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Consideraciones sobre el Estado de Bienestar lejanos en el tiempo, de intervenciones estatales en el terreno social, hecho que lleva a algunas corrientes de investigación
Jorge Saborido
Prólogo
Uno de los temas que en los últimos tiempos ha suscitado en mayor medida el interés de los estudiosos en los
diferentes campos de las ciencias sociales es el de los cambios producidos en el funcionamiento y accionar del Estado en
el marco del sistema capitalista. La razón más importante de este interés reside en el protagonismo que ha asumido la
institución estatal, fundamentalmente desde la Segunda Guerra Mundial, afectando todos los ámbitos de la vida social. El
llamado Estado benefactor o Estado de bienestar (Welfare State) se ha constituido tomando apreciable distancia en
algunos aspectos básicos respecto de las concepciones que apuntalaron el surgimiento y desarrollo del Estado liberal.
El presente trabajo apunta a sintetizar el proceso histórico de constitución y consolidación del Estado de Bienestar, e
revisar las teorías explicativas que se han elaborado a partir del surgimiento y a dar cuenta de los debates que se han
suscitado alrededor de su vigencia a partir de los años 70. Su antecedente es el artículo “El Estado benefactor y el
escenario económico - social de la segunda posguerra” (en Campins, 2001), y la presente versión constituye una ligera
ampliación de los argumentos desplegados allí, así como también se incorpora un apéndice en el que se destaca una de
las oposiciones planteadas en relación con la potenciación del Estado de bienestar frente a las consecuencias generadas
por el proceso de globalización en el terreno social.
1. Definición
Antes de elaborar las diferentes temáticas vinculadas con esta trascendente realidad del escenario económico - social
contemporáneo al concepto de Estado benefactor. La definición de Isuani (1991) constituye un razonable punto de partida:
[El Estado Benefactor] consiste en un conjunto de instituciones públicas supuestamente destinado a elevar la calidad de vida de la
fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mundo.
Estas instituciones actúan como mecanismos redistributivos del ingreso, de diferentes maneras: 1) a través de
transferencias monetarias, las que pueden ser directas –seguros de desempleos, pensiones, asignaciones familiares- o
indirectas –subsidios a productos de consumos básicos-; 2) mediante la provisión de bienes –programas de asistencia
alimentaria- y prestación de servicios –educación salud -, y 3) estableciendo normas de protección de condiciones de
trabajo, del medio ambiente o de la calidad de productos y servicios.
Existen sin embargo abordajes más abarcativos, que atribuyen a la gestión estatal un papel más amplio. Así, Estruch
(1996: 230) se refiere al Estado de bienestar como:
...una forma de organización institucional basada en el compromiso público con pleno empleo, la política económica anticíclica, la
existencia de sistemas más o menos amplios de provisión universal de cientos bienes, servicios y transferencias y las políticas
redistributivas en pos de la reducción de la desigualdad económico y social.
Desde esta perspectiva, el Estado benefactor se vincula estrechamente con las llamadas “políticas keynesianas”, 1
definidas como una serie de medidas fiscales y monetarias destinadas a atenuar las fluctuaciones de la actividad
económicas, uno de los rasgos característicos del capitalismo desde sus orígenes.
2. Orígenes históricos del Estado de bienestar
Es plausible afirmar, en principio, que el Estado de bienestar constituye una formación histórica específica con un
punto de partida preciso, el fin de la Segunda Guerra Mundial. No obstante, se encuentran antecedentes, incluso muy
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Más adelante (pp. 14-15) se explica esta expresión.
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a sostener que lo ocurrido después de 1945 constituye el periodo de expansión del Estado de bienestar (Ochando
Claramunt, 1999). Existen expertos que lo remontan a la legislación inglesa sobre pobres de 1601 (García Cotarelo,
1987); otros destacan que el primer esfuerzo sistemático de intervención del Estado se produjo en Suecia y Dinamarca a
fines del siglo XIX, como resultado fundamentalmente de la presión social de la pequeña burguesía agraria, afectada por
las difíciles condiciones en las que se encontraba el sector como consecuencia de la penetración de los productos
alimenticios provenientes de la periferia. No obstante, la mayoría de los analistas destacan la importancia de la legislación
social implantada en Alemania en la década del 80 del siglo XIX durante el gobierno de Otto Von Bismarck. Entre esas
leyes se destacan la ley de seguro de enfermedad y maternidad (1883), la ley de accidente de trabajo (1884) y la ley de
enfermedad, jubilación y defunción (1889).
Más allá de las motivaciones coyunturales que determinaron la adaptación de esta legislación en el imperio alemán,
básicamente el intento del canciller Bismarck de neutralizar el crecimiento del socialismo dentro de la clase obrera
alemana-, la misma aparece como una respuesta de las clases dominantes al conflicto fundamental que afectó a la
sociedad europea del siglo XIX, suscitado por la expansión de la economía de mercado frente al despliegue del ideario
democrático e igualitario desde los acontecimientos de la Revolución Francesa en adelante.
En efecto: por otra parte, el mercado, entendido como el más eficaz asignador de los recursos en la actividad
económica, aspira a conquistar plena autonomía respecto de la política, la moral y, en general, de cualquier instancia no
estrictamente económica. Por otra, las exigencias de igualdad planteadas por las clases bajas cuestionen justamente la
estructura social que se configuraba como consecuencia de una distribución no sujeta a regulación alguna.
Estas tensiones se trasladaron al terreno del pensamiento político: mientras que el liberalismo en su manifestación
ortodoxa acortaba al máximo el papel del Estado, algunas variantes le atribuían un rol activo, planteando que su objetivo
era el logro de la felicidad de los ciudadanos; a su vez, dentro del socialismo también surgieron a principio del siglo XX
concepciones que el Estado podía ser un instrumento adecuado en la creación mejores condiciones para la clase
trabajadora.
Estas discusiones nos introducen en la interesante distinción que se ha realizado entre Estado social y Estado
benefactor. El Estado social, que arranca justamente con Bismarck, tiene una orientación conservadora y concibe la
política social como integración desde arriba, de las clases trabajadoras, compensando la inexistencias de libertades y la
exclusión (parcial o total) del movimiento obrero organizado. En cambio el Estado de bienestar considera la política
social como expansión de los derechos sociales o materialización de los derechos políticos democráticos; pera integrar a
la reforma social pactada, explícita o implícitamente, para integrar las clases trabajadoras en el sistema capitalista.
Ejemplos, si bien menos estructurados, de la intensión del Estado en cuestiones de protección social, los encontramos
en Gran Bretaña a principios del siglo XX, cuando se crea un sistema de pensiones y un seguro por enfermedad.
Finalmente, es preciso destacar (aunque sólo sea como apunte que se ampliará más adelante) que el incremento del
papel del Estado en la economía se inscribe en un marco más amplio: el de la construcción y consolidación de Estados -
nación organizados de forma de forma burocrática, orientados a gestionar el proceso simultáneo de desarrollo de una
economía de mercado y de emergencia de una democracia de masas.
***
La crisis de los años 30, iniciada con la quiebra de la Bolsa Nueva York en los últimos días de Octubre de 1929,
constituyó para la mayoría de los expertos un momento decisivo en el proceso de surgimiento del Estado de bienestar. La
continuidad y la profundidad de la depresión - una de cuyas manifestaciones más dramáticas fueron los altísimos niveles
de desocupación- y la aparente insuficiencia de las recomendaciones ortodoxas 2para superarla crearon las condiciones
para el incremento de la presencia del Estado en la vida económica y social. Hasta acérrimos defensores del liberalismo –
tal el caso de los conservadores en el poder en la República Argentina – pusieron en práctica medidas intervencionistas
que entraban en flagrante contradicción con sus principios.3
2
Los liberales sostenían, entre otros argumentos, que la desocupación era ocasionada por la negativa de los sindicatos a bajar lo suficiente los salarios.
Sobre el papel del Estado en la Argentina, puede consultarse Gerchunoff y Llach (1998)
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El llamado New Deal implementado por el estadounidense Franklin Delano Roosevelt desde el comienzo de su
gestión en 1933 conforma, junto al caso de Suecia, el más amplio y conocido plan de intervención estatal llevado adelante
por regímenes democráticos. Abarcaban amplios programas sociales para los desocupados pero también la realización de
vastos planes de obras públicas a nivel estatal y regional destinados a absorber una mano de obra ociosa, y posibilitaba la
intervención gubernamental en los mecanismos del mercado a través de la fijación de precios y el establecimiento de
cupos de producción en determinadas mercaderías.
Con el Estado ya incorporado como actor de primera magnitud en las cuestiones económicas y sociales, en 1936 se
publicó la obra Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, del economista inglés John Maynard Keynes
(1963). En ella se desplegó la fundamentación teórica de una nueva concepción del capitalismo que atribuía al Estado un
papel central. En su visión, la agenda gubernamental incorpora la tarea de actuar sobre la demanda por medio de
instrumentos fiscales, la intervención pública y la política de empleo. De esta manera, en su perspectiva, si bien la
actividad privada sigue ocupando lugar central en la economía de mercado, ya no es el único motor del crecimiento, en
tanto las inversiones estatales contribuyen a superar situaciones coyunturales en las que, por distintas razones, la inversión
privada resulta insuficiente. A partir de esta estilización del pensamiento keynesiano, queda claro, como se ha dicho antes,
que en la realidad concreta existe una relación profunda entre éste y el Estado de bienestar, por más que tenga sentido la
afirmación de que “un Estado benefactor determinado por el proceso general de democratización social y un Estado
keynesiano originado por la necesidad de suavizar el ciclo económico responden a lógicas diferentes” (Isuani, 1991: 16).
Las llamadas “políticas keynesianas” incluyen decisiones gubernamentales de origen monetario y fundamentalmente
fiscal que poco y nada tienen que ver con el Estado benefactor.
3. la construcción del Estado de bienestar
La proximidad del fin de la Segunda Guerra Mundial, con el que cada vez más previsible triunfo del bando aliado,
suscitó un profundo debate respecto del futuro, del “día después” de la rendición de las fuerzas del Eje. En el terreno
estrictamente económico, las preocupaciones no se limitaban en manera alguna a los (sin duda) altísimos costos de la
reconstrucción, sino que apuntaban más allá: por un lado, al replanteamiento de las pautas que permitieran retomar el
rumbo del crecimiento económico, afectadas por el recuerdo cercano de la depresión, inmediato antecedente de la guerra; 4
por otro, a la búsqueda de vías que aseguraran el crecimiento con estabilidad social, a la vista de la expansión del modelo
soviético.
Pero además de estos factores coyunturales, se ha insistido en que el surgimiento del Estado benefactor responde a
realidades de dimensiones más profundas; así, es visto desde algunas perspectivas como la respuesta a la manifiesta
incapacidad del Estado liberal para enfrentar con éxito los problemas generados por la transformación del Estado
capitalista en el marco político de una democratización creciente. Entonces, el Estado de bienestar cumple una función
esencial, puesto que
...la corrección por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial competitivas no es sólo una exigencia ética
sino también una necesidad histórica, pues hay que optar necesariamente entre la revolución o las reformas sociales. (García
Pelayo, 1982: 15)
Todas las circunstancias convergieron en lo que se considera la primera elaboración sistemática de un sistema
completo de seguridad social en Gran Bretaña, el llamado Informe Beveridge, 5 redactado en 1942 por el mismo William
Beveridge. Este informe se basó en seis principios fundamentales, novedosos para la época:
1. Prestaciones familiares universales.
2. Contribuciones uniformes de los aseguradores y las empresas, con el Estado cubriendo una parte de la mayoría de
las prestaciones y la totalidad de los subsidios familiares.
3. Gestión administrativas unificada.
4. Suficiencias de las prestaciones, tanto en cuantía como en duración.
5. Amplia cobertura.
4
La reunión de Bretton Woods (1944) estableció los lineamientos generales del rumbo económico seguido (Barbero et al., 1998).
5
El nombre completo es Social Insurance and Allied Services Report.
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6. Diferenciación a partir del nivel de ingresos de la familia, dado que los subsidios familiares otorgados a los pobres
eran financiados casi en su totalidad por impuestos.
El proceso de transformación del Estado que estamos analizando se relaciona con los nuevos rasgos del capitalismo,
que surgieron en Estados Unidos y algunos países de Europa occidental durante el período de entreguerras pero se
manifestaron de manera plena después de 1945. El Estado benefactor, entonces, es funcional al capitalismo avanzado y al
modo de producción fordista (grandes empresas + producción a gran escala + mercados consumidores amplios y
estables + sindicatos con fuerte poder en el mercado de trabajo). Esta nueva realidad necesitaba la continua intervención
del Estado para la regulación de la demanda, el control de la estabilidad económica, la reproducción de la mano de obra,
la socialización de parte de los costos privados y el arbitraje de los conflictos para mantener la paz social.
Uno de los rasgos esenciales del Estado benefactor tal como se dio en Europa es que la síntesis entre desarrollo
económico y bienestar social se concretó a nivel político en un pacto entre los sindicatos, las organizaciones empresariales
y el Estado, que adquirió vigor sobre todo – aunque no exclusivamente- entre aquellos países en los que los partidos
socialdemócratas accedieron al gobierno. En este llamado “consenso socialdemócrata” – porque fueron los partidos
socialdemócratas quienes lo plantearon con mayor énfasis -, el movimiento obrero renunciaba a cuestionar las relaciones
de producción basadas en la propiedad privada a cambio de la garantía de que el Estado intervendría en el proceso
redistributivo, a los efectos de asegurar condiciones de vida más igualitarias, seguridad y bienestar a través de los
servicios, pleno empleo y la defensa de una distribución más equitativa de la renta nacional.
A nivel de financiación, en Europa se pueden destacar dos tipos de Estado de bienestar, con implicancias sociales de
importancia. El primero, establecido en el centro y en el sur del continente – Alemania, Francia -, se financia en forma
predominante sobre la base de contribuciones sociales (empresarios y trabajadores) y supedita los servicios suministrados
a la extensión de las coberturas. Se sustenta en la población empleada y tanto en su financiamiento como en su provisión
reproduce la estructura laboral y social del país. Para la población no empleada, las transferencias y servicios se
fundamentan en la demostración de necesidad, según el criterio que establezcan las autoridades político - administrativas.
Otro punto importante es que las políticas sociales en este tipo de Estado de bienestar están encaminadas a favorecer el
tipo de familia tradicional, y por lo tanto no incluyen en general servicios destinados a facilitarla incorporación de la
mujer a la fuerza de trabajo.
El segundo tipo de Estado de bienestar es el dominante en los países del norte de Europa –Suecia, Noruega -,
caracterizados por ser universalistas, es decir que la financiación se realiza con impuestos sobre la renta y los beneficios
sociales suministrados se consideran inherentes a la condición de ciudadanía y residencia, con independencia de Estado,
ocupación y nivel de renta. Este sistema redistribuye recursos entre grupos y clases sociales, favoreciendo la
incorporación de la mujer al mercado de trabajo. Asimismo, se trata de alcanzar la igualdad en altos niveles de ingresos,
no en las necesidades mínimas. Constituye, sin duda, el modelo de Estado de bienestar más vinculado con lo que hemos
denominado “consenso socialdemócrata”.
En Estados Unidos – también en Canadá, Australia y Nueva Zelanda – el Estado de bienestar respondió a la filosofía
que se ha denominado “liberalismo de mercado”. De acuerdo con ella, los sistemas de protección social son de carácter
“residual”, es decir, destinado sólo a la población más vulnerable, sea por ingreso (pobres) o por edad (personas mayores).
Estos sistemas continuaban una línea ya iniciada con el New Deal que constituía fundamentalmente, aunque como vimos
no exclusivamente, un conjunto de programas destinados a enfrentar la pobreza en la que vivía buena parte de la
población. Por lo demás, se trata de un sistema mayoritariamente privado y no es acompañado por políticas activas
destinadas al pleno empleo. Podría decirse que su principal objetivo es hacer más llevadera la desigualdad social.
El modelo económico del capitalismo avanzado de la segunda posguerra tuvo un éxito considerable en occidente
durante alrededor de un cuarto de siglo – desde fines de la segunda guerra mundial hasta principios de la década del 70 -,
llegando a cotas de crecimiento económico – de la renta global y de la renta por habitante – nunca alcanzadas antes ni
después de esa “edad de oro”. Este modelo está sin duda asociado al accionar del Estado de bienestar, que concretó logros
de consideración en algunos de sus objetivos más definidos, como la tendencia a la plena ocupación, la ampliación de los
niveles de seguridad económica y social, y la reducción de la pobreza.
Esta política de bienestar gestada desde las instituciones gubernamentales se manifestó, a nivel macroeconómico, en
un incremento del gasto público. Los datos estadísticos que establecen la relación entre el gasto público y el producto
bruto interno para algunos países son elocuentes: En Gran Bretaña pasó de 42,4 por ciento al finalizar la guerra a 48,6 por
ciento en 1971; en estados Unidos de 24 por ciento en 1950 a 33,2 por ciento veinte años más tarde, y en Alemania de
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35,7 por ciento a 42,5 por ciento en esos mismos años (Palazuelos, 1986: 123). La contrapartida de esta expansión, que
derivó en muchos casos en un aumento del déficit presupuestario, fue la emergencia de un proceso inflacionario, en el que
las manipulaciones en la emisión destinadas a enjugar ese déficit fueron una de sus causas.
En América Latina no puede hablarse de la existencia de un Estado de bienestar stricto sensu; a lo sumo se ha hablado
de “variantes populistas” (Lo Vuolo, 1999), que se han desarrollado en la Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y
Colombia, privilegiando la atención a demandas de los sectores populares sin tener un carácter estructural. En cualquier
caso, los logros distan mucho de los obtenidos en los principales países de Europa Occidental.
El cambio tan significativo verificado en el papel del Estado ha producido también modificaciones en las relaciones
sociales. Pueden citarse, entre otras, el aumento de la burocracia y, en general, de la mano de obra empleada en el sector
terciario, así como también la institucionalización del movimiento obrero a través de los sindicatos. Justamente, y en
relación con este último tema, uno de los rasgos más destacados de la sociedad occidental de posguerra ha sido la
extensión del corporativismo. Si, partiendo de un análisis contemporáneo, lo definimos “como una estructura política que
integra a los grupos productivos socioeconómicamente organizados a través de un sistema de representación y de
interacción cooperativa mutua a nivel de liderazgo y movilización, de control social a nivel de masa” (Picó, 1987: 7-8), el
corporativismo se ha desarrollado como instrumento del Estado benefactor destinado a superar los conflictos de intereses,
asegurando la paz social. Resumiendo con precisión esta cuestión:
La legitimidad corporativa del Estado, al hacer partícipe de las acciones al resto de los grupos sociopolíticos, supera o, al
menos, modifica la legitimidad del liberalismo más primario, basada exclusivamente en el mercado, puesto que las estructuras
corporativas tratan de mediar y modificar la dominación del capital. (Picó, 1987: 8)
4. Teorías explicativas del surgimiento y desarrollo del Estado de bienestar
A la hora de analizar el proceso de emergencia y consolidación del Estado benefactor, los cientistas sociales han
elaborado variadas teorías explicativas. Una útil aproximación a ellas es la que distingue entre teorías centradas en la
demanda de bienestar social y las teorías centradas en la oferta, es decir, en las características estructurales del Estado.
Es evidente que esta distinción sólo puede realizarse por razones analíticas, dado que en la realidad ambas aparecen
interconectadas; Sin embargo, el abordaje por separado creemos que resulta adecuado a los efectos de comprender un
proceso por demás complejo.
Las teorías centradas en la demanda, de fuerte carácter funcionalista, afirman que el Estado responde, por medio del
incremento del gasto público social, a los reclamos planteados por diferentes actores sociales que aspiran a un mayor
bienestar. Entre estas teorías podemos destacar tres, cuyas bases revisaremos de manera sintética:
1. La llamada “teoría del industrialismo” sostiene que existe una estrecha relación entre el desarrollo económico y el aumento de
la intervención estatal. Desde esta perspectiva, el crecimiento industrial requiere trabajadores eficientes, calificados, en
condiciones de movilizarse sin mayores dificultades. Además, crea una fuerza de trabajo urbana sujeta a nuevos riesgos, como
las enfermedades y accidentes, el desempleo, la pérdida de la protección familiar, etc. La incorporación de la mujer al mercado
de trabajo potencia estos cambios estructurales. El Estado, entonces, aparece como una respuesta a las transformaciones
impuestas por la industrialización y el desarrollo tecnológico, con su impacto sobre las necesidades económicas y demográficas
de la población afectada por las mismas. Esta teoría tiene sus lejanos orígenes en la conocida “ ley de la actividad creciente del
Estado”, formulada en 1883 por Adolph Wagner, que afirmaba que las demandas del gasto público por parte de los ciudadanos
se incrementaban con el crecimiento económico y con el aumento de renta disponible por habitante, que constituye uno de sus
logros. Explicada así la cuestión, es preciso destacar que el Estado aparece en una situación de neutralidad, minimizándose
tanto las dimensiones de la lucha política democrática como la significación de la división de las sociedades en clases. Además,
en la medida en que la constitución del Estado de bienestar responde a las necesidades de las industrias y contribuye al
crecimiento económico, no se explica entonces por qué surgió y se desarrollo en los últimos años una sostenida oposición a la
existencia de este tipo de Estado.
2. Aclarar que para los defensores de esta La teoría “socialdemócrata” se sustenta en la idea de que los partidos de este signo
en el poder constituyen una variable crucial para explicar el desarrollo del Estado benefactor. Por lo tanto, el desarrollo de éste
constituye el resultado de las luchas sociales y políticas del movimiento obrero organizado, canalizadas por los partidos
reformistas en los momentos en que se hacen cargo del poder ejecutivo. El ejercicio del gobierno por parte de los partidos
socialdemócratas está en condiciones de afectar las relaciones económicas, limitando o restringiendo los imperativos del capital.
Cabe entonces teoría el desarrollo económico y la democracia política son condiciones necesarias pero no suficientes para el
3
crecimiento del Estado benefactor; es preciso que los sindicatos y partidos socialdemócratas gane poder para concretar una
expansión del gasto social. En la versión más optimista, la gestión de los gobiernos de izquierda es destacada como victoria
real de la clase trabajadora, abriendo el camino hacia la democracia total. Afirmando que la evolución del Estado es función de
las crisis y de la lucha de clases, el despliegue del Estado de bienestar, al mejorar la situación de los trabajadores y extender los
derechos civiles, políticos y sociales a todas las clases, impulsa las potencialidades democráticas que existen en la sociedad
civil.6 Las críticas a la teoría “socialdemócrata” enfatizan el hecho de que, además de la clase obrera, han existido otros grupos
sociales – propietarios agrícolas, grupos católicos, entre otros – que con sus movilizaciones han contribuido al surgimiento y la
consolidación del Estado de bienestar.
3. La “teoría neomarxista” parte del pensamiento de Karl Marx – quien por supuesto no estuvo en condiciones de prever la
evolución del modo de producción capitalista -, elaborando una explicación destinada a destacar el papel del Estado como
servidor de los intereses de la clase dominante. Así, en las circunstancias históricas específicas de la segunda posguerra, el Estado
benefactor constituye el cambio institucional correspondiente a las nuevas características del capitalismo. Para sobrevivir, éste
necesita de la continua acumulación del capital y de legitimidad legítima y social, y ambos requisitos son aportados por el Estado.
Es indiscutible que “un Estado capitalista que empleara abiertamente sus fuerzas coercitivas para ayudar a una clase a acumular
capital a expensas de otras clases perdería su legitimidad y socavaría por tanto el fundamento de la lealtad y el apoyo de que
gozara” (O´connor, 1981: 26). Por lo tanto, el Estado benefactor desarrolla los elementos necesarios para mantener la paz social,
pero a la vez reproduce las desigualdades inherentes a la naturaleza del sistema capitalista. Como bien a sostenido Przeworski
(1990: 69), “toda política pública constituye un esfuerzo para crear las condiciones necesarias para la supervivencia del
capitalismo”. Habría que decir, como crítica, que las posiciones “neomarxistas” pecan por exceso de determinismo económico, a
partir de los cuales no pueden explicar, por ejemplo, que se apliquen diferentes políticas sociales con distintos partidos políticos
en el poder, o que, como ocurre con frecuencia, se implementen medidas de política social con la oposición de la clase política o
en detrimento de sus intereses.
Las teorías centradas en la oferta, por su parte, destacan que los Estados, concebidos como organizaciones que
exigen obediencia sobre los ciudadanos, pueden perseguir objetivos que son simplemente reflejos de las demandas de las
diferentes clases sociales o grupos de interés. Esto es lo que usualmente se denomina “autonomía estatal”
La serie de explicaciones basadas en el funcionamiento del aparato estatal no0 forman una teoría integrada pero sacan
a la luz determinadas características del Estado que pueden tener una influencia autónoma decisiva sobre diferentes
niveles de gasto público y social. Además, destacan que sus estructuras organizativas también actúan sobre los políticos y
la acción colectiva de los diferentes grupos sociales. Por lo tanto, las políticas de bienestar estarían fundamentalmente en
la lógica del Estado y en las luchas de los políticos por incrementar su poder. Estas ideas pueden resumirse en dos
cuestiones:
1. Motivaciones de los votantes son diferentes La expansión de la burocracia considerada como unidad parcialmente
autónoma, relativamente aislada del interés de los votantes y de presión de los grupos de interés. La hipótesis del “poder
monopolístico” de la burocracia enfatiza que los funcionarios tienen sus propios intereses y se ven envueltos en luchas por el
poder entre ellos mínimos. Así, se potencia la idea de que el crecimiento de los programas sociales depende más de la inercia de la
burocracia, de las decisiones e iniciativas tomados por los propios administradores estatales y de la herencia de políticas pasadas,
que del desarrollo económico, de los partidos políticos que detentan el poder o de los intereses de las clases dominantes, no
obstante, se formula la critica de que siendo la estructura institucional de las democracias occidentales bastante similar, el poder
de la burocracia no es suficiente para explicar las diferencias que existen en la expansión de los programas sociales entre los
diferentes países.
2. La competencia entre los partidos políticos, que lleva a éstos a la búsqueda de adherentes a través de la expansión del gasto
público, redistribuyendo las rentas en beneficio de los sectores de ingresos más bajos. En la misma línea se encuentra la idea de
quienes proponen la existencia de un “ciclo económico - electoral” de expansión de gasto público por parte del gobierno pera
estimular la economía poco antes de un proceso electoral. Las criticas a esta visión tienden a enfatizar que las a lo largo del
tiempo y en cada país, por lo que es difícil afirmar que ésta es la razón que explica el crecimiento del gobierno.
Tanto las teorías centradas en la demanda como las centradas en la oferta presentan, como vimos, flancos débiles,
poro una visión de conjunto de las mismas nos permite percibir la variedad de circunstancias dentro de las cuales se
produjeron las transformaciones del Estado después de la Segunda Guerra Mundial, así como también el hecho de que
desde algunas vertientes ideológicas se atribuyan su creación y desde otras desde otras se formule una dura critica a su
funcionamiento t hasta su misma existencia.
6
Uno de los principales defensores de esta posición es Bobbio (1987).
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4. las criticas al Estado de bienestar
Al revisar las teorías que explican el surgimiento del Estado de bienestar desde la perspectiva neomarxista, ha
quedado muy claro su carácter critico. Las diferentes corrientes de la izquierda radicalizada coinciden en afirmar que no
es más que un modo disfrazado de preservar las bases de funcionamiento del capitalismo y, por lo tanto, de asegurar el
dominio de la burguesía en un escenario diferente al del sistema en su versión tradicional.
Las criticas se centran básicamente en tres temas: el Estado de bienestar es ineficaz, represivo y ejerce un control
ideológico - político sobre la clase obrera (offe, 1991).
Es ineficaz porque, a pesar de la mejora verificada en las condiciones de vida de los asalariados, ha hecho muy poco
por alterar la distribución del ingreso entre el trabajo y el capital. Los mecanismos del Estado benefactor no actúan sobre
las causas de los problemas que afectan a las clases trabajadoras –desempleo, enfermedades, reconversión industrial- sino
que compensan (y lo hacen parcial y tardíamente) sus consecuencias más negativas.
En cuanto a los aspectos represivos, se afirma que los servicios del Estado de bienestar sólo pueden ser obtenidos por
quienes se pliegan a las pautas dominantes de la sociedad. Así, por ejemplo, los potenciales beneficiarios deben ser
desocupados dispuestos a aceptar cualquier empleo alternativo, o pobres que adopten comportamientos que los hagan
“merecedores” de los subsidios estatales. El no cuestionamiento del orden social es una de las condiciones necesarias para
acceder a la protección que brinda el Estado de bienestar.
Finalmente, se destaca que el Estado benefactor no constituye únicamente una fuente de beneficios y servicios sino
que actúa como creador de falsas concepciones sobre la organización y la conciencia de la clase obrera. Al ocultar los
mecanismos de explotación del modo de producción capitalista, la actividad del Estado benefactor no aparece ante las
clases trabajadoras como lo que realmente es: un mecanismo destinado a intervenir para corregir las deficiencias e
injusticias del sistema sin plantear su superación. Su existencia apuntala la idea de la cooperación entre las clases y la
creencia en el fin de las luchas políticas y sociales.
Si bien las criticas al Estado de bienestar se hicieron oír de diferentes ámbitos conservadores a partir del proceso
mismo de su surgimiento y consolidación –ya en los años 50 se destacaba su componente inflacionario y el hecho de que
frenaba el crecimiento -, fue sin duda la crisis de los años 70 la que dio impulso a los cuestionamientos provenientes ahora
también del excedente pensamiento neoliberal, 7 que se cebaron en los problemas de una economía que no sólo había
disminuido sensiblemente su ritmo de crecimiento sino que se veía afectada por una inflación aparentemente
incontrolable y por un aumento de la desocupación que planteaba enormes exigencias al Estado de bienestar.
Un resumen de las críticas neoliberales y conservadoras debe destacar los siguientes argumentos (Navarro 2000: 136-
139):
 Las políticas redistributivas del Estado benefactor tienen un impacto negativo sobre el desarrollo y el
crecimiento económico, al aumentar el consumo y disminuir el ahorro de la población. En particular, esta
disminución afecta sobre todo a los sectores más pudientes, a los que se atribuye mayor capacidad de
ahorro, resultando entonces éstos los sectores más afectados por la gestión gubernamental.
 Las políticas reguladoras del mercado de trabajo características del Estado benefactor han alcanzado un
desarrollo excesivo y obstaculizan la creación de empleo. Se asume además que las políticas públicas
encaminadas a alcanzar la plena ocupación son ineficaces, injustificables e insostenibles.
 Las políticas reguladoras del comercio exterior y de la movilidad del capital, atribuidas al pensamiento
keynesiano y realizadas por el Estado de bienestar, están obstaculizando la eficiencia económica del
sistema internacional. Por lo tanto, se aconseja el libre comercio y la libre movilidad de capitales con la
mínima intervención del Estado.
 El Estado de bienestar ha alcanzado unos niveles excesivos, creando dependencias que han empobrecido
a la población, disminuyendo su potencial creador como sociedad civil y facilitando una relajación moral
que debilita a la familia y al conjunto de la sociedad.
7 Sobre este tema, véase Saborido (2002.)
Denominamos “neoliberalismo a la corriente del pensamiento económico contemporáneo que, surgida en los años 80 consideraba al Estado y a sus
intervenciones como un obstáculo para el desarrollo económico y social de las sociedades. A las concepciones tradicionalmente liberales agregaron las ideas
monetaristas referentes a las causas específicamente monetarias de la inflación, originadas en el emicionismo estatal.
4
 Los programas redistributivos del Estado de bienestar han cuestionado la estabilidad e incluso la
gobernabilidad de los sistemas democráticos al incrementar las expectativas populares y sus demandas
sobre el mismo.
A partir de estos elementos se plasmó y difundió una visión de la problemática económica que adquirió
contornos avasalladores, sostenida por una combinación de “solvencia” académica e intereses bien concretos, que
conformó lo que se ha dado en llamar “pensamiento único” (Estefanía, 1998).
La década de 1980 –marcada en el mundo político occidental por el triunfo de los republicanos en Estados Unidos,
que llevó a la residencia a Ronald Reagan, y por la irrupción de la conservadora Margaret Thatcher como primera
ministra en Gran Bretaña- inauguró un período concreto en el que el desmantelamiento del Estado benefactor se
reformó –por lo menos en el discurso pero ni sólo en él- en el objetivo de estos gobiernos.
Sin embargo, es preciso destacar que a pesar de contar con apoyos electorales de gran magnitud, ni Reagan ni
la “dama de hierro” pudieron ir más allá de ajustes parciales, sin afectar de manera decisiva los logros alcanzados por
las clases asalariadas en los años anteriores. Las bases del Estado de bienestar se mostraron por demás sólidas, entre
otras razones porque existía un consenso generalizado en la sociedad respecto del mantenimiento de un determinado
nivel de vida que no era viable políticamente deteriorar de manera significativa. No obstante, en aquellos ámbitos en
los que los recortes presupuestarios alcanzaron cierta entidad, reduciendo los profanas de asistencia social, el
resultado fue une profunda escisión de la sociedad entre los que participan e el sistema económico, gozan de
estabilidad laboral y en algunos casos de ingresos aceptables, y quienes conforman los sectores marginales
imposibilitados, por distintas razones, de incorporarse a un aparato productivo que no brinda oportunidades para
todos, y abandonados por un Estado que ha dejado de preocuparse por su suerte.
5. Globalización y Estado de bienestar
Las transformaciones producidas en la economía internacional durante la última década del siglo XX, asociadas a la
expresión globalización ha suscitado importantes debates teóricos respecto del impacto que las mismas tiene sobre le
accionar del Estado en general y del Estado benefactor en particular.
Las características del funcionamiento de los mercados financieros, el control que ejercen sobre ellos las empresas
multinacionales, las facilidades que se les presentan para la movilización de los capitales, ponen en primer plano el rol
que le compete al Estado - nación en este escenario globalizado. 8 Una visión negativa respecto de la importancia
reservada a su accionar puede resumirse en esta ácida afirmación: “En el cabaret de la globalización el Estado realiza un
strip-tease y al final de la función queda lo mínimo: el poder de la represión” (Baumon, 1999: 23). Los argumentos en
este sentido se asientan en la certeza de que los capitales, dotados de una movilidad que les permiten atravesar fronteras
en forma instantánea, en le nuevo mundo globalizado se ausentarán de aquellos países que los penalicen con sus políticas
económicas y fiscales. En relación específica con el Estado de bienestar, la argumentación es similar sustentada incluso
por quienes provienen de posiciones ideológicas socialdemócratas o cercanas a ellas: 9 los altos salarios, los elevados
impuestos sobre el capital y des déficits públicos, elementos a los que se asocian estrechamente las políticas sociales del
Estado de bienestar, desalientan y asustan tanto al capital productivo como al financiero.
Por lo tanto, hay que proceder de manera que las instituciones que sostuvieron las transformaciones de la segunda
posguerra sean progresivamente desmanteladas, respondiendo a una lógica económica que se presenta como irrefutable.
Flexibilidad laboral, reconsideración de diferentes aspectos vinculados al seguro de desempleo, baja presión impositiva,
libertad absoluta para los movimientos de capitales, son las exigencias de las grandes empresas de dimensión mundial
plantean a Estados cada vez mas acotados en su accionar. Si –como muestra el Banco Mundial- el producto bruto interno
sumado de Honduras, Panamá, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica Ecuador, Perú Paraguay, Bolivia y Uruguay es inferior
a la facturación mundial de la General Motors, se percibe la dificultad que se puede experimentar para llevar adelante
estrategias económicas contrarias a sus intereses.
8
9
La obra clave este sentido es la redactada por el inglés Anthony Giddens (1999), importante mentor ideológico del líder laborista Tony Blair, un intento de
fundamentar un “nuevo” laborismo que toma distancia respecto de muchas de las posturas socialdemócratas.
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Pero, además, la vigencia en los años 90 del llamado “consenso de Washington” (Williamsom, 1990), una serie de
pautas destinas a guiar las políticas a aplicar en los países latinoamericanos desbordados por la inflación y el déficit fiscal
pero en condiciones de hacerse extensivas a todos los países en dificultades, ha reforzado estas posiciones contrarias a la
intervención del Estado en el terreno social. Cuando en él se destacan las recomendaciones fundamentales –un marco
económico equilibrado, una disminución del tamaño del Estado, un sector privado en expansión y la adopción de políticas
destinas a la reducción de la pobreza- nada se dice, y no es casual, sobre el problema de la redistribución del ingreso. El
mismo expositor de los rasgos principales del consenso de Washington destacó en su momento que sobre este tema no
existía un pronunciamiento explícito.
En resumen, se plantea la conformación de un nuevo modelo cuyas características principales son las siguientes:
1. Redefinición del papel económico del Estado.
2. Reestructuración de los sistemas de protección social.
3. Profunda liberalización de los mercados, incluyendo los de trabajo, así como una mayor integración de los mercados
internacionales al marcado internacional.
4. Limitación de la libre circulación de las personas.
Ahora bien, en relación con este último punto, como bien afirma Eric Hobsbawm, en los países industrializados hay
un control concreto del mercado de trabajo por parte del estado – poniendo trabas de todo tipo a la inmigración- que acota
al máximo las posibilidades de quienes defienden la remoción de todo obstáculo que impida el funcionamiento de ese
mercado; asimismo, sostiene que “no hay ningún gobierno que piense seriamente en lograrla [la flexibilización del
mercado de trabajo] bajando los niveles salariales italianos o ingleses al nivel de los camboyanos o chinos, pongo por
caso. Porque los efectos políticos serían inafrontables” (Hobsbawn, 2000: 100). Una de las alternativas a las que se ha
recurrido frente a la solidez mostrada por las instituciones del Estado de bienestar es la “deslocalización”: la búsqueda de
opciones en la periferia aprovechando la diferencial de salarios y la menor presión impositiva existente respecto de lo que
ocurre en los países desarrollados.
No obstante, la concepción tan generalizada de que no se puede actuar “contra los mercados” sin correr el riesgo de
una crisis provocada por la capacidad de las empresas multinacionales de operar aprovechando las ventajas de la
globalización es cuestionada por quienes, en nombre de la primacía de la política, se enfrentan a la vigencia de ese
“pensamiento único”. La idea central que se despliega es que la defensa del Estado de bienestar constituye un elemento
clave en el comportamiento eficiente de una economía capitalista, puesto que no sólo mejora el capital humano de la
sociedad (en educación y en sanidad) sino que contribuye a la cohesión social y a la participación de los ciudadanos,
factores más incentivadores de la productividad que la inestabilidad (o directamente el miedo) que generan las políticas
neoliberales (Navarro, 2000, IV). Por lo tanto, se sostiene que, lejos de afectar la gobernabilidad de los sistemas
democráticos y de empobrecer la capacidad de iniciativa de la sociedad civil, la continuidad del Estado benefactor,
incluso impulsando nuevas iniciativas como la introducción de la renta Básica de Ciudadanía- 10 apuntalada por un poder
político fuerte y coherente en sus objetivos- algunos incluso argumentan con vigor la necesidad de impulsar la
constitución y consolidación de instituciones transnacionales (Beck, 1998)-, constituye un componente fundamental para
el funcionamiento de una economía de mercado capitalista gestionada democráticamente. Por el contrario, la insistencia
en la aplicación a ultranza de políticas neoliberales potencia la conformación de sociedades fuertemente polarizadas en el
terreno social, escenario favorable al cuestionamiento de la legitimidad y credibilidad del sistema político.
APÉNDICE
Una revigorización del Estado de bienestar: la Renta Básica de Ciudadanía11
Frente a los embates del neoliberalismo, la defensa de la vigencia y actualidad del Estado de bienestar ha incorporado
nuevas propuestas, destinadas a ofrecer a los ciudadanos nuevas opciones frente a un proceso globalizador que se
manifiesta fundamentalmente en un incremento de los riesgos – de pérdida del empleo, de insuficiente calificación para
los nuevos ámbitos laborales – para muchos de los integrantes de la sociedad.
10
Véase Apéndice.
11
Este tema está desarrollado en Estefanía (2002).
5
Una de las propuestas más difundidas en la Europa occidental en los últimos tiempos, si bien su origen se remonta a
algunos pensadores del siglo XVIII, es la llamada Renta Básica de Ciudadanía (también llamada “subsidio universal
garantizado”).
Se trata, en esencia, de un ingreso pagado por el Estado a cada ciudadano de una sociedad por el solo hecho de serlo,
con las siguientes particularidades: se cobra incluso si el ciudadano no quiere trabajar, sin tener en cuenta si es rico o es
pobre, sin importar con quien vive o a quien sostiene, con independencia de la parte del país en la que habita. La idea es
que a ella tiene derecho cualquier ciudadano por el simple hecho de existir, no para existir, siendo un derecho previo a
cualquier otro tipo de material. Es un ingreso incondicional, algo con lo que cualquiera puede contar, que le proporciona
un cierto fundamento material en el que puede descansar su vida, y al que, por supuesto, se le pueden añadir otros
ingresos, procedentes del trabajo o del ahorro, del mercado o del Estado.
Es interesante insistir en que se trata de un derecho ciudadano, no el resultado de la beneficencia, de la caridad o de
la solidaridad. Es individual, no familiar; universal e incondicional, otorgado en tanto que ciudadano y no como
trabajador real o potencial. Asimismo, no depende de otros posibles ingresos, por lo que se seguiría percibiendo en caso
de realizar cualquier otra actividad remunerada.
La fundamentación más elaborada proviene del filósofo belga Philippe von Parijs: “Si la libertad real es un asunto
relativo a los medios, no exclusivamente a los derechos, los ingresos de las personas adquieren mucha importancia. Sin
embargo, la libertad real que nos preocupa no se refiere sólo a la libertad para comprar o para consumir. Es la libertad de
vivir como a uno le gusta vivir. De ahí surge la importancia de garantizar ese poder de compra con independencia del
trabajo realizado por esa persona o de sus disposiciones hacia el trabajo” (citado por Estefanía, 2002: 120).
Los defensores de este tipo de ingreso sostienen que solucionaría algunos problemas:
 Al convertirse en una renta garantizada, permitiría que todo el mundo pudiera contar regularmente con una
cantidad de dinero, aunque fuera modesta, y por lo tanto hacer proyectos, tener una mayor movilidad y
eventualmente reunir un capital.
 El subsidio por desempleo perdería su carácter de estigma social, puesto que dejaría de estar vinculado a
cualquier tipo de condición (edad, número de miembros de la familia, recursos, búsqueda de empleo o
formación, etcétera).
 Daría lugar a una importante simplificación administrativa, al disminuir de manera notable los controles.
La introducción de esta renta ha sido pensada tanto para los países ricos como para los pobres, por lo que se hace preciso
un conocimiento del umbral de pobreza de cada sociedad y, por supuesto, del nivel de recursos disponibles.
En relación con el tema de los recursos, está claro que ellos tienen que salir de una redistribución del gasto público
y/o de la creación de nuevos impuestos, lo que implica reintroducir la discusión respecto del tema del Estado de
bienestar.
Como es de prever, la reacción neoliberal frente a la propuesta de la Renta Básica de Ciudadanía ha sido negativa:
sostienen que ella interfiere en la correcta asignación de recursos que realiza el mercado, crea ineficiencias, cría vagos y,
en definitiva, fomenta la irresponsabilidad entre la sociedad. El fundamentalismo que caracteriza a quienes sostienen
estas ideas conduce a que cualquier discusión sea imposible, en tanto se sienten los poseedores de la verdad absoluta.