateral expedido por una autoridad u órgano sometido a subordi-
nación jerárquica, sólo procede la interposición del recurso de ape-
lación. De no existir superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso
de reconsideración. El recurso deberá ser interpuesto dentro de los
quince días de producida la notificación respectiva. El expediente
respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo má-
ximo de dos días contados desde la fecha de la concesión del re-
curso respectivo. Dentro de los quincedías de recibido el expediente
por el superior jerárquico se correrá traslado a la otraparte y se le
concederá plazo de quince días para la contestación de la apelación.
Con dicha contestación o vencido el plazo para hacerlo, la autoridad

que conoce dela apelación podrá señalar día y hora para la vista de
la causa que no podrá realizarseen un plazo mayor de diez días con-
tados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apela-
ción a quien la interponga. Finalmente, la admin-istración deberá
emitir resolución dentro de los treinta días siguientes a la fecha de rea-
lización de la audiencia.
6. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVOTRILATERAL
El procedimiento trilateral será desarrollado en base al siguiente es-
quema:
142
( DE OFICIO ) NO CONTESTA
~ ~ ~
Se declara rebelde. La •
TRASLADO AL Administración podrá ; RESOLUCIÓN DE
permitir la entrega de la ¡ ACTUACIÓN DE RESOLUCIÓN
RECLAMADO IMPUGNACIÓN QUIEN CONOCE LA
contestación luego del ¡ PRUEBAS FINAL
.J
~ r-·· ~~~:;~~~·~~~;~~·· · ¡~
vencimiento del plazo •• IMPUGNACIÓN
--.:-------
,------- ¡
RECLAMACIÓN ]
dentro de los 15
L..~r~~.~~.~.~~.1~~~~~~••.J
: --------/
CONTESTACIÓN
:··········. ··...
l
____
Se puede prescindir
[ ¡ por acuerdo unánime
; de las partes. ¡ '
= .................................=
Antes de notificada,
.... , ......./ ........................................ , ! ......................................................... ,
cuando la ley lo permita, la
autoridad podrá aprobar
• Requisitos de los escri- l l• Requisitos de los escritos y l
e; tos, nombre y dirección ¡
de cada reclamado, mo- ¡
l la absolución de todos los ¡
¡ asuntos controvertidos de j
acuerdos, pactos, conve-
nios o contratos que im-
porten una transacción ex-
tivos y la petición de l ' hecho y de derecho. j trajudicial o conciliación
sanciones u otros. ¡ Las cuestiones conjunta y ¡ pudiendo poner final pro-
Ofrecer y adjuntar l únicamente al contestar la ¡ cedimiento.
{anexos) pruebas. ¡ reclamación o la réplica y ¡ Sin embargo, lo continuará
• La autoridad podrá soli- ¡ son resueltas con la reso- ¡ de oficio si considera que !!!
citar aclaración de la re- ¡ lución final. ¡ podría estarse afectando )>
El reclamado podrá pre-sen- l intereses de terceros o la OJ
•........clamaclón de. adm•rla....... i tar una replica alegando
violaciones a la legislación
¡
¡
acción suscitada por la ini-
ciación del procedimiento
()
o.
, respectiva. ¡ entrañase interés general. ~
l• La réplica a las contes-taci- ¡ o
CD
¡ ones de las reclamaciones, ¡
m
o
*MEDIDAS CAUTELARES
i. . "."'á' """ªª·. . . . . . . . i :::T
o
)>
o.
En cualquier etapa del procedi- 3
miento trilateral, de oficio o a
s·
pedido de parte. ~
~
<.
o
Capítulo
1. su
El Decreto Legislativo Nº 1272 introdujo varias modificaciones a la
LPAG, de esta forma, se introdujo una regulación expresa sobre
la actividad administrativa de fiscalización. Es así que el artículo
237º de dicha norma defir1e la actividad de fiscalización como aquel
"conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, con-
trol o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohi-
biciones y otras limitaciones exigibles a los administrados, deriva-
dos de una norma legal o reglamentaria, contratos con el Estado u
otra fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención del riesgo, de gestión del riesgoy tutela de los bienes ju-
rídicos protegidos". Esta disposición también señala que laactividad
de fiscalización solamente puede ser ejercida por las entidades pú-
blicas en caso la ley o un decreto legislativo así lo disponga, siendo
además que se puede coordinar entre entidades para llevar a cabo
una fiscalización conjunta o realizar encargos de gestión entre sí,
por razones de eficacia y economía. La fiscalización se inicia siem-
pre de oficio
Es importante señalar que las normas especiales que regulan la fis-

calización, aun cuando se lleve a cabo por personas naturales o ju-
rídica privadas, y con independencia de su denominación, se debe-
rán interpretar y aplicar acorde con las normas comunes previstas
en la LPAG.
Durante la realización de la actividad de fiscalización, para la impo-

sición de medidas cautelares y correctivas se requiere de ley
145
expresa, y que las decisiones que se emitanestán debidamente mo-

tivadas y que observen el Principio de Proporcionalidad.
La actividad de fiscalización presenta las siguientes características:

• Es una actuación administrativa caracterizada por un con-
junto de actos y diligencias en las modalidades de investiga-
ción, supervisión, control o inspección.
• Su finalidad consiste en verificar el cumplimiento de regulacio-
nes de tipo normativo, contractual o de otro título habilitante, a
través de los cuales se imponen obligaciones, prohibiciones o
limitaciones al administrado.
• Debe realizarse bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención y gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos pro-
tegidos.
• Su ejercicio está sujeto a reserva de ley.
• Puede ser ejercida en el marco de la colaboración entre entida-
des públicas.
• Las normas que la regulan deberán ser interpretadas y ejecuta-
das de manera concordante con el régimen común que regula la
fiscalización administrativa
• Su ejecución puede ser encargada a personas naturales o jurídi-
cas privadas.
Respecto a esta última característica es preciso señalar que dichos

privados al ejercer actividad fiscalizadora realizan función administra-
tiva, por lo que en ellos se puedeaplicar las disposiciones de la LPAG
(según lo dispuesto por el artículo I de su Título Preliminar). Como
ejemplo de esto último podemos mencionar lo que ocurre en el Sis-
tema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en el cual,
las funcionesatribuidas al OEFA, a excepción de la normativa y la
sancionadora, podrán ser ejercidas a través de terceros en lo que
corresponda.
146
3.
Las facultades de las entidades fiscalizadoras se materializan a tra-
vés de requerimientos de diverso tipo al administrado, interrogato-
rios, inspecciones, tomade copia de archivos, realización de foto-
grafías, grabaciones, exámenes periciales, utilización de los equipos
que se consideren necesarios, entre otros. Todo ello, sin perjuicio de
la facultad de ampliar o variar el objeto de la acción de fiscalización
cuando se detecten incumplimientos adicionales, así como del ejer-
cicio de las facultades previstas en las leyes especiales. Así, entre las
más importantes podemosmencionar a las siguientes:
• Requerir la exhibición o presentación de todo tipo de documen-
tación, expedientes, archivos u otra información necesaria, res-
petando el principio delegalidad 86 .
• Interrogar a las personas materia de fiscalización o a sus
representantes, empleados, funcionarios, asesores y a terceros,
utilizando los medios técnicosque considere necesarios para ge-
nerar un registro completo y fidedigno de susdeclaraciones.
• Realizar inspecciones, con o sin previa notificación, en los loca-
les y/o bienes de las personas naturales o jurídicas objeto de las
acciones de fiscalización, respetando el derecho fundamental a
la inviolabilidad del domicilio cuando corresponda.
• Tomar copia de los archivos físicos, ópticos, electrónicos u
otros, así como tomar fotografías, realizar impresiones, graba-
ciones de audio o en video con conocimiento previo del admi-
nistrado y, en general, utilizar los medios necesarios para gene-
rar un registro completo y fidedigno de su acción de fiscaliza-
ción.
• Realizar exámenes periciales sobre la documentación y otros as-
pectos técnicos relacionados con la fiscalización.
• Utilizar en las acciones y diligencias de fiscalización equipos que
consideren necesarios. Los administrados deben permitir el
86
El acceso a la información que pueda afectar la intimidad personal o familiar, así como las
materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e industrial y la protección de
datos personales, se rige por lo dispuesto en la Constitución Política del Perú y las leyes espe-
ciales.
147
acceso de tales equipos, así como permitir el uso de sus propios

equipos, cuando sea indispensable para lalabor de fiscalización.
• Ampliar o variar el objeto de la acción de fiscalización en caso
de que, como resultado de las acciones y diligencias realizadas,
se detecten incumplimientosadicionales a los expresados inicial-
mente en el referido objeto.
4. DEBERES DE LOS FISCALIZADORES

Las entidades fiscalizadoras tienen la obligación de realizar la acti-
vidad de fiscalización, de forma diligente, responsable y con respeto
al derecho de los administrados. Asimismo, debe adoptar, cuando
corresponda, las medidas necesarias para probar idóneamente los
hechos objetos de fiscalización.
Entre los deberes más importantes que las entidades están obliga-
das a cumplir, podemos mencionar a los siguientes:
• Revisar la documentación que contenga información relacio-
nada con el caso concreto objeto de fiscalización, todo ello de
forma previa a las acciones y diligencias de fiscalización.
• Identificarse a requerimiento de los administrados, para ello
presentará la credencial otorgada por su entidad, así como su
DNI.
• Citar la base legal que sustente su competencia de fiscalización,
sus facultades y obligaciones, al administrado que lo solicite.
• Entregar copia del acta de Fiscalización o documento que haga
sus veces al administrado al finalizar la diligencia de inspección,
consignando de manera clara y precisa las observaciones que
formule el administrado.
• Guardar reserva sobre la información obtenida en la fiscalización.
5. DERECHOS Y DEBERES DE LOS

FISCALIZADOS
La finalidad del reconocimiento de dichos derechos se justifica en la
necesidad detutelar a los administrados respecto del posible ejerci-
cio arbitrario de la actividad de fiscalización, generando las
148
garantías para que dicha actividad se realice debidamente, garanti-

zando el respecto del debido procedimiento 87 .
Entre los más importantes podemos mencionar a los siguientes:

• A ser informados sobre la actividad de fiscalización.
• Requerir la identificación de los funcionarios, servidores o terce-
ros a cargo dela fiscalización.
• Realizar grabaciones de las diligencias en las que participen.
• Solicitar que sus observaciones se incluyan en las actas de ins-
pección.
• Asistir a las diligencias con asesoría profesional.
Por su parte, entre los principales deberes, tenemos a los siguientes:
• Brindar las facilidades a las entidades fiscalizadoras, permitién-

doles el acceso a sus dependencias, instalaciones, bienes y/o
equipos, sin perjuicio de su derechoa la inviolabilidad del domici-
lio cuando corresponda.
• Suscribir el acta de fiscalización, y a realizar las demás actuacio-
nes exigidas por las leyes especiales.
El acta que se levante como consecuencia de la fiscalización reali-

zada debe dejar constancia y registrar la verificación de los hechos
constatados objetivamente durante la respectiva diligencia En este
sentido, el acta de fiscalización es muy importante puesto que re-
gistra las verificaciones de los hechos constatados objetivamente
por la autoridad que efectúa la fiscalización, constituyéndose en un
importante medio probatorio en el procedimiento administrativo que
se podría iniciar posteriormente ..
87
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Lima. Instituto
Pacífico. 2017, p. 722.
149
FISCALIZACIÓN
La LPAG establece cinco formas de conclusión de la actividad de fis-
calización, estas son las siguientes:
• La certificación de conformidad de la actividad desarrollada por el
administrado.
• La recomendación de mejoras o correcciones de dicha actividad.
• . La advertencia de la existencia de incumplimiento no susceptible
de configurar una responsabilidad administrativa.
• La recomendación del inicio de un procedimiento administrativo
sancionador.
• La adopción de medidas correctivas; así como, otras formas de
conclusión previstas en leyes especiales. Sin perjuicio de ello, se
establece que las entidadesfiscalizadoras debe(án procurar rea-
lizar algunas fiscalizaciones con fines de identificación de ries-
gos y notificación de alertas a los administrados para la mejora
de su gestión, es decir, únicamente con finalidad orientativa.
150
apítulo
1 1
El procedimiento administrativo sancionador es el instrumento a tra-

vés del cual la administración pública ejerce su potestad sanciona-
dora.
Éste se encuentra regulado por lo dispuesto en la LPAG, lo que im-

plica también la facultad que se atribuye a cualquiera de las entida-
des para establecer infracciones administrativas y las consecuentes
sanciones a los administrados. Sin embargo, en el caso de procedi-
mientos establecidos en leyes especiales, las disposiciones de la
ley general serán aplicadas con carácter supletorio, sin perjuicio de
que en dichos procedimientos se observen los principios de la po-
testad sancionadora administrativa, así como la estructura y garan-
tías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
De igual manera, cabe anotar que los procedimientos que se rigen

por leyes especiales no podrán imponer condiciones menos favora-
bles a los administrados, que las previstas en la LPAG.
Caracteres del procedimiento sancionador

El procedimiento administrativo sancionador se caracteriza por:
151
Eg,a,ca:i- Escuela de Derecho
• Diferenciar en su estructura entre la autoridad instructora y la

que decide laaplicación de la sanción, cuando la organización
de la entidad lo permita.
• Considerar que los hechos declarados probados por resolu-
ciones judiciales firmes vinculan a las entidades en el procedi-
miento.
• Notificar a los administrados los hechos que se le imputen, la
calificación de las infracciones, las sanciones que se le pudiera
imponer, así como la autoridadcompetente para imponer la san-
. ción y la norma que atribuya tal competencia.
• Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus
alegaciones y utilizar los medios de defensa correspondientes,
sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda consi-
derarse elemento de juicio en contrario asu situación.
2. POTESTAD SANCIONADORA DE LA-

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Al hablar del ius puniendi del Estado hacemos referencia a la potes-
tad o facultad que tiene éste para aplicar las sanciones correspon-
dientes en caso de evidenciar lacontravención al ordenamiento jurí-
dico. Dicha potestad puede ser ejercida a travésde los jueces pena-
les en el caso de comisión de delitos o de la Administración Públicaen
el caso de infracciones.
En tal sentido, la potestad sancionadora de la Administración puede

ser definida, en palabras de VERGARAY y GÓMEZ, como "el poder
jurídico que posee la Administración Pública para castigar a los ad-
ministrados, cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos
reconocidos por el marco constitucional y legal vigente. Esta potes-
tad, mediante la represión de ciertas conductas, busca incentivare!
respecto y cumplimiento del ordenamiento jurídico, desincenti-
vando la realización de infracciones" .88
88
VERGARAY BÉJAR, Verónica y GÓMEZ APAC, Hugo. La potestad sancionadora y los principios
del procedimiento sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima. UPC. 2009. p.403
152
Por su parte, OSSA indica que "La potestad sancionadora de la ad-

ministración se desenvuelve dentro del ámbito de los más disímiles
hechos, actos y actividades complejas de los particulares y de la
misma administración. Está dirigida a reprimir aquellas conductas
transgresoras de la normativa propia de la administración y estásu-
jeta, por lo demás, a las limitaciones constitucionales y legales que
se establecen en la Carta fundamental y en las disposiciones que la
regulan." 89
La potestad sancionadora de la Administración Pública en nuestro

país no ha sidoreconocida directamente por nuestra Constitución.
Sin embargo, dicha falta de referencia expresa no puede implicar su
negación. Sobre el particular, PEREIRA, citando a DANÓS, sostiene
que "la ausencia de reconocimiento constitucional expreso de lapo-
testad sancionadora de la administración, no se deriva necesaria-
mente su rechazo, ya que al igual que otras importantes instituciones
del derecho administrativo como la autotutela, tampoco encuentran
un reconocimientoconstitucional explícito y sin embargo, no es posi-
ble prescindir de ellas toda vez que resultan consubstancial o conna-
tural al ejercicio de las funciones administrativas". 90
3. REG S QUE RIGEN LA FACULTAD

SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autorida-
des administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribui-
das por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o
delegarse en órgano distinto.
En cuanto a la determinación de responsabilidad, las sanciones ad-

ministrativas quesean impuestas al administrado por la autoridad
administrativa, en ejercicio de su potestad sancionadora, deben ser
compatibles con la exigencia de la reposición de lasituación alterada
por el mismo a su estado anterior, y con la indemnización por los
89
OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho administrativo sancionador, Una aproximación dogmática.
Bogotá. Legis. Segunda Edición. 2009.p.125
PEREIRA CHUMBE, Roberto. La potestad Sancionadora de la Administración y el Procedi-
miento Administrativo Sancionador en la Ley Nº 27444. En: Comentarios a la Ley de Procedi-
miento Administrativo General. Tomo l. Ara Editores. Lima, 2001, p. 283.
153
daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el

proceso judicial correspondiente. En los casos que el cumplimiento
de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda
a varias personas conjuntamente, éstos responderán en forma soli-
daria de las infracciones que, en su caso, se cometan, y delas san-
ciones que se impongan.
Con respecto a la facultad para determinar la existencia de infrac-

ciones administrativas, ésta prescribe en el plazo que establezcan
las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de
prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de
los efectos de la comisión de la infracción. En caso de que ello no
hubiera sido determinado, dicha facultad prescribirá a los cuatro
años.
El cómputo del plazo de prescripción comenzará a partir del día en

que la infracciónse hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una
acción continuada. Asimismo, éste sólo se suspenderá con la inicia-
ción del procedimiento sancionador a través dela notificación al ad-
ministrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean
imputados a título de cargo. Dicho cómputo deberá reanudarse in-
mediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se man-
tuviera paralizado por más de veinticinco días hábiles, por causa no
imputable al administrado.
De acuerdo con Guzmán, "las sanciones administrativas que se im-

pongan al administrado son compatibles con la exigencia de la re-
posición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior,
así como la indemnización por los dañosy perjuicios ocasionados,
siendo que estos últimos serán determinados en el proceso judicial
correspondiente ... debiendo aclarar que la indemnización tiene na-
turalezaresarcitoria mas no punitiva ni sancionatoria". 91
En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán acep-

tar hechos distintos de los determinados en el curso del procedi-
miento, con independencia de su diferente valoración jurídica. La
resolución será ejecutiva cuando ponga fina la vía administrativa. La
administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para
garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva. Cuando el infractor
91
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Ob. Cit., 2011, p. 800.
154
sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución

de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de
sanciones más graves para elsancionado.
4. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD

SANCIONADORA
La potestad sancionadora de la Administración se regirá adicional-
mente, por losprincipios especiales que a continuación se detallan:
Sólo por norma con rango de ley cabe atri-

buir a las entidades administrativas la po-
testad sancionadora y lade prever las san-
cienes aplicables a un administrado, las
mismas que en ningún caso pueden habili-
tara disponer la privación de libertad.
LEGALIDAD _ CAPCHA establece que el principio de lega-

lidad "es un límite al ejercicio del poder puni-
tivo del Estado, ya queimplica que la Admi-
nistración Pública no pueda actuar con dis-
crecionalidad absoluta, ni mucho menos
afectar los derechos fundamentales de los
administra-dos que son parte en un proceso
administrativo."*
La aplicación de sanciones por parte de la

autoridad administrativa, deberá sujetarse
al procedimiento establecido y respectar las
garantías inherentes al debidoproceso.
Al respecto, la citada autora indica que "El
DEBIDO
debido procedimiento es un principio que
PROCEDIMIENTO garantiza el correcto desarrollo del procedi-
miento administrativo sancionador, es de-
cir, que las actuaciones realizadas por la
Administración se realicen sin soslayar los
derechos que el ordenamiento jurídico con-
cede al administrado"*
155
Implica que la comisión de la conducta san-

cionable noresulte más ventajosa para el in-
fractor que cumplir lasnormas infringidas o
asumir la sanción.
No obstante, las sanciones que sean apli-
cadas por la autoridad deberán ser propor-
cionales al incumplimiento calificado como
infracción, debiendo observarlos siguientes
criterios de graduación de sanción seña-la-
dos en orden de prelación:
" La gravedad del daño.
" El perjuicio económico causado
RAZONABILIDAD " La repetición y/o continuidad en la comi-
sión de lainfracción
" Las circunstancias de la comisión
" El beneficio ilegalmente obtenido
" La existencia o no de intencionalidad en la
conductadel infractor
Sólo constituyen infracciones las previstas

expresa-mente en normas con rango de ley
mediante su tipificación, sin admitir interpre-
tación extensiva o analogía. Igualmente, las
disposiciones reglamentarias no pueden
constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en
que la leypermita tipificar por vía reglamen-
taria.
El Tribunal Constitucional en la sentencia
TIPICIDAD
dictada en virtud del Expediente Nº 6301-
2006-PA/TC del 13de agosto de 2008, esta-
bleció la diferencia entre esteprincipio y el
principio de legalidad al señalar que " ... no
debe identificarse el principio de legalidad
con el principio de tipicidad, pues el primero
se satisface cuando se cumple con la pre-
visión de las infracciones y sanciones en la
ley, mientras que el segundo, seconstituye
como la precisa definición de la conducta
que la ley considera como falta, resultando
156
este el límite que se impone al legislador pe-

nal o administrativo, a efectos de que las
prohibiciones que definen sanciones, sean
estas penales o administrativas, estén re-
dactadas con un nivel de precisión sufi-
ciente que permita comprender sin dificul-
tad lo que se estáproscribiendo bajo ame-
naza de sanción en una determinada dispo-
sición legal".
Implica la aplicación de las disposiciones

sancionadoras vigentes en el momento de
IRRETROACTIVI-
incurrir el administrado en la conducta a
DAD
sancionar, salvo que las posteriores le sean
más favorables.
En el caso de que una misma conducta ca-

lifique como más de una infracción se de-
INFRACCIONES - berá aplicar la sanción prevista para la in-
fracción de mayor gravedad.
Para determinar la procedencia de la impo-

sición de sanciones por infracciones en las
que el administradoincurra en forma conti-
nua, se requiere que hayan transcurrido por
lo menos treinta días hábiles desdela fecha
de la imposición de la última sanción y que
se acredite haber solicitado al administrado
que demuestre haber cesado la infracción
dentro de dicho plazo.
No obstante, la LPAG, ha establecido
INFRACCIONES ciertos casos en los que no se puede atri-
buir el supuesto de continuidad y/o la im-
posición de la sanción respectiva bajo san-
ción de nulidad:
.. Cuando se encuentre en trámite un re-
curso administrativo interpuesto dentro
del plazo contrae! acto administrativo me-
diante el cual se impusola última sanción
administrativa.
157
• Cuando el recurso administrativo inter-

puesto no hubiera recaído en acto admi-
nistrativo firme.
• Cuando la conducta que determinó la im-
posición de la sanción administrativa ori-
ginal haya perdidoel carácter de infrac-
ción administrativa por modificación en el
ordenamiento, sin perjuicio de la aplica-
ción de principio de irretroactividad.
Implica que la responsabilidad sobre la in-

fracción sancionable administrativamente
CAUSALIDAD
debe recaer en la persona que realiza la
conducta omisiva o activa quela constituya.
Se presume que los administrados han ac-

tuado apegados a sus deberes mientras no
cuenten con evidencia en contrario.
Sobre el particular, cabe indicar que dicho
PRESUNCIÓN principioes expresión en sede administra-
tiva del principio constitucional de presun-
ción de inocencia, el cual establece que
toda persona es considerada inocente
mientas no se haya declarado judicial-
mente su responsabilidad.
La responsabilidad administrativa es sub-

jetiva, salvo los casos en que por ley o de-
creto legislativo sedisponga la responsabili-
dad administrativa objetiva.
La autoridad administrativa está impedida

de imponer sucesiva o simultáneamente
una pena y una sanción administrativa por
el mismo hecho en los casos en que exista
NON BISIN identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende tambiéna las
sanciones administrativas, salvo la concu-
rrenciadel supuesto de continuación de in-
fracciones.
158
OSSA indica que "para que real y efectiva-

mentetenga lugar la violación del non bis
in ídem, es imprescindible que la plurali-
dad sancionatoria entrea operar sobre una
triple identidad: (... )
" Eadem personae. Identidad de sujeto ...
" Eadem res. Identidad de fundamentos de
orden fáctico, o sea los hechos constitu-
tivos de la infracción ...
" Eadem causa petendi. La coincidencia
causal ofundamento ... " 6
El procedimiento administrativo sancionador se desarrolla en base

al siguienteesquema.
159
t
m
en
o
e
CD
i:u"
o.
-----.?JI 1~ - - (*)
CD
o
SIN DESCARGOS CD
EXAMEN
roo
IMPUTACIÓN DE 1 NOTIFICACIÓN 1 RESOLUCIÓN DE :¡-
AL POSIBLE DE HE- QUIEN CONOCE LA o
CARGOS CHOS
1 SANCIONADO 1~ - - - - - - - - - . <) IMUGNACIÓN
1 CON DESCARGOS 1 .·.. .·· . _

........·•º•··-....................... .·········................................ .
r·--;:r · ;~· ·;·~~~;i~~~. . ¡ r····~:s º~~;~~~~;- - - ···¡
1n••••••••••••••••••••••••••noouoooooouoooou ..
........ Se realiza de oficio. Es por escrito y debe Plazo para presen- ¡

La resolución de los ¡
e3 Antes se pueden rea- contener: tarlos nomenor a 5 j instructora. Puede \ j 1. Sanciona. j 1 recursos que inter- 1
lizar actuaciones pre- • Hechos imputados. días hábiles ¡ recolectar prue- ¡ ¡ 2.Dispone el ar- ¡ 1 ponga no podrá deter-1
vias de investiga- • Calificación de la in ..................................... ¡ bas de oficio. ¡ 1 chivo del expe- ¡ ¡ minar la imposi-ción 1
ción, averiguación fracción. :.. ...................................: 1 diente. No consti- 1 ¡ de sanciones más 1
o inspección. • Autoridad para san-
1 tuye infracción. 1
j graves para el sancio- j
La imputación puede cionar.
ser realizada a través • Norma que le otorga 1 Será notifica da al 1
de una denuncia la competencia. ¡ administrado y a 1 1.... nado .......................... 1
cual tiene que ser ad- ¡ quien formuló so- 1
mitida a trámite. 1 licitud o denun- 1
1 cia (de ser el 1
L. caso) ....................... l
(*) ÓRGANO INSTRUCTOR ;t:ÓRGANO RESOLUTOR

6. MEDIDAS PROVISIONALES
La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adop-
ción de medidasde carácter provisional que aseguren la eficacia de
la resolución final que pudiera recaer.
Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad, pro-

porcionalidad ynecesidades de los objetivos que se pretende garan-
tizar en cada supuesto concreto.
El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional

que en su casase adopten, se compensarán, en cuanto sea posible,
con la sanción impuesta.
La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infrac-

ciones administrativas prescribe en el plazo que establezcan las
leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de pres-
cripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los
efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido
determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro
años. La autoridad deberá declarar de oficio la prescripción y da por
concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el
plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los
administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y
la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de
los plazos.
Por otra parte, la facultad de la autoridad para exigir por la vía de eje-
cución forzosael pago de las multas impuestas por la comisión de
una infracción administrativa prescribe en el plazo que establezcan
las leyes especiales. En caso de no estar determinado, la prescrip-
ción se produce al término de dos años computados a partirde la fe-
cha en que se produzca cualquiera de las siguientes circunstancias:
que el acto administrativo mediante el cual se impuso la muha, o aquel
que puso fin a la víaadministrativa, quedó firme y que el proceso con-
tencioso administrativo destinado a la impugnación del acto
161
mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de

cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado.
El plazo para resolver los procedimientos sancionadores inicia-

dos de oficio es de nueve meses contados desde la fecha de noti-
ficación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado
de manera excepcional, como máximo por tres meses, debiendo el
órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada,
justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. Sin em-
bargo, las normas especiales pueden establecer mayores plazos de
caducidad. Cuando el administrado formula recurso administrativo
no es posible la aplicaciónde la caducidad.
La caducidad es declarada de oficio por el órgano competente. El

administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad admi-
nistrativa del procedimiento encaso el órgano competente no la haya
declarado de oficio.
162
s
ALONZO CHÁVEZ, Henrry Marcos. Las medidas cautelares en el pro-
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dor. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General,
LibrohomenajeaJoséAlbertoBustamante Belaunde. Lima. UPC.
2009
166
,
IN 1
Presentación ......................................................................................5
CAPÍTULO 1: LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA ...............................9

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO ................................................ 9
2. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA ............................................... 10
2.1. Definición .......................................................................... 1O
2.2. Características .................................................................. 11
CAPÍTULO 2: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................... 13

1. DEFINICIÓN .............................................................................. 13
2. POTESTADES ADMINISTRATIVAS .......................................... 15
CAPÍTULO 3: ASPECTOS FUNDAMENTALES

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ...............................................19
1. DEFINICIÓN .............................................................................. 19
2. CARACTERÍSTICAS .................................................................. 20
2.1. Autónomo .........................................................................20
2.2. Derecho Público ............................................................... 20
2.3. Dinámico ...........................................................................21
2.4. Privilegio de autotutela ..................................................... 21
2.5. Exorbitante ........................................................................21
3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ....................... 22
3.1. Clasificación de las Fuentes ............................................. 22
3.2. Análisis de cada fuente ..................................... ::.............. 22
3.3. El uso de las tecnologías de la información .................... 26
167
CAPÍTULO 4: PERSONAL LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

UNA BREVE REVISIÓN Al SERVICIO CIVIL DEL ESTADO ......... 29
1. EL SERVICIO CIVIL ..................................................................... 29
2. INCORPORACIÓN AL SERVICIO CIVIL .................................. 31
3. ESTRUCTURA ...........................................................................31
4. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVIDORES CIVILES ................. 32
5. DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL SERVIDOR CIVIL ........ 33
6. RESPONSABILIDAD DEL PERSONAL DE LA
. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .................................................... 34
6.1 . Responsabilidad Administrativa ....................................... 34
6.1. Responsabilidad Civil ....................................................... 35
6.3. Responsabilidad Penal ..................................................... 35
CAPÍTULO 5: El ACTO ADMINISTRATIVO ............ .-. .....................37

1. DEFINICIÓN ..............................................................................37
2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ......................... 38
2.1. Elementos esenciales ...................................................... 38
2.2. Elementos accesorios o no esenciales ............................ .42
3. CARACTERÍSTICAS ................................................................. .43
4. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ................... .44
5. MODALIDADES DE NOTIFICACIÓN ........................................ 45
5.1. Notificación personal ....................................................... .45
5.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o
cualquier otro medio ........................................................ 46
5.3. Por publicación ................................................................. 46
5.4. Notificación a pluralidad de interesados ......................... .47
5.5. Notificaciones defectuosas ............................................. .47
6. EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO .......................... 47
7. NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .................. .48
168
7.1. Validez del acto administrativo ......................................... 48

7.2. Otros aspectos de la nulidad ............................................ 50
7.3. Efectos de la declaración de nulidad ................................ 51
7.4. Alcances de la nulidad ...................................................... 51
8. CONSERVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO .................. 52
9. DIFERENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LAS
OTRASFORMAS JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS .................... 53
1O. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS ..................................... 55
CAPÍTULO 6: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

ASPECTOS GENERALES ..............................................................57
1. DERECHO DE PETICIÓN ........................................................ 57
2. DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ....... 57
3. CARACTERÍSTICAS - DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO .....................................................................59
4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..... 60
4.1. Principio de Legalidad ...................................................... 60
4.2. Principio del Debido Procedimiento ................................. 61
4.3. Principio de Impulso de Oficio .......................................... 62
4.4. Principio de Razonabilidad ............................................... 62
4.5. Principio de Imparcialidad ................................................ 63
4.6. Principio de lnformalismo ................................................. 63
4.7. Principio de Buena fe procedimental. .............................. 64
4.8. Principio de Presunción de Veracidad ............................. 64
4.9. Principio de Celeridad ...................................................... 65
4.1 O. Principio de Eficacia ....................................................... 65
4.11. Principio de Verdad material .......................... :-: .............. 65
4.12. Principio de Participación ............................................... 66
4.13. Principio de Simplicidad ................................................. 66
169
4.14. Principio de Uniformidad ................................................ 67

4.15. Principio de Predictibilidad o de Confianza legítima ...... 67
4.16. Principio de Privilegio de controles posteriores ............. 68
4.17. Principio del Ejercicio legítimo del poder ....................... 68
4.18. Principio de Responsabilidad ......................................... 68
4.19. Principio de Acceso permanente ................................... 68
5. CLASIFICACIÓN ....................................................................... 69
5.1. Procedimiento de aprobación automática ....................... 69
5.2. Procedimiento de evaluación previa ................................ 70
CAPÍTULO 7: SUJETOS PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO ..................................................................•.......73
1. LOS ADMINISTRADOS ............................................................. 74
2. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA .................. ~ ...................... 77
2.1. Competencia de la autoridad administrativa .................... 78
2.2. Criterios para determinar la competencia ........................ 79
2.3. Ejercicio de la competencia ............................................. 79
2.4. Conflicto con la función jurisdiccional .............................. 79
2.5. Situaciones Especiales ..................................................... 80
2.6. Órganos Colegiados ........................................................ 82
CAPÍTULO 8: DESARROLLO
ADMINISTRATIVO ..........................................................................83
1. FORMAS DE INICIACIÓN ......................................................... 83
1.1. Inicio de Oficio .................................................................. 84
1.2. Derecho a formular denuncias ......................................... 85
1.3. Inicio de parte: Derecho de Petición ................................ 85
170
2. ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO ..................................................................... 90
2.1. Consideraciones para estructurar el procedimiento ........ 90
2.2. Enfoque intercultural ......................................................... 91
2.3. Los escritos .......................................................................91
2.4. Recepción documental ..................................................... 92
2.5. Observaciones a documentación presentada y
subsanación .....................................................................93
2.6. Derechos de tramitación ................................................... 93
2.7. Representación del administrado .................................... 94
2.8. El expediente administrativo ............................. -................ 95
3. FORMAS DE IMPULSAR EL PROCEDIMIENTO
POR PARTE DELADMINISTRADO ........................................... 96
3.1. La acumulación ................................................................. 96
3.2. Queja por defectos de tramitación ................................... 98
4. MEDIDAS CAUTELARES ......................................................... 99
4.1 . Características .................................................................. 99
4.2. Presupuestos .................................................................. 100
4.3. Aspectos por considerar ................................................ 101
4.4. Variabilidad ..................................................................... 102
4.5. Caducidad ...................................................................... 102
5. LA INSTRUCCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO ................................................................... 103
5.1. Alegaciones .................................................................... 103
5.2. Carga de la prueba ......................................................... 103
5.3. Hechos no sujetos a actuación probatoria ..................... 104
5.4. Medios de prueba .............................................._
_. ............. 104
6. LA FACULTAD DE LOS CIUDADANOS DE
CONTROLAR LAACTIVIDAD ADMINISTRATIVA .................... 108
6.1. Administración abierta .................................................... 108
171
6.2. Audiencia pública ........................................................... 108

6.3. Período de información pública ..................................... 11 O
7. FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ........ 110
7.1. Pronunciamiento sobre el fondo del asunto ................. 111
7.2. Desistimiento ................................................................. 111
7.3. Abandono ...................................................................... 113
7.4. Falta de pronunciamiento de la Administración:
Silencio Administrativo .................................................. 114
7.5. Conciliación y Transacción extrajudicial. ...................... 117
7.6. La prestación efectiva de lo pedido en virtud
a una petición de gracia ................................................ 118
7.7. Causas sobrevenidas que determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento ............... 119
8. EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES ....................................... 119
8.1. Ejecutividad y Ejecutoriedad. Definición y diferencia ..... 119
8.2. Ejecutoriedad del acto administrativo ............................. 120
8.3. Ejecución Forzosa ........................................................... 121
CAPÍTULO 9: REVISIÓN LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .125

1. POR LA PROPIA ADMINISTRACIÓN ................................. 126
1.1. Rectificación de Errores materiales ................................ 126
1.2. Nulidad de oficio ............................................................. 126
1 .3. Revocación ..................................................................... 128
2. POR EL ADMINISTRADO ..................................................... 131
2.1. Recursos Administrativos ............................................... 131
2.2. Elementos característicos .............................................. 132
2.3. Actos impugnables ......................................................... 133
2.4. Clases de Recursos Administrativos .............................. 133
2.5. Aspectos a considerar .................................................... 135
172
2.6. Suspensión de la ejecución ............................................ 135

2.7. Resolución ...................................................................... 136
3. ACTO FIRME ........................................................................... 137
4. ACTOS QUE AGOTAN LA VÍA ADMINISTRATIVA ................ 138
CAPÍTULO 1O: PROCEDIMIENTO TRI LATERAL ................... 139

1 . CONCEPTO ............................................................................ 139
2. SUJETOS ................................................................................ 140
3. CARACTERÍSTICAS ................................................................ 141
4. MEDIDAS CAUTELARES ....................................................... 141
5. IMPUGNACIÓN ....................................................................... 142
ADMINISTRATIVOTRILATERAL .............................................. 142
CAPÍTULO 11: ACTIVIDAD FISCALIZACIÓN ........................ 145

1. SU REGULACIÓN EN LA LPAG ............................................. 145
2. CARACTERÍSTICAS ................................................................ 146
3. FACULTADES DE LOS FISCALIZADORES .......................... 147
4. DEBERES DE LOS FISCALIZADORES .............................. .. 148
5. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FISCALIZADOS ........... 148
6. EL ACTA DE FISCALIZACIÓN ............................................... 149
7. CONCLUSIÓN DE LA ACTIVIDAD DE FISCALIZACIÓN .... 150
CAPÍTULO 12: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .............. 151

1. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .................................... 151
2. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ..
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .................................................. 152
3. REGLAS QUE RIGEN LA FACULTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ......................... 153
173
4. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD

SANCIONADORA .................................................................... 155
SANCIONADOR ...................................................................... 159
6. MEDIDAS PROVISIONALES ................................................... 161
7. PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD ........................................... 161
REFERENCIAS ...............................................................................163
174
Este libro se terminó de imprimir
en los talleres gráficos de Aníbal Paredes Editor S. A. C. situados en
Jr. Dávalos Lissón 135 int. 201, Lima, Lima, Lima
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CARLOS AGUILA GRADOS

© Carlos Aguila Grados

Diseño de portada: Sonia Gonzales Sutta

© Editorial San Marcos E. l. R. L., editor

Primera edición: 2006

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra,

Impreso en el Perú/ Printed in Peru

n abril de 1999 nació EGACAL con el propósito de

1. Una formación permanente que los mantenga

2. Una auténtica y genuina especialización que permita

3. El cultivo de competencias que no se desarrollan

Nuestra propuesta de enseñanza significativa del Derecho se

1. El participante se ubica en el vértice superior, con sus

2. En el segundo extremo se encuentra el factor humano

3. En el tercer extremo se encuentra la bibliografía que

Mediante la presente colección que ponemos al alcance de

Finalmente, queremos expresar nuestra gratitud a los miles

iDios los bendiga!

ANA CALDERÓN SUMARRIVA

1m LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Constituye aquella función destinada a la

Esta función se manifiesta a través de la acti-

Para GARCÍA DE ENTERRÍA la función guber-

Constituye aquella función destinada a regu-

administrativa se expresa mediante diversas formas, las mismas que

Debido a que el acto administrativo está desti-

Por cuanto las actividades que manifiestan di-

Al ser que la función administrativa se realiza de

A diferencia de la función jurisdiccional, la Ad-

Asimismo, otras características de la función administrativa son:

• Puede ser ejercida por el propio Estado, o por entes jurídicos-

Este mismo autor sostiene que la Administración Pública "es la única

Asimismo, PAREJO manifiesta que la Administración Pública "es una

tiene como misión desarrollar funciones y proveer servicios ... indis-

El artículo I del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece cuá-

administrativa y cuya organización y relaciones jurídicas con los ad-

Es importante señalar que el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM,

Las Potestades Administrativas pueden ser definidas como aque-

Dichas potestades, o también llamadas prerrogativas, de la adminis-

Del mismo modo, la administración pública solo está facultada para

Estas potestades administrativas pueden ser clasificadas de la si-

Consiste en la facultad de limitar dere-

Consiste en la promoción de ciertas acti-

Se traduce en facultad de brindar servi-

Consiste en la facultad emitir normas de

Consiste en la facultad que tiene la admi-

Consiste en la facultad que tiene la admi-

Conjunto de actos y diligencias de inves-

Se define al Derecho Administrativo como la ciencia jurídica que

GARCINI señala que "Podemos concretar nuestra concepción del

Asimismo, RUÍZ-ELDREGE sostiene que: "Podemos a nuestro en-

2.2. Derecho Público

Asume esta característica pues regula un sector de la actividad es-

las entidades estatales, autónomas y descentralizadas; pero tam-

Cuando hacemos referencia a cambios en el derecho administrativo,

DROMI afirma en este punto: "El derecho administrativo es el brazo

2.4. Privilegio de autotutela

En un Estado de Derecho ese poder no es absoluto, está sujeto al

3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.1. Clasificación de las Fuentes

3.2. Análisis de cada fuente

3.2.1. Constitución Política