DIVISIÓN JURÍDICA

Al contestar refiérase
al oficio N°7232

6 de junio de 2016
DJ-0827- 2016

Licenciado
Oscar Alberto León Alonso
Auditor Interno
Tribunal Supremo de Elecciones
oleon@tse.go.cr

Asunto: Reconocimiento de hechos no referenciados en ofertas

correspondientes a los respectivos procesos de contratación
administrativa.

Estimado señor:

Nos referimos a su oficio No. AI-080-2016 con fecha 22 de abril de 2016, mediante
el cual solicita criterio jurídico con relación al reconocimiento de hechos no referenciados
en las ofertas, correspondientes a los respectivos procesos de contratación administrativa.

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

En primer término, es necesario indicar que el ejercicio de la potestad consultiva

de la Contraloría General, se regula en el artículo 29 de la Ley Orgánica (Ley Nº 7428
del 4 de setiembre de 1994) y el Reglamento sobre la recepción y atención de consultas
dirigidas a la Contraloría General de la República (Resolución N° R-DC-197-2011),
publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 244 del 20 de diciembre de 2011.

Asimismo, es esencial destacar que de conformidad con los artículos 8 y 9 del

citado Reglamento, este órgano contralor, en el ejercicio de su función consultiva, no se

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refiere a situaciones concretas -como en este caso se pretende-, las cuales deberán
ser resueltas por las instituciones públicas en el ámbito de sus competencias, todo ello,
sin perjuicio de las funciones que corresponden a este órgano contralor por la vía de la
fiscalización posterior.

Por lo tanto, debe quedar claro que el presente criterio vinculante emitido en
ejercicio de la potestad consultiva tiene un carácter general cuyo propósito es servir de
insumo, junto con los elementos fácticos y jurídicos del caso, que permitan orientar la
toma de decisiones de los gestores públicos directamente responsables de la buena
marcha de los asuntos que les competen.

II. OBJETO DE LA CONSULTA

El Auditor del Tribunal Supremo de Elecciones, realiza la consulta de un caso

concreto sobre el reconocimiento de hechos no referenciados en la oferta y que por vía de
subsanación se presenta un elemento diferente al referenciado en la oferta.

Al respecto, por tratarse de un asunto particular de la administración consultante,

debe aclarar este órgano contralor, que no se referirá a los puntos solicitados de manera
específica, sino que se brindará una orientación, con base en insumos sobre los principios
que rigen la materia de contratación administrativa, así como se abordará de forma
general el tema de la subsanación, siendo aspectos que buscan facilitar al consultante en
la toma de decisiones.

III. Sobre el fondo

Con el fin de orientar al consultante, se deben analizar varios aspectos de

consideración:
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a. Principios Generales de los procedimientos de Contratación.

La Ley de Contratación Administrativa -en adelante LCA-, establece que la

actividad de contratación del Estado, debe someterse tanto a las normas como a los
principios del ordenamiento jurídico administrativo, al indicar "(...) Artículo 3.-Régimen
jurídico. La actividad de contratación administrativa se somete a las normas y los
principios del ordenamiento jurídico administrativo (...)".

Principios generales que de forma clara, se encuentran establecidos en la sección

segunda del mismo cuerpo normativo, específicamente -para el caso que nos ocupa- nos
referiremos a los artículos 4 y 5, que refieren a los principios de eficacia, eficiencia, así
como los principios de igualdad y libre concurrencia, los mismos indican:

"(...) Artículo 4º-Principios de eficacia y eficiencia. Todos los actos

relativos a la actividad de contratación administrativa deberán estar
orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de
la administración, con el propósito de garantizar la efectiva
satisfacción del interés general, a partir de un uso eficiente de los
recursos institucionales. //Las disposiciones que regulan la actividad
de contratación administrativa, deberán ser interpretadas de la
manera que más favorezca la consecución de lo dispuesto en el
párrafo anterior. //En todas las etapas de los procedimientos de
contratación, prevalecerá el contenido sobre la forma, de manera que
se seleccione la oferta más conveniente, de conformidad con el
párrafo primero de este artículo.//Los actos y las actuaciones de las
partes se interpretarán en forma tal que se permita su conservación y
se facilite adoptar la decisión final, en condiciones beneficiosas para
el interés general. Los defectos subsanables no descalificarán la
oferta que los contenga. En caso de duda, siempre se favorecerá la
conservación de la oferta o, en su caso, la del acto de
adjudicación.//Las regulaciones de los procedimientos deberán
desarrollarse a partir de los enunciados de los párrafos anteriores.
(Así reformado mediante el artículo 1° de la ley N° 8511 del 16 de
mayo del 2006)

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Artículo 5.-Principio de igualdad y libre competencia. En los

procedimientos de contratación administrativa, se respetará la
igualdad de participación de todos los oferentes potenciales. Los
reglamentos de esta Ley o las disposiciones que rijan los
procedimientos específicos de cada contratación, no podrán incluir
ninguna regulación que impida la libre competencia entre los
oferentes potenciales.//La participación de oferentes extranjeros se
regirá por el principio de reciprocidad, según el cual a ellos se les
brindará el mismo trato que reciban los nacionales en el país de
origen de aquellos. El Poder Ejecutivo establecerá,
reglamentariamente, las disposiciones necesarias para la vigencia
plena del principio estipulado en este párrafo.//Los carteles y los
pliegos de condiciones no podrán disponer formas de pago ni
contener ninguna regulación que otorgue a los oferentes nacionales
un trato menos ventajoso que el otorgado a los oferentes
extranjeros.//Los órganos y entes públicos no podrán usar sus
prerrogativas de exoneración para importar, por medio de
adjudicatarios de licitaciones, concesionarios ni otros terceros,
productos manufacturados incluidos en los supuestos de prioridad
del Artículo 12 de la Ley Nº 7017, del 16 de diciembre de 1985.(Así
adicionado el párrafo anterior por el artículo 1º aparte b) de la ley Nº
7612 de 22 de julio de 1996).(...)".

En igual sentido, el artículo 4 antes transcrito, establece además el principio de

conservación de las ofertas, como un reflejo al principio de eficiencia que debe operar en
materia de contratación administrativa, siendo que el propósito de los procedimientos
licitatorios no es el de descartar ofertas por sus errores, pues no hay oferta perfecta, sino
la conservación de ellas.

En ese sentido la Sala Constitucional1, ha indicado:

“(...) La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el

mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos,
materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que
las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil
comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que
retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su
1
Sala Constitucional, voto N° 5600-2005 de 16:34 hrs. de 10 de mayo de 2005.
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parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con

sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a
través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida
y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de
principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes
permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de
forma transitoria o singular (...)”.

Es por esto, que el ordenamiento jurídico que rige la materia permite al oferente
subsanar las errores que se presenten en la oferta, con el fin de que la administración
cuente con un mayor número de ofertas a escoger, que se adecuen y satisfagan de la
mejor manera sus necesidades.

Dicho lo anterior, se debe entender que el procedimiento de contratación

administrativa no es el fin en sí mismo sino, que es el medio por el cual se busca
satisfacer un interés público, de manera ágil y eficiente.

B. Subsanación

Ahora bien, es necesario indicar que no todo yerro en una oferta, puede ser
subsanado bajo este principio de conservación de las ofertas, ya que tanto la Ley de
Contratación Administrativa como su Reglamento, establecen ciertas pautas con el
sentido de definir qué elementos son subsanables.

Al respecto, este órgano contralor, ha indicado2: “(…) a la luz de la jurisprudencia

reiterada de esta Contraloría General debe analizarse la trascendencia del
incumplimiento, a efectos de determinar si amerita o no la exclusión de cualquier
participante que omita esos requisitos, pues ya hemos indicado que no se trata de
cualquier incumplimiento sino de aquellos que por su trascendencia no permiten ajustar a

2
Contraloría General de la República. Resolución No. RC-834-2002 de las 11:00 horas del 11 de
diciembre de 2002.
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la oferta al interés público (RSL-71-97 de las 14:00 horas del 2 de abril de 1997 y RC-507-
2002, de las 10:00 horas del 6 de agosto de 2002), o bien que lesionan los principios
aplicables a la materia. (...)”.

En ese sentido, el artículo 80 del RLCA establece cuáles son los aspectos que se
consideran subsanables, para la conservación de los ofertas:

“(…) Artículo 80.-Corrección de aspectos subsanables o

insustanciales. Dentro de los cinco días hábiles siguientes al acto
de apertura, la Administración realizará el análisis de los aspectos
formales de las ofertas, y concederá a los oferentes un plazo de
hasta cinco días hábiles, para que corrijan errores o suplan
información sobre aspectos subsanables o insustanciales.//Se
considerará que un error u omisión es subsanable o insustancial,
cuando su corrección no implique una variación en los elementos
esenciales de la oferta, tales como las características fundamentales
de las obras, bienes o servicios ofrecidos, el precio, los plazos de
entrega o las garantías de los productos, o bien, coloque al oferente
en posibilidad de obtener una ventaja indebida.//Esta prevención
podrá realizarse de oficio, por señalamiento de alguno de los
participantes o a solicitud de parte interesada.//Luego de finalizada
esta etapa, se puede corregir o completar, cualquier aspecto
subsanable que no se hubiese advertido durante el plazo antes
indicado, a solicitud de la Administración o por iniciativa del
oferente.//No será necesario prevenir la subsanación de aquellas
omisiones relacionadas con aspectos exigidos por el cartel, que no
requieren una manifestación expresa del oferente para conocer los
alcances puntuales de su propuesta, en cuyo caso se entenderá que
acepta las condiciones.(…)”.

Dejando claro, que se considera como error u omisión subsanable, siempre y

cuando se den dos situaciones, primero cuando su corrección o cumplimiento no implique
una variación en los elementos esenciales de la oferta y que, esa corrección no le de al
oferente una ventaja indebida con respecto a los otros concursantes.

Aunado a lo anterior, el artículo 81 del reglamento de cita, indica una serie de

elementos que pueden ser subsanados, como lo son:
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“(...) Artículo 81.-Aspectos subsanables. Serán subsanables, entre

otros elementos, los siguientes:// a) Los aspectos formales, tales
como, la naturaleza y propiedad de las acciones, declaraciones
juradas, copias de la oferta, especies fiscales o certificaciones de la
CCSS.// b) Certificaciones sobre cualidades, características o
especificaciones del bien ofrecido, siempre y cuando tales
circunstancias existieran al momento de presentación de la oferta,
así hubieren sido referenciadas en la oferta y lo logre acreditar el
interesado.// c) La documentación técnica o financiera
complementaria de la oferta, incluyendo los estados financieros.// d)
Las formalidades que así se hayan exigido en el cartel, tales como
traducciones libres de la información complementaria.// e) Datos
consignados en unidades diferentes a las del Sistema Internacional
de Medidas.
f) El plazo de vigencia de la oferta, siempre que no se haya ofrecido
por menos del 80% del plazo fijado en el cartel.// g) El monto o
vigencia de la garantía de participación, siempre y cuando
originalmente hayan cubierto, al menos, un 80%.// h) Cualquier error
material relacionado con la garantía de participación, incluyendo los
referidos a la identificación del concurso o del sujeto respaldado. De
igual forma, en los bonos de garantía es válido corregir cualquier
error sustancial, siempre y cuando la entidad emisora acepte la
enmienda y garantice que no existe problema alguno para su
liquidación.// i) Los documentos necesarios para probar la veracidad
de hechos acaecidos antes de la apertura de ofertas y que estén
referenciados de forma completa en la oferta. Esto es procedente
aún tratándose de aspectos relacionados con la calificación de la

oferta.// j) Cualquier otro extremo que solicitado como un requisito de

admisibilidad, sea requerido por la Administración, para una cabal
valoración de la propuesta y no confiera una ventaja indebida frente a
los restantes oferentes, tal como la traducción oficial o libre de la
información técnica o complementaria y los manuales de uso
expedidos por el fabricante cuando así haya sido permitido por el
cartel.// Se entiende que la falta de la firma de una oferta no es un
aspecto subsanable.(...)”

Sin que esto signifique que esta sea una lista taxativa, ya que la administración
tiene la posibilidad de solicitar la subsanación de algún elemento que considere necesario
y que cumpla con los dos requisitos anteriormente indicados.

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Es por esto que, lo que se debe analizar en cada caso es si se está en presencia
de un vicio de carácter subsanable, que amerite o no la exclusión de la oferta, que incluso
este órgano contralor tiene la posición que todo lo aportado vía subsanación deberá ser
analizado de igual manera mediante el artículo 81 antes transcrito, el cual permite la
subsanación de los documentos necesarios para probar la veracidad de hechos
acaecidos antes de la apertura de ofertas y que estén referenciados de forma completa en
la oferta.

Criterio que incluso ha sido ampliado por este ente contralor, bajo los principios de
eficacia y de eficiencia, al indicar que3:

“(...) Este órgano contralor ha mantenido la tesis de que únicamente

es aceptable la subsanación de la experiencia acaecida antes de la
apertura de las ofertas siempre y cuando dicha experiencia haya sido
mencionada en la respectiva oferta; sin embargo, se considera que
en aplicación de los principios eficacia y de eficiencia, que tienden a
la conservación de las ofertas, también es factible permitir a los

oferentes que por la vía de la subsanación se pueda incorporar otra

experiencia, aún y cuando dicha experiencia no haya sido
mencionada en su oferta original, y siempre y cuando dicha
experiencia haya sido obtenida antes de la apertura de la oferta; lo
anterior, por considerar que ello no concede ninguna ventaja
indebida al oferente y además permite a la Administración contar con
un mayor número de ofertas. No puede perderse de vista que una
norma de rango superior al reglamento, como es la Ley de

Contratación Administrativa contempla dentro de los principios

generales de la materia, el principio de eficiencia, estableciéndose en
el numeral 4 de la citada ley, entre otras cosas, que: “En todas las
etapas de los procedimientos de contratación, prevalecerá el
contenido sobre la forma, de manera que se seleccione la oferta más
conveniente, de conformidad con el párrafo primero de este artículo.

3
Contraloría General de la República. Resolución No. RC-660-2015 de las 10:30 horas del 28 de
agosto de 2015.

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/Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán en forma

tal que se permita su conservación y se facilite adoptar la decisión
final, en condiciones beneficiosas para el interés general. Los
defectos subsanables no descalificarán la oferta que los contenga.
En caso de duda, siempre se favorecerá la conservación de la oferta
o, en su caso, la del acto de adjudicación.” Al respecto, conviene
citar que en la exposición de motivos de la Ley de Contratación
Administrativa (Dictamen unánime afirmativo de la Comisión de
Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa de 7 de febrero de
1995), se dijo: “En primer lugar se destaca, como una reacción a la
tendencia actual, el principio de eficiencia como objetivo de los
procedimientos de contratación. Esto significará que la
Administración desplegará toda su actividad orientada a buscar la
mejor alternativa para el interés público, dejando en un segundo
plano el cumplimiento de requisitos formales. Se consagran por esta
vía, como correlato de la eficiencia, los principios de conservación e
informalismo, de larga aceptación en nuestro ordenamiento jurídico
desde la promulgación de la Ley General de la Administración
Pública.” (Ley de Contratación Administrativa, San José, Ediciones
SEINJUSA, 1995, p. 8). De lo anterior queda claro que la intención
del legislador fue la de posibilitar a la Administración el contar con el
mayor número de ofertas a fin de que pueda realizar la escogencia
dentro de una gama más amplia de propuestas, lo cual viene a
favorecer el interés público.(...)” (Lo resaltado no es del original).

De manera que, se amplía la posibilidad de que el oferente, por vía de

subsanación incorpore nueva información, aún y cuando no haya sido referenciada de
forma completa en la oferta, bajo el entendido de que esa experiencia haya sido obtenida
antes de la apertura de las ofertas, sin que varíen los elementos sustanciales de la oferta.

En suma a lo anterior, ante esta posibilidad de aportar información que no fue

referenciada en la oferta, no se puede considerar que se otorgue una ventaja indebida al
oferente, como bien se analizó en la resolución antes indicada4:

4
Contraloría General de la República. Resolución No. RC-660-2015 de las 10:30 horas del 28 de
agosto de 2015.

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“(...) Por otra parte, se estima que no se quebranta el principio de

igualdad al permitir acreditar la experiencia obtenida con la
anterioridad a la apertura de ofertas, aunque tal experiencia no esté
referenciada en la propuesta que se le formule a la Administración,
ya que en tal supuesto la experiencia se constituye en un hecho
histórico y por tanto inmodificable. De este modo, lo que se permite
con la posición aquí asumida es que se acredite la experiencia
obtenida antes de la apertura de ofertas, que viene constituirse en
un hito o hecho que no puede ser disponible por las partes, ya que lo
que se habilita es la demostración de tal experiencia y no su
obtención con posterioridad a la apertura de las plicas. Con esto no
se causa ninguna ventaja indebida, sino que se aplica plenamente la
figura de la subsanación que es reconocida en el ordenamiento
jurídico, particularmente en el artículo 42 inciso j) de la Ley de
Contratación Administrativa, donde de manera expresa se indica: “j)
La posibilidad de subsanar los defectos de las ofertas en el plazo que
indique el Reglamento de esta Ley, siempre y cuando con ello no se
conceda una ventaja indebida, en relación con los demás
oferentes…” Tal figura va íntimamente ligada al principio de
eficiencia, por cuanto con ella lo que se persigue es que las
propuestas puedan ofrecer la información necesaria para que la
Administración realice la mejor selección de frente a sus necesidades
y la atención del interés público. La regulación legal señala que la
subsanación es posible en tanto no se otorgue ninguna ventaja
indebida, -lo cual debe ser valorado en cada caso concreto-, pero en
el presente asunto tal ventaja indebida no se presenta, por cuanto
como ya fue dicho, la experiencia que se puede subsanar es aquélla
ya realizada, donde el único aspecto que se echa de menos es la
acreditación. Por lo tanto, se reconsidera el criterio que este órgano
contralor ha sostenido en el pasado con respecto a la posibilidad de
subsanar experiencia del oferente únicamente cuando esta
experiencia haya sido referenciada en la oferta, se modifica en forma
expresa, siendo posible la consideración de la experiencia que no
haya sido referenciada en la oferta, pero que se acredite que fue
obtenida antes de la apertura de las ofertas.(...)”.(Lo resaltado es del
original).

De manera que, al ser una experiencia que se obtuvo antes de la apertura de las
ofertas se considera como un hecho histórico inmodificable, por lo que no otorga una

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ventaja indebida al oferente y por el contrario, amplía el número de ofertas para que la
administración pueda satisfacer sus necesidades.

Por su parte, el artículo 83 del RLCA indica que:

“(...) Los incumplimientos intrascendentes no implicarán la exclusión

de la oferta, pero así deberá ser razonado expresamente en el
respectivo informe. (...) Si una oferta presenta dos manifestaciones
contradictorias entre sí, una que se ajusta al cartel y otra que no, se
presumirá su ajuste al cartel; si ambas se ajustan al cartel en la
evaluación se tomará la que menos le favorezca al oferente. Sin
embargo, para efectos de ejecución, se aplicará la manifestación que
más favorezca a la Administración. (...)”.

Cabe concluir que, bajo este mismo principio de conservación de las ofertas, la
administración cuenta con la posibilidad de mantener las ofertas, además este artículo
antes transcrito agrega un elemento de suma trascendencia y es que en caso de que la
oferta presente manifestaciones contradictorias entre sí, se debe presumir su ajuste al
cartel.

Al respecto, esta Contraloría General ha indicado5:

“(...) Que si bien es cierto los catálogos que se acompañaban a la

oferta indicaban una manifestación contradictoria al texto de la oferta,
lo que en el caso hubiera obligado a la Administración a solicitar una
aclaración pero que en todo caso de conformidad con el artículo 83 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, ante dos
manifestaciones contradictorias entre sí, una que se ajusta al cartel y
otra que no, se presume su ajuste al cartel, ya que existe una
presunción en aplicación del principio de conservación de los actos.
Además cuando se presenta una contradicción entre la literatura
técnica que llegue a aportar una oferta y lo manifestado en el texto de
la oferta lo que debió haber producido es una solicitud de aclaración
por parte de la Administración (...)”.

5
Contraloría General de la República. R-DJ-087-2010.División Jurídica. San José, a las 9:00 horas
del 5 de marzo de 2010.
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Concluyamos, entonces, que el alcance de la norma en comentario es en el tanto

existe una presunción, pues si una oferta dice a la vez cumplir y no cumplir con algún
requisito dispuesto en el cartel, en aplicación a los principios de eficacia, eficiencia y
conservación de los actos, se presume que la oferta sí cumple, siendo facultativo para la
administración licitante exigir la aclaración del elemento contradictorio.

A modo de recapitulación, esta Contraloría mediante la resolución No. RC-660-

2015 de las 10:30 horas del 28 de agosto de 2015, amplió el criterio en relación al
reconocimiento de hechos no referenciados en la oferta, siempre y cuando se traten de
hechos históricos que se den con anterioridad a la apertura de las ofertas.

Sin olvidar, que en caso de alguna discrepancia en las manifestaciones de una

oferta se debe estar a lo dispuesto en el artículo 83 del Reglamento de la Ley de
Contratación Administrativa, sin olvidar la facultad de la que goza la administración para
solicitar la aclaración del elemento que le genere contradicción o duda en su
cumplimiento.

Con fundamento en lo anterior, se deja atendida la consulta en los términos aquí

expuestos.

Atentamente,

IVAN EDUARDO
QUESADA
2016.06.06 Firmado digitalmente por PAMELA
RODRIGUEZ (FIRMA) 11:41:09 -06'00' CARCACHE CASTILLO (FIRMA)
Lic. Iván Quesada Rodríguez Licda. Pamela Carcache Castillo
Gerente Asociado Fiscalizadora

Ni: 13095
G: 2015001815

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