CONTRALORÍA OFICINA

GENERAL DE LA REPÚBLICA JURÍDICA

e
l,

Contraloria General de la Republica SGD 27-05-2015 11:03

Al Contestar Cite Este No.: 20151E0049793 Foll Anex:0 FA:0
ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / MARTHA JULIANA MARTINEZ SERMEO
DESTINO 80912-GRUPO DE VIGILANCIA FISCAL DE AMAZONAS / EDWIN ALONSO RODRIGUEZ
MARTINEZ
ASUNTO CONCEPTO PROCEDENCIA DE LA INCLUSION DEL A.I.U. EN LOS CONTRATOS
OBS

20151E0049793 111111111111111111 II 111111111111111111111111111

80112
Bogotá, D.C.

Doctor
Edwin Alonso Rodríguez Martínez
Profesional Universitario G 02
Grupo de Vigilancia Fiscal
Gerencia Departamental Colegiada del Amazonas
Calle 9 No. 10-49
Leticia (Departamento del Amazonas)

Asunto: SOLICITUD DE CONCEPTO SOBRE LA PROCEDENCIA DE INCLUIR

A.I.U. EN LOS CONTRATOS ESTATALES.

Respetado Doctor Rodríguez:

Esta oficina recibió su escrito radicado 20151E0028031 del 25 de marzo de 2015,

donde una vez expuestos argumentos de diferentes conceptos emitidos por la
Contraloría y otros antecedentes legales, consulta:

1. Solicito se conceptúe si es procedente que en los contratos de obra y demás

que las entidades públicas suscriben con particulares, esté incluido un
porcentaje como costos indirectos del A.I.U. como componente del valor del
contrato, referido a gastos de Administración (A) Imprevistos (I) y Utilidades
(U), siendo necesario definir su procedencia, debido a que en muchos
contratos se aplica este ítem y se estaría hablando de un presunto
sobrecosto del 25% al 30% por cada contrato que son significativos en
recursos para el Estado.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA JURIOICA
OFICINA

Doctor Edwin Alonso Rodríguez Martínez Página 2 de 7

ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la

República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución
directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el

carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la
interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control
fiscal.
Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se
limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados
de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las
disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generari,
así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia
de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la
Contraloría General"2 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas
de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"3.
En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la
Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que
rigen para la vigilancia de la gestión fiscar4y "asesorar jurídicamente a las entidades
que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia
cuando éstos lo soliciten"5.
Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una
doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la
Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 43, numeral 166 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las
posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s)
dependencia(s) implicada(s).
Una vez sentada esta premisa la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la
República se pronuncia sobre su consulta, así:

Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.

Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000.
3 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000.

Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000.

Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000.
6 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por
su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.
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Doctor Edwin Alonso Rodríguez Martínez Página 3 de 7

INCLUSIÓN DEL A.I.U. EN LOS CONTRATOS ESTATALES.

Tal como usted lo ha sostenido en los argumentos que sirven de fundamento a su

consulta, existen múltiples conceptos7 de la Contraloría General de la República que
tienen que ver con la naturaleza y aplicación de los gastos de Administración (A),
Imprevistos (I) y Utilidades.

Por tal motivo nos centraremos específicamente en la procedencia de su inclusión

en los contratos estatales.

En primer lugar hemos de tener en cuenta que en todo contrato que celebre el
Estado a través de sus diferentes entidades deben aplicarse los principios que
constitucional y legalmente sirven de base para la Contratación Estatal.

De estos principios se destaca el de la Planeación y su debida aplicación. La

Procuraduría General de la Nación8 se ha pronunciado con respecto a la etapa de
planeación contractual así:

"Implica que la gestión contractual del Estado debe estar precedida por el desarrollo de los
estudios, análisis, diseños y demás gestiones que permitan definir con certeza las condiciones
del contrato a celebrar y del proceso de selección pertinente, con el fin de que la necesidad
que motiva la contratación sea satisfecha en el menor plazo, con la mayor calidad y al mejor
precio posible."

Así mismo, y en lo que se refiere al principio de planeación, el artículo 15 del Decreto

1510 de 2013 se refiere al deber de análisis que tienen las entidades estatales
durante la etapa de planeación contractual, en los siguientes términos:

"Artículo 15. Deber de análisis de las Entidades Estatales. La Entidad Estatal debe hacer
durante la etapa de planeación el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto
del Proceso de Contratación desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional,
técnica, y de análisis de riesgo. La Entidad Estatal debe dejar constancia de este análisis en
los Documentos del Proceso."

De esa manera existe una obligación de la entidad que pretende realizar cualquier
tipo de contratación de realizar los estudios previos que incluyan el análisis
concienzudo de los precios de mercado para determinar su viabilidad y
conveniencia.

7 Contraloría General de la República Rad. EE32493-04; Rad. 80112-EE75841 DEL 29 de septiembre de 2011
8
Cartilla de la Procuraduría General de la Nación -PUBLICULTURAL S.A., Bogotá, Abril de 2010 - ISBN 978-958-98665-5-9

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 CONTRALOR I A
GENERAL DE LA REPÚBLICA
oFtemA

Doctor Edwin Alonso Rodríguez Martínez Página 4 de 7

Para el caso que nos ocupa resulta de gran relevancia acudir al artículo 5° de la ley
1150 de 20079 que consagra específicamente el deber de selección objetiva y los
criterios a tener en cuenta para efectos de hacerlo efectivo, toda vez que establece
de manera expresa la obligación de efectuar las comparaciones del caso mediante
el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del
mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores
o asesores designados para ello.

El Decreto 1510 de 2013, en su artículo 2010, establece que los estudios y

documentos previos de la contratación son el soporte para elaborar el proyecto de
pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato, y describe de manera taxativa el
contenido de los mismos, dentro del que se destacan el deber de establecer el valor
estimado del contrato y la justificación del mismo.
Con lo anterior se busca el ofrecimiento más favorable para la entidad que pretende
contratar. Las reglas para determinarlo se encuentran contenidas en el artículo 26
de la misma normativa" que dispone:

"Artículo 26. Ofrecimiento más favorable. La Entidad Estatal debe determinar la oferta más
favorable teniendo en cuenta las normas aplicables a cada modalidad de selección del
contratista.
En la licitación y la selección abreviada de menor cuantía, la Entidad Estatal debe determinar
la oferta más favorable teniendo en cuenta: (a) la ponderación de los elementos de calidad y
precio soportados en puntajes o fórmulas; o (b) la ponderación de los elementos de calidad y
precio que representen la mejor relación de costo-beneficio, Si la Entidad Estatal decide
determinar la oferta de acuerdo con el literal (b) anterior debe señalar en los pliegos de
condiciones:
1. Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta.

9
Ley 1150 de 2007, 'Artículo 5°. De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de
motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones
o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios: (...)
2. Modificado por el art. 88, Ley 1474 de 2011. La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos
de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la
más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. En los contratos
de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de
los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos
consultores o asesores designados para ello. (...)"

10
Decreto 1510 de 2013, Artículo 20. Estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el
proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de
Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección:
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad
Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La Entidad Estatal no debe
publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso
de méritos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración.
5. Los criterios para seleccionar la oferta más favorable.(...)"

11
Decreto 1510 de julio 17 de 2013 "por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública."

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 1

CON TRALOR I A OFICINA

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Doctor Edwin Alonso Rodríguez Martínez Página 5 de 7

2. Las condiciones técnicas adicionales que representan ventajas de calidad o de fun-

cionamiento, tales como el uso de tecnología o materiales que generen mayor eficiencia,
rendimiento o duración del bien, obra o servicio.
3. Las condiciones económicas adicionales que representen ventajas en términos de
economía, eficiencia y eficacia, que puedan ser valoradas en dinero, como por ejemplo la
forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en
programas de entregas, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima requerida,
impacto económico sobre las condiciones existentes de la Entidad Estatal relacionadas con
el objeto a contratar, mayor asunción de los Riesgos, servicios o bienes adicionales y que
representen un mayor grado de satisfacción para la entidad, entre otras.
4. El valor en dinero que la Entidad Estatal asigna a cada ofrecimiento técnico o económico
adicional, para permitir la ponderación de las ofertas presentadas.
La Entidad Estatal debe calcular la relación costo-beneficio de cada oferta restando del precio
total ofrecido los valores monetarios asignados a cada una de las condiciones técnicas y
económicas adicionales ofrecidas. La mejor relación costo-beneficio para la Entidad Estatal
es la de la oferta que una vez aplicada la metodología anterior tenga el resultado más bajo.
La Entidad Estatal debe adjudicar al oferente que presentó la oferta con la mejor relación
costo-beneficio y suscribir el contrato por el precio total ofrecido."

Ha de entenderse entonces que existe un deber legal por parte de la administración

de planear de manera adecuada los procesos de contratación que adelante, lo que
implica inequívocamente la obligación de determinar el valor de la contratación a
través de estudios de mercado debidamente soportados, con los respectivos
análisis de precios y con base en las cotizaciones y demás mecanismos que
permitan llegar a establecer el presupuesto oficial de dicha contratación. Sin ello, se
estaría incumpliendo un deber legal y se pondrían en riesgo los recursos del Estado.

Toda vez que la Contraloría General de la República ya se ha pronunciado sobre la

procedencia de la inclusión del A.I.U. en los contratos estatales, nos remitimos a
estos pronunciamientos12 que son perfectamente aplicables a la consulta que nos
ocupa:
"Así las cosas se puede determinar que, no obstante desconocer el contenido del contrato
que se consulta, y ante la aproximación que se establece en el presente, no existe disposición
normativa de carácter público que prohiba la inclusión de la cláusula de AIU en este tipo de
contratos, en donde su conveniencia de inclusión solo depende de la complejidad del negocio
y de las obligaciones que se deriven del contrato mismo, sobre el particular los conceptos
OJ.EE32493-04 y más recientemente 2012EE0071253 de esta entidad señalan que: "El
A.I.U. es una estipulación que puede pactarse en los contratos en desarrollo del principio de
la autonomía de la voluntad de las partes, es de aclarar que no conocemos ordenamiento
legal que lo regule. Tiene su fundamento en la naturaleza de las obligaciones que se derivan
de la celebración y ejecución de los contratos, en razón a los elementos con los cuales deben
contar los contratistas para efectos del cumplimiento del objeto contractual.
El A.I. U. se refiere a los costos de administración requeridos para la ejecución del contrato,
en donde A, significa administración, 1, imprevistos y U, utilidad. Los imprevistos dependen de
la naturaleza de cada contrato y constituyen el alea del negocio, es decir los riesgos normales

12
Concepto Contraloría General de la República- Rad. 80112-EE6987

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en que incurre el contratista. La utilidad es la ganancia que el contratista espera recibir por la
realización del contrato, la cual debe ser garantizada por las entidades. Cada contrato
comporta un negocio jurídico en particular, por ende connota unas características especiales,
en tal virtud la administración de acuerdo a las condiciones de cada contrato y a la
conveniencia para las partes, puede determinar la viabilidad para pactar esta figura. sin que
ello se torne ilegal. En este orden, la procedencia del mismo depende de la complejidad del
negocio y de las obligaciones que se deriven del contrato mismo y no de otros factores".
Finalmente en lo concerniente a si es procedente autorizar el pago del A1U y el 5%
simultáneamente, que representan los gastos de operación total de los recursos asignados
por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de desastres, de acuerdo a lo pactado en el
contrato de operación de recursos para la reparación de viviendas, hay que tener en cuenta
que en términos del Consejo de Estado, Sección Tercera, radicación número 66001-23-31-
000-1995-03254-02, con ponencia del Dr. Ramiro Saavedra Becerra, determinó los
componentes del A/U en los siguientes términos: "(...) el A1U propuesto para el contrato, que
corresponde a 0 los costos de administración o costos indirectos para la operación del
contrato, tales como gastos de disponibilidad de la organización del contratista (A): ii) los
imprevistos, que es el porcentaje "destinado a cubrir los gastos con que no se contaba y que
se presenten durante la ejecución del contrato (1) y iii) la utilidad o beneficio económico que
pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato (U)". Respecto de la consulta que
nos ocupa, no es muy claro que se le facture al contratante el A1U y por otra parte haya un
5% por "gastos de operación" a favor del contratista, lo que supondría en principio un doble
pago por concepto de administración y/o utilidades, pues como se manifestó anteriormente,
si bien es cierto que el A/U puede ser pactado en cualquier tipo de contrato de acuerdo a las
especiales particularidades de cada contrato, también es cierto que dentro de sus
componentes se encuentra precisamente el de Administración y Utilidades, los cuales podrían
estar inmersos dentro del 5% de los denominados en el escrito de la consulta "gastos de
operación" de este mismo contrato, con lo cual es necesario que al momento del pago de uno
u otro concepto, se determine con precisión que no se efectúe un doble pago por el mismo
emolumento.
2. Conclusiones:
No existe disposición normativa que prohiba la inclusión de la cláusula de A/U en la clase de
contrato descrito en la consulta, lo que corresponde plenamente al desarrollo del principio de
la autonomía de la voluntad de las partes en materia contractual, pues la conveniencia de
inclusión solo depende de la complejidad del negocio y de las obligaciones que se deriven del
contrato mismo.
De otro lado, la cláusula del AJU en principio no es compatible con aquellas cláusulas que
suponen honorarios, gastos de administración y/o operación o similares, así su naturaleza y
finalidad sean distintas, y más aún si sus componentes pueden originar un doble
reconocimiento por el mismo concepto o ítem, de ahí que su excepcional procedencia
corresponda a las especialísimas condiciones y clausulado que componen cada negocio
jurídico en particular, siempre bajo la premisa del especial cuidado que nos asiste de los
recursos públicos."

Entonces, la procedencia de la inclusión del A.I.U. en un contrato estatal dependerá

del análisis que con base en los principios que rigen la contratación y en las
circunstancias de cada caso particular permitan establecer que no se están
generando dobles reconocimientos por estos conceptos, todo con el fin de preservar
la debida destinación de los recursos públicos.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA i JUFIIOICA

Doctor Edwin Alonso Rodríguez Martínez Página 7 de 7

De esta manera se describe el marco jurídico aplicable a la consulta por usted

elevada, con la recomendación de acudir a Colombia Compra Eficiente para
absolver cualquier otra duda que surja sobre el tema.

Cordial saludo

1
J LIANA MARTINEZ BERMEO
Directora Oficina Jurídica
Contraloría General de la República

Proyectó: Álvaro Monsalve Veloza

Revisó: Dra. Lucenith Muñoz Arenas
N. R.20151 E0028031

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 Reporte y Seguimiento Documental Individual
CONTRALORÍA
Oficina Jurídica Grupo Contratos, Laboral y Control Fiscal
CORDIS llegada No. Fecha CORDIS llegada
I Fecha Vencimiento General
20151E0028031 28-Mar-15
27 May 15
Fecha recibo Oficina Jurídica Fecha recibo del Grupo
13/04/2015 13 Abr 15

Remitente inicial Dependencia Inicial Remitente Folios Anexos

Edwin Alonso Rodriguez Martinez Gerencia departamental Colegiada Amazonas O

Clase de Trámite Atención o Evacuación

Grado de Complejidad
O Contractual Interno @ Normal ° Normal
O Consulta O Simple O Prioritario
O Derecho de petición O Complejo
O Revisión jurídica y Sustanciación O Trabajo Especial o Alta Importancia
O Traslado O Otro
O Trámite Simple
O Asistencia Comites
Fecha entrada Coordinación Asignado a: Fecha recibo profesional: Fecha vencimiento entrega Dirección:
13 Abr 15 Alvaro Monsalve Veloza 22 May 15

e cha reparto
15 Abr 15
Fecha vencimiento entrega proyecto Coodinación
12 May 15
Fecha radicado en Dirección

Fecha vencimiento para Dirección

27 May 15
Oficio suspensión CORDIS No. Fecha oficio Suspensión: Motivo suspención:
Suspensión de Términos:

Trámite final CORDIS No Fec a CORDIS Trámite Final

Itoirja»7791
Terminación Trámite:
,
Instrucción para el trámite - Coordinación:
15-04-2015. Se entrega al Profesional Para el trámite respectivo.JHON
re.010.) 2cY t Sr- $

Observaciones sobre el trámite - Dirección:

Cordialmente,

LUCENITH MUÑOZ ARENAS

NOTA IMPORTANTE: Cualquier inquietud acerca del trámite indicado, tiempos de atención, suspención de términos, responsables, etc; favor
Consultar el memorando 050 del 6 de septiembre de 2004, proferido por el Director de la Oficina Asesora Jurídica.
 CONTRALORÍAI
GENERAL DE LA GERENCIAAMAZONAS
DEPARTAMENTAL
REPÚBLICA

Contraloria General
Cite de la Republica EGO 25-03-2015 12:59
80912- Al Contestar Este No.: 20151E0028031 Fo1:4 Anex:O FA:0
ORIGEN 80912-GRUPO DE VIGILANCIA FISCAL DE AMAZONAS EDWIN ALONSO RODRIGUEZ
MARTINEZ

ASUNTO SOLICITUD CONCEPTO

DESTINO80112-OFICINA JURIDICA / MARTHA JULIANA MARTINEZ BERMEO

OBS
20151E0028031 1111111111111111111111111111111111111111111111
Leticia, marzo 25 de 2015.

Doctora
MARTHA JULIANA MARTINEZ BERMEO
Directora Oficina Jurídica
Contraloría General de la Republica
E. S. D.

ASUNTO: Apoyo jurídico - Concepto AIU

Con mí acostumbrado respeto me dirijo a su bien servido Despacho con el fin de

solicitar su apoyo en conceptuar sobre la viabilidad de aplicar como factor del valor
del contrato los gastos del AIU (Administración, Imprevistos y Utilidades), incluidos
los contratos de obra.

Sobre el particular, se hace mención del concepto OJ.EE32493-04 de la

Contraloría General de la República señala que:

"El A.I.U. es una estipulación que puede pactarse en los contratos en desarrollo del principio
de la autonomía de la voluntad de las partes, es de aclarar que no conocemos ordenamiento
legal que lo regule.

(...)
"El A.I.U. se refiere a los costos de administración requeridos para la ejecución del contrato,
en donde A, significa administración, I, imprevistos y U, utilidad. Los imprevistos dependen de
la naturaleza de cada contrato y constituyen el alea del negocio, es decir los riesgos normales
en que incurre el contratista. La utilidad es la ganancia que el contratista espera recibir por la
realización del contrato, la cual debe ser garantizada por las entidades. (Subrayado fuera de
texto)

El concepto del AIU corresponde al componente del valor del contrato,

referido a gastos de Administración (A), Imprevistos (I) y Utilidades (U),
donde: Administración: comprende los gastos para la operación del contrato,
tales como los de disponibilidad de la organización del contratista, servicio
de mensajería, secretaría, etc.; Imprevistos: El valor destinado a cubrir los
gastos que se presenten durante la ejecución del contrato por los riesgos en
que se incurre por el contratista y Utilidad: la ganancia que espera recibir el
contratista.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA AMAZONAS

Por su parte, Ley 80 de 1993, articulo 25 numeral 2o. "Las normas de los
procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir
trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos o que permitan valerse de
los defectos de forma o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir
providencias inhibitorias.

En el numeral 12: "Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección

o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y
proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia. La exigencia
de los diseños no regirá cuando el objeto de la contratación sea la construcción o
fabricación con diseños de los proponentes".

De igual forma, el Decreto 1510 de 2013, Artículo 20. Estudios y documentos

previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de
pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del
público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes
elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección:
(- - 9
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato
esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los
calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La Entidad
Estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del
contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso de méritos. Si
el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero
utilizado en su estructuración.
(...)

Teniendo en cuenta las normas descritas las cuales se encuentran vigentes y de

obligatorio cumplimiento para la elaboración de los estudios previos antes de
iniciar cualquier proceso de contratación, en ellas encontramos que para
determinar el valor del contrato se deben tener en cuenta todos los factores que
influyen como los impuestos departamentales, el costo del transporte, el cargue y
descargue si hay lugar a ello, las pólizas, pago de bodegas y demás elementos
que afectan el valor del contrato, es decir, que estos valores o factores
corresponden a los gastos administración.

Por otra parte, la Ley 1150 de 2007, artículo 4o. de la distribución de riesgos en los
contratos estatales. Los pliegos de condiciones o sus equivalentes deberán incluir la
estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la
contratación. Así como, el Decreto 1510 de 2013, Artículo 20. Estudios y documentos
previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de
pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del
público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes
elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección:
(-9
6. El análisis de riesgo y la forma de mitigarlo.
7. Las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el Proceso de Contratación.
(- 9

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 CONTRALORÍA
GENERAL pE LA REPÚBLICA I GEREN CIA
DEPARTAMENTAL

En atención a las normas prescritas, es claro que los imprevistos son los riesgos
que deben tenerse en cuenta al momento de hacer los estudios previos, los cuales
deben valorarse y asignarles un valor, y que para poderlos pagar primero deben
ocurrir o que se hayan generado, por lo que si se reconocen estaríamos hablando
de posible daño fiscal.

Sobre este tema la Oficina Jurídica 80112-EE75841 Bogotá, D.C., Septiembre 29

de 2011, expreso:

"El pacto de una cláusula que destine un porcentaje del valor del contrato estatal a cubrir
el costo de los imprevistos que puedan ocurrir durante su ejecución, no puede llevar a la
conclusión de que si durante dicha ejecución no ocurren imprevistos, el porcentaje que se
destinó para este concepto se convierte automáticamente en parte de la —utilidad" del
contratista, porque una conclusión en este sentido permitiría:

(1) Que el contratista se apropie sin fundamento legal alguno de recursos públicos que
tenían una destinación específica —cubrimiento de imprevistos surgidos durante la ejecución
del contrato".
(2)
(3) Que el contratista evada el pago del IVA del porcentaje de —imprevistos", a pesar de
4111 que realmente dicho porcentaje hizo parte de la —utilidad" del contratista (8).
(4)
Así las cosas, la previsión e inclusión de un porcentaje del valor del contrato para cubrir
—imprevistos menores" que puedan surgir durante la ejecución del mismo, sin tener que
suscribir un contrato adicional, se ajusta a los fines de la contratación pública (9). Sin
embargo, las entidades que administran recursos públicos no pueden permitir que esta
previsión se convierta en un instrumento para la evasión de impuestos por parte de los
contratistas, cuando sin que ocurran —imprevistos" durante la ejecución del contrato, se
apropian de éste porcentaje, convirtiéndolos en realidad en parte de su —utilidad".

Por lo anterior, las entidades que administran recursos públicos solo pueden pagar los
—imprevistos" que el contratista acredite, porque la destinación de esta previsión es
específica y no puede convertirse en parte de la —utilidad" del contratista".

Referente a las utilidades del contrato; sobre este tema no hay que pronunciarse
mucho pues claro que ya el Estado no garantiza a ningún contratista en
contratación pública utilidades en cumplimiento de la Ley 1150 de 2007, artículo
32. Derogatoria. A partir de la vigencia de la presente ley, quedan derogados los
siguientes artículos de la Ley 80 de 1993: "... la expresión "además de la obtención de
utilidades cuya protección garantiza el Estado" del inciso segundo del artículo 3o; (...)".

Con fundamento en las normas expuestas, solicito se conceptúe si es procedente

que en los contratos de obra y demás que las entidades públicas suscriben con
particulares, esté incluido un porcentaje como costos indirectos del AIU como
componente del valor del contrato, referido a gastos de Administración (A),
Imprevistos (I) y Utilidades (U), siendo necesario definir su procedencia, debido a
que en muchos contratos se aplica este ítem y se estaría hablando de un presunto

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C ONT RALO RlA
GENERAL DE LA REPÚBL ICA I AMAZONAS
GERENCIA
DEPARTAMENTAL

sobrecosto del 25% o 30% por cada contrato, que son significativos en recursos
para el Estado.

A la espera de su gestión.

Atentamente,

EDWIN ALO SO RODRIGUEZ MARTINEZ

Profesional Universitario G 02
Grupo de Vigilancia Fiscal
Gerencia departamental Colegiada Amazonas

Sustancio: Edwin Rodríguez Martínez/ PUGO2

TDR 80912-236 — Comunicaciones Informativas

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