Curso Semipresencial de Posgrado

de Política y Gerencia Social

Planificación
estratégica de políticas
y programas sociales
Indice

INTRODUCCIÓN AL MÓDULO............................................................... ............................1

GUÍA DEL PARTICIPANTE................................... .............................................:................3
OBJETIVOS Y ESQUEMA CONCEPTUAL DEL MÓDULO........... ............................. . . 5

UNIDAD 1 ELEMENTOS CONCEPTUALES SOBRE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

INTRODUCCIÓN............ .......................................................................................................9
OBJETIVOS Y ESQUEMA CONCEPTUAL............................ ........................................... .11
CONTENIDOS Y ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

1.1. Reflexiones sobre lo estratégico...................................................... ..........................13

1.2. Rupturas.............. ....................................................... ..................................................16
1.2.1 Rupturas referentes al sujeto..... ..............................................................;...............17
1.2.2 Rupturas referentes a las relaciones de-saber y poder........... ..............................18
1.2.3. Rupturas referentes al uso del espacio ...... ........................ Í9
1.2.4. Rupturas referentes al uso del tiempo ..i;.;........ .....................................................20

1.3. Rearticulaciones ......................................................................................................;. 22

1.4. Construyendo metodologías abiertas..................... ..............i.............;.........^......... 23

1.4.1. Presentación de los momentos de la planificación estratégica....... ...................24
1.4.2. La integralidad del proceso de planificación....... . .......................... 26
1.4.3. Esquema general de los momentos de planificación estratégica...'....:............... 28

Actividad de aprendizaje N° 1 ......................... ....................................................... ............31

UNIDAD 2 APLICANDO LOS MOMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

in t r o d u c c ió n .................... ..............................................................................................35
OBJETIVOS Y ESQUEMA CONCEPTUAL..... ....................................................................37
CONTENIDOS Y ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

2.1. Análisis de Situación................. ............í . . ...........................................39

2.1.1. Complejidades del Análisis de Situación. Formas y modos de enfrentarlas......40
2.1.2. Algunas reflexiones sobre el momento Análisis de Situación.............................50
2.1.3. Guía para el Análisis de Situación................ ......................................................... .51

Actividad de aprendizaje N° 1 ......... ..................................................................................53

2.2. Investigación de problemas........................... ..........................................................55

2.2.1. Definición y delimitación de un problema..............................................................55
2.2.2. Tipos de problema...... .................................... .............................................. ............56
2.2.3. Descripción de problemas..... ...................................................................................58
2.2.4. Explicaciones de un problema...................... ..........................................................59
2.2.5. Explicación de los problemas sociales........ ......................................................,...63
2.2.6. Criterios para la priorización de los problemas sociales......... ............................67
2.2.7. Guía para la Investigación de Problemas...............................................................69

Actividad de aprendizaje N° 2 ................................................................ ............................ 71

2.3. Identificación de la Visión..........................................................................................73

2.3.1. Análisis prospectivo y escenarios...........................................................................77
¿Por qué es importante capacitarse en teoría y metodología de la Planificación
Estratégica?

Con esta propuesta intentamos dar elementos para enfrentar algunos problemas
centrales de las políticas y programas sociales, tales como: la escasa legitimidad y la
ineficiencia de algunos programas, la duplicación y la superposición de esfuerzos, el
inadecuado diseño del proceso de trabajo, el sentido de pertenencia, la fragmentación
institucional; procurando que los programas e instituciones sociales cumplan
adecuadamente su papel y ayuden a resolver los graves problemas de la población más
carenciada.

Para ello se requiere de gerentes sociales de programas que sean:

.flexibles: es decir, que mantengan e incrementen su capacidad de aprender;

.autocríticos: permanentemente insatisfechos con la calidad, cobertura, accesibilidad y

eficacia de los servicios que prestan;

.democráticos: con responsabilidad social y generosidad con el conocimiento técnico

puesto “en su custodia”;

•cooperativos: capaces de trabajaren equipos interdisciplinarios, y de aceptar o ejercer

liderazgos flexibles y rotativos según el tipo de problemas que los equipos enfrentan;

.participativos: con vocación de protagonismo y liderazgo para propiciar cambios y,

al mismo tiempo, facilitar procesos macro o microsociales de participación.

En definitiva, entendemos que si los gerentes e instituciones del área incorporan

herramientas de planificación con enfoques más potentes e integrales que los de la.
planificación tradicional, podrán ejercer su responsabilidad social con mayor eficacia. :,,

La intención de enseñar Planificación Estratégica no es, por lo tanto, meramente

técnica. Se dirige específicamente a fortalecer la capacidad de gobierno de aquellas
instancias, instituciones, grupos o fuerzas sociales en el marco de las profundas
transformaciones que nuestras sociedades demandan. En este sentido, se asume y se.
establece la responsabilidad ética de poner al límite máximo la eficacia y eficiencia
de los programas sociales.
 GUIA DEL PARTICIPANTE

Este módulo consta de dos unidades. A continuación especificamos algunas cuestiones

relativas a cada una de ellas. i+
VL ' Uv., •?. ‘ iüíf • ' : ' ík.

En la Unidad 1 “Elementos Conceptuales sobre Planificación Estratégica”

introducimos algunos cuestiones que ponen de manifiesto el avance teórico-
metodológico que representa el enfoque estratégico respecto del enfoque tradicional,
en materia de planificación. Presentamos primero, una caracterización de lo
estratégico. Luego, abordamos las rupturas conceptuales que el enfoque estratégico
planteó al enfoque tradicional y desarrollárnoslas rearticulaciones que la planificación
estratégica propone encarar. En último término, presentamos los Momentos de la
Planificación Estratégica; explicamos los criterios utilizados para la ubicación de los
mismos en una matriz y analizamos el carácter integral del proceso de planificación.

En la Unidad 2 “Aplicando los Momentos de la Planificación Estratégica”

desarrollamos conceptual y metodológicamente los momentos: Análisis de Situación,
Investigación de Problemas, Identificación de la Visión, Diseño de Programas,
Construcción de la Viabilidad y Programa Táctico Operativo. Finalmente,
introducimos algunas reflexiones sobre la implementacióndel enfoque estratégico en la
planificación de políticas y programas sociales.

Las actividades de aprendizaje aparecen intercaladas en el transcurso del desarrollo de

los contenidos. Le recomendamos efectuarlas a medida que vaya avanzando en la
lectura, en el momento en que aparecen en las unidades.
 Agenda

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Actividad
de Aprendizaje
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Actividad
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Actividades
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de Aprendizaje
Grupal
1
El módulo II le propone como objetivos de aprendizaje:

® Comprender el avance teórico-metodológico que representa la planificación

estratégica con respecto a la planificación tradicional

© Adquirir competencias para aplicar, en forma crítica y comprometida, la

Planificación Estratégica a las acciones y programas sociales en los que participan,
con el fin de mejorar los niveles de eficacia, eficiencia y equidad.

En este esquem a conceptual usted puede visualizarlas relaciones básicas entre los
temas tratados en este módulo.
6 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLITICA Y GERENCIA SOCIAL
INTRODUCCION

¿Cuáles son las claves para la construcción de una planificación diferente?

En esta unidad introduciremos algunos planteos que permitirán comprender el avance

teórico-metodológico que, en materia de planificación, representa el enfoque
estratégico respecto del enfoque tradicional. Para ello, primero presentaremos una
caracterización de lo estratégico. Luego , nos referiremos a las rupturas conceptuales
qüe el enfoque estratégico estableció con respecto al enfoque tradicional. Y, por último,
expondremos las rearticulaciones que la planificación estratégica propone encarar.

Adelantaremos aquí, a modo de introducción, dos aspectos distintivos e íntimamente

relacionados de la Planificación Estratégica.

• La Planificación Estratégica reconoce que las características idealistas que envuelven

habitualmente la política social suelen ocultar el carácter conflictivo de muchas de sus
intervenciones. La expectativa de construir consensos totales acerca de valores e ideales
tropieza con serios obstáculos en la realidad. Esto se manifiesta en la selección de una
población como beneficiaría y no otra; o en las opciones técnicas; o en las formas
organizativas más o menos descentralizadas, más o menos participativas; o en las
implicancias del trabajo concertado en un país federal con un mapa político complejo;
o en la interacción solidaria con un heterogéneo conjunto de instituciones sociales con
lógicas no siempre convergentes; o en el desempeño en programas cuyos resultados
con frecuencia depende de variables poco controlables desde los sectores sociales.

Cuando en la planificación participan muchos actores, las intervenciones pueden

adquirir un carácter conflictivo. Un enfoque estratégico pennite: trabajar mejor los
conflictos, lograr análisis más integrados y completos de las situaciones concretas y
articular las posturas de los diferentes actores involucrados. Como veremos más
adelante, estos análisis consideran las distintas perspectivas, posicionamientos,
sistemas de valores, experiencias e intencionalidades de los actores.

Cuando se revela el carácter conflictivo de las intervenciones, aumentan las

posibilidades de identificar estrategias más adecuadas para la intervención exitosa en
los diferentes programas e instituciones. Esto es así porque no se parte del deber ser
sino del cómo es.

Pero la descripción y explicación de cómo es una situación dista mucho de ser una
actividad neutral. Al respecto, distintos autores sostienen que es difícil efectuar análisis
objetivos, es decir, desde afuera de las situaciones sociales, pues consideran que no hay
extemalidad posible en ellas. Desde diferentes campos, estos autores se han venido
oponiendo a la hegemonía de los estudios de orientación sistémico-estructuralistaen
los diferentes campos del conocimiento en general y en la política social en particular.
Nos referimos a que los modelos de análisis sistémico-estructuralistas enfatizan la
interrelación entre cosas u objetos pero eluden reconocer el papel activo que juegan los
sujetos en la construcción de su propia realidad, postulan en la práctica, una
sobredeterminación de las estructuras sobre los procesos individuales y sociales.

Con esto, dejamos aquí planteada un tema que será desarrollado en el transcurso de
este material, para mencionar ahora brevemente, la cuestión metodológica.

La formulación de metodologías en un enfoque estratégico aplicado a programas

sociales no puede reducirse a un algoritmo o secuencia de pasos y etapas. Algunas
metodologías de la planificación tradicional descansaban casi exclusivamente en
planillas o formularios a completar o en secuencias similares a verdaderas recetas de
cocina. Proponemos, en cambio, la construcción de metodologías en cada situación y
ámbito concreto. No se trata de aplicar método, sino más bien de construir método y
esa construcción forma parte de la planificación misma.
En esta unidad le proponemos como objetivo de aprendizaje:

® Comparar los enfoques tradicional y estratégico de planificación

• Conocer las rearticulaciones que plantea la planificación estratégica

® Reconocer la integralidad del proceso de planificación

En este esquem a conceptual usted puede visualizar las relaciones básicas entre los
temas tratados en esta unidad.

PROCESO DE RUPTURAS
PLANIFICACION PLANIFICACION
ESTRATÉGICA TRADICIONAL

MOMENTOS DE LA
TRIÁNGULO
PLANIFICACION
DE GOBIERNO,,
ESTRATÉGICA, ARTICULACION DE
LAS POLÍTICAS CON
12 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLÍTICA Y GERENCIA SOCIAL
 1. ELEMENTOS CONCEPTUALES SOBRE LA PLANIFICACION
ESTRATEGICA

1.1. Reflexiones sobre lo estratégico

A continuación, planteamos algunas definiciones del término estrategia que nos

permitirán ir construyendo un código común.

❖ El adjetivo estratégico se usa frecuentemente para calificaruna acción como

prioritaria. Enunciamos algunos ejemplos de este uso:

"Derogar esta ley sería estratégico". "La constitución de este programa es estratégica".
"Retirar o incorporar este requisito para ser beneficiario puede ser estratégico".

Pero, si definimos a la estrategia como un movimiento tendiente a poner el objetivo al ,

alcance, podríamos inferir que antes de concluir si algo es estratégico o no, debemos
precisar en referencia a qué objetivo lo es.

♦ Adicionalmente, en sentido restringido, estrategia es un término que da por supuesto

la existencia de un campo de fuerzas y la posibilidad de una confrontación real o
potencial Ningún actor puede pensar estrategias sin identificar la existencia de otros
que pueden comportarse alternativamente como aliados u oponentes.

Paradójicamente, la aceptación de la posibilidad de confrontación y sus consecuencias,

sirve para el reconocimiento de los otros, y abre, antes que cierra, las posibilidades de
establecer mecanismos de negociación, de cooperación, de alianzas, etc..

La generalización de este enfoque en campos como el deporte, la administración, la

planificación, etc., coincide con la necesidad de identificar códigos comunes en un
juego de aliados y oponentes. Así, nuevos espacios como los mercados, los partidos
políticos, las instituciones, los grupos, etc. han comenzado a ser vistos como campos
de tensión o campos de disputa.

Estas imágenes remiten, casi naturalmente, a la consideración de las relaciones de

.. poder entre diferentes participántes, y esta referencia convoca a incluir el concepto de
lo político. Si consideramos que política es toda propuesta de redistribución de poder,
resulta imaginable que el vocablo ‘política’ describa situaciones que exceden el ámbito
del gobierno o de los partidos políticos y se extienda al campo de la sociedad.

U na perspectiva estratégica ofrece una relectura política de los espacios que

tradicionalmente se han imaginado fuera de la política, como por ejemplo, la
administración pública o la misma planificación.

En cambio, la perspectiva tecnocrática postula que la racionalidad se obtiene más bien

protegiendo los procesos técnicos de la influencia política considerada como irracional.
Nótese que los conceptos de burocracia o tecnocracia (gobierno de las oficinas o
gobierno de lo técnico) llevan implícito una referencia al poder.

“Politizar lo técnico y tecnificar lo político” es una invitación a rearticular estos

conceptos de una forma complementaria, y resume en buena medida, la ambiciosa tarea
que la planificación se propone al incorporar un enfoque estratégico.

Hay quienes se resisten a este análisis como si los oponentes fueran provistos por el
enfoque y no por la realidad. Si bien el enfoque podría exceder las necesidades de
algunos espacios poco disputados; nos previene de la posibilidad de subestimar el nivel
de conflicto latente o manifiesto que pudiera existir.

En el campo de la política social se manejan valores y se plantean objetivos tan

idealizados que hacen suponer un fácil consenso. Sin embargo, en la práctica los
disensos surgen al tener que decidir entre objetivos igualmente valorados o sobre las
actividades concretas que se van a desarrollar para alcanzarlos.

□ Por ejemplo, es relativamente sencillo acordar sobre la importancia de asistir a

personas discapacitadas, sin embargo es más difícil definir hasta qué punto esto
sería más importante que promover huertas, realizar apoyo nutricional o generar
comedores escolares.

Ocurre que se ha postergado en la práctica la posibilidad de identificar actores y

estrategias, y de establecer alianzas y, por lo tanto, de construir gobemabilidad. Esto ha
retrasado en este campo la incorporación de herramientas -entre ellas la planificación
estratégica- de uso frecuente en otros ámbitos, como el gerencial, el político o el
económico.

♦ O tra dimensión, que hemos incorporado áí enfoque estratégico, y que está

estrechamente conectada con la anterior, se refiere a las formas de circulación del
poder en la sociedad. Hoy es parte central del debate político y social la propuesta de
rescatar nuevas formas organizacionales que permitan, simultáneamente, ganar
gobemabilidad y profundizarla democracia.

Consideramos que, así como la aceptación de la posibilidad del conflicto abre la

posibilidad a la paz y a la cooperación, del mismo modo, el reconocimiento de los
resabios de autoritarismo nos abre la puerta a la búsqueda de formas cada vez más
democráticas de hacer política social.

Resulta necesario ir más allá de la concepción de gasto social y comprender el papel

que juegan las políticas sociales en el desarrollo económico y en la gobemabilidad. Así
es necesario discutir aquellas posiciones que proponen formas de impermeabilizar al
Estado frente a las demandas sociales inconvenientes para el mercado.

En suma, utilizaremos el adjetivo estratégico para calificar alguna acción, recurso,

operación, etc., siempre que reúnan estas tres condiciones;
• Cuando esté claro para el alcance de qué objetivo sería estratégico.
® Cuando se incluya en un mapa de actores sociales involucrados en una
situación de confrontación, negociación, alianzas, cooperación, etc..
• Cuando opere en el eje de la construcción de democracia en espacios
sociales, institucionales, comunitarios, etc..
1.2. Rupturas

La planificación es una herramienta que tiene algunas connotaciones, vinculadas con su

historia, muy difíciles de transformar a pesar de que el tema parece hoy muy difundido
en el campo de la administración. La planificación se encuentra asociada a lo que ya
Bentham y los utilitaristas del siglo XVIII denominaban “ingeniería social” por su
carácter instrumental en la construcción del Estado moderno. Arrastra, al mismo
tiempo, una serie de rasgos autoritarios de difícil reconversión.

El concepto de rupturas nos permite organizar una comparación sistemática de los

enfoques tradicional y estratégico en planificación.

Llamamos rupturas a los análisis que desestructuran los supuestos y conceptos que han
venido sosteniendo el edificio teórico-metodológico de la planificación tradicional.

El uso de rupturas constituye un recurso didáctico adecuado, mientras que no sean

consideradas en sentido absoluto y excluyente, pues siempre surgirán excepciones.
Aclaramos, además, que estas rupturas no se han generado en el mismo momento
histórico, aunque aquí las presentemos a todas como actuales.

A continuación presentamos un esquema en el que se enuncian las distintas rupturas,

que más adelante se explicarán.

Planificación T radicional Planificación

basada en un modelo de basada en un
“Ingeniería Social” “E nfoque E stratégico”
Im agen: Pirámides Im agen: Campo de Fuerzas

RUPTURAS REFERENTES:

.a!sujeto
.a las relaciones de sab er y p o d er
.al espacio
.al tiempo
Ahora desarrollaremos cada una de las rupturas.

1.2.1. Rupturas referentes al sujeto

En el modelo tradicional o de Ingeniería Social el verbo planificar sólo se podía

conjugar en primera persona. La ausencia de “otros que planifican” se basaba en el
carácter centralizado de la tom a de decisiones, qué hacía innecesaria la discusión sobre
el poder y sobre las dificultades que la intervención en los espacios sociales genera.

Contrariamente, en el enfoque estratégico, la planificación social es un ejercicio que

lleva implícita una relación entre diferentes sujetos que planifican (Gobierno nacional,
provincias, ONGs, Municipios, asociaciones barriales, usuarios, etc.). Ignorar la ■
existencia de estos actores conduce a iniciativas equivocadas, pues cosifica a los otros
(los transforma en objetos) e impide comprender el carácter naturalmente conflictivo
que estas relaciones pueden tener.

Más aun, los supuestos implícitos tecnocráticos de la planificación tradicional

asociaron la planificación con planificadores profesionales y, en muchos casos con
oficinas de planificación que, con frecuencia, han perdido su ligazón con las unidades
de gobierno y gestión. Esta visión es un resabio del enfoque tradicional y conduce en
ocasiones a esfuerzos de planificación que no se ven plasmados en acción concreta
alguna.

Un enfoque estratégico promueve la extensión de las actividades de las oficinas

vinculadas a la planificación hacia tareas de capacitación, asesoramientoy cooperación
con las instancias que toman decisiones y que tienen responsabilidad de gobierno -
entendido en un sentido amplio: político y administrativo-. Las contrapartes posibles de
esta cooperación se desarrollan significativamente cuando la política social se articula ■
con procesos de descentralización, articulación en redes con otras organizaciones
sociales y/o municipalización.

Como síntesis de lo expuesto en este punto presentamos el siguiente cuadro:

*s»

RUPTURAS REFERENTES AL SUJETO

,¡ >; ih<„ t j * , ,ii. i,1 ' , ■

Planificación T rad icio n al , ! | Planificación E stratég ica ^ } t'-
5 1 r v ^ vf l i . l ) .

• Vínculo yo y el sistema © Vínculo entre nosotros y los otros

• Centrado en planificadores ® Centrado en decisores

® Relación suj eto-obj eto o sujeto-naturaleza * Relación sujeto-sujeto o sujetos

entre sí
1.2.2. Rupturas referentes a las relaciones de saber y poder

El modelo tradicional de planificación da por supuesta la existencia de situaciones de

poder concentrado a tal punto que, supone la inexistencia de otros que planifican. En
consecuencia, este modelo analítico no puede atribuir los fracasos más que al azar, a
errores de la planificación propia o a alguna forma de resistencia mecánica típica de los
sistemas (inercia, fricción, resistencia al cambio). En todo caso, considera que cualquier
dificultad sería superable, si se tuvieran los recursos necesarios, lo que en términos
económicos significa dinero (por ello el presupuesto se transforma en “el” resumen de
los proyectos).

Este modelo considera que la capacidad decisoria debe estar concentrada, que la
planificación debe tener un irrestricto crédito de apoyo político, y que cuando estas
circunstancias no se dan la planificación es imposible. No extrañará, en consecuencia,
que afirmemos que involuntariamente este enfoque de planificación se vincula con
estilos autoritarios.

Otro rasgo propio de este modelo es la sobrevalorización de lo técnico -asociado a “lo

racional”- y una desvalorización de lo político -asociado a un juego de presiones y en
última instancia a “lo irracional”-. Esto conduce a enfoques tecnocráticos donde un
saber supuestamente neutro, o en todo caso imparcial y verdadero, reemplazaría la
articulación política de los conflictos en la sociedad.

El pensamiento estratégico se opone al modelo anterior, pues parte del reconocimiento

de que en una democracia las situaciones de poder fragmentado son la regla, más que la
excepción, y que un actor social puede intervenir en la realidad, a pesar de no controlar
todas las variables. Si no logra sus objetivos puede, al menos, comprender por qué no
lo logra, y que esto puede tener que ver con resistencias activas o incluso con otros que
sí han alcanzado sus objetivos.

Esta forma de analizar las situaciones pone en evidencia dos cuestiones

interrelacionadas: la necesidad de aplicar recursos de poder para cambiar realidades y
la percepción de que los recursos de poder pueden ser los principales recursos escasos
en la,producción social.

Desde esta perspectiva, se facilita una articulación diferente de lo técnico con lo

político, mejorando la conversación entre estas dos racionalidades y desdibujando los
límites entre estas esferas. La frase “Politizarlo técnico, tecnificarlo político” sintetiza
esta idea. Lo técnico se reconoce a sí mismo como una forma de poder y, a la vez, se
reconoce la politicidad de muchos otros espacios -instituciones, programas,
organizaciones de la sociedad civil, etc.- que suelen resistir a tal caracterización.

De esta forma, ponemos de manifiesto que saber y poder, si bien poseen una autonomía
relativa, se entraman y se refuerzan estrechamente; que hay saberes oficiales, que hay
saberes en disputa, y que muchas discusiones pasan naturalmente de un espacio al otro.
Presentamosuri cuadro a modo de síntesis:

RUPTURAS REFERENTES A LAS RELACIONES DE SABER Y PODER

3t f t 1 ^4 1 1 1
Planificación T radicional Planificación Estratégica _ r, '
‘t > 11RT , 1 v , 1{., i ú, > ** *r i* r >c
o Se dan por sentadas situaciones de ® Reconocimiento de situaciones de
poder concentrado poder fragmentado

© Fracasos atribuidos a inercia de los ®; Fracasos atribuidos a oposición de

sistemas o a resistencia mecánica los actores o a resistencia activa

® Recursos escasos reducibles a dinero ® Recursos críticos reducibles a

recursos de poder

© Supuestos autoritarios • .Mej ores condiciones para lo

democrático y lo participativo

® Lo técnico como lo racional, lo ® "Politizarlo técnico,tecnificarlo

político como irracional político"

® Separación de espacios técnicos, ® Reconocimiento de la politicidad de

administrativos, operativos, políticos. todos los planos y espacios

® Saber como espacio ajeno a lo ® Reconocimiertto del refuerzo entre

político saber y poder

1.2.3. Rupturas referentes al uso del espacio

Aclaramos que el espacio o territorio que consideramos aquí no es sólo de carácter

físico pues las reflexiones que siguen se extienden también a los territorios simbólicos
como los departamentos de una organización, las cátedras de una universidad, los
programas sociales, etc..

En el modelo tradicional, el espacio es un referente aparentemente neutral, que se

define y opera como mi telón de fondo o contexto. Se lo considera sólo en la medida
que introduzca ruidos en el proceso de planificación. De ahí, la importancia adjudicada
en este enfoque de planificación a los factores condicionantes (generalmente ubicados
en el ambiente externo), factores sobre los cuales se asume que nada se puede hacer.
El afuera es sólo un referente sobre el cual se vuelcan las acciones que, en
consecuencia, son pensadas preponderantementede adentro para afuera.

El enfoque estratégico, en cambio, nos impulsa a definir y redefinir cuál es el espacio

considerado en disputa, reconoce que toda definición de espacios es autoreferencial y
que, en consecuencia, es natural que los otros tengan otra forma de definirlo.

□ Por ejemplo, cuando analizamos la pobreza en un municipio deprimido, con

frecuencia surge la pregunta sobre si se trata de un problema municipal, provincial o
nacional o de la sociedad civil, y, seguramente, van a haber tantas respuestas como
posiciones desde donde se pueda analizar el problema. En este ejemplo, podemos
notar cómo el espacio es considerado un campo de fuerzas, y cómo sus límites son
objeto de disputa.

Por otro lado, los problemas sociales adquieren su real dimensión cuando uno se coloca
del lado que los padece. Allí la política social adquiere una dimensión diferente y nos
permite explicar por qué un pensamiento de afuera para adentro nos orienta mucho más
ajustadamente hacia las prioridades y los objetivos y nos permite respuestas más
adecuadas.

Como síntesis de lo expuesto en este punto, presentamos el siguiente cuadro:

RUPTURAS REFERENTES AL USO DEL ESPACIO

¡Plantee ación T radicional r ( * 1,1 ..

® Definido por categorías aparentemente ® Definido por autoreferenciao la

neutrales referencia de otros que intervienen

® Espacio como contexto ® Espacio como parte de lo que se disputa

® Pensado de adentro para afuera • Pensado de afuera para adentro

1.2.4. Rupturas referentes al uso del tiempo

El tratamiento de la variable tiempo es esencial en planificación y es interesante ver

cómo desde distintos modelos conceptuales se lo puede concebir de forma tan diversa.

El modelo tradicional nos plantea una unidad de tiempo lógicamente neutra: un recorte
de tiempo artificial que puede comenzar en cualquier momento y que se encuentra
básicamente desconectado del pasado.
 El futuro aparece como un espacio propio, que puede ser ocupado merced al recurso de
la planificación, generalmente mediante la limitada herramientá de la predicción (c a s i"
exclusivamente basada en la traspolación de tendencias).

Esta concepción ¿histórica y acotada del tiempo permite encerrar todo el conjunto de
predicciones, proyecciones y decisiones en un libro-plan que se habrá de ejecutar a
partir del momento que obtenga apoyo político.

En cambio, en un enfosque estratégico, la planificación es una reflexión para intervenir

en una realidad que tiene su propia dinámica. En consecuencia, no es posible imaginar
una intervención que ignore las fuerzas que han construido este presente, en el cual se
encuentran, a su vez, los gérmenes de un futuro posible.

Por eso, planteamos en la planificación estratégica una imprescindible y sólida

articulación entre historia y planificación. No estamos de acuerdo con quienes afirman
que el conocimiento de la historia puede ser un freno a la creatividad y la innovación.
Quienes conocen la historia pueden ser más creativos, pues esto les permite relativizar
la “autoridad” que suele generar el análisis sincrónico de un presente que aparece como
hegemónico.

El futuro resulta un recurso de cálculo inestimable que confiere identidad a cualquier

tipo de planificación, pero sólo en la medida que sirva como mecanismo para la toma
de decisiones en el presente. No se trata de adivinar el futuro sino de construirlo, lo que
sólo puede hacerse desde el presente. En otras palabras, si el futuro no es una entidad
físicamente real, resulta en la práctica una representación más, pero una representación
fundamental, porque guía nuestra conducta, la hace inteligible, le confiere sentido. En
consecuencia, enfatizamos la importancia de la exploración de los futuros posibles
como una representación direccionadora. De este modo, se reducen las proyecciones
bajo cálculos especulativos y se refuerzan aquellas representaciones de futuro creíbles,
que proveen sentido a las acciones del día a día.

Planteamos también como ruptura la reducción del énfasis en producir libros-plan y, en

su reemplazo, pensar la planificación estratégica como el desencadenamiento de
procesos de cambio, proveyendo elementos para mantener la direccionalidad, revisando
y adecuando los cálculos de planificación a tiempo real, a medida que la realidad se va
, modificando. Por eso imaginamos el montaje de sistemas de planificación cuya
producción se caracterice por instrumentos más dinámicos y acumulativos como
documentos ligeros, fichas técnicas, matrices, publicaciones comunicacionales, ficheros
y archivos, material docente, etc., que además facilitan la expansión hacia funciones de
cooperación, comunicación y docencia.

A continuación, presentamos un esquema donde se sintetizan los aspectos

fundamentales de las rupturas relativas al uso del tiempo.
 RUPTURAS REFERENTES AL USO DEL TIEMPO

l K't i
Planificación T radicional Planificación E stratég ica ¡ >rt ,

® Tiempo discontinuo ® Articulación historia-plan

® Planificación como futurología ® Planificación como

(predicción) construcción de futuros desde
el presente (previsión)

• Énfasis en planes-libro ® Énfasis en sistemas de

planificación

1.3. Rearticulaciones

El análisis de las rupturas nos permite establecerla importancia de rearticularlo que la

teoría y/o la aplicación práctica de la planificación tradicional ha mantenido separado.

Estas rearticulaciones están expresadas en tres frases que funcionan como pilares de
una refundación de la planificación.

• Primera rearticulación: planificación como cálculo que precede y preside la

acción.

La planificación tradicional se basa en el supuesto implícito de pensar ahora para

operar después, sustentado en una clara separación entre quien piensa y quien actúa, y
entre los tiempos de pensar y los de actuar. Esto dificulta enormemente las fases de
: articulación, por ejemplo, entre planificación y gestión.

En un enfoque estratégico se enfatiza la articulación de presente y futuro. Esto facilita

una rearticulación entre planificación, gestión y evaluación basada en la especificidad
' de los aportes de cada herramienta y no en su ubicación dentro de una secuencia.

□ Por ejemplo, si la planificación ofrece un ambiente de decisiones globales para la

planificación de los programas sociales, estas decisiones podrían ser modificadas en
cualquier momento, siempre que un hecho o una contingencia así lo aconsejara.

& Segunda rearticulación: planificación como articulación en tre conocim iento y

acción.
La planificación tradicional lleva implícito un acercamiento deductivo a la realidad,
yendo de lo general a lo particular y de lo abstracto a lo concreto (a veces se demora
tanto que no se logra completar este trayecto).
Un enfoque estratégico exige una relación transductiva: inductiva y deductiva a la vez,
entre la planificación y la realidad, que estructure arcos de doble vía entre teoría y
práctica, entre conocimiento y acción. Por ello opera, como veremos, tanto a partir de
las políticas como desde el análisis de los problemas de la realidad estableciendo una
rica articulación entre ellos.

® Tercera rearticulación: planifica quien gobierna.

La planificación tradicional involuntariamente rompió esta relación, al hacer de la

planificación una actividad extremadamente compleja, sólo posible de ser realizada por
especialistas. En la práctica, por más cerca que se colocaran las oficinas de
planificación de la decisión política, estas unidades quedaron alojadas por debajo de la
línea que separa netamente lo técnico y lo político, especialmente en organizaciones
altamente burocratizadas.

Una nueva perspectiva enfatiza la imposibilidad de separar la tom a de decisiones de

los procesos que supuestamente deben alimentarla. Es evidente que se puede planificar
por encargo en la medida que se sepa lo que se quiere. Carece de sentido continuar
con un ejercicio de este tipo por rutina, cuando uno sabe que ese encargo no fue
renovado.

Aclaramos que, el uso de la palabra gobierno en un sentido amplio abarca tanto la

función política como la conducción de instituciones (tareas de naturaleza similar pero
de diferente complejidad), y se extiende al gobierno que cada individuo o sujeto hace
de sus propios grados de libertad. Esta tercera rearticulación también se podría expresar
de la siguiente manera: planifica quien d ecide.

1.4. Construyendo metodologías abiertas

Presentaremos, a continuación, los Momentos de la Planificación Estratégica;

explicaremos los criterios utilizados para la ubicación de los mismos en una matriz o
cuadro de doble entrada y nos referiremos al carácter integral del proceso de
planificación.

El desarrollo de un enfoque estratégico de las políticas y programas sociales requiere

una metodología, que amplíe las posibilidades de intervención eficaz. Esto no significa
transformar la riqueza de un enfoque como éste en un algoritmo o una secuencia
mecánica de pasos y etapas.
En este sentido, consideramos más apropiado ofrecer categorías, esquemas,
instrumentos y conceptos útiles para construir una metodología que, a su vez, debe ser

desarrollada por cada actor que se enfrenta a la necesidad de planificar en cada lugar y
circunstancia concreta, en cada correlación de fuerzas específica.

En otras palabras, nos imaginamos que cada proceso de planificación opera como un
"traje hecho a medida" para cada situación, aun cuando haya algunos saberes más
universales que son justamente los que se pueden enseñar y compartir y que no
reemplazan la práctica concreta de cada uno.

Consideramos que, en muchos casos, la planificación estratégica puede ser una forma
de abordaje, comprensión e intervención que las organizaciones y fuerzas sociales que
concurren en cada campo pueden aplicar para trabajar con la incertidumbre y
turbulencia, modernizar sus formas de organización, optimizar el uso de sus recursos,
operar en ambientes conflictivos, alcanzar objetivos sociales complejos, etc..

Proponemos un proceso metodológico organizado en seis momentos de reflexión para

la acción. Momentos que el actor o fuerza social que planifica construye para la
comprensión y transformación.

El concepto de “momentos” reemplaza con ventajas la clásica utilización del concepto

de “etapas” que alude a un estilo secuencial o algorítmico, característico de la
planificación tradicional. En el gráfico que aparece en el punto 1.4.1. se presentan seis
momentos de la planificación estratégica.

1.4.1. Presentación de los momentos de la planificación estratégica.

S\ s^CAMPOS

" \ l o g ic o s Analítico Proyectivo C'onstrucli\o

D IS T A N C IA IS . Deber Ser Poder Ser

, l, t i1 1 1!1i , 1
AL OBJETO

M ayor Análisis Identificación C onstrucción

globalidad de Situación de la Visión de V iabilidad
(AS) (IV) (CV)

Mayor Investigación de Diseño de P ro g ram a

Especificidad Problem as P rogram as Táctico-
(XP) (DPs) O perativo
(PTO )
Los momentos de la planificación estratégica se ubican en el cuadro considerando
dos criterios: la distancia al objeto y los campos lógicos. Estos criterios serán -
explicados a continuación.

♦ La distancia del sujeto al objeto de análisis y transformación: mayor globalidad

o mayor especificidad

Al hablar de distancia del sujeto al objeto nos referimos a la perspectiva que adquiere
el observador, que le permite tener distintas miradas sobre un objeto en estudio.
'i

Tanto en la planificación como en la investigación social, el sujeto que reflexiona

está incluido en el objeto analizado; pero aún así, existen formas de marcar una
determinada distancia, que permita apreciaciones diferentes y complementarias. !0-

□ Así, por ejemplo, el pasajero de un avión que vuela a diferentes alturas, a medida
que sube gana en panorama, pero pierde la precisión o el detallé de lo que ve. 5
Mientras que al descender, le ocurre lo contrario. Este es un ejemplo interesante
ya que, en últim a instancia, el pasajero -observador- a pesar de tomar distancia de
la tierra, no sale de la sociedad -objeto observado-. '

En nuestro caso, se puede lograr más fácilmente una visión integrada, global o!
panorámica de las políticas sociales dirigidas a la situación de pobreza desde la
posición de una instancia nacional o provincial de coordinación, o desde un Gabinete
del área. En cambio, desde la perspectiva de un programa específico o desde una
ONG se puede percibir una mayor riqueza de detalles, una opinión operativa sobre
muchos de los componentes trascendentes del campo, pero, al mismo tiempo, se
producen pérdidas en la visión de conjunto.

❖ Campos lógicos analítico, proyectivo y constructivo

o El cam po analítico (del ser): agrupa los momentos tendientes a construir o

reconstruir las representaciones intelectuales elaboradas por las fuerzas o actores v
sociales que planifican, a fin de conocer y comprender lo que está sucediendo.

® E l cam po proyectivo (del deber ser): expresa y explícita los deseos y valores que
los actores que planifican proyectan al construir la estructura propositiva (visión,
metas, objetivos) del proceso de planificación.

• El cam po constructivo ídel poder ser): identifica los movimientos -tácticas y

estrategias- tendientes a poner el objetivo al alcance, es decir, movimientos que
buscan hacer posible los resultados esperados. Aunque puede suponerse que el
carácter estratégico se concentra aquí, lo cierto es que todos los momentos son de
naturaleza estratégica y se realimentan recíprocamente .
1.4.2. La integralidad del proceso de planificación

La metodología que se construya en este proceso de planificación estratégica,

necesita adquirir ciertos rasgos para ser consistente con la teoría que la sustenta. A
continuación desarrollaremos tres rasgos relevantes.
♦ Carácter recursivo

El proceso de planificación tiene un claro carácter recursivo pues intenta ofrecer un

cálculo actualizado sobre una realidad cambiante. En este sentido, su carácter
dinámico es imprescindible. Eso es lo que obliga a mantener la provisoriedad de las
conclusiones y la constante revisión de las afirmaciones. De ahí, se explica el
combate al libro plan, que adquiere un valor simbólico, ya que la transición de un
plan hacia un proceso de planificación, semeja el paso de la fotografía a la
zcinematografía, es decir, el paso del registro estático al de los procesos en
movimiento.

□ Ejemplos de este rasgo pueden ser los profundos y permanentes cambios que se
están operando en los mercados de trabajo, que obligan a ajustar permanentemente
las políticas de recalificación laboral; si se mantuviera un plan rígido se correría el
riesgo de educar para un trabajo que ya no es demandado.

* Revisión contingente

Como consecuencia del carácter recursivo del proceso de planificación surge la

necesidad de revisiones, algunas de las cuales son periódicas, y otras se realizan para
responder a las contingencias. Es decir, la revisión del proceso de planificación es
una actividad que requiere realizar nuevos reajustes, m as allá de las previstos; se trata
de que los cálculos de planificación mantengan la capacidad de presidir la acción.
En consecuencia, son esas mismas acciones y la realidad sobre la que se actúa las que
generan contingencias que pueden hacer necesario revisar los cálculos de
planificación. Algunos cálculos pueden permanecer vigentes por mucho tiempo y
otros pueden quedar obsoletos en un breve término, por esto es que es necesario
desarrollar la capacidad de revisión contingente más allá de las revisiones
programadas.

O Por ejemplo, la periodicidad de la revisión de un programa de vivienda debe

considerar los cambios de ritmo que la propia realidad impone. Así, después de
enfrentar una crisis por temperaturas extremas que obliga al alojamiento de
personas sin techo se hace necesaria una revisión del programa aunque ésta no
haya estado prevista.
❖ Avance no lineal

Los momentos no pueden guardar entre sí ninguna rigidez secuencial, debe ser
posible comenzar por cualquiera de ellos y de allí subir, bajar, retroceder o avanzar
en un sentido dinámico. Pero esto no significa que sean momentos independientes,
ya que cualquier cambio en uno de ellos puede obligar a cambiar el cálculo de todos
los otros.

□ Por ejemplo, un proceso de planificación en un Ministerio o Secretaría del Área

Social provincial podría comenzar con un análisis de la situación social de la
provincia, o a través de un problema social emergente como una inundación, o por
una evaluación de los programas provinciales. Ya desencadenado el proceso, u n
cambio de gestión, un cambio de estrategia u otro emergente puede obligar a
modificaciones en los otros momentos. v.
1.4.3. Esquema general del proceso de planificación estratégica

Presentamos en el Gráfico siguiente, un esquema del proceso de planificación

estratégica en el que se visualiza la articulación de los seis momentos de la
planificación con las políticas y la realidad.
Al comienzo del Gráfico puede verse, lo que Mátus1 denomina, el Triángulo de
Gobierno, Triángulo que ilustra la necesaria articulación de las políticas con la
planificación. En este triángulo se identifican tres vértices dialécticamente vinculados
entre sí: la propuesta de gobierno, la capacidad de gobierno y la gobemabilidad del
sistema. Veamos a qué se refieren cada uno de ellos.

La p ro p u e sta de gobierno es la estructura propositiva de naturaleza política de un

actor que planifica. Puede ser más o menos ambicioso o exigente, pero esto se mide
en función de los otros dos factores o vértices.

La g o b em ab ilid ad del sistem a -para un actor- se expresa como la relación que

existe entre las variables que controla y las que no controla, siendo especialmente
importantes entre estas últimas, las variables que son controladas por otros.

La capacidad de gobierno está expresada por el conocimiento, la experiencia

acumulada por el actor social que planifica y la calidad y pertinencia de las
herramientas de gobierno. Este es el vértice que se fortifica con la incorporación de la
planificación estratégica.

Dada la fuerte relación existente entre los tres vértices, se puede deducir que éstos se
refuerzan recíprocamente.

Así, una p ro p u esta de gobierno que suponga una nueva forma de asociación con la
sociedad civil para alcanzar objetivos sociales podría enfrentar diferentes grados de
g o b e m ab ilid ad en términos de capacidad de convocatoria, credibilidad etc., lo que,
a su vez, dependería de los instrumentos legales, de la mayor o menor facilidad de los
mecanismos de asociación, es decir de su capacidad de gobierno.

El ejemplo muestra cómo la gobemabilidad depende -en parte- de cuál sea la

propuesta y cuál sea la capacidad de gobierno, o bien, que una propuesta de gobierno
más ambiciosa podría poner en crisis la capacidad de gobierno.

Dadas estas relaciones entre los vértices del triángulo, podemos afirmar que la
planificación estratégica, que primariamente se propone como una herramienta para
m ejorar la capacidad de gobierno, podría secundariamente influir sobre los otros
vértices de la ecuación.

Volviendo al Gráfico, observamos que allí se representan las relaciones existentes

entre el Triángulo de Gobierno y el proceso de la planificación propiamente dicho, en
el cual se detallan los momentos de planificación. Cada momento presenta una
determinada especificidad, aunque todos ellos- como hemos visto- se articulan entre
sí de forma tal que un cambio en alguno de ellos repercute en mayor o menor
medida en los otros.

1 Matus, Carlos. Planificación, libertad y conflicto. Instituto Venezolano de Planificación, Caracas,

1985.
La complejidad y el detalle del desarrollo de cada; momento tiene que guardar
relación con la complejidad de la problemática que se enfrenta. La reflexión,
especulación o cálculo que se realiza en estos momentos, adquiere su sentido sólo en
función de mejorar la acción y de aumentar la probabilidad de que los resultados sean
alcanzados. En consecuencia, el sistema de planificación puede verse como una
estructura extensible con “momentos” que varían tanto en su dimensión como en su
complejidad. En algunos casos un momento puede ser tan sencillo como la
contestación de una pregunta, y en otros tan complejo que obligue al desarrollo de
todo un instrumental de apoyo.

□ Veamos un ejemplo referido a la relación que existe entre la complejidades de la

acción y de la planificación.

Un proceso de planificación local participativo podría recorrer la totalidad de los seis

momentos si intentara contestar preguntas tales como las siguientes:

® ¿Qué está pasando con la situación social del barrio? y ¿Por qué está pasando?

® ¿Cuáles son los principales problemas? ¿Cuáles son sus causas y cuáles sus
manifestaciones?

• ¿Qué queremos lograr?

® ¿Qué vamos a hacer y con qué lo vamos a hacer?

® ¿Cómo vamos a enfrentar las restricciones?

® ¿Cómo nos organizamos y monitoreamos nuestras acciones?

En cambio, una planificación de largo plazo de la política de viviendas puede

necesitar fijar objetivos y definir opciones técnicas y financieras utilizando
proyecciones matemáticas, análisis prospectivo de innovaciones tecnológicas y
modelos de simulación para mecanismos de autofinanciamiento alternativos.

Lo invitamos a realizar la actividad de aprendizaje N° 1, que presentamos en las

páginas siguientes.
Actividad de aprendizaje N° 1

Le proponemos realizar esta actividad a modo de revisión de ios contenidos hasta

aquí desarrollados.

A)
1- Elabore un cuadro comparativo de la Planificación Tradicional y la Planificación
Estratégica teniendo en cuenta los aspectos considerados en la Unidad 1:

- concepción de conflicto
- concepción metodológica
- concepción de sujeto, de las relaciones de saber y poder, de tiempo y de
espacio
- concepto de estrategia
- rearticulaciones

2- Enuncie cuáles son sus coincidencias y disidencias respecto de las críticas que
la Planificación Estratégica formula a la Planificación Tradicional. Fundamente
su respuesta recurriendo tanto a razones teóricas como prácticas, provenientes
de su experiencia y formación.

3- Analice y determine cuál es el enfoque de planificación que predomina en su

institución o lugar de trabajo aplicando los aspectos considerados en 1-.

4- En el caso de que el enfoque predominante en su lu g a r de trabajo sea el

tradicional, identifique los efectos concretos que produce su aplicación y
evalúe s i operan como obstáculos para el logro de los objetivos que se
plantean y de qué m anera lo hace.

5- Analice las ventajas y posibilidades que podría acarrearla incorporación de la

planificación estratégica en su ámbito laboral

B)

Explique en qué consiste la integralidad del proceso de planificación estratégica.

Refiérase al carácter recursivo, al avance no lineal y a la revisión contingente.

C)

Comparta con su grupo de trabajo los productos parciales y finales de esta actividad,
analizando las conclusiones a las que arribaron individualmente, en cada uno de los
puntos anteriores.
32 CURSO SÉMIPRESENCIAL DE POLITICA V GERENCIA SOCIAL
 m

Aplicando los momentos

de la planificación estratégica
INTRODUCCION

¿Cómo implementar un proceso de planificación estratégica?

En esta Unidad abordaremos los momentos de la Planificación Estratégica: Análisis

de Situación, Investigación de Problemas, Identificación de la Visión, Diseño de
Programas, Construcción de la Viabilidad y Programa Táctico Operativo.

Como consideramos que cada proceso de planificación debe adaptarse a las

condiciones de la situación en que se aplicará, presentamos nuestra propuesta de
esquemas, formas, elementos, conceptos, categorías, conexiones, en el entendimiento
de que podrían operar como pre-herramientas o como una metodología a completar,
para que cada uno utilice los elementos que le resulten más útiles, incluyendo la
posibilidad de empezar con el uso de instrumentos muy sencillos, complicándolos
luego, en la medida que resulte necesar io.
3,6 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLÍTICA Y GERENCIA SOCIAL
En esta unidad le proponemos como objetivos de aprendizaje: :

• Comprender las características de cada uno de los momentos de la planificación

estratégica

• Aplicar los momentos de la planificación estratégica a las políticas y programas

sociales

A continuación presentamos un esquem a conceptual de la unidad.

ANÁLISIS DE SITUACIÓN IDENTIFICACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DE

VISIÓN VIABILIDAD

® Complejidades de este ® Utopía concreta, visión, o Niveles de juego de la

momento situación-objetivo,
® Formas de enfrentar las trayectoria ideal
complejidades 0 Análisis prospectivo y
escenarios
estrategia
o Tipos de relaciones entre
actores sociales
« Programas soporte,
programas sustantivos y
trayectoria real

INVESTIGACIÓN DE DISEÑO DE PROGRAMAS PROGRAMA TÁCTICO

PROBLEMAS OPERATIVO

® Tipos de problemas ® Pautas para la formulación » Complejidades de este

• Estructura explicativa: de un perfil de programa
planos y espacios o Tipos de programas
® Criterios para priorizar o Modelo operativo
problemas o Apertura programática
® Criterios para priorizar
programas
momento
o Herramientas y capacidades
para enfrentar las
complejidades
38 CURSO SEMIPRESÉNCIAL DE POLITICA Y GERENCIA SOCIAL
2. APLIC AND O LOS MOMENTOS DE LA PLANIFICACION
ESTRATEGICA
■es
2.1. A n á lis is de s itu a c ió n

Análisis de Situación (AS): momento de análisis panorámico de la realidad u objeto

de transformación que permite caracterizar sus contornos, su historia, sus tendencias,
sus actores, su problemática, sus conflictos.

Este momento está ubicado en el espacio delimitado por el campo lógico analítico
(del ser) y la distancia al objeto de “mayor globalidad”.

El momento de Análisis de Situación debe permitimos responder preguntas como las

siguientes: ¿Qué está pasando? ¿Por qué está pasando y por quiénes está pasando?

Es el momento en que un actor social indaga, en forma global, qué es lo que está
sucediendo desde su propia perspectiva.

Es, al mismo tiempo, el momento de percibir quién o quiénes están por detrás de la
problemática que se enfrenta, ya que las intervenciones de los diferentes actores,
explican en buena medida cómo es que la situación se conformó.

En otras palabras, este momento nos permite delimitar una situación-problema o

problemática. Aclaramos que la situación-problema o problemática es un conjunto de
problemas articulados entre sí que contribuyen a delinear o caracterizar la situación.

El intento de realizar un análisis de situación relevante requiere, como todos los

momentos, un proceso de cambio del mismo actor que analiza. Éste tiene que
adquirir algunas habilidades que le permitan seleccionar los rasgos relevantes, los
indicios reveladores, las tendencias inquietantes: lo que implica desarrollar la
capacidad de lectura de una realidad tan austera en signos iluminadores como rica en
datos confusos.

Introduciremos a continuación el concepto de “ rep resen tació n ” o “ m apa m ental” .

Éste es de gran utilidad, en tanto nos brinda elementos para orientar la lectura de la
realidad que el análisis de la situación requiere. Por lo tanto, constituye un concepto
de alta repercusión práctica en el proceso de planificación.

Cada uno de nosotros predeterminamos nuestras acciones, no tanto en función directa

de la realidad que vivimos, sino en función de una reconstrucción de esa realidad
mediada por una percepción interna y externa de ella a la que llamarnos
“representación” .

□ Para ilustrar el concepto de representación, su carácter analógico y al mismo

tiempo estratégico, usamos el ejemplo de los mapas.

Para manejamos en una ciudad desconocida e intentar ganar autonomía procuramos

habitualmente un mapa. Como asumimos que hay una relación directa entre el mapa
y la realidad organizamos nuestros desplazamientos en forma analógica. Cuando, al
repetir varias veces un camino dejamos de utilizar el mapa, podemos inferir que
hemos aprendido el mapa, en otras palabras, que la representación se ha
internalizado.

La forma cómo nos representamos el área de trabajo y los problemas que

fundamentan las políticas y los programas sociales tiene en sí misma consecuencias
muy directas sobre nuestra acción o sobre nuestra inacción. Sin embargo, como el
mapa podría estar equivocado, debemos estar siempre preparados para revisar
nuestras representaciones, sobre todo en los campos en que intervenimos
habitualmente en forma automática.

Representaciones erróneas, inducen lógicamente a acciones equivocadas. Para

disminuir las posibilidades de error al realizar el análisis de situación es necesario
reconocer la existencia de ciertas complejidades que lo dificultan y conocer además
las formas o modos que nos permiten enfrentarlas.

A continuación, desarrollaremos cada una de estas complejidades y los modos en

que se las puede encarar.

2.1.1. Complejidades del análisis de situación, formas y modos de

enfrentarlas

El Análisis de Situación enfrenta cuatro grandes complejidades:

® La definición de las coordenadas del trabajo.

® El hecho de que en todo análisis el sujeto que analiza está incluido en el objeto
analizado. Subjetividad.

® La existencia de factores relevantes de la realidad que no se manifiestan por sí

solos, sino que permanecen ocultos. Opacidad.

• El hecho de que las situaciones actuales no son estáticas, tienen una historia y se
desplazan hacia otra situación. Devenir.
Abordaremos ahora cada una de estas complejidades.

$ Definición de las Coordenadas del trabajo

El análisis de situación se enfrenta inicialmente con l a , dificultad de definir y

delimitar el objeto sobre el cual se va a operar, los sujetos que planifican y los otros
que se deben tener en cuenta para planificar.

Este análisis parece inicialmente una tarea sencilla, pero con frecuencia las
delimitaciones son muy vagas o se van modificando durante el ejercicio. ¿Quién
planifica cuando es un consejo o un grupo o un equipo o cuando se tienen varias
funciones al mismo tiempo o cuando se abren etapas de consulta que luego no se
mantienen? ¿Quiénes son los otros a los que hay que tener en cuenta? La respuesta
lógicamente dependerá de cuál es el objeto y de quiénes somos nos-otros, es decir,
nuestros otros.

La definición de las coordenadas supone, en consecuencia, la identificación de:

quiénes somos nosotros, cuál es el espacio y quiénes son los otros. Nos referiremos,
ahora, a cadá uno de estos aspectos.

• Notemos que en la planificación tradicional el ejercicio de identificar quiénes

somos nosotros, es decir, quién es el sujeto que planifica, parecía innecesario, pues el
sujeto estaba tácito, ya que era quien tenía la responsabilidad técnica y política de
hacerlo. Además no se consideraba a los otros: los destinatarios y los actores que, de
una manera u otra, intervenían sobre la situación.

En cambio, la Planificación Estratégica requiere explicitar quiénes son sus autores y

cuáles son sus características. Un ejercicio de Planificación Estratégica se decodifica
en función de quienes lo han producido. Ampliaremos este aspecto cuando
abordemos más adelante a los análisis intra e intersubjetivo.

© Nos referiremos ahora al territorio o espacio de intervención. Éste puede ser de

naturaleza geográfica, sim bólica o mixta.

Veamos algunos ejemplos.

Cuando se define trabajar en una provincia, o en determinados municipios, o en

determinados barrios, se está realizando una delimitación geográfica del espacio de
intervención.

Cuando, por ejemplo, se define cuál es la instancia de gobierno que debe hacerse
cargo de un problema social, o quién debe regular una determinada práctica, o a
quién le correspondería formar los técnicos que requiere un determinado programa,
se ve que aquí el espacio en discusión no es geográfico, ya que se está efectuando
una delimitación sim bólica del mismo.
Una delimitación m ixta del espacio supone definir simultáneamente mi territorio y
un espacio simbólico de responsabilidad. Por ejemplo: desarrollo social en áreas de
frontera.

Todas estas definiciones distan de ser decisiones de naturaleza técnica, ya que están
fuertemente asociadas a cuestiones de poder. La identificación del espacio pertinente
de intervención de un actor social o una institución debe ser cuidadosamente
analizada, pues está orientada por la misión de la institución, por las posibilidades
reales de control o influencia, por un análisis previo de las posibilidades y de la
existencia de otros actores relevantes.

La definición es provisoria y puede ser modificada en la medida que haya algún

cambio en las condiciones -se expande o se reduce el marco de la misión, se
incorpora o se retira algún actor relevante, etc.-.

Estas definiciones deben ser cuidadosamente estudiadas, pues estos cambios tienen
un costo y requieren que estemos dispuestos a introducir modificaciones en los otros
momentos, que necesariamente son influidos por dicho cambio.

• Una vez que se ha definido el espacio o territorio resulta más sencillo identificar a
los otros actores relevantes, que pueden conformar un conjunto demasiado amplio,
por lo que resulta necesario establecer un mecanismo de simplificación.

Así, identificaremos como otros relevantes a todo aquel actor social, real o potencial,
que actúa en el territorio, aun cuando pertenezca a ese o a otro espacio, y que
voluntariamente puede impedir o posibilitar que alcancemos alguno de nuestros
objetivos.

Esta definición permite reducir el número de otros relevantes a ser considerados e

incluso establecer prioridades entre los mismos.

□ Así por ejemplo, en un ejercicio de planificación que se realiza desde un ámbito

municipal se debe considerar a los responsables de un programa provincial que se
ejecuta en su territorio.

Consideramos acto r social en una determinada situación a aquel sujeto -individual o

colectivo- que controla recursos de poder (económicos, capacidad de representación,
dé movilización, de convocatoria, de influencia) suficientes como para influir en
forma determinante en los acontecimientos que conforman dicha situación.

Esta definición excluye en la práctica la atribución del carácter de actores a objetos o

categorías, tales como “la crisis”, “la deuda”, “la burocratización”. Tampoco conside­
ramos actores a aquellas fuerzas sociales potenciales mientras no se den una organi­
zación, fijen úna direccionalidad y procuren controlar algunos recursos de poder o
expresión.
□ Por ejemplo : “la población”, “la comunidad”, “los usuarios” , la “opinión públi­
ca”, no son en este sentido actores sociales. Si tomamos el caso de los programas
sociales de un determinado municipio pueden ser actores sociales relevantes en
ese espacio el gobierno municipal, la parroquia, o una ONG que trabaja a nivel lo­
cal, pero también podría incluirse una Secretaría1provincial que tiene programas
en el municipio, o la unidad ejecutora de un programa nacional.

En este caso, es útil recordar que un actor social se reconoce como tal -en una
situación o espacio, por eso utilizamos el aforismo que dice “que el tamaño del pez
es función del tamaño de la pecera” . Esto significa que si el espacio delimitado es un
país, la fuerza o la presencia de una ONG podría no alcanzar paira ser considerada
un actor relevante, mientras que si el espacio considerado fuera una determinada
localidad, esa misma ONG pasaría a serlo.

En suma, el ejercicio de definición de coordenadas se completa cuando hemos

predefinido quiénes somos nosotros (nuestros-otros), cuál es el espacio y quiénes son
los otros que deben ser tomados en cuenta.

En el siguiente cuadro sintetizamos lo expresado hasta aquí, sobre la definición de

coordenadas.

’> 1Complejidad , , 1>¡] 1 1 i F o rm as y modos de e n fre n ta rla 1 1

Definición de Coordenadas: Definición de:

o del objeto sobre el cual se va ® cuál es el espacio: geográfico, simbólico,

a operar mixto

® de los sujetos que planifican ® quiénes somos nosotros: actores qüe

planifican
® de los otros que se deben
tener en cuenta al planificar ® quiénes son los otros

❖ Subjetividad

El sujeto que analiza e interviene está dentro del objeto analizado -la sociedad en su
conjunto, una institución, un sector del estado: trabajo, vivienda, etc.-, al mismo
tiempo que interviene sobre él. La subjetividad es un rasgo que debe ser reconocido y
sobre el cual es imprescindible trabajar porque cada uno ve la realidad según cómo
está ubicado en ella.

En consecuencia, el actor, la institución o la fuerza social que planifica necesita

reconocer su carácter subjetivo y fijar o determinar la posición desde donde analiza la
situación, profundizando sobre cuál es su relación con la problemática que enfrenta.
El reconocerse como parte, cambia significativamente la perspectiva de análisis y
genera condiciones para comprender a los otros. A los efectos de comprender mejor
esta complejidad resultará útil explorar en nuestra propia experiencia cambios de
posición que nos hayan hecho variar la perspectiva de análisis sobre una determinada
situación.

® Todo esto constituye lo que en el enfoque estratégico se denomina, análisis

posicional. Este análisis se refiere a la representación de cada actor, representación
que se construye, y que puede ser interpretada, considerando cuatro aspectos, que
sólo separamos con fines didácticos, ya que conforman una verdadera unidad
dialéctica.

Ellos son: la posición del actor; el aparato ideológico o sistema de valores; la

experiencia y la intencionalidad. Al conjunto de estos aspectos los llamaremos
código analítico de cada actor.

A continuación, nos referiremos brevemente a cada uno de ellos.

La posición del actor: Es decir, desde dónde ese actor percibe la realidad -lo cual no
supone un donde geográfico-. Por ello es que afirmamos que “cada lino ve la
realidad según como está ubicado en ella” . Importa aquí la relación que cada actor
tiene con el espacio de intervención, relación que incluye los recursos dé poder que
controla.

□ Por ejemplo, el cambio que sufre un funcionario que pasa a desempeñar

funciones de conducción, luego de trabajar a nivel operativo.

El aparato ideológico o sistema de valores: Este factor es un elemento crítico pues

nuestro sistema de valores opera como una lente que amplifica y resalta ciertos
hechos, al mismo tiempo que oculta o minimiza la importancia de otros.

□ Veamos un ejemplo relativo a sistemas de valores: un éxito significativo en

una política de huertas familiares en sectores de bajos ingresos podría ser
valorado negativamente por un economista que señale una reducción del
consumo o una reducción de los precios por sobre-oferta del producto.

La experiencia: Cada actor pone en juego, frente a cada situación nueva, todo su
aparato experiencial ya que, salvo que sea imperioso cambiar, tenderá a repetir sus
experiencias exitosas y desde éstas analizará la actual situación.

La intencionalidad: A pesar de que en los sistemas tradicionales los objetivos están

después del análisis, en la práctica no hay análisis sin intencionalidad. Es decir,
cuando se comienza un análisis subyace alguna intención de comprobar, de ratificar,
de desmentir, etc., aunque luego ese ejercicio analítico pueda hacer cambiar la
perspectiva que guió la determinación de realizar el estudio.
..a Por ejemplo, una comunidad indígena, un funcionario de una empresa de agua,
o un ganadero de la zona analizarán la contaminación de un río desde
posiciones, sistemas de valores, experiencias e intencionalidades muy
diferentes, aunque el objeto analizado sea el mismo.

En síntesis, al planificar, el actor posicionado reflexiona sobre la naturaleza de su

análisis aceptando el carácter subjetivo del mismo, considerando su posicionamiento,
su aparato ideológico, su experiencia y su intencionalidad. Remarcamos que este
carácter subjetivo está dado por la imposibilidad concreta de separar sujeto y objeto
en la planificación social.

®Sugerimos tres m odos generales p a ra e n fre n ta r la subjetividad en el A nálisis de

Situación: análisis intrasubjetivo, análisis intersubjetivo, y análisis objetivante.

El Análisis Intrasubjetivo: Consiste, básicamente, en identificar nuestro propio

código analítico para tener en cuenta nuestros énfasis y nuestras omisiones habituales
e intentar corregirlos o compensarlos. Cuando el sujeto que componemos es un
nosotros, el ejercicio, por una parte, es más complejo, pero por otra, se simplifica por
la capacidad de observación cruzada de cada participante.

El Análisis Intersubjetivo: Consiste en tratar de reconstruir una visión más amplia del
carácter dinámico de las situaciones sociales, intentando ponemos en el lugar del
otro. Este ejercicio dista mucho de ser sencillo, ya que no es sólo cuestión de
imaginar cómo se ven las cosas desde allí, desde la posición del o los otros, sino que
es necesario reconstruir todo el cálculo situacional a través de su propio código
analítico, es decir, considerando la posición, el sistema de valores, la experiencia y la
intencionalidad. Cuando existen varios actores, puede resultar complejo realizar un
análisis intersubjetivo integrado. Por eso recurrimos a la analogía del campo de
fuerzas, ya que facilita esta tarea.

La analogía con un campo de fuerzas nos ayudará a caracterizar la situación y nos

permitirá comprender la correlación de fuerzas que, en parte, explican la situación y
confieren realismo a las estrategias. En esta analogía se puede apreciar que el sentido
y la dirección en que se mueve cada actor se fija, convencionalmente, a partir del
vector propio. El poder relativo se expresa a través del tamaño del vector. En la
siguiente representación gráfica se puede identificar el vector resultante de la
situación.

Otros vectores
(tienden a ...)

nuestro vector
Aclaramos que esta representación gráfica es una analogía incompleta pues en las
situaciones sociales no existe una aplicación constante de la fuerza, y la eficacia del
poder depende de las estrategias que se apliquen.

El Análisis Objetivante: Consiste en analizar aquellos datos, hechos, fenómenos,

información o relaciones que pueden ser considerados técnicamente objetivos, pues
son el resultado de un proceso de recolección y procesamiento no sospechado de
intencionalidad. Sin embargo, esto no nos lleva a afirmar que los mismos son
verdaderos -concepto' que por definición en el campo de la ciencia es siempre
provisorio-. En sentido estratégico, lo objetivo incluye lo que todos los actores
involucrados aceptan como verdadero, aunque no lo sea; y es de trascendental
importancia porque, por pequeño que sea el acuerdo, puede servir como punto de
apoyo para cualquier proceso de negociación.

□ Así por ejemplo, en el medio de una disputa sobre asignación de recursos para
programas de cobertura de la tercera edad, diferentes municipios podrían
concordar en los datos demográficos y este dato podría ser la base para una
propuesta de solución.

En el siguiente cuadro resumimos las características de la complejidad que

denominamos subjetividad y las formas y modos de enfrentarlas.

j: r f C om plejidad e n fren tarla 1

Subjetividad: Análisis intrasubjetivo

.posicionamientodel actor en
relación a los recursos de poder que Análisis ínter subjetivo
controla
.ideología o sistema de valores Análisis objetivante
.experiencia
.intencionalidad

❖ Opacidad

Una tercera complejidad surge cuando reconocemos que la realidad no se manifiesta

por sí misma y que, con frecuencia, una multitud de hechos y fenómenos confunden,
encubren o dificultan la detección de los factores más estructurales que los explican o
los producen y sobre los cuales intentamos actuar.

En la naturaleza la estructura no se manifiesta y su conocimiento requiere un proceso

de investigación. En el espacio social la situación se complejiza porque la opacidad
puede ser intencional. Esto se debe a que el poder pierde parte de su eficacia en
situaciones de transparencia.
□ Por ejemplo, en la naturaleza, la simple observación de un árbol no nos permite'
detectar la fotosíntesis, sin embargo, el conocimiento de este procesó estructural
es imprescindible para, comprenderla. En cambio, en lo social un juez puede dictar
el secreto de un sumario, pues la transparencia reduciría la eficacia procesal.

En el análisis situacional necesitamos desarrollar la capacidad para ver por detrás o

por debajo de las apariencias.
'i
Utilizamos, con frecuencia, en nuestros gráficos un desdoblamiento de la realidad en
planos. Estos planos de explicación nos permiten separar, en la lectura de la
realidad, lo aparente de lo esencial. Es decir, estos planos intentan recordamos la
necesidad de estar alertas, de no quedamos en la superficie de las cosas y de no
confundir la realidad con los hechos que se nos hacen más manifiestos.

Distinguimos por un lado, todas las manifestaciones visibles a nuestros sentidos en

forma directa o instrumental y por otro lado, diferenciamos los factores estructurales
y los diferentes actores sociales. Exploramos los diferentes recursos materiales o
simbólicos que tienen capacidad de producir las diferentes manifestaciones o hechos
socialqs que nos ocupan.

□ Por ejemplo: una población puede rechazar un complemento alimentario pues

creen que éste tiene efectos nocivos. Si no se detecta y se trabaja esa creencia
pueden esterilizarse la mejor de las promociones. Estos planos serán desarrollados
con m ayor amplitud en el momento Investigación de Problemas.

• La investigación y la intervención son dos m odos p a ra en fre n ta r la opacidad.

La Investigación, en este contexto supone desarrollar la capacidad de lectura de la

realidad trabajando sobre sus márgenes, sobre sus indicios, sobre su periferia o sobre
su genealogía, es decir, allí donde la opacidad falla y la esencia se manifiesta.

□ Por ejemplo, las dificultades que un programa social de larga data tiene para
ganar aceptación en sus beneficiarios potenciales podrían develarse
■* reconstruyendo su historia. Así se podría llegar a descubrir que el uso de
algunos mecanismos como la fuerza pública en algún momento de su
historia marcaron su relación con la población. En otro caso, un programa
nacional que presenta algunas ineficiencias en la ejecución de su gasto
social, podría encontrar la causa de sus dificultades operativas en una unidad
local, donde esta dificultad se manifiesta con mayor transparencia.

La Intervención es también un mecanismo de producción de conocimiento. Por ello,

los sistemas de planificación valoran crecientemente la experiencia. Bajo la
condición de una actitud abierta a la observación y al aprendizaje, podríamos afirmar
que una buena forma de conocer una realidad social es intentar transformarla.
Con frecuencia, como consecuencia de una intervención o una crisis, em ergen'
conflictos. Cuando el conflicto está latente, puede ser causa de importantes pérdidas
de energía institucional. Cuando el conflicto se manifiesta de modo abierto, irrumpe
en el plano fenoménico. Consideramos que se trabaja mejor con conflictos
manifiestos que con conflictos larvados. Las crisis son útiles para transparentar
situaciones conflictivas, hecho que a su vez puede ayudar a superarlas.

□ Por ejemplo, una institución estatal y una ONG forzadas por un

determinado proyecto a trabajar juntas pueden, como consecuencia de esta
intervención, terminar explicitando sus recelos recíprocos sobre la forma
de encarar un mismo servicio.

Evidentemente, investigación e intervención son mecanismos articulables. En

ocasiones, como consecuencia de la investigación, de la intervención o de fenómenos
más o menos espontáneos, un rasgo estructural se vuelve manifiesto. A este
fenómeno lo llamamos momentos de verdad, ya que obligan a un ajuste dramático de
las representaciones que teníamos o manteníamos sobre una determinada realidad.

A continuación presentamos un cuadro en el que resumimos 1os rasgos de la

opacidad y las formas y modos de enfrentarla.

F o rm as y m odos de en fren tarla

Opacidad: las múltiples Investigación

causas/motivosque explican
una realidad no se manifiestan
siempre en forma evidente.

.Planos de explicación: Intervención

-manifestaciones visibles
-factores y actores sociales

❖ Consideraciones sobre el devenir de la situación

La realidad que analizamos no es estática, se encuentra en movimiento. Tiene por un

lado, una historia que intentamos abordar a través de un análisis histórico para
explicarla. Tiene también una tendencia, adonde se desplaza si no intervenimos, y este
movimiento puede ser estudiado a través de un análisis de te n d en c ia s.

• El análisis histórico y el análisis de tendencias son modos de e n fre n ta r la

com plejidad que constituye el devenir de la situación.

Esta dimensión diacrónica forma parte del Análisis de Situación, ya que incluso un
fenómeno o un factor estructural, que no se encuentra en el presente pero sí en la
genealogía -como amenaza de resurgimiento- o en la tendencia -como problema
potencial-puede ser fundamento de aljamas intervenciones.

□ Así por ejemplo, la desnutrición infantil - problema que aqueja a niños en edad
preescolar- es causa de dificultades de aprendizaje escolar - problem a potencial-.

El análisis histórico nos permite conocer las diferentes correlaciones de fuerzas que
fueron moldeando la situación para que ésta adquiera su actual configuración. Supone
analizar: qué actores tenían control de la situación; qué hechos determinaron que estos
actores aumentaran o disminuyeran sus cuotas de poder; qué coyunturas externas o
internas los favorecieron o desfavorecieron.

El análisis histórico no sólo aporta sustancialmente a la comprensión de la realidad,

sino que también ayuda a romper la fuerte autoridad de un presente que se nos
manifiesta como el único posible.

El análisis de tendencias tiene la limitación de llevar implícito que las variables se

comportarán en el futuro del mismo modo que en el pasado. Sin embargo, contribuye a
desarrollar una perspectiva dinámica de análisis de la realidad y puede ser
complementada con otras técnicas que presentaremos en el momento Identificación de
la Visión.

En el siguiente cuadro sintetizárnoslo dicho hasta aquí sobre esta últim a complejidad,

C om plejidad F o rm as y m odos de -enfrentarla1

Devenir: la realidad está en Análisis histórico

movimiento.
Análisis de tendencias
A continuación presentamos un cuadro en el que se sintetizan las complejidades del
Análisis de Situación expuestas y los modos de enfrentarlas.

Form as y modos de en fren tarlas I

Coordenadas Definición de:

.quiénes somos nosotros: actores que planifican,
.cuál es el espacio: geográfico, simbólico, mixto,
.quiénes son los otros

Subj etividad según: Análisis intrasubjetivo

.posicionamiento
.ideología Análisis Ínter subjetivo
.experiencia
.intencionalidad Análisis objetivante

Opacidad Investigación
.Planos de explicación: Intervención
-manifestaciones visibles
-factores y actores sociales

Devenir Análisis histórico

Análisis de tendencias

2.1.2. Algunas reflexiones sobre el momento de análisis de situación

El Análisis de Situación es un momento complejo que debe permitimos tener una

apreciación de lo que está sucediendo en un determinado recorte de la realidad que
llamamos situación. En la pregunta: ¿qué está sucediendo?, incluimos otras tales como
¿quiénes están actuando sobre ese recorte? -es decir, todos los quienes relevantes- y
¿cómo han venido actuando? También integramos algunas suposiciones sobre cómo
podrían actuar. Eso nos permitiría hipotetizar sobre como podría evolucionar la
situación en el caso de que no hiciéramos nada, como también en el caso de que
siguiéramos haciendo lo mismo, y en el caso de que dejáramos de hacer lo que estamos
haciendo.

En este momento, como en los próximos, el chequeo básico se hace en función de que
se hayan identificado correctamente quiénes somos nosotros, quiénes son los otros,
cuál es el espacio y cuál es el juego que se está jugando, aún a sabiendas de que en la
realidad cambiar las reglas puede ser parte del juego.
Este es un momento complejo, y la complejidad del método debe acompañar la
complejidad de la problemática que se enfrenta. El método deberá comprimirse o
expandirse en función de los requerimientos del problema que se enfrenta.

El momento no reclama ni la secuencia ni su agotamiento, aunque sí su coherencia

interna sincrónica (puntos 1 a 9 de la guía para el Análisis de Situación que se presenta
a continuación) y diacrónica (punto 10 de la misma guía), como pre-requisito para
ingresar a otro momento.

2.1.3. Guía para el análisis de situación

Incorporamos una Guía de Análisis de Situación, a los efectos de ilustrar las acciones
pertinentes de este momento de planificación estratégica.

1. Definir quién/es son los actores que realizan el análisis de situación, especificando
cuál es su posición, ideología o sistema de valores, experiencia e intencionalidad
(código analítico del actor).

2. Delimitar el espacio que operará como territorio de análisis e intervención, teniendo

en cuenta el alcance de las decisiones o responsabilidades del actor que planifica.

3. Identificar los espacios más amplios que contienen a éste y desde dónde se lo pueda
determinar.

4. Identificar la situación-problema que emerja de la realidad y que constituya su

objeto global de transformación.

5. Ubicar las manifestaciones y/o características de esa situación- problema, a partir de

sus rasgos o indicadores y de toda la información cualitativa y cuantitativa que se
posea sobre ella -sistemas de información, investigaciones,etc.-.

6. Caracterizar los principales factores estructurales que parecen explicar la situación.

(¿Por qué existen?)

7. Identificar qué otros actores sociales relevantes concurren en la situación -nos

referimos a personas o fuerzas sociales que puedan intencionadamente permitir o
impedir que alcancemos nuestros objetivos-. (¿Quiénes son los otros?)

8. Analizar la situación-problema desde el posicionamiento de los otros actores

(análisis posicional = posición del actor + sistema de valores o aparato ideológico +
intencionalidad-)- experiencia).
9. Aplicar una lógica de equilibrio de fuerzas a través de una tabla como la siguiente:

ACTORES RELACION CON VALORES/ EXPERIENCIA POSICION CORRELACION

LA SITUACIÓN- APARATO DE
PROBLEMA IDEOLOGICO FUERZAS
TIENDE A

10.Analizar cómo es que la situación llegó hasta aquí (análisis histórico) y cuáles son
las condiciones externas e internas que cambiaron o que podrían cambiar las
correlaciones de fuerzas (análisis de tendencias).

Recomendamos integrar los análisis sincrónicos (Puntos 1 a 9 de esta guía) y

diacrónico (Punto 10 de esta Guía).

A través de un análisis de situación se podría esperar obtener:

Listados de problemas (los criterios para la priorización de los mismos

se presentan en el momento de Investigación de Problemas)
Listados de Actores y Fuerzas Sociales relevantes con su código
operacional (decodificación de su posición, su sistema de valores, su
experiencia, su intencionalidad) frente a determinada propuesta
Listados de contingencias y condiciones a tener en cuenta
Documentos de análisis de situación
Documentos de análisis de coyuntura
Documentos de estimación de tendencias

Lo invitamos a realizar la actividad de ap ren d izaje N° 1 que presentamos a

continuación, en forma grupal.
A c tiv id a d d e a p re n d iz a je N° 1

Le proponemos ensayar junto con su grupo de trabajo la aplicación de la Guía para el

Análisis de la Situación, que presentamos anteriormente al análisis de la Política
Social de su provincia.

Recuerde que las actividades de la guía se pueden aplicara situaciones de diferente

nivel de globalidad, dado que el ejercicio de planificación estratégica es autoreferen-
cial.

1 - Lean cada una de las orientaciones indicadas en los 10 puntos de la guía.

2- Elaboren grupalm ente las orientaciones dadas en la guía teniendo en cuenta las
com plejidades del Análisis de Situación y las form as y m odos de enfrentarlas.

3- Inform en p o r escrito las conclusiones elaboradas p o r ustedes, de cada uno de los

puntos de la guía.
54 CURSO. SEMIPRESENCIAL DE POLITICA Y GERENCIA SOCIAL
- 2.2. Investigación de problemas

Investigación de Problemas (IP): momento en el que se estudia en forma detallada

un recorte de la situación que ha sido problematizado y que opera como emergente de
la misma; incluye una profundización de las explicaciones y una identificación de las
señales o indicios (indicadores) que permitirán monitorear su evolución.

El momento de Investigación de Problemas está ubicado en el campo lógico analítico

(del ser) y su distancia al objeto es definida como de mayor especificidad.

El Análisis de Situación nos había permitido delimitar una problemática o situación-

problema (P) global que no resulta operativa per se, pero que incluye problemas (p)
que sí pueden formularse en forma operativa y cuyas explicaciones van a ser investi­
gadas en este momento. P contiene un número de p, como un bosque contiene árbo­
les.

2.2.1. Definición y delimitación de un problema

Dado que el análisis de situación nos lo reclama, partimos de la identificación de

problemas o estructuras problemáticas, que parece ser la forma natural en que la
gente analiza la realidad que se desea cambiar. "

Un problema puede ser definido como una brecha entre una realidad o un aspecto de
la realidad observada y un valor o deseo de cómo debe ser esa realidad para un de­
terminado observador, sea éste individual o colectivo.

Siendo así, afirmamos que los elementos de un problema son:

Desde esta perspectiva podemos afirmar que no hay problemas si no,..hay sujetos que
se problematicen o, dicho de otro modo, los problemas no existen independiente­
mente de la existencia de los sujetos que se problematizan.

Como consecuencia, afirmamos la naturaleza necesariamente subjetiva del concepto

de problema, lo cual no quiere decir que no pueda constituir, con pequeñas diferen­
cias, un problema -de percepción colectiva, aunque, en este sentido, un problema m a­
sivo no se transforma por ello en objetivo.

Esta problematización'no se realiza en el vacío, sino que es la consecuencia de he­

chos que ocurren en algún momento y en algún lugar, y es percibida por sujetos
igualmente ubicados en un espacio y en un momento histórico. A esto nos referimos
cuando decimos que los problemas están en una determinada situación o están situa­
dos.

2.2.2. Tipos de problemas

Para enfrentar la diversidad de problemas sociales existente necesitamos cierta siste­

matización. Proponemos para eso, una taxonom ía de los mismos organizada a partir
de los siguientes criterios: ubicación en el espacio, ubicación en el tiempo y grado de
estructuración. Esta clasificación no es sólo conceptual, tiene fundamentalmente un
valor práctico ya que nos facilita establecer prioridades y seleccionar diferentes for­
mas de resolución.

♦ La primera distinción que hacemos es la que se refiere a la ubicación del proble­

ma en el espacio. Este criterio nos permite diferenciar dos tipos de problemas: te r­
m inales e interm edios.

Todo sujeto individual o colectivo que interviene sobre una realidad tiene una cierta
percepción de estar trabajando entre mi afuera (la realidad) y un adentro (nosotros),
nuestjos recursos productivos, nuestra organización.

Entre el afuera y el adentro se da una relación dinámica. El adentro es crucial porque

se refiere a las acumulaciones de recursos realizadas por el sujeto para producir
eventos y hechos sociales, para la organización de esas acumulaciones y para el pro­
ceso productivo mismo. Sin embargo, el afuera es todavía más importante porque es
allí donde cualquier sujeto u organización acumula o desacumula legitimidad porque,
en definitiva, en ese afuera es donde se encontrará la finalidad última de cualquier
organización.
Frente a esta distinción, no resulta difícil comprender que hay problemas que están o
se perciben en el afuera, a los que llamamos problem as term inales, y problemas que
se perciben en el adentro o problem as interm edios.

La distinción no es banal porque el análisis desde una posición intrainstitucional

puede hacer que los problemas intermedios absorban toda nuestra preocupación, y
en consecuencia, pueden inducimos a una agenda de trabajo que termine ignorando
los problemas de la gente, generando una fuerte y constante pérdida de legitimidad,
basada justamente en la no resolución de problemas terminales.

□ U n ejemplo de lo anterior, lamentablemente frecuente, son los cambios de estruc­

turas de las instituciones que se llevan los esfuerzos de gestiones enteras, a veces
postergando soluciones que se podrían haber logrado con una optimización de las
estructuras existentes.

Esta diferenciación es central y marca incluso mi señalamiento que se viene haciendo

desde muy distintas perspectivas para el cambio organizacional: ‘"Pensar de afuera
para adentro” esta es hoy una de las recomendaciones principales de la administra­
ción estratégica.

Cuando se piensa de afuera para adentro, aún cuando se llegara a detectar la necesi­
dad de Un cambio de estructuras internas, este cambio va a adquirir una significación
muy diferente.

4> También podemos agrupar los problemas según ,su ubicación en el tiempo, es
decir, de acuerdo con su vigencia. Este criterio nos permite distinguir dos tipos de
problemas: actuales y potenciales.

Dado el carácter exploratorio de nuestro conocimiento y experiencia podemos estar

preocupados por problem as actuales o por problem as potenciales. Los primeros
presentan sus manifestaciones en el presente y, los segundos pueden presentarlas en
el futuro, lo que se detecta por inferencia o por análisis de tendencias.

□ Por ejemplo: la pobreza generada por el desempleo reciente es un problema actual,

pero se puede inferir la amenaza de un problema potencial, pues si se prolonga esa
situación estas familias comenzarán a padecer problemas vinculados con el acceso
a la salud, a la educación, etc..

❖ Si consideramos el grado de estructuración de los problemas podemos realizar

básicamente la siguiente distinción: problem as estru ctu rad o s y problem as ines­
tru c tu ra d o s.

Los problemas estructurados son aquellos que reconocen una estructura explicativa,
organizada a partir de explicaciones que se conectan con el problema a partir de rela­
ciones de causalidad. En otras palabras, los problemas tienen causas claras y si estas
causas se remueven, con certeza los problemas desaparecerán.
Los problemas inestracturados son aquellos que reconocen una estructura explicativa
laxa; en consecuencia, el problema muestra grados de libertad con respecto a esa es­
tructura. Esto hace que las intervenciones no puedan garantizar la resolución del pro­
blema y, a veces, ni siquiera su modificación. Esto, a su vez, expresa una
vinculación entre variables que llamamos creativa o de incertidumbre mal definida,
pues no es posible enumerar todas las explicaciones ni asignarles probabilidad de
ocurrencia.

Aclaramos que la clasificación de los problemas según su grado de estructuración no

es estática. Nos referimos a que algunos problemas pueden comenzar siendo estructu­
rados, pero se desestructuran cuando se va remontando su estructura explicativa.
Aquí puede encontrarse el motivo por el cual algunos programas no complejizan el
análisis de sus problemas más allá de cierto nivel de explicación para predeterminar,
así, la naturaleza y el tipo de intervención.

A continuación, presentamos un cuadro en el que se clasifican los problemas según

los criterios recién expuestos.

TAXONOMÍA DE LOS PROBLEMAS

> C riterio de clasificación '3 ipos de Problem as

Ubicación en el espacio 0 Terminales
® Intermedios
Ubicación en el tiempo © Actuales
® Potenciales
Grado de estructuración © Estructurados
® Inestructurados

2.2.3. Descripción de problemas

Nos preguntamos ahora: ¿Cómo sabemos que el problema existe, cómo se manifiesta
el problema?

En muchas ocasiones el problema no se manifiesta por sí mismo sino que se nos hace
evidente a través de ciertos hechos, señales o indicadores. Esos elementos constitu­
yen una importante ayuda, especialmente si se constata qué la asociación entre indi­
cador y problema es potente.

Los indicadores son un instrumento vital para la identificación de problemas y para

monitorear las intervenciones que sobre ellos se proyectan. Los indicadores pueden
ser de tipo cuantitativo o cualitativo.
•Resulta útil señalar que cuando el indicador es cuantitativo o aún cuandp es cualitati­
vo y se puede volcar a una escala, se obtiene un instrumento más preciso y útil para
el seguimiento de un problema.

A la hora de identificar cómo se estructuran las manifestaciones del problema, es

decir, sus señales, sus indicadores, es necesario caracterizar la situación actual espe­
cificando los valores actuales de esos indicadores, pues son valiosos referentes para
quien planifica.

□ Por ejemplo: un problema como la desnutrición infantil puede detectarse a través

de la tasa de mortalidad pre-escolar (indicador) ya que en esta edad la mayor parte
de las causas de muerte se relacionan con un inadecuado estado nutricional. Para
caracterizar la situación actual necesitamos definir el valor actual del indicador
(cuál es ahora esa tasa).

2.2.4. Explicaciones de un problema

Una vez detectado el problema nos interesa saber: ¿Por qué el problema existe?

La identificación de la estructura explicativa de un problema tiene una aplicación

muy práctica pues cuando llevemos a cabo acciones para solucionar el problema ope­
raremos sobre esas explicaciones.

Hablamos de e stru ctu ra explicativa o red explicativa porque entendemos que ésta
se organiza relacionando explicaciones que difieren entre sí en la profundidad y
extensión.

En una forma simplificada, usamos la analogía con un árbol cuyo follaje sería las
manifestaciones o indicadores, su tronco, el problema propiamente dicho, y sus raí­
ces, las explicaciones que, como tales, muchas veces permanecen ocultas a nuestra
percepción, sin que podamos saber si son más o menos profundas, más o menos ex­
tensas.

Para ubicar las explicaciones de nuestro problema utilizamos una cierta cartografía
en la que se representa aquella profundidad (planos) y aquella extensión (espacios).

❖ En el momento Análisis de Situación habíamos hecho referencia a la necesidad de

distinguir los planos de explicaciones de un problema, ahora ampliaremos aquella
presentación.

Al investigar un problema podemos elaborar explicaciones de diferente profundidad.

Para referimos a esta idea utilizamos el concepto de planos de las explicaciones. Es­
tos planos, a su vez, nos permiten identificar los distintos niveles de dificultad que
encontraremos cuando nos propongamos modificar el problema, removiendo sus
explicaciones.

• Plano funcional o plano de los flujos de hechos: generalmente fenoménico, re­

presenta el movimiento, la circulación, la acción, la producción de hechos sociales,
“las jugadas en un juego” , es el mundo que se nos manifiesta a los sentidos y el que
más frecuentemente nos expresa las dificultades, los malestares, las inadecuaciones,
las injusticias, los descontentos.

Allí se ubica el primer plano de explicaciones de un problema, allí surgen las prime­
ras explicaciones, las más funcionales, las que generalmente dan argumento, funda-
mentación u origen a acciones rápidas, inmediatas.

® Plano estructural: constituye un segundo plano de explicaciones de un problema,

es más estructural que el anterior. Asimismo se lo denomina plano de las acum ula­
ciones o de los recursos y se refiere básicamente a los elementos o recursos capaces
de producir hechos. También lo llamamos plano de los actores sociales porque estos
recursos o acumulaciones, sólo interesan en tanto son controlados o apropiados por
sujetos concretos, que hacen de ellos un determinado uso para producir hechos so­
ciales.

® Plano genoestructural: identificamos un plano aún más estructural que el ante­

rior. Asimismo lo llamamos el plano de las reglas, reglas bajo las cuales los recur­
sos pueden producir los hechos.

Los planos son usados para ubicar los niveles en que pueden encontrarse las diferen­
tes explicaciones de un problema. Cada plano va expresando grados crecientes de
densidad en términos de relaciones de poder y, en consecuencia, en dificultad de in­
tervención. Cuanto más funcional es una explicación, más fácil es su solución (aun­
que suele ser más transitoria) y cuanto más estructural, más difícil (aunque suele ser
más definitiva).

□ Un ejemplo: un embarazo adolescente se puede producir por un inadecuado uso de

métodos anticonceptivos (explicación funcional) y/o por la ausencia de núcleo
familiar continente (explicación estructural) y/o por una legislación inadecuada
que facilite la instalación de programas eficaces de prevención (explicación geno-
estructural).

♦ Hemos desarrollado en este punto los distintos planos de explicación de un pro­

blema, ahora introduciremos los diferentes espacios de explicación de un problema.

Las explicaciones pueden estar ubicadas en el espacio del actor que planifica (espacio
singular) o pueden caer por fuera de ese espacio (espacios particular y general).

® Espacio singular: es un espacio de explicaciones que se caracteriza por estar al

alcance de las decisiones, atribuciones o responsabilidades del actor que planifica
(aquí hemos optado, a diferencia de otros autores que comienzan definiendo el espa­
cio general, por una técnica autoreferencial que en nuestra opinión facilita el .ejerci­
cio).

® E spacio p articu lar: es un espacio de explicación mayor que el singular, que lo

contiene o lo incluye y que es generalmente de la misma naturaleza sólo que excede
el nivel de decisión del actor que planifica.

□ Por ejemplo, dado el caso de que el espacio singular sea vivienda ó nutrición en
el municipio, el espacio particular puede ser el mismo sector en la provincia.

o E spacio G eneral: es un espacio de explicación que puede ser aún mayor que los
anteriores, pero lo más característico es que cambia de naturaleza o de sector.

□ Por ejemplo, si el problema es nutricional aquí pueden ingresar las explica­

ciones que provengan de lo económico o de lo cultural.

Al cruzar estos planos y espacios, tal como lo hacemos en el cuadro siguiente, da­
mos origen a nuestra matriz de análisis o investigación de problemas. Esta matriz nos
permitirá una ubicación más ajustada de los problemas.

Retomemos el problema del embarazo adolescente. Habíamos señalado que un emba­

razo adolescente se puede producir por un inadecuado uso de métodos anticoncepti­
vos (explicación funcional) y/o por la ausencia de núcleo familiar continente
(explicación estructural) y/o por una legislación inadecuada que facilite la instalación
de programas eficaces de prevención (explicación genoestructural). Para volcar esta
información en la matriz, debemos identificar cuáles son los espacios en los que se
ubican estas explicaciones. El uso inadecuado de métodos anticonceptivos y la au­
sencia de un núcleo familiar continente son explicaciones que se ubican en el espacio
singular. La ineficacia de los programas existentes es una explicación que se encuen­
tra en el espacio particular. La legislación inadecuada es una explicación que se ubica
en el espacio general.

Ahora ya estamos en condiciones de completar la matriz de análisis o investigación

de problemas que presentamos a continuación.
 PROBLEMA: EMBARAZO ADOLESCENTE.

''''--J g S P A C IO S G eneral P a rticu la r Singular

P L A N O S ^^^
De los Flujos, Uso inadecuado de
Funcional o feno­ métodos anticon­
ménico ceptivos
De las A cum u­
laciones, de los Ac­ Programas Ausencia de núcleo
tores Sociales, o Ineficaces -familiar continente.
E stru c tu ra l

De las Reglas Bási­

cas o G enoestruc- Legislación inadecua­
tu ra l da

Más abajo graficamos cómo se conectan las distintas explicaciones con el problema,
formando una estructura explicativa.

PROBLEMA:
EMBARAZO ADOLESCENTE

/
LEGISLACION
INADECUADA
2.2.5. Explicación de los problemas sociales

A continuación veremos cómo se aplican los conceptos de planos y espacios a la ex­

plicación de los problemas sociales.

Es poco probable que a un problema social (efecto) se le pueda encontrar una causa
de tal naturaleza, que se cumpla que, si aparece la causa, aparece el efecto y, si desa­
parece la causa, desaparece el efecto. En el campo de lo social, los hechos se vincu­
lan entre sí de una manera más laxa; contrariamente, en la relación de causalidad, los
grados de libertad del efecto respecto de la causa se reducen al mínimo.

La determinación y el condicionamiento son dos formas posibles de vincular, en el

estudio de lo social, la explicación con el problema (efecto).

❖ Una explicación se puede vincular con un problema a través de relaciones de de­

terminación, en ese caso decimos que un hecho (explicación) determina el espacio
de lo posible de otro hecho (problema).

□ Así como un bote que se encuentra anclado con una cuerda extensa, puede te­
ner distintas ubicaciones (grados de libertad) siempre que no esté más allá de la
distancia total de la cuerda. En este ejemplo, la cuerda marca o determina el
espacio de variedad de lo posible en cuanto a la ubicación del bote.

❖ El condicionamiento es otras de las formas de vinculación. En esta relación un

hecho le pone condiciones a la existencia o a la eficacia de la determinación de otro.

□ Retomemos el problema del embarazo adolescente para analizar cómo se dan

en él, la determinación y el condicionamiento. La ausencia de un núcleo fami­
liar continente determina el uso inadecuado de métodos anticonceptivos. Pero
el uso inadecuado de estos métodos tiene grados de libertad, es decir, una pa­
reja podría utilizarlos a pesar de no tener una familia continente y, a largo pla­
zo, como padres responsables crean condiciones para la generación de núcleos
familiares continentes. La legislación inadecuada determina la existencia de
- programas ineficaces, sin embargo, modificaciones sostenidas en los programas
crean condiciones para una mejor legislación.

□ Veamos otro ejemplo de estas formas de vinculación. En un Ministerio o en un

programa el presupuesto determina, es decir, le marca el espacio de variedad de
lo posible a la ejecución presupuestaria, a lo que se puede hacer. Pero, a su vez,
las formas concretas cómo se lo ejecuta (niveles de ejecución, eficacia de las
acciones, eficiencia en el uso de los recursos) condicionan la posibilidad o la
legitimidad para lograr un incremento o una reducción del próximo presupues­
to, factor que opera como determinación.
Advirtamos cómo se aplican los conceptos de planos y espacios a la explicación de
los problemas sociales.

En nuestra matriz de explicación de problemas por planos y espacios, cada salto de

espacio o de plano, suele constituir un cambio en el nivel de determinación.

Nos referimos a que las explicaciones que están en los planos-espacios más genoes-
tructurales y generales suelen determinar el espacio de variedad de lo posible a las
explicaciones que se encuentran en los planos-espacios más funcionales y singulares.

En sentido inverso, como las diferentes explicaciones o problemas tienen grados de

libertad que se pueden usar, en parte, para condicionar la eficacia de las determina­
ciones, las explicaciones más fenoménicas y singulares condicionan la eficacia de los
hechos o explicaciones más generales y estructurales que la determinan.

□ Insistiendo con nuestro ejemplo existiría a) un presupuesto aprobado (regla),

b) un presupuesto disponible (acumulación) y c) una ejecución presupuestaria
(flujo). Dentro de las determinaciones de a) y b) podemos hacer diferentes ejecu­
ciones presupuestarias c), si nos movemos por debajo del presupuesto asignado o
en el límite superior del mismo, condicionamos la eficacia de su determinación
(puedo crear condiciones para una reducción o un incremento presupuestario).
Veamos graficado el ejemplo.

I
C FLUJO DE HECHOS
0 c. (Ejecución presupuestaria)
D N
E D
T 1
E C
R I
M 0 ACUMULACIONES
I N b. (Presupuesto disponible)
N A
A M
C 1
I E
O N
N T
O REGLAS
a. (Presupuesto aprobado)

Esta forma de organizar los planos y espacios de explicación es crucial en el campo

de la planificación social porque rompe la tendencia a los posicionamientos extremos
entre quienes sólo encuentran explicaciones funcionales en el espacio singular -lo
que lleva a una práctica inmediatista y en parte omnipotente- y los que sólo encuen­
tran explicaciones estructurales en los espacios generales -un análisis más compren­
sivo pero también algo paralizante-.

El esfuerzo por construir una estructura o red explicativa permite también establecer
una estrategia progresiva para la resolución del problema en función de una capaci­
dad de intervención que se puede incrementar. Este incremento en las posibilidades
de intervención se. puede obtener ganando legitimidad, conocimiento y experiencia al
enfrentar problemas a partir de explicaciones que hoy están a nuestro alcance, mien­
tras se buscan nuevas formas de incidir sobre aquellas explicaciones más estructura­
les, que actualmente no están a nuestro alcance.

En la página siguiente presentamos un gráfico en el que se representan los principales

conceptos de la Investigación de Problemas desarrollados hasta aquí y en el que se
ilustra cómo se construye la estructura explicativa.
INVESTIGACION DE PROBLEMAS

ESTRUCTURA EXPLICATIVA
SITUACION ACTUAL
INDICADORES
( )

( )

( )

21 PROBLEMA

PARA QUIEN

3) EXPLICACIONES

FUNCIONALES

GENO

ESTRUCTURALES

PLANOS
GENERAL PARTICULAR SINGULAR
'ESPACIOS
2.2.6. Criterios para la priorización de los problemas sociales

El trabajo de priorización se realiza a partir de dos criterios que no siempre conver­

gen en un mismo problema. Los criterios son: valor político y nivel de incidencia (o
motricidad).

Valor político: la determinación del valor político de un problema es el resultado

de un análisis del rédito que obtendría una fuerza social que planifica en caso de re­
solver, atenuar o impe’d ir que se propague un determinado problema.

El concepto de valor político está íntimamente relacionado con el de problema termi­

nal que, como hemos visto, están vinculados con el afuera, con la realidad social, con
la población, con los destinatarios de los programas y políticas.

Los problemas terminales adquieren su mayor valor político como consecuencia de

su visibilidad para la población. Cuando se trata de establecer prioridades con este
criterio entre distintos problemas terminales, es necesario compararlos aplicando
ciertos parámetros.

Las prioridades suelen fijarse considerando las siguientes cuestiones: visibilidad,

vigencia y grupos afectados. Veamos cómo es esto.

® La visibilidad se refiere a las formas cómo el problema se manifiesta y cómo in­

gresa a una supuesta agenda social. El problema se puede manifestar por sí mismo
(visibilidad directa) o puede ser instalado a través de investigaciones, hechos emer­
gentes o por los medios de comunicación (visibilidad indirecta).

□ Por ejemplo, la presencia de niños pidiendo, vendiendo o limpiando vidrios en

los semáforos de las grandes ciudades tiene visibilidad directa -las llamadas
necesidades básicas insatisfechas- y el porcentaje de población en esas cir­
cunstancias adquiere visibilidad a través de investigaciones. El hacinamiento en
un instituto correccional puede adquirir visibilidad como consecuencia de un
conflicto (emergente) o las condiciones de hacinamiento de la población que
.* vive en hoteles e inquilinatos o en casas expropiadas y ocupadas puede adquirir
visibilidad a través de un dossier periodístico.

• La vigencia se refiere a la forma más o menos súbita o aguda, en que un problema

se instala en la sociedad. Observemos que los problemas no pueden permanecer du­
rante mucho tiempo como tales (salen de la noticia) y, si se transforman en crónicos,
tienden a salir del plano de la percepción conciente colectiva y pasan, en cierta for­
ma, a formar parte del paisaje, de lo instalado; a menos que se reinstalen por una in­
vestigación, o por un nuevo hecho emergente.

□ Por ejemplo, la contaminación de los ríos es constante, pero reaparece cuando

adquiere niveles críticos como mortandad de peces.
Los grupos afectados por el problema pueden tener vinculaciones más o menos
cercanas con los formadores de opinión o desarrollar formas de acceder a ellos. Este
factor variará, entonces, según las posibilidades que posean los afectados actuales o
potenciales de hacer trascender sus problemas a la sociedad .

* Nivel de incidencia (o Motricidad): es la capacidad que tiene un problema al re­

solverse, de arrastrar en su solución
complementa el de valor político, ya
Trabaja sobre el supuesto de que los
aunque en ocasiones esas conexiones
das.
a otros problemas conectados. Este concepto
que prioriza los problemas más estructurales.
problemas no están aislados sino conectados,
sean hipotéticas o no estén totalmente proba­

En otras palabras, existen problemas en una misma situación, que tienen, en caso de
ser resueltos, la capacidad de arrastrar a otros problemas que de un modo u otro están
conectados. Los problemas que poseen esa capacidad, son como una especie de pro­
blemas locomotora -de allí el término motricidad-.

El criterio de motricidad permite seleccionar el problema que tendrá más influencia

sobre los otros. Para tal fin, existen algunas matrices de análisis de influencia cruzada
que, en síntesis, permiten contabilizar a cuántos problemas influye un problema se­
leccionado y, lógicamente, concluir que, cuanto mayor sea el número de problemas a
los que puede influir, mayor nivel de incidencia y mayor prioridad.

La combinación de ambos criterios equilibra razonablemente las tendencias extre­

mas. Si sólo se priorizaran problemas según su valor político, se podría operar en
forma funcional y persiguiendo una agenda social muy demandante y cambiante. Si
sólo se prioriza en base al criterio de nivel de incidencia, se enfrentarán grandes pro­
blemas estructurales, muchos de ellos de baja visibilidad, generando cambios signifi­
cativos pero dilapidando un caudal de legitimidad que es imprescindible hasta para
mantener los emprendimientos.más estructurales.

□ Un ejemplo clásico en los gobiernos municipales es el dilema entre las inver­

siones visibles (pintura, arreglo de plazas, iluminación, polideportivos) o las no
visibles (desagües cloacales, redes de agua potable, etc.). El arte de la política
- parece aconsejar una mezcla de ambos criterios.
2.2.7. Guía para la investigación de problemas

Incorporamos una Guía de Investigación de Problemas a los efectos de resumir las

acciones específicas de este momento de planificación estratégica. Usted podrá obser­
var cómo en esta guía se incorporan los conceptos desarrollados en el punto 2.2. para
la instrumentación adecuada del proceso de investigar problemas. Básicamente, la guía
pretende dar orientaciones acerca de cómo podemos trabajar aplicando las diferentes
conceptos señalados en el proceso de investigación de problemas.

1. Delimitar de una forma comprensiva y operativa el/los problema/s a enfrentar.

2. Definir claramente para quién/es es un problema, lo que supone una fuerza social
que planifica.

3. Identificar los indicadores del problema, es decir las manifestaciones que nos
permiten afirmar que el problema existe.

4. Señalar el valor actual de esos indicadores.

5. Identificar las explicaciones del problema y ubicarlas en los diferentes planos

(fenoménico o flujos, acumulaciones o de los Actores Sociales y de las reglas
básicas) y en los diferentes espacios (singular, particular y general).

6. Conectar las explicaciones entre sí (qué explica qué), señalando la naturaleza de

las relaciones que existen entre esas explicaciones, y entre ellas y el problema
(determinación, condicionamiento).

7. Organizar un fichero de problemas investigados, codificados según un listado

dinámico y ordenado por prioridades (nivel de incidencia y valor político) y co­
nexiones (red de problemas)

Aclaramos que el punto 7 se refiere a que, luego de aplicar una matriz o diagrama por
cada problema, podemos mantener un registro-archivo dinámico de problemas expli­
cados.

Cada matriz de problemas descritos y explicados es utilizada en el momento de Di­

seño de un Programa o es archivada hasta que el problema sea priorizado.

Le anticipamos que el producto de este momento estructura explicativa es decir, el

conjunto de explicaciones, clasificadas por planos y espacios, y vinculadas según
relaciones de condicionamiento o determinación- es de gran significación para reali­
zar en el Diseño de Programas la construcción de un modelo operativo, pues este
último, se basa en la estructura explicativa resultante de la Investigación de Proble­
mas.

Lo invitamos a realizar con su equipo la actividad de aprendizaje N° 2.

Actividad de aprendizaje N° 2

Le proponemos intentar buscar con su grupo una instrumentación de ios conceptos

desarrollados en el momento Investigación de Problemas, respondiendo por escrito
a las preguntas que planteamos a continuación, con el fin de ensayar la aplicación
de este momento de la planificación estratégica .

A) Seleccionen un problema term inal entre los que han comenzado a delim itar en
el m omento de Análisis de Situación (en la actividad de aprendizaje N°1 de esta
Unidad):
1- ¿Es un problem a?
2- ¿Para quién es un problem a?
3- ¿Qué tipo de problema es? ¿Se trata de un problema actual o potencial; es­
tructurado o inestructurado?
Fundamenten sus respuestas.

B) Para proba r que el problema existe:

1- Describan los hechos más relevantes a través de los cuales se m anifiesta el
problema.
2- Identifiquen los indicadores cualitativos y cuantitativos m ás relevantes del
problema. (Recuerden que éstos perm itirán identificar el problem a y mon¡to­
re a r su evolución.)
3- A la luz de este análisis, intenten una redefinición del problema, si fuera ne­
cesario.

C) Para explicar p o r qué el problema existe:

1- Identifiquen las explicaciones del problema.
2- Clasifiquen las explicaciones según su profundidad, considerando los distin­
tos planos (funcional, estructural y genoestructural).
3- Clasifiquen las explicaciones según su extensión, considerando los distintos
espacios (singular, particular y general).
4- Ubiquen en la m atriz que presentam os a continuación las explicaciones anali­
zadas.

Espacios General Particular Singular

Planos
Funcional

Estructural

Genoestructural

5- Conecten las explicaciones entre sí (definiendo qué explica qué).

6- Señalen la naturaleza de las relaciones existentes entre las explicaciones y,
entre las explicaciones y el problema, definiendo si se trata de relaciones de
causalidad, de determinación o condicionamiento.
D- Para priorízar los problemas:
1- Confeccionen un listado de problem as en base al Análisis de Situación.
2- Establezcan cuáles de esos problem as son prioritarios considerando los crite­
rios de nivel de incidencia o m otricidad y valor político. Fundamenten su res­
puesta.
.3. Identificación de la visión

IV

Identificación de la Visión (IV): momento de naturaleza proyectiva que .se caracteriza

por movilizar valores, deseos y compromisos, que son consolidados en situaciones-
objetivo a diferentes horizontes de plazo con una fuerte característica comunicacio-
nal. Este momento contribuye a cohesionar los programas institucionales y propor­
ciona direccionalidad y sentido a las acciones.

El momento denominado Identificación de la Visión está ubicado en el espacio deli­

mitado por el campo lógico proyectivo del “deber ser” y la distancia al objeto de
"mayor globalidad".

Es el momento en que un actor o fuerza social identifica y expresa con precisión lo

que quiere lograr en el futuro.

El futuro cumple una función política, organizacional y psicológica muy relevante,

pues, en tanto se instala en el presente como representación del porvenir, se trans­
forma en objeto de debate, de acuerdo, de negociación y de construcción colectiva.

Pensar el futuro nos remite a la noción de utopía, que en los últimos tiempos resulta
un concepto bastante polémico. Explícita o implícitamente la utopía se encuentra en
el transfondo de toda discusión o ejercicio sobre el futuro. La discusión sobre la uto­
pía está tan vigente que existe aún un debate abierto sobre el fin de la historia (que
en la práctica debe interpretarse como un intento de clausurar el futuro). Resulta difí­
cil permanecer neutral frente a este debate. De hecho, la misma definición de una
política social resulta un posicionamiento junto a todas aquellas propuestas que pro­
curan construir un futuro más justo y solidario.

❖ En el momento Identificación de la Visión recurrimos al concepto de utopía con­

creta (Ver Gráfico al final del punto 2.3.3.) para señalar todas aquellas expectativas
para las cuales, por más difíciles o inaccesibles que parezcan, existe alguna trayecto­
ria posible para alcanzarlas. Establecemos una diferencia entre utopía concreta y uto­
pía pura. Esta última alude a aquellas expectativas para las cuales no existe hoy
ninguna trayectoria imaginable.

♦ Por otra parte, en términos operativos, una visión es una descripción de un futuro
deseable, realista, creíble, atractivo y comunicable, que puede ser tan amplia como
una frase, una imagen o un sueño o tan precisa como una meta o las instrucciones
para cumplir una meta.
Esta definición es muy significativa, porque sirve para fijar la dirección general y.el;
sentido en el que un determinado actor o fuerza social busca desplazarse en el tiem­
po.

Una mejor comprensión del concepto de visión requiere recurrir a otras nociones que
desarrollaremos a continuación. Aclaramos que retomaremos este concepto unas pá­
ginas más adelante.

❖ Para comprender e instrumentar la Identificación de una Visión necesitamos intro­

ducir el concepto de situaciones-objetivo (Ver Gráfico al final del punto 2.3.3).

En el proceso técnico-político de planificación trabajamos con situaciones-objetivo.

Las situaciones-objetivo, definidas para diferentes horizontes de tiempo, suponen una
serie de hitos o eventos articulados entre sí, altamente deseados o valorados.

Cada situación-objetivo es un hito o corte, un logro; en consecuencia, no se define

como una intención de acción, sino básicamente como un resultado parcial o una
situación que se desea alcanzar.

En el momento de Análisis de Situación consideramos las manifestaciones más visi­

bles de la realidad que nos ocupa y los factores esructurales y los actores que las pro­
ducen. En el momento de Investigación de Problemas enfatizamos la existencia de
relaciones de determinación y condicionamiento entre los planos funcional y estruc­
tural. Esta aclaración vale para plantear que las situaciones-objetivo, son también
situaciones y en consecuencia se expresan en dos planos. Como tales, requieren la
definición no sólo de los rasgos fenoménicos de la situación que se desea alcanzar,
sino también la definición de diferentes correlaciones de fuerzas que la pueden hacer
posible. En otras palabras, las situaciones-objetivo quedan definidas en los mismos
dos planos utilizados en el Análisis de Situación y en la Investigación de Problemas.

Esta definición se diferencia de la que se realiza en la planificación tradicional, que

consiste en la fijación de una imagen horizonte o una imagen objetivo, con gran de­
talle descriptivo y cargado de indicadores, pero sin ninguna especulación sobre las
condiciones estructurales que hacen falta para alcanzar esos resultados. En la consti­
tución de esta imagen-horizonte sólo intervienen los valores y deseos del actor que
planifica. En las áreas sociales ese valor va cargado de una fuerte connotación idea­
lista por lo que se espera baste para ser aceptado y apoyado por toda la sociedad.

La planificación estratégica intenta ser más realista, entiende que levantar objetivos
poco creíbles no construye, antes bien, dilapida apoyo social y político.

♦ El momento de Identificación de la Visión también nos remite lógicamente a re­

flexionar sobre el uso del tiempo en la planificación. Ya nos hemos referido a este
concepto anteriormente, cuando expusimos las rupturas de la planificación; pero re­
sulta útil volver a analizarlo dado que la planificación estratégica, enfatiza el hecho
que sólo vivimos en el presente y el futuro se nos presenta como representación.
El uso apropiado de este momento tiene un carácter estratégico, puesto que la repre­
sentación del futuro, tiene una poderosa influencia sobre nuestro presente al dirigir el
sentido de nuestras acciones.

Las representaciones de futuro se construyen por una conjunción de estimaciones,

pronósticos, valores, deseos, decisiones, etc.. Los valores se articulan con los deseos
y se transfieren a los objetivos, y aún, a las utopías que persigue un determinado ac­
tor social; mientras que, las estimaciones y pronósticos ser basan en la.capacidad de
análisis y la profundidad del conocimiento de las actuales condiciones y dé su histo­
ria.

Esto significa, en otras palabras, que la representación de futuro se construye en cada

momento histórico, encontrando las semillas o gérmenes de futuro en el conoci­
miento del presente y de las explicaciones que hunden sus raíces en el pasado.

Se puede aplicar aquí la analogía de un barco al que hay que fijar su rumbo (Visión),
establecer el puerto de destino (situación-objetivo definitiva), los puertos en que hará
escala (situaciones-objetivo intermedias), la ruta (trayectoria), lo cual no puede ha­
cerse sin conocer la autonomía de viaje de la nave (germen de futuro en el presente) y
sin incluir el desamarre de la nave (raíces en el pasado que lo mantienen amarrado).

Retomamos nuevamente el concepto de visión, éste proviene de la Administración

Estratégica y se refiere básicamente al carácter comunicacional de una determinada
situación-objetivo.

Existe un proceso psicológico y comunicacional por el cual una o más fuerzas socia­
les pueden “descubrir” una situación-objetivo de cohesión, que exprese sus propios
valores, que sea al mismo tiempo valorada, deseable y posible y que por su sola
enunciación, pueda direccionar esfuerzos que se orienten en el sentido deseado.

Puede llamar la atención, que hablemos de lo posible en este momento cuando hay
otros momentos dedicados al “poder ser” . Sin embargo, no nos estamos refiriendo
aquí a la Construcción de Viabilidad, sino al hilo de posibilidad, que hace que una
persona o fuerza social confíe en que esa visión puede ser alcanzada.

El valor político de este momento radica en que la gente no se va a movilizar por un

objetivo, por más deseable que sea, si no cree al mismo tiempo que tiene posibilidad
de alcanzarlo. Esta creencia podría instalarse espontáneamente o como consecuencia
de una explicación, de una argumentación o de una demostración.

Esta relación entre lo deseable y lo posible se puede reforzar con la analogía de un

barrilete que uno puede remontar aprovechando el viento y no importa cuan alto -o
más bien cuanto más alto mejor- uno lo eleve, lo importante es que no se corte el
hilo, el hilo de posibilidad que conecta el futuro con el presente, que aquí asociamos
con lo posible, con que la gente crea o no que esa visión o situación-objetivo puede
ser lograda.

Es importante comprender que la relación entre el actor social y la visión es una rela­
ción dialéctica. Por definición, el actor social es quien establece una determinada
visión. Sin embargo, también es cierto que una visión común y aceptada fija com­
promisos que constituyen al actor como tal, puesto que un objetivo común es un ele­
mento básico de cohesión para un grupo, un equipo o un actor social colectivo. Pero
también, la dificultad en encontrar una visión común puede expresar la resistencia de
un conjunto de personas a constituirse como actor social.

Esta reflexión se puede extender hasta las instituciones, pero aquí la complejidad es
mayor pues los grupos y equipos trabajan dentro de un marco organizacional que los
determina y efectúan el ejercicio de la identificación de la visión desde esos determi­
nantes. Sin embargo, en estos casos la dificultad para encontrar una visión puede
también ser un indicio de un conflicto más o menos larvado, que puede venir entor­
peciendo o hasta paralizando su crecimiento.

Vale la pena decir que existen algunas caracterizaciones algo simplistas de la planifi­
cación estratégica: algunas que la asociañ con la coyuntura, con el manejo de corto
plazo, con el inmediatismo y otras que la desplazan al mundo de las grandes decisio­
nes y del largo plazo.

Aquí vemos que ambas caracterizaciones son simplistas e intentan arrinconar a la

planificación estratégica para hacerla convivir con otras herramientas conceptual­
mente diferentes y hasta opuestas.

Los conceptos de visión y de situaciones-objetivo con diferentes horizontes de plazo

articulados estrechamente al conocimiento de la realidad, recuperan la planificación
como una herramienta para la tom a de decisiones del día a día. Esto no es sinónimo
de coyuntura, ya que hoy se pueden estar tomando decisiones que tendrán impacto en
el corto, el mediano o el largo plazo.

□ Por ejemplo, en la carpeta de firmas de un funcionario pueden coexistir hoy la

orden de compra del material de oficina para los próximos cuatro meses, la com­
pra de equipos con una vida útil de cinco años y la decisión de construir un edifi­
cio que puede brindar servicios por cien años.

La planificación estratégica tiene que contribuir a todas esas decisiones que se toman
en el presente, pero que influirán en el futuro y que son influidas por algunas repre­
sentaciones de futuro, que ayudan a decidir y a conferirle significación y sentido a
esas decisiones dentro de un conjunto más amplio de expectativas.

La identificación de mía visión de conjunto en las políticas y programas sociales

puede ser, al mismo tiempo, una herramienta que incremente su visibilidad y un ins­
trumento para convocar actores sociales heterogéneos, que verán facilitados su ac­
cionar por. la presencia de políticas y objetivos colectivos expresados para esta pro­
blemática.

Para que este proceso funcione se debe tener en cuenta que no es posible incorporar
otros actores sin estar dispuesto a discutir o a acordar cambios o modificaciones en la
Visión, ya que ésta debe expresar también a quienes son convocados.

♦ Otro concepto importante para este momento es el de trayectoria o trayectoria

ideal (Ver Gráfico a^final del punto 2.3.3) que se refiere a la secuencia de hechos
que podrían escalonar el paso de la situación actual hasta la situación-objetivo como
si fuéramos viajeros en el tiempo.

Esta trayectoria podrá ser seguida sólo excepcionalmente, pues entre la situación
actual y la situación-objetivo se interponen distintos factores y actores favorables o
desfavorables a nuestro accionar.

Sin embargo, una trayectoria ideal es, en los espacios sociales, un elemento de refe­
rencia fundamental para evaluar, como veremos más adelante, el costo y la oportuni­
dad de diferentes tácticas y estrategias y, en consecuencia, es central para la tomá de
decisiones.

□ U n ejemplo de trayectoria ideal puede ser el caso de un programa social en que

sus diseñadores establecen sus objetivos, prevén actividades y recursos, fijan
tiempos y responsabilidades dentro de su equipo y, cuando van a operar, detectan
que hacen falta acuerdos con las autoridades políticas locales, que los usuarios te­
nían otra expectativa, que hay otras instituciones que están realizando actividades
similares. En este caso, aunque haya que redefinir al programa, el primer cálculo
servirá para establecer el nivel de rodeo y/o desvío que se establecerá entre la tra­
yectoria ideal y la real. Existen casos en que será mínimo y habrá casos en que se­
rá considerable.

2.3.1. Análisis prospectivo y escenarios

Durante las "turbulencias" de comienzos de los años setenta -recordemos fenómenos

como el aumento del precio del petróleo, la creación de la OPEP y su efecto de
arrastre sobre otras materias primas o la guerra de Vietnam- perdieron importancia la
extrapolación de tendencias y los intentos por desarrollar la capacidad de predicción,
en la exploración de situaciones futuras.

La predicción (pre-decir lo que va a ocurrir) como recurso de cálculo es limitado.Un

sistema de planificación requiere ampliarse hacia la previsión (pre-ver que algo pue­
de ocurrir).
Estas necesidades combinadas dieron origen a las técnicas de prospectiva y escena­
rios para la previsión, que seguidamente explicaremos.

4 Análisis Prospectivo

El análisis prospectivo es una técnica que trabaja desde el futuro hacia el presente.

Se organiza en base a un juicio de expertos que son invitados a elaborar conjeturas e

hipótesis de futuros posibles y/o probables.

Una vez definidos esos futuros, se desarrollan trayectorias inversas (de futuro a pre­
sente) para explorar que habría que hacer para llegar a ese futuro en tiempo y forma.

Las técnicas de análisis prospectivo buscan romper el bloqueo perceptivo para desa­
rrollar la creatividad y la innovación.

Puede utilizarse en sectores muy desestructurados, en donde resulta difícil y hasta

conflictivo establecer proyecciones y acordar objetivos, o en espacios muy sobrees­
tructurados donde la utilidad de estas técnicas se verifica cuando un actor o la cultura
de su organización se encuentran demasiado aferrada a un juego de hipótesis único
sobre el futuro.

□ Planteamos como ejemplos de análisis prospectivo, las proyecciones sobre la es­

tructura que puede adquirir el empleo en el país en los próximos 10 años o el nivel
de expansión que pueden tener las organizaciones de la sociedad civil que se dedi­
quen a programas sociales, o la detección de hechos o contingencias (y su proba­
bilidad de ocurrencia) que pudieran poner en crisis uno o más programas sociales.

♦ Escenarios

Para introducir la técnica de escenarios necesitamos definir primeramente, los con­

ceptos de opción y de variante.

• Denominamos opción a una alternativa de producción social o de cambio situacio-

nal, en que un actor tiene la capacidad o la posibilidad de decidir o de escoger una
trayectoria. Son variables que el actor que planifica controla.

® Denominamos v a rian te a una alternativa de producción social o de cambio situa-

cional, donde el actor no tiene esa posibilidad, siendo posible que esa variable esté en
control de otro actor o de nadie. Son variables que el actor que planifica no controla.

Esto permitiría identificar dos tipos de variantes :

a) las neutras, estas son variables que nadie controla, al menos nadie controla en o
para la situación .
 □ Por ejemplo, si llueve o no, llueve o la cotización del dólar.

b) las no neutras, estas son variables que otros sí controlan y que pueden ser jugadas
en la situación en forma intencionada favorable o desfavorablemente.

□ Por ejemplo, la colaboración necesaria de una organización de la sociedad civil.

Resulta evidente que la planificación necesita recursos para trabajar y protegerse de

las variantes, especialmente de las no neutras, ya que éstas son las que pueden gene­
rar sorpresa y hacer fracasar o eventualmente favorecer el alcance de nuestros objeti­
vos.

Las variantes pueden ser múltiples. Por lo tanto, es necesario seleccionarlas teniendo
en cuenta algunos criterios como: la probabilidad y la posibilidad de ocurrencia y el
peso que tendrían en la situación en caso de ocurrir (capacidad para alterar el curso
de nuestras acciones, es decir, capacidad destructiva o disruptiva).

Estos criterios a veces se encuentran juntos y otras veces no. En ocasiones elegire­
mos variantes por su alta probabilidad de ocurrencia, y a veces escogeremos otras
que son poco probables, pero cuya ocurrencia tendría un efecto tan devastador que su
efecto sería menor si nos tomara prevenidos.

□ Por ejemplo, hay zonas del país donde, por su frecuencia, debe preverse el corte
de caminos o el cierre de aeropuertos en la medida que esto afecte la cobertura de
determinados programas; en otros casos, un incendio de depósitos puede ser poco
frecuente, pero su capacidad destructiva se puede reducir si nos encuentra prepa­
rados.

Para estas variantes de peso, usamos la técnica de escenarios que consiste, en tér­
minos sencillos, en preparar una trayectoria basada en un si condicional, algo así co­
mo “qué haríamos si...”.

Esta técnica es un recurso de cálculo costoso del que no es posible abusar, ya que
para cada escenario que identifiquemos será necesario realizar todo un juego de pre­
visiones, por eso, es frecuente que usemos muy escasas variantes, incluso a véces
sólo mía, y que sólo fijemos para ella un valor pesimista o de piso y uno de techo u
optimista. Son escenarios que supuestamente no se van a producir, pero se espera
que cubran una franja por donde exista una probabilidad alta dentro de la que la rea­
lidad se desplace.

O Algunos ejemplos de variantes frecuentemente consideradas en el caso de la plani­

ficación social son: la disponibilidad y el flujo de recursos financieros; el nivel de
aceptación de los programas por parte de sus teóricos beneficiarios; el grado de
cumplimiento de los proveedores de equipos, insumos o servicios vitales para los
programas; la estabilidad de los equipos de conducción; etc.
Es interesante considerar que cuando se afirma que una planificación no utiliza técni­
cas de escenarios, en sentido estricto se está diciendo que trabaja con un escenario
único.

A través del uso de la técnica de escenarios, enfatizamos nuestra capacidad de previ­

sión, recurso de cálculo usado sólo en forma secundaria en la planificación tradicio­
nal, que recurre, más fuertemente a la predicción.

2.3.2. Articulación de herramientas

En el Gráfico que presentamos al finalizar el punto 2.3.3. intentamos articular los

conceptos desarrollados en el momento de Identificación de la Visión.

El Gráfico se lee de izquierda a derecha y comienza con la situación actual, de allí

se abren tres juegos de proyecciones con situaciones-objetivos alternativas en el
corto y en el m ediano plazo, y una tendencia convergente sobre la situación-
objetivo de largo plazo.

La definición de la situación actual surge del. momento de Análisis de Situación y se

expresa en forma de listado de problemas, algunos de los cuales son estudiados con
mayor profundidad en el momento de Investigación de Problemas.

El juego de proyecciones, expresado por las líneas que nacen desde este momento, se
abre en tres, a partir de una v arian te de mucho peso que, en caso de ser cualitativa
podríamos considerar que ocurre o no ocurre y, en caso de poder medirse, adquiriría
magnitudes.

Una vez establecida la variante, se verifica que podría adquirir una ocurrencia o una
magnitud probable, una ocurrencia o ima magnitud optimista para las expectativas de
planificación o una ocurrencia o una magnitud pesimista, ilustrando la lógica de es­
cenarios. A partir de la variante considerada pesimista se abre un escenario que de­
nominamos pesim ista o de piso, la variante p ro b ab le abre un escenario del mismo
nombre y una variante optimista abre un escenario de techo u optim ista.

□ Por ejemplo, para un programa el presupuesto del que dispondrá el año próximo
constituye una variante ya que el presupuesto no se lo asigna el mismo programa
. sino que es asignado. En consecuencia, podríamos trabajar con tres proyecciones,
una probable (el presupuesto del año próximo será igual que el de este año), una
pesimista (el presupuesto será 20 % menor que el de este año) y una optimista (el
presupuesto será 20 % mayor que el de este año).
 La franja determinada por los tres juegos de proyecciones expresa la expectativa de
los sujetos que planifican acerca de que la realidad se va a desplazar por un espacio
delimitado, de modo tal, que no supere el valor optimista y que no baje de la línea
más pesimista. Ambas posibilidades son indeseables, ya que un exceso relativo de
recursos sin mi plan para ejecutarlos puede traer tantas dificultades o más que que­
darse sin recursos. Algo así sucede con un aparato eléctrico que se puede arruinar
tanto por una baja de tensión como por una suba excesiva. En realidad, en adminis­
tración los errores más graves se suelen producir cuando hay un exceso relativo de
recursos. 'i

Cada situación-objetivo está representada por una imagen en doble plano para refor­
zar el concepto de que las proyecciones se realiza considerando tanto las manifesta­
ciones como sus factores estructurales y los actores sociales trabajados en el Análisis
de Situación y profundizados en la Investigación de Problemas. Estas proyecciones
pueden ser realizadas por el conocimiento propio del equipo que planifica o por un
grupo experto a través de un ejercicio de análisis prospectivo.

En. el Gráfico, las flechas que unen las situaciones-objetivo de los diferentes hori­
zontes de plazo representan lo que llamamos tray ecto rias ideales, trayectorias que
serían seguidas en el caso de que los espacios estuvieran vacíos, es decir, exentos de
obstáculos y actores con interés.

La convergencia de los tres juegos de proyecciones en la situación-objetivo de largo

plazo nos expresa la expectativa de que la técnica de escenarios nos ayude a encon­
trar caminos alternativos para dirigimos al mismo sitio. Por eso, parecen más afecta­
das las proyecciones de corto y mediano plazo y muy poco las de largo. Tal vez
debido a ello, los valores más importantes y menos negociables se depositen en los
plazos más largos.

En la utopía concreta referencia! se depositan los valores básicos, explícitos e im­

plícitos, de cada actor que planifica y que opera, como en muchas fuerzas sociales,
como el principal factor de cohesión y de direccionalidad.

Las flechas en sentido inverso buscan reflejar la influencia que las representaciones
de futuro tienen sobre las representaciones antecedentes y sobre el presente confi-
- riendo significación, dirección y sentido a nuestras prácticas cotidianas.

No se gráfica intencionadamente el concepto de visión que, como imagen comunica-

cional, puede estar depositada en cualquiera de las situaciones-objetivo o en algún
espacio entre ellas. Resulta interesante añadir que, probablemente, cuanto más cohe­
sionado esté un grupo o una fuerza social, más cerca podrá colocar su visión. En
cambio, en el caso de baja cohesión probablemente quedará depositada en un hori­
zonte más lejano.
2.3.3. Una analogía a m odo de síntesis

Utilizaremos la analogía de un conductor de automóvil para ilustrar el momento de

Identificación de la Visión.

El conductor conduce a tiempo real (valoración del presente), pero con la vista
puesta a 20 metros, con las luces bajas (situación-objetivo de corto plazo), con una
segunda mirada a 200 metros, luces altas para ver objetos que se aproximan (situa­
ción-objetivo de mediano plazo) y con la mente puesta en un lugar que no ve, pero
que es a donde va (situación-objetivo de largo plazo). Pensemos que toma una ruta
alternativa ante un repentino cierre de la elegida (desvíos o rodeos) y que se equipa
frente a desperfectos probables pero de pequeña monta, (rueda de auxilio para una
pinchadura) o poco probables pero de gran poder destructivo, (extinguidor para in-
cendios) aplicando la técnica de escenarios. Por último, señalemos el uso frecuente
del espejo retrovisor (análisis histórico).

Este ejemplo puede parecer banal, pero nos sirve para enfatizar:

a. La hegemonía del presente en el proceso de planificación que se observa mediante

la acción de conducir.

b. La imprescindible articulación y unidad de los diferentes horizontes de tiempo a

través de las distintas miradas.

c. La articulación entre historia y plan (espejo retrovisor).

d. Los desvíos y los rodeos y su relación con el sentido direccional al cambiar a rutas
alternativas (relación trayectoria ideal- trayectoria real).

e. La utilidad de la técnica de escenarios que puede expresarse en la rueda de auxilio

o el extinguidor de incendios y que entra en la lógica del si condicional.

A continuación, presentamos un gráfico en el que se representan los conceptos desa­

rrollados en este punto.
IDENTIFICACION DE LA VISION

MEDIANO PLAZO LARGO PLAZO

CORTO PLAZO

DIFERENTES HORIZONTES INTEGRADOS

2.3.4. Guía para la identificación de la visión

hieorporamosuna Guía para la Identificación de la Visión, a los efectos de resumir las

acciones específicas de este momento de planificación estratégica. Usted podrá
observar cómo en esta guía se incorporan los conceptos desarrollados en el punto 2.3.
para la instrumentación adecuada del proceso de identificarla visión.

1. Consolidar el análisis de la situación actual en sus dimensiones funcionales o fe­

noménicas y en las principales determinantes que la estructuran complementados
con la investigación de los problemas priorizados.

2. Establecer expectati vas de resultados con una imagen general de largo plazo que
permita responder en sentido último hacia dónde nos queremos dirigir. Pueden
aplicarse a este momento técnicas de análisis prospectivo.

3. Establecer logros intermedios que podrían escalonar en el mediano plazo la tra­

yectoria hacia la situación objetivo de largo plazo.

4. Analizar, en función de los determinantes, cuáles serían los cambios estructurales

necesarios para hacer posibles los resultados de largo y los logros de mediano pla­
zo.

5. Ajustar resultados y logros a este análisis general de pre-viabilidad recordando que

el momento debe equilibrarse entre lo deseable y lo posible y expresar expectativas
realistas.

6. Analizar logros de corto plazo que se podrían alcanzar y que nos desplazarían en el
sentido de los resultados (¿por dónde empezar?).

7. Establecer variantes de alta probabilidad de ocurrencia o de alta capacidad disrup-

tora que, en opinión de quienes planifican, deban ser tomadas en cuenta.

8. Establecer valores razonables para preparar escenarios pesimistas y optimistas.

9. Definir logros de corto y mediano plazo para cada escenario considerado.

10. En este plano general establecer una Visión que, respondiendo a las características
de deseable, posible y comunicable, permita orientar los esfuerzos colectivos gene­
rando cohesión y estimulando nuevas formas de organización.

Recordar que la Visión se puede superponer (aunque simplificadamente)con cualquie­

ra de los logros o resultados identificados; que se desplaza en el espacio proyectivo
(más lejos o más cerca en el tiempo) en el escenario probable, pesimista u optimista en
función del nivel de coincidencias previas, aunque este nivel de coincidencias no es
estático y puede cambiar como consecuencia de la interacción en los grupos o equipos
que planifican.

Le proponemos efectuar la actividad de aprendizaje N° 3, que presentamos a conti­

nuación.
86 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLITICA Y GERENCIA SOCIAL
Actividad de aprendizaje N°3 '

Lo invitamos a intentar realizar con su grupo una aplicación de los conceptos desa­
rrollados en el momento Identificación de la Visión efectuando cada uno de los pa­
sos reseñados en la Guía para la Identificación de la Visión.

A) Recuerde que, en la actividad de aprendizaje N° 1, usted ju n to con su grupo

ensayaron e l análisis de la situación de la Política Social de su Provincia. Ahora
le proponem os que identifiquen y construyan una visión tendiente a la supera­
ción de la problemática detectada y analizada e investigada, definiendo la situa­
ción objetivo que pretenden alcanzar.

Reseñen p o r escrito las conclusiones que elaboren al resolver cada uno de los
puntos de la guía. Presenten una síntesis de lo elaborado, reproduciendo el
Gráfico ubicado al final del punto 2.3.3., dándole contenido a cada uno de los
elementos que allí aparecen, y que ustedes trabajarán al resolver cada uno de
los ítem s que presentam os seguidamente.

1- Consoliden el análisis de la situación actual en sus dimensiones funcionales o

fenom énicas y en las principales determinantes que lo estructuran.

2- Establezcan expectativas de resultados con una imagen general de largo pla­

zo que perm ita responderen sentido último hacia dónde se quieren dirigir.
Pueden aplicarse a este momento técnicas de análisis prospectivo.

3- Establezcan logros intermedios que podrían escalonar en el mediano plazo la

trayectoria hacia la situación objetivo de largo plazo.

4- Analicen en función de los determinantes cuáles serían los cambios estructu­

rales necesarios para hacer posibles los resultados de largo y los logros de
m ediano plazo.

5- Ajusten resultados y logros a este análisis general de pre-viabilidad y recuer­

den que el m omento debe equilibrarse entre lo deseable y lo posible y expre­
sa r expectativas realistas.

6- Analicen logros de corto plazo que se podrían alcanzar y que los desplazarían
en el sentido de ios resultados (¿por dónde empezar?).

7- Establezcan variantes de alta probabilidad de ocurrencia o de alta capacidad

disruptora que, en opinión de quienes planifican, deban ser tomadas en
cuenta.

8- Establezcan valores razonables para preparar escenarios pesimista, probable

y optimista.

9- Definan logros de corto y mediano plazo para cada escenario considerado.

10- Establezcan una Visión que, respondiendo a las características de deseable,
posible y comunicable, permita orientar los esfuerzos colectivos generando
cohesión y estimulando nuevas formas de organización.
2.4. Diseño de programas

DPs

Diseño (y rediseño) de. Programas (DPs): este momento permite establecer una ajus­
tada correlación entre medios y fines. Sus principales funciones son: fijar logros,
establecer productos, definir actividades e identificar recursos. El diseño tiene como
finalidad establecer la estructura general y detallada de los programas.

El momento de diseño de programas se ubica en el lugar delimitado por el cruce del

campo lógico proyectívo, del deber ser y la distancia al objeto de “mayor especifici­
dad” .

Los programas son las formas concretas y específicas a través de los cuales un proce­
so de planificación prevé intervenir sobre la realidad.

Si imaginamos su analogía con un taller, podríamos decir que es un momento en que

se preparan (en el caso de diseñar) o reparan (en el caso de rediseñar), los diferentes
módulos de acción -Programas- que enfrentan o enfrentarán los principales proble­
mas seleccionados y que se orientan hacia el alcance de la Visión de conjunto.

El Diseño de Programas es el momento de concebir formas de intervención sobre

aquellos problemas que han sido priorizados por su relevancia, según los criterios de
valor político y nivel de incidencia o motricidad.

En un proceso de Planificación Estratégica, un programa es un conjunto de acciones

predefinidas destinadas a resolver o vulnerar un problema específico que forma parte
indisoluble de una problemática más amplia, que es trabajada en el momento de
Análisis de Situación y profundizada en la Investigación de Problemas. Al mismo
tiempo, están orientados al logro de la Visión global o de conjunto que se define
dentft) del marco de los mandatos de la política social; y se articulan en una estrategia
social única.

En suma, estos son los tres rasgos de los p ro g ram as en este enfoque estratégico
que los diferencian marcadamente de los denominados programas independientes
típicos de contextos en los que no se planifica:

® enfrentan problemas articulados en una problemática y colocados en situación

• se orientan hacia una visión de conjunto
• se interrelacionan en una estrategia social
 Esta distinción nos permite comprender el papel mediador que puede jugar la Planifi­
cación Estratégica entre las políticas sociales y los programas independientes.

Nos estamos refiriendo a que la planificación estratégica puede operar como un pro­
ceso mediador entre las políticas sociales y los programas, especialmente cuando
estos programas independientes anteceden a la planificación y a las mismas políticas
y fueron formulados bajo supuestos conceptuales, técnicos y valorativos diferentes.

Un enfoque estratégica de planificación contiene la suficiente flexibilidad como para

operar en circunstancias como éstas, asumiendo que en esta etapa los programas dis­
tan de ser meras formulaciones técnicas, sino que han adquirido una identidad, una
institucionalidad, una cultura, etc., que pueden inducir razonables resistencias a co­
ordinaciones o articulaciones forzadas.

Se instala así una situación cuyas características son similares a aquellas que dieron
origen a la propuesta de planificación estratégica: situaciones de heterogeneidad, de
poder compartido o fragmentado que planteamos en el punto referido a las rupturas,
en la Unidad 1. Este enfoque, al facilitar las formas participativas y consensuadas de
planificación, genera las condiciones y contiene con facilidad mecanismos de coordi­
nación, asociación y cooperación voluntaria entre los diferentes programas, haciendo
de la heterogeneidad una fortaleza más que una debilidad.

Merecen una mención especial los progresivos esfuerzos por cambiar la relación de
los programas con sus beneficiarios. Impregnados por una historia de Ingeniería So­
cial, los programas han tendido a ver a sus beneficiarios como un conjunto homogé­
neo de carentes o necesitados que los hacía merecedores de algún bien o servicio.

Estudios, más actuales, detectan una gran heterogeneidad y variabilidad en las necesi­
dades de la población tal como se planteó al analizar las diferentes formas de pobre­
za. Esta es una complejidad muy difícil de incluir, a menos que se tengan previstos
mecanismos de consulta con los mismos usuarios que, frecuentemente, ofrecen una
visión alternativa y una importante fuente de innovación.

El enfoque de Servicios de Calidad Total centrados en el usuario, ofrecen mecanis­

mos-para detectar los llamados “paquetes de valor del usuario”, que pueden utilizarse
- en los programas sociales ya que permiten investigar las necesidades subjetivas y los
resultados indirectos de los programas que en otros enfoques no se consideran.

Con respecto a la naturaleza de las transferencias de los programas sociales, existe

una progresiva inclusión de perspectivas que llaman la atención sobre la capacidad
de g en erar autonom ía en ios usuarios, incluso para que dejen de serlo. El concepto
de ‘empowerment’ o empoderamiento remite a la revisión de las transferencias de
saber, poder, capacidad decisoria y autonomía que los programas generan. Se trata de
evitar, cuando sea posible, la creación de una clientela dependiente, que puede termi­
nar operando como la principal legitimidad de un programa.

2.4.1. La formulación de un perfil de programa

A partir de cada uno de las explicaciones vulnerables identificadas en la estructura

operativa, es posible diseñar operaciones o componentes que se orienten a remover o
modificar esas explicaciones con el objetivo último de impactar sobre el problema.

Las operaciones o componentes constituyen las unidades de acción con autonomía

relativa de los programas organizados de forma modular.

El carácter modular está implícito en la misma definición de operación, que supone

un resultado u objetivo específico a ser alcanzado. En este caso, remover Una expli­
cación vulnerable definiendo el conjunto de actividades que permitirán removerla y
el conjunto de recursos con los cuales se van a realizar las actividades. De esta for­
ma, la operación tiene autonomía relativa y puede desplazarse de un programa a otro,
pueden incorporarse nuevas operaciones a un mismo programa.

Observamos que en otras metodologías de programación se trabaja primero con todos

los objetivos, luego con todas las actividades, luego con todos los recursos necesa­
rios, lo que le confiere un carácter bastante estático.

En cambio, al modularizar la acción en operaciones evitamos que los resultados, las

actividades y los recursos sean tratados en forma global y por separado. Esto permite
asignar responsabilidades por módulo, acumular experiencia, evitar duplicaciones en
función de la posibilidad de que una misma explicación vulnerable pudiera repetirse
en diferentes problemas y fusionar, en caso que se desee reformular un programa,
reagrupando operaciones.

□ Por ejemplo: Si un programa de apoyo nutricional a los escolares y un programa

de huertas identificaran, en sus respectivos problemas generadores, una misma
explicación vulnerable, como podría serlo la ausencia de uso de la tierra perido-
miciliaria para cultivos de consumo familiar, no haría falta que los dos programas
diseñaran una operación por separado, un programa la puede diseñar y el otro la
puede incorporar a su programa.

En síntesis, las operaciones se definen como un sistema de relaciones en tre

R ecursos - Productos - R esultado, o lo que puede ser sinónimo en el caso de la
producción de servicios, un sistema de relaciones R ecursos - A ctividades - R esul­
tado siendo éstos últimos definidos a partir de la modificación de las explicaciones
seleccionadas como vulnerables al concluir el momento ele Investigación de Proble­
mas. . , .

®En términos programáticos, al definir como resu ltad o de la operación la remoción

de una explicación, identificamos lo que en otras metodologías aparece con frecuen­
cia como objetivos específicos; completando el paralelismo, el objetivo general esta­
ría representado por la modificación esperada en el problema.

®En el concepto de p ro d u cto incluimos tanto las actividades y tareas como el pro­
ducto que se genera. Vale la pena considerar que en la prestación de bienes, la pro­
ducción y el producto se suelen desdoblar.

□ Por ejemplo, se separa la construcción de una vivienda y la vivienda misma.

En cambio, en la prestación de servicios se suele confundir la producción y el pro­

ducto.

□ Por ejemplo, una clase, una consulta, un asesoramiento son conceptos que deno­
minan al mismo tiempo una actividad y un producto.

La utilización de los términos “actividades” y “tareas” sirve para denominar dos for­
mas de acción escalares más pequeñas que la operación y que no tienen autonomía.
Una operación incluye actividades y mía actividad se puede desdoblar en tareas.

®En el concepto de recurso incluimos a los sujetos que van a producir la acción, con­
siderando el tiempo que les demande el esfuerzo, a los factores productivos que van a
utilizarse (insumos) y cuando estos sean reutilizables, como el caso del equipamien­
to, las unidades recurso/tiempo tales como hora/vehículo, horas/cocina, etc. que serán
necesarias.

Los recursos que se requieren y se ponen en juego durante uña operación suelen ir
más allá de los recursos materiales y alcanzan a los que denominamos recursos sim­
bólicos, que pueden resultar tan vitales como los otros para alcanzar un determinado
producto.

□ Nos referimos a recursos tales como conocimiento, tecnología, capacidad de

convocatoria, recursos legales, apoyo político, etc., que son difíciles de cuantificar y
presupuestar pero que deben ser incluidos a fin de ubicar su función dentro de una
determinada propuesta.

Un concepto adicional que necesitamos incorporar es el de recurso crítico. Llama­

mos recurso crítico a un recurso imprescindible para la acción, pero que el actor que
planifica no controla, es decir, su disponibilidad es para él una variante. La impor­
tancia del concepto es que si otro controla un recurso crítico, ese otro tiene poder
sobre nosotros -lo mismo vale para otro que necesite un recurso crítico del que noso­
tros disponemos-. Este análisis es, en último término, la base para cualquier proceso
de negociación.

En forma sintética el diseño de una operación puede realizarse aplicárido la tabla que
aparece en la página siguiente:

R esultado/ logros Producto/qué h acer ' RecursÓs/coh :q íie ■'?■; rQuiéin lo con­
(explicación vulnera- • (actividades y tareas) (críticos y no críti- tro la
da) eos) ■ (en caso de ser
’

• :
críticos)
Incremento del nú­ Promoción de la acti­ -No críticos:
mero de familias NBI vidad en la zona, material impreso,
que incorporan huer­ educación agrícola, conocimiento sobre
tas familiares. apoyo con semillas. los suelos y las con­
.
diciones de cultivo,
facilitadores.
-Críticos: semillas INTA
adecuadas para la
zona.

Por ejemplo: si en el caso anterior, la explicación que se quiere vulnerar es el “no

uso de la tierra peridomiciliaria...” el resultado consistirá en: “un incremento deter­
minado de familias NBI que incorporan huertas familiares”, el producto consistirá
en: “listar todas las actividades que se realizarán para alcanzar este resultado inclu­
yendo promoción de la actividad, educación, apoyo con semillas, etc.” ; los recursos
identificados pueden ser: “material impreso, conocimiento sobre los suelos y sobre
las condiciones de cultivo (fechas de cultivo, etc.), facilitadores, semillas, etc.” Su­
pongamos que no se dispone de las semillas adecuadas para la zona; si consideramos
que estas semillas son imprescindibles para la acción y no disponemos de ellas pasa­
rán a ser un recurso crítico. Si en cambio el INTA las tiene disponibles, este insti­
tuto aparecerá en la columna "quien lo co n tro la".

Una vez definida la operación como la unidad de acción, los programas se configuran
como la sumatoria de todas aquellas operaciones que, surgidas de una misma estruc­
tura o red explicativa, se orientan a resolver, modificar o atenuar el problema que le
dio origen.

Claro está que no se trata de una mera suma de operaciones, ya que el conjunto re­
quiere de una coherencia y de un diseño de sus interacciones hasta adquirir el carác­
ter de una verdadera potenciación de operaciones.

La coherencia es esperable al surgir todas las operaciones de una misma estructura

explicativa. Sin embargo, ésta depende del grado de articulación entre las explicado-
nes seleccionadas. Si la articulación es escasa, se requerirá un esfuerzo adicional para
coordinar y secuenciar adecuadamente las operaciones.

A continuación presentamos una Guía para elaborar el esquema básico o esqueleto

del Programa que diseñamos.

1.Definir el nombre técnico y político del programa.

Colocamos en primer término esta actividad, pues ese es el lugar que ocupa en su
presentación y su lectura; pero recomendamos dejarla para el final, ya que preferen­
temente el nombre del programa tiene que expresar la actividad central del mismo.
Esto no significa descuidar su característica comunicacional, que en el futuro servirá
como carta de presentación en sociedad y como carta de identidad para los trabajado­
res y beneficiarios del mismo. -

2.1dentificar el responsable general del mismo.

3. Precisar el resultado global esperado del programa.

Este resultado expresa la situación esperada que se desea alcanzar al finalizar la in­
tervención y se expresa en valores asignados a los mismos indicadores que ya ha­
bíamos identificado en la estructura explicativa del problem a.,. .

4. Diseñar cada operación de tal manera que explicitemos:

®Su nombre
®E1 resultado esperado.
®Las actividades, tareas, procedimientos, etc., organizados alrededor de pro­
ductos o servicios, que se realizarán a fin de obtener el resultado deseado, desagrega­
dos tanto como sea necesario para su cuantificación y para permitir el cálculo de
recursos.
®Los recursos materiales o simbólicos, incluyendo también a los recursos crí­
ticos que se pondrán enjuego para la acción.
- ®En caso de haber identificado recursos críticos, especificar quien controla
esos recursos.
2.4.2. Tipos de programas

Nos referiremos ahora, brevemente, a algunas dicotom ías históricas en el cam po de

la política social que se han generado entre los denominados programas verticales y
los programas horizontales, como así también entre los programas universales, los
selectivos y los focalizados.

Estas diferencias, en un enfoque estratégico de la política social, pueden ser relativi-

zadas y alejadas de sus posiciones extremas y antagónicas, toda vez que se puedan
articular ventajosamente dentro de una estrategia social única, especialmente cuando
el objetivo es el alivio o superación de la pobreza, problema heterogéneo e intersecto­
rial como pocos.

Aclaramos que los programas se pueden clasificar en horizontales o verticales según

atiendan a diferentes demandas de la población o se estructuren en f unción de ofertas
tipificadas.

® Los p ro g ram as verticales están organizados sobre la base de un problema especí­

fico muy generalizado y cuyas respuestas son estandarizadas y aplicadas de manera
considerablemente uniforme.

O Por ejemplo, el Programa Ampliado de Inmunizaciones.

• Los p ro g ram as horizontales están organizados sobre varios problemas locales,

con respuestas muchas veces flexibles y adecuadas a la cultura y a los recursos loca­
les.

□ Por ejemplo, el programa Fondo Participativo de Inversión Social que financia

proyectos de inversión social en áreas de extrema pobreza a ser ejecutados por
ONGs, organizaciones de base o municipios.

Los programas también pueden clasificarse según el recorte que realizan de la po­
blación objetivo en universales y focalizados.

® Los p ro g ram as universales se caracterizan por ofertar servicios accesibles a toda

la población, sin importar las características personales, económicas o sociales,
aunque su clientela real suele ubicarse en sectores de medianos y bajos ingresos,
según, los servicios de que se trate.

□ Por ejemplo, programas de protección al medio ambiente y servicios básicos de

salud.
® Los llamados program as focalizados, son programas selectivos que se caracteri­
zan por concentrar los esfuerzos en grupos poblacionales que se hallan por debajo
de cierto umbral de pobreza o riesgo social.

□ Por ejemplo, el Ayuda Solidaria para Mayores (ASOMA).

Deseamos especificar por último, que este momento también contempla el rediseño o
la reingeniería de programas. Esta tarea puede aportar eficiencia y potenciación, con­
tribuyendo a seleccionar nuevas poblaciones-objetivo, a renovar procedimientos ruti-
nizados, a incorporar innovaciones técnicas, a detectar nuevas necesidades de los
usuarios y a revisar la naturaleza de los contratos entre cada programa y sus benefi­
ciarios.

2.4.3. Articulación entre la investigación de problemas y el diseño de pro­

gramas

Como ya hemos visto, los programas se organizan o reorganizan como un conjunto

de operaciones estructuradas, aunque flexiblemente articuladas entre ellas, tomando
como base el momento de Investigación de Problemas.

Esto obliga a iniciar el trabajo del Diseño o Rediseño a partir de una revisión de la
matriz de descripción y explicación dél problema seleccionado (Ver Gráfico Articu­
lación entre Investigación de Problemas y Diseño de Programas que se encuentra al
final del punto 2.4.3.).

Queremos llamar la atención sobre algunas técnicas de programación y de formula­

ción de programas que no sustentan su desarrollo en la Investigación de Problemas.
En general, se argumenta que los problemas colocan la realidad en negativo, o que no
configuran, en sentido estricto, un recorte de la realidad,' como en cambio sí ocurriría
con algunas categorías tales como los escolares o las embarazadas, etc..

Nuestra argumentación a favor de trabajar con problemas se fundamenta en que:

.Los problemas facilitan la comunicación entre los técnicos, los políticos y los otros
actores y la población usuaria o no usuaria de los servicios. La gente, independiente­
mente de su formación previa, se expresa planteando problemas.
.Los problemas son una base para desencadenar cambios en la realidad, para investi­
gar y para aprender, en otras palabras, permiten articular planificación, investigación
y educación.

Dado que un problema siempre admite más de una solución posible, creemos qúe la
verdadera base de la calidad de programas es una adecuada y sólida investigación dél
problema sobre el que se busca operar.

¿Cómo se establece la relación entre la Investigación de Problemas y el Diseño de

Programas?

La tarea requiere un proceso de síntesis para transformar lo que llamamos la estructu­

ra explicativa en un modelo operativo. La estructura explicativa contiene más expli­
caciones que las que se podrían utilizar para un programa. Por lo tanto, este proceso
de síntesis consiste en reducir la estructura explicativa a un conjunto limitado de
explicaciones sobre las cuales se pueda operar. Esto significa identificar el conjunto
de explicaciones vulnerables suficientes para, en caso de ser removidas, impáctar
sobre el problema.

Este proceso de síntesis supone evaluar la vulnerabilidad y la potencia explicativa

de las explicaciones, a fin de encontrar los eslabones débiles de la cadena explicativa;

• Considerar la vulnerabilidad de las explicaciones implica estimar hasta qué punto

esa explicación puede ser modificada por quien planifica, y se realiza desde la pers­
pectiva del actor que planifica.

® Considerar la potencia explicativa de las explicaciones implica estimar cuál es la

importancia de esta explicación en la producción del problema o, lo que es lo mismo,
cuánto se afectaría el problema si esta explicación fuera removida.

El modelo operativo incluye el problema, sus indicadores, el conjunto de explicacio­

nes vulnerables y sus conexiones. Las explicaciones seleccionadas se denominan
ahora explicaciones vulnerables y el conjunto de ellas y sus vinculaciones constitu­
yen un aparato explicativo mínimo o modelo operativo que se representa como la
porción resaltada del Gráfico Articulación de Investigación de Problemas y Diseño
de Programas que se encuentra al final de este punto 2.4.3.

Nos proponemos ahora considerar nuevamente las explicaciones de los problem as

sociales.

Debemos saber que desde sus orígenes, los programas sufrieron por analogía la in­
fluencia de la metodología científica, especialmente en la fase de diseño de experi­
mentos. La traslación del método científico, tal como se lo aplica a las ciencias
naturales, produjo cierta distorsión.
Las bases para esta traslación son las siguientes:

Si especulamos que un determinado fenómeno o efecto que nos preocupa es produci­

do por una presunta causa, esta relación causa-efecto configurará una hipótesis. Si
queremos probar esa relación hipotética, podemos desarrollar un experimento que, en
su forma más sencilla, consistiría en: dada la presencia del efecto, remover la pre­
sunta causa y verificar la desaparición del efecto, y si esto ocurre probaría la relación.
Queda así definido el experimento como la manipulación de las presuntas causas. '

* CAUSA-------- > EFECTO

a través de un experimento
se manipula la presunta
causa

* NO CAUSA-— > NO EFECTO

En la lógica de programas, si se reemplaza la palabra “efecto” por “problema”, la

palabra “causa” por “explicación”, vemos cómo un programa podría ser asociado con
un experimento de remoción de la o las explicaciones para producir el efecto, en este
caso resolver el problema.

*EXPLICACIONES--------->PROBLEMA

a través de un. programa

se remueven las presuntas explicaciones

*NO EXPLICACIONES------>NO PROBLEMA

Lo que acabamos de desarrollar es una sobresimplificación, pero resulta interesante

para comprender la importancia del ejercicio de Investigación de Problemas. En
cierta manera, podríamos afirmar que la causa produce el efecto o que las explicacio­
nes producen el problema, en consecuencia, un programa busca interrumpir esa pro­
ducción.

A través de esta analogía podemos ver en los programas verdaderos experimentos

sociales. Pero no se nos escapa que esta afirmación tiene implicaciones éticas. Nos
referimos a que resulta difícil no reflexionar sobre la aplicación de los códigos de
ética que rigen o deberían regir la ejecución de experimentos en el campo de los
programas.

A pesar de que sostenemos la analogía entre experimento, programas y proyectos,

debemos dejar constancia aquí de la necesidad de salvar la distancia que media entre
las ciencias naturales y las sociales, ya que los programas que nos ocupan se instalan
en el espacio social.
Esta distinción es la que nos había llevado a separar, en el momento de Investigación
de Problemas, los problemas estructurados de los inestructurados, resaltando que
entre una explicación y un problema social, sólo excepcionalmente, encontraríamos
relaciones de naturaleza causal, ya que las formas de relación más frecuentes en los
espacios sociales son las de determinación y condicionamiento.

Es por eso que no seleccionamos una explicación como si fuera “la causa” sino que
procuramos detectar una estructura o red explicativa suficiente, como para que nos
permita aumentar la probabilidad de resolver o impactar sensiblemente sobre el pro­
blema.

A partir de detectar el modelo operativo, se diseñan las operaciones necesarias para

impactar sobre las ahora consideradas explicaciones vulnerables, esperando que en
conjunto logren impactar el problema.

Podríamos tener realizado el ejercicio de la estructura explicativa de un problema con

diez explicaciones y, a partir de él, seleccionar cuatro explicaciones vulnerables (mo­
delo operativo) con sus respectivas conexiones. El diseñó dé ün programa que en­
frente el problema se realizará con un número similar de operaciones (en este
ejemplo 4) que tendrán como resultado específico vulnerar también las cuatro expli­
caciones que hemos seleccionado. (Ver gráfico en la página siguiente)
ARTICULACION ENTRE INVESTIGACION DE
PROBLEMAS Y DISEÑO DE PROGRAMAS
MODELO OPERATIVO

SITUACION ACTUAL
INDICADORES
( )

( )

( )
2) PROBLEMA

GENO

ESTRUCTURALES

A partir de cada uno de las explicaciones vulnerables identificadas en la estructura

operativa, es posible diseñar operaciones o componentes que se orienten a remover o
modificar esas explicaciones vulnerables con el objetivo último de impactar sobre el
problema.

Una vez definida la operación o componente como la unidad de acción, los progra­
mas se configuran como la sumatoria de todas aquellas operaciones que, surgidas de
una misma estructura explicativa, se orientan a resolver, modificar o atenuar el pro­
blema que le dio origen. •;

La lógica de programas privilegia la calidad del diseño y la direcciónalidad. Sin em­

bargo, esto no nos exime de desarrollar buenas bases de cálculo que otorguen garan­
tía de factibilidad y una razonable eficiencia a nuestros diseños.

Estos procesos de diseño de operaciones, de formulación de programas y de elabora­

ción de bases de cálculo serán desarrollados en el próximo módulo.

Podríamos, finalmente, interrogamos sobre la especificidad de esta metodología de

diseño y cálculo de programas sobre la posibilidad de utilizar la amplia bibliografía
disponible al respecto. En este sentido, podríamos decir que, en la medida que incor­
poremos los conceptos centrales como:

• el respaldo de un ejercicio de investigación de problemas

• la modularidad de las operaciones o componentes
® recurso crítico
® potencia direccional
® la integración en un conjunto programático
® construcción de viabilidad

resultará posible reabsorber dentro de un proceso de planificación estratégica la me­

jo r producción sobre programación.

Veamos ahora cómo se sistematizan, se organizan y se articulan entre sí el conjunto

de programas diseñados, en ejecución o en rediseño.

2.4.4. Apertura programática

i'-

Llamamos Apertura Programática en planificación, al conjunto sistematizado de

programas preexistente, ya sea que se encuentren en fase de diseño, rediseño, ejecu­
ción o evaluación. Se presentan organizados, priorizados y articulados en función
del alcance de la Visión.

La apertura programática es uno de los aportes que un proceso de planificación puede

realizar, aún en el caso de que los programas preexistan, pues permite que éstos -aún
diseñados en diferentes momentos, bajo diferentes lógicas, en ocasiones respondien­
do a diferentes, financiadores- operen de una manera convergente aportando a resul­
tados sociales e institucionales más globales.

Los programas se agrupan siguiendo diferentes criterios complementarios, tales co­

mo, su poblaciones objetivo, sus procesos productivos, los tipos de contrato pon sus
usuarios, sus lógicas de funcionamiento, sus fuentes de financiamiento, etc..

Una forma importante de agrupación consiste en identificar tres grandes áreas que
evocan la lógica de los tres planos que referimos en el momento de Investigación de,
Problemas (Plano de los flujos productivos, funcional o fenoménico; Plano de las
acumulaciones, estructural o de los actores sociales o recursos productivos y Plano de
las reglas de juego o genoestructural):

1. Á rea de p rogram as term inales: se refiere a todos aquellos programas de produc­

ción de bienes y servicios de uso directo para la sociedad o los usuarios finales de
una organización. Esta población universal o focalizada, opera como usuario ex­
terno o beneficiario.

Generalmente se reúnen aquí los programas más visibles y los que dan identidad a
una determinada organización. Esta área correspondería al plano de los flujos o de
la producción social.

□ Por ejemplo, un programa de complemento alimentario para niños en edad

prescolar; el Programa Social Nutricional (PROSONU).

2. Á rea de p ro g ram as interm edios: se refiere a aquellos programas de desarrollo

de recursos o factores productivos. Son programas para desarrollar infraestructura,
que crean condiciones para la calidad y cobertura de los programas terminales o le
venden servicios a éstos, tales como capacitación, investigación, mantenimiento,
equipamiento, construcciones, etc.. En consecuencia, los programas terminales
operan como sus clientes internos.

Los programas intermedios corresponden al plano de las acumulaciones de facto­

res productivos, sean éstos materiales, humanos o simbólicos.

O Por ejemplo: un programa de construcción de centros de desarrollo infantil; .el...

Programa de Desarrollo Social en Áreas de Frontera (PROSOFA)

3. Á rea de p ro g ram as generales: se refiere a todos aquellos programas de conduc­

ción y de organización. Operan conectando a los otros programas entre sí. Suelen
presentarse en forma de redes o de sistemas o subsistemas.

En sentido estricto, venden servicios a los intermedios y a los terminales y, como

son responsables de la funcionalidad del conjunto, participan en los productos fi­
nales de la organización. En consecuencia, pueden ser evaluados tanto en función
de la satisfacción de los clientes extemos como intemos. Incluye los sistemas de
 información, de comunicación, de planificación, de evaluación y supervisión, los
recursos legales y normativos etc..

Corresponden al plano de las reglas básicas para la acumulación y la producción

de bienes y servicios.

□ Por ejemplo: un programa que incluya el reglamento y las estructuras de super­

visión de los centros de desarrollo infantil; el Sistema de Información, Monito-
reo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO).

U na segunda clasificación, cruzable con la anterior, se refiere al carácter de los pro­

gramas en relación a su ubicación estratégica.

Al respecto, como veremos más ampliamente en el momento de Construcción de

Viabilidad, los p rogram as y operaciones se agrupan en sustantivos -que son los
que hemos visto hasta ahora y que se originan en los problemas priorizados- y so­
p o rte , que van a surgir en el momento de Construcción de Viabilidad como meca­
nismo para abrir camino a los sustantivos y que pueden ser tan o más complejos que
los sustantivos.

Los criterios recién expuestos contribuyen a la generación de redes programáticas

que establezcan una fuerte articulación y potenciación de los esfuerzos que se reali­
zan y de los recursos puestos enjuego.

❖ Prioridades para la Selección de Programas

Los criterios y mecanismos para establecer prioridades han sufrido diferentes in­
fluencias a lo largo del tiempo. Luego de una etapa muy cuantitativa se ha restable­
cido una revalorización de las técnicas cualitativas.

El ejercicio de definición de prioridádes para la selección de programas se justifica

lógicamente en la existencia de opciones, y generalmente se aplica, en función de los
criterios que seguidamente enunciaremos, que se complementan a su vez, con los que
ya hemos visto en la priorización de problemas (valor político y nivel de incidencia o
motricidad).

®C riterio s de priorización:

Potencia D ireccional: se refiere a la contribución que el programa podría hacer al

alcance de la situación-objetivo o a la visión del proceso de planificación.

C onsistencia: se refiere al nivel de consistencia del programa con las políticas so­
ciales.
P rogresividad: se refiere al grado de transferencia neta de recursos, conocimiento,
capacidad resólutivá, etc. hacia lós sectores de menores ingresos o con necesidades
básicas insatisfechas.
G eneración de autonom ía: se refiere a las posibilidades de cada propuesta de gene­
rar y/o transferir capacidades a la población beneficiaría.

M ovilización de recursos: se refiere a la potencialidad del programa de movilizar

otros recursos sociales y comunitarios en asociación solidaria con los objetivos
planteados.

Damos por finalizada la caracterización de la Apertura Programática, instancia que

articula los momentos de Identificación de la Visión y Diseño de Programas, y el
momento Diseño de Programas.

Hemos presentado los rasgos generales de un programa que serán profundizados en

el próximo módulo.

Lo invitamos a realizar en grupo la actividad de ap ren d izaje N° 4.

Actividad de aprendizaje N° 4

Le proponemos que realice con su grupo un análisis de los Programas de su Pro­

vincia, en función de los problemas que identificaron en el Análisis de Situación y
de la Visión que construyeron para la Política Social Provincial.

1- Confeccionen un listado de los program as sociales de su Provincia.

2- Clasifiquen los program as determinando si son terminales, interm edios o gene­

rales.

3- Exploren en qué medida los program as relevados:

0 responden a la problem ática de su Provincia, analizada en la actividad N°1 de

la Unidad 2.
o contribuyen al logro de la Visión, elaborada en la actividad N°3 de la Unidad
2.

4- Apliquen los criterios de potencia direccional, consistencia, progresividad, gene­

ración de autonomía y movilización de recursos para valorar los program as de
su provincia.
106 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLÍTICA Y GERENCIA SOCIAL
2.5. Construcción de viabilidad

U c v iL ;1

Construcción de Viabilidad (CV): este momento se dedica a la identificación, al des­

cubrimiento o al diseño de estrategias a fin de hacer posible la Visión y aquellos pro­
gramas que hayan sido considerados como de alta “potencia direccional” .

Este momento se ubica en nuestro esquema en el espacio delimitado por la distancia ■

al objeto de “mayor globalidad” y el campo lógico constructivo, del poder ser.

La Construcción de Viabilidad puede ser en la práctica uno de los momentos que,

por su diferenciación con la planificación tradicional, caracterice más claramente un
proceso estratégico de planificación. Su lógica básica es que si la visión o uno o más
programas son imprescindibles y no son actualmente viables, resulta imperioso
construirle viabilidad a través de movimientos tendientes a poner el objetivo al al­
cance -estrategias-.

El momento de Construcción de Viabilidad es también llamado momento estratégico.

Esta últim a denominación, qué no adoptamos, se debe a que el producto de este mo­
mento son estrategias; sin embargó el adjetivo estratégico no puede utilizarse para un
momento ya que caracteriza a los seis.

Como hemos visto, en la planificación social algunas situaciones-objetivo adquieren

un carácter conflictivo y, con alguna frecuencia, los programas más significativos y
de mayor potencia direccional pueden tener baja viabilidad. Por lo tanto, necesitamos
un momento específico para encontrar, diseñar, descubrir, imaginar mecanismos para
construirles viabilidad, en otras palabras necesitamos estrategias.

Existe una clara relación entre estrategia y poder. Sin embargo estos dos conceptos
no son sinónimos. La estrategia rio es el poder sino más bien las formas cómo se lo
usa. En un sentido similar podríamos hablar de opciones (variables que el actor que
planifica controla). La estrategia no son las opciones sino la forma cómo se las usa.
Paradoj almente, las estrategias no sólo usan poder u opciones sino que, según su ni­
vel de éxito, pueden generar más poder o nuevas opciones.

En el punto 1.2. introdujimos unas reflexiones sobre el adjetivo “estratégico” . Ahora,

estamos ampliando la explicación del concepto de estrategia.

Retomando lo desarrollado en este módulo, decimos que, desde mía perspectiva ge­
neral, la estrategia es el uso de los movimientos tácticos en la dirección del objetivo
último que se busca alcanzar.
Tal corno lo venimos expresando, podríamos definir estrategia como un conjunto de
movimientos tendientes a poner el objetivo al alcance. La idea de estrategia da por
supuesto que el objetivo no está al alcance. Es decir, que el objetivo es en sí conflic­
tivo, hecho que suele ocurrir con frecuencia en los objetivos sociales.

De esta sencilla definición se desprende, primero, que el objetivo no está al alcance,

pues si lo estuviera la estrategia sería innecesaria, y segundo, que nada puede ser lla­
mado estrategia si no es en referencia explícita o implícita a un objetivo.

□ Para ilustrar el concepto imaginemos que tenemos que reparar un edificio por fue­
ra. Dada la altura del edificio este objetivo no está al alcance, pero a través de an-
damios podríamos poner ese objetivo al alcance. En esta analogía el edificio
reparado opera como situación objetivo, la reparación del edificio como programa
sustantivo y el uso de los andamios como la estrategia.

Sin embargo, como veremos más adelante en los niveles de juego, cuando ascende­
mos en la dificultad hasta el juego entre actores, el concepto de estrategia adquiere
toda su dimensión, y el carácter de movimiento y de aproximación indirecta de ia
estrategia se hace más evidente.

La literatura norteamericana afirma que la base teórica y experimental del pensa­

miento estratégico es la teoría de los juegos, juegos entre dos o más jugadores, juegos
que pueden ser de suma cero -si uno gana el .otro pierde- o juegos de resultado abierto
-pierden los dos o ganan los dos-, lo que resulta más frecuente en los espacios so­
ciales.

A su vez, el calificativo “estratégico” deberíamos reservarlo para una acción o resul­

tado que pueda considerarse un avance significativo en relación a poner el objetivo al
alcance. Avance que, probablemente, pueda ser entendido como un cambio en la co­
rrelación de fuerzas entre dos o más actores.

Cuando alguien afirma que algo es estratégico nos interesará indagar si está hablando
realmente de programas o movimientos relevantes para alcanzar objetivos sociales
conflictivos o, dicho de otro modo, si se está refiriendo a que esos movimientos per­
mitirán cambiar las correlaciones de fuerzas actuales o futuras de una manera favora­
ble para algún actor social.

En los espacios sociales la necesidad de estrategias es la regla más que la excepción y

los mismos objetivos de la política social son conflictivos (más por ser política que
por ser social).

□ Consideremos, por ejemplo, la misma focalización como política puede, a pesar

de su soporte técnico, traer fricciones entre quienes reciben o no un beneficio y se
encuentran muy cercanos en los criterios que lo hacen o no beneficiario de un de­
terminado programa.
2.5.1. Niveles de juego para el desarrollo Instrumental del enfoque estraté­
gico

Nos interesa ahora presentar la analogía del “ nivel de juego” para comprender el
desarrollo in stru m en tal del enfoque estratégico. Se ha utilizado como analogía,
los niveles de juego que ofrecen los programas de computación para jugar al ajedrez.
Estos niveles se ordenan de acuerdo con un orden de complejidad creciente.
'l

® El nivel I de juego es el que denominamos instrumentación de objetivos, caracte­

rístico del uso de la planificación tradicional. La estrategia es sinónimo de cómo lo­
grar los objetivos.

Este nivel considera fundamentalmente las debilidades y las fortalezas propias del
actor que planifica. En esta perspectiva es natural que a través del aumento de las
fortalezas y la reducción de debilidades se perciba a la estrategia fundamentalmente
como una forma de incrementar las opciones y exista una escasa consideración del
afuera. Para este nivel de juego se aplica con éxito la analogía del andamio o de cual­
quier incorporación de recursos.

□ Por ejemplo, la incorporación de un vehículo incide en la capacidad de supervi­

sión y provisión logística de un programa.

• El nivel II es el que denominamos de aprovechamiento de coyunturas. Se basa en

la detección de obstáculos y de facilidades en el ambiente (que una vez identificados
se convierten en amenazas y oportunidades), que van a ser tenidos en cuenta en las
intervenciones.

□ La aplicación de un programa social de una provincia variará según existan o no .

caminos o medios de comunicación en las diferentes localidades para su cobertu­
ra. Este es un ejemplo de obstáculos y facilidades.

El factor más tenido en cuenta en este nivel son las que denominamos variantes neu­
tras, es decir, las variables que nadie controla en la situación.

Los niveles I y II son, con frecuencia, usados en la administración estratégica a tra­

vés de un ejercicio muy accesible que se denomina DOFA (debilidades, oportunida­
des, fortalezas y amenazas) en los cuales se desarrolla la capacidad de enfrentar y/o
aprovechar eventos, circunstancias o hechos que se interponen entre el presente y la
situación-objetivo.

• El nivel III se desarrolla cuando esos obstáculos y facilidades no son hechos o

circunstancias sino sujetos que piensan y controlan recursos de poder, pudiendo por
lo tanto, obstaculizar o facilitar voluntariamente el alcance de nuestros objetivos.
En este nivel emerge una lógica de actores que son considerados,, en función de
nuestras situaciones-objetivo, como aliados u oponentes. Esto nos orienta hacia las
variantes que hemos denominado no neutras -variables que nosotros no controlamos
pero que otros sí controlan en la situación- y que en la práctica se comportan como
variantes para nosotros y son opciones para otros. , .

□ Por ejemplo, dada una situación, se identifican como aliados, las organizaciones
intermedias que comparten los mismos objetivos sociales, aún desde perspectivas
diferentes; y como oponentes, la burocracia que hace prevalecer el cumplimiento
de procedimientos formales sacrificando el alcance de las metas de los programas
sociales.

Reservamos este nivel para lo que podríamos llamar juego bajo reglas. Reglas que
pautan la forma y los criterios bajo los cuales se disputa o se coopera como el caso de
los deportes, los procesos electorales, los concursos, etc..

o El nivel IV es básicamente similar al III pero el incremento de complejidad se

genera cuando los actores deben enfrentar situaciones en que no hay reglas o las re­
glas son parte de lo que se disputa, hecho que ocurre con demasiada frecuencia en los
espacios sociales. Esto no quiere decir que no hay reglas, sino que su creación, esta­
bilidad e imposición implícita o explícita al otro, son parte del juego.

En este texto, por exigencias de consistencia teórico- instrumental, hablamos de lo

estratégico en sentido estricto, cuando nos estamos refiriendo al tercer y cuarto nivel.
Por ello, enfatizamos el valor de la pregunta "¿quién?", para detectar si nuestros aná­
lisis, construcciones o discursos identifican sujetos o actores sociales o carecen de
ellos.

Adicionalmente, el tercer y el cuarto nivel nos permiten conectar la planificación

estratégica con los modernos desarrollos de la teoría social.

La analogía de los niveles de juego nos sirve para enfatizar que en la realidad debe­
mos jugar con todos ellos. También nos permite poner en evidencia la necesidad de
no omitir el análisis de aliados y oponentes en la planificación social, para facilitar la
identificación de estrategias (niveles III y IV).

Si no hacemos un esfuerzo especial para identificar una lógica de actores sociales,

nuestro análisis tiende a volverse funcional y sistémico en el cual se interpreta el con­
flicto como una disfimción, como una alteración del orden “normal” de las socieda­
des y de las instituciones. El enfoque estratégico, en cambio, asume el conflicto
como una contingencia normal de la vida social y organizad onal e incluso reconoce
que en ocasiones opera como un factor dinamizante de situaciones de cambio.

Obviamente, esto no significa que hay que forzar los modelos e inventar oponentes
allí donde no existen, o instalar crisis o conflicto donde no los hay, pero aún el riesgo
de sobrecálculo es más beneficioso que estar en un campo de fuerzas y de disputa e
ignorarlo.

Este momento no podría tener éxito sin un enfoque de naturaleza estratégica, que,
como ya hemos dicho, debe permear todo los momentos del proceso de planificación.
En este momento estamos obligados a revisarlo, completando el listado de actores y
factores que es necesario tener en cuenta, como un modo de integrar nuestro análisis.

La lógica de los actores ha venido perneando desde el inicio todos los momentos.
Metodológicamente los quiénes relevantes, que deben ser considerados, han venido
surgiendo desde el Análisis de Situación -plano de los actores sociales-; en la Inves­
tigación de Problemas -para quién es un problema, por quién o por quiénes el pro­
blema existe-; en el cambio en la arquitectura de poder planteada o no, por la
Identificación de la Visión -es la visión de quién/es, afecta/n favorable o negativa­
mente a quién/es-; en el Diseño de Programas -en la identificación de “quiénes” con­
trolaban los recursos críticos-.

2.5.2. Actores y factores

Como hemos visto, el ejercicio de planificación estratégica se desarrolla en espacios

ocupados en los que existen una serie de factores y actores que deben ser tenidos en ¡
cuenta.

No se trata de un juego de palabras sino de aceptar las complejidades d e l ambiente,

que nos obliga a considerar factores tales como pobreza, inundaciones, sequías, des­
nutrición, etc.; y al mismo tiempo, actores tales como desplazados, discapacitados,
desocupados, organizaciones populares, asociaciones barriales, etc..

De la recuperación del análisis anterior, surge el ejercicio de analizar los elementos

siguientes como paso previo y necesario para el diseño de trayectorias reales.

Usamos el juego de palabras “ actores y factores” para expresar que es necesario, en

el conjunto de complejidades que encara la planificación, diferenciar lo que significa
enfrentar cosas, hechos o circunstancias (factores internos o extemos) y lo que signi­
fica operar en un espacio donde hay personas, grupos, instituciones o fuerzas sociales
(actores) que interactúan y disputan en la búsqueda de sus propios objetivos.

Nos referiremos en primer lugar a los factores, y en segundo término a los actores.
❖ Factores

® D ebilidades: Se'refiere a carencias o inadecuaciones propias del actor que planifi­

ca, que pueden ser consideradas una desventaja para sus posibilidades de alcanzar los
objetivos que se han fijado (factores internos).

® Fortalezas: Se refiere a recursos o condiciones controladas por el actor que plani­

fica, que pueden ser considerados como favorables para el alcance de los objetivos
que se han planteado (factores internos),

® O bstáculos: Se refiere a la existencia real o potencial de hechos o circunstancias

de ocurrencia no intencionada que dificultan o impiden nuestra trayectoria, desde la
situación actual hacia las diferentes situaciones-objetivo (factores externos). En algu­
nas técnicas de planificación se habla también, aunque no sean sinónimos de “ame­
nazas” para referirse a este tipo de factores

® Facilidades: Se refiere a hechos o circunstancias cuya ocurrencia no se encuentra

controlada por nadie, al menos en la situación, y que la fuerza social que planifica
podría usar en beneficio para el alcance de la situación-objetivo (factores externos).
En las técnicas de planificación mencionadas se habla, en un sentido parecido, de
“oportunidades” .

❖ Actores

® O ponentes: Se refiere a todas aquellas personas, grupos, instituciones u organiza­

ciones sociales detectados como fuerzas que real o potencialmente se oponen o pue­
den oponerse (con alguna posibilidad de lograrlo) al logro de las situaciones-objetivo
que nos hemos planteado y que controlan los recursos de poder suficientes como para
poder ffustar estos objetivos (actores).

Diferenciamos a los oponentes tácticos, quienes se oponen, o pueden oponerse a

logros intermedios, de los oponentes estratégicos que, son quienes se oponen o pue­
den oponerse estructuralmente al logro de nuestra visión o nuestras situacio­
nes-objetivo.

Aliados: Se refiere a todas aquellas personas, grupos, instituciones o fuerzas sociales

que controlan recursos de poder y pueden compartir el interés por el alcance de
nuestros objetivos con alguna posibilidad de contribuir significativamente a ello (ac­
tores).

También diferenciamos a quienes pueden contribuir en el alcance de un logro inter­

medio, en ese caso los denominamos aliados tácticos ; o bien a un conjunto de logros
que hagan suponer la existencia de algún grado de afinidad o interés en el alcance de
nuestra situación-objetivo, en ese caso hablamos de aliados estratégicos.
El siguiente cuadro esquematiza las características de los distintos niveles'de juego y
su relación con los factores y actores.

N IV E L E S D E JU E G O D E L A E S T R A T E G IA

Nivel I Nivel II Nivel I I I Nivel IV

obstáculos oponentes y oponentes y

Toma en debilidades y aliados aliados
cuenta y facilidades
fortalezas (tácticos y es- (tácticos y
tratégicos) estratégicos)
amenazas
y que cooperan que cooperan
oportunidades o confrontan bajo ó confrontan sin
reglas claras reglas claras

establecer establecer
Procura aumentar aprovechar alianzas alianzas
variantes
opciones neutrales y y

neutralizar neutralizar
oposiciones oposiciones

Analogía andamios navegación deportes conflictos

a vela de bélicos
competición

A partir de lo desarrollado en este punto es posible diseñar un mapa estratégico (de

fortalezas, debilidades, obstáculos o amenazas, facilidades u oportunidades, aliados y
oponentes -tácticos o estratégicos- con el que podemos visualizar la necesidad de
diferentes estrategias para construirle viabilidad a la visión y a los programas sus­
tantivos seleccionados por su alta potencia direccional.
2.5.3. Cálculo interactivo

El cálculo interactivo nos remite al carácter naturalmente dinámico, que adquiere o

puede adquirir una realidad cuando las estrategias de los actores se influencian recí­
procamente.

La relación de los actores que interactúan en una misma situación puede ser de dife­
rentes tipos pero, en términos generales, se trata de relaciones de poder.

Distinguimos a continuación, tres tipos generales de relaciones entre actores sociales:

❖ Relaciones de coacción
❖ Relaciones de confrontación
❖ Relaciones de cooperación

❖ Relaciones de coacción

Las relaciones de coacción ocurren cuando, por efecto de una correlación asimétrica
de poder -mediando relaciones de autoridad o capacidad de coerción-, alguno de los
actores tiene capacidad coactiva sobre otra fuerza y decide usarla.

La eficacia del uso de esas relaciones de poder depende de la legitimidad de esa ca­
pacidad de coacción, de la percepción de la necesidad de su uso y de los resultados
que se obtengan (que puede reforzar o reducir aquella legitimidad).

La aplicación de este recurso puede servir para resolver disputas o para ordenar ac­
ciones, pero su uso y abuso puede traer resultados adversos, ya que, como lo han
señalado algunos autores, “todo poder genera resistencia”.

En este caso el poder circula en sentido vertical (de arriba a abajo en la coacción y de
abajo a arriba en la legitimidad).

❖ Relaciones de confrontación

En otros casos, dos fuerzas por diferentes motivos deciden, o son arrastradas a entrar
en confrontación, lo que puede darse bajo reglas -ir a elecciones- o en espacios don­
de las mismas reglas forman parte de la confrontación. La competencia o el conflicto
son dos formas extremas de esta relación y marcan la diferencia en sus extremos en­
tre confrontar bajo reglas o confrontar sin reglas. La confrontación es una forma de
relación que debe usarse con prudencia, no siempre uno decide cuándo entra a ese
juego pero, si lo hace, debe ser muy bien pensado, ya que puede cambiar las reglas de
juego y la “convivencia” entre diferentes actores y fuerzas sociales.
Esta forma de relación ha sido muy difundida bajo el supuesto general de. que crear
espacios de competencia es crear un juego social donde se benefician las partes que
se estimulan a mejorar, se benefician los usuarios y hasta se beneficia el juego que se
ve legitimado.

□ Los ejemplos de los concursos docentes de “oposición” o de las elecciones perió­

dicas o de la instalación de mecanismos de mercado, han sido utilizados para ar­
gumentar en este sentido. i , . ,

Resulta claro que cuando no hay reglas claras o se las incumple, o cuando éstas no
son explícitas, se genera lo contrario, las partes se desgastan recíprocamente, los be­
neficiarios dejan de serlo y hasta el mismo juego se desvaloriza propiciando una
suerte de “Darwinismo social”.

En este caso, el poder circula horizontalmente bajo el supuesto de que quienes com­
piten están o deberían estar en condiciones equivalentes.

^Relaciones de cooperación

En otros casos, dos o más actores sociales pueden entrar en relaciones de coopera­
ción a través del difícil arte de construir acuerdos, establecer alianzas, concertar o
negociar.

Esta forma de relación parece la más razonable y seguramente es la más. valorada

socialmente. Supone la ventaja para quienes entran en el acuerdo, de incrementar el
espacio de lo posible al sumar las potencialidades de cada actor.

Existen diferentes niveles de cooperación, pero en todos ellos adquiere una significa­
tiva importancia la calidad de los acuerdos, que generalmente se logran estabilizar
cuando todas las partes participantes perciben que se benefician de forma similar,
proporcional o equitativa.

Esta forma de relación trae también algunas desventajas ya que, una vez ingresado en
acuerdos de cooperación, una fuerza social siempre reduce de una forma u otra su
autonomía o soberanía; por ello los beneficios de la asociación deben compensar esta
reducción.

En la historia de una fuerza social o política, estas fonnas de relación se articulan en

estrategias concretas que nunca se encuentran en estado puro: coacción, conflicto y
cooperación no son excluyentes y, con frecuencia, se presentan en forma secuencial o
sim ultánea, por ejemplo, negocian mientras confrontan.
Presentamos a continuación un cuadro comparativo de los tipos generales de relacio­
nes antes expuestas.
TIPOS GENERALES DE RELACIONES ENTRE ACTORES Y/O FUERZAS SOCIALES

í oopcj ació i
Circulación de poder vertical horizontal suma o resta
autoridad competencia alianza
Conceptos afínes legitimidad conflicto negociación
coerción ■ concertáción
Ventajas resuelve la disputa, estimula el progreso de incrementa el espa­
“ordena” las partes cio de lo posible
Desventajas todo poder genera re­ desgaste, “darwinismo reducción de la
sistencias social” soberanía

2.5.4. Programas soporte, programas sustantivos y trayectoria real.

Como hemos visto, la lógica básica del momento de Construcción de Viabilidad es

que, si la visión o uno o más programas imprescindibles para alcanzarla no son ac­
tualmente viables, resulta necesario construirle viabilidad a través de movimientos
tendientes a poner el objetivo al alcance (estrategias).

Estos movimientos, en muchos casos, pueden ser muy complejos hasta adquirir el
carácter de programas. Estos programas no emergen del Análisis de Situación, ni de
la Investigación de Problemas sino del momento de Construcción de Viabilidad y son
los denominados programas soporte. Estos se diferencian de los programas sustan­
tivos, con los que venimos trabajando hasta aquí, que se desencadenan a partir de
problemas priorizados.

Sin embargo, no se diferencian entre sí, ni aún en la manera en que se diseñan (inclu­
so un programa soporte puede ser más complejo que uno sustantivo). En otras pala­
bras, al ser identificados los programas soporte, se requiere volver al momento de
Diseño de Programas para su adecuada formulación, diseño y cálculo.

Con este conjunto de programas sustantivos y de soporte vamos construyendo, como

consecuencia de este momento, una trayectoria real.

La trayectoria real se asemeja a una red o entramado de programas sustantivos y so­

portes que se construyen viabilidad recíprocamente. Es una red en la que cada seg­
mento representa una operación o componente sustantiva o soporte y en la que,- en el
extremo distal de cada segmento, podemos identificar un logro u objetivo intermedio,
que generalmente es requisito para el comienzo de otra operación u otro programa, de :
un modo similar a las técnicas de PERT o CPM2.
En algunos casos un programa sustantivo le puede abrir viabilidad a otro.

Evidentemente, está trayectoria real es una base de cálculo que tendrá que operar con
tiempos elásticos, porque tenemos que enfrentamos y/o aliarnos con otros actores i
sociales de comportamiento no predecible. En consecuencia, el cálculo de trayectoria'1
no puede eximir el desarrollo de un cálculo interactivo, ya que siempre los “otros”
mantendrán la capacidad de sorprendemos.

Si comparamos esta trayectoria real con la trayectoria ideal que definimos en el mo­
mento de Identificación de la Visión, podremos evaluar por comparación el nivel de
eficiencia de cada camino alternativo que estamos tomando, y que tenemos que con­
cebir como rodeos o desvíos, para alcanzar nuestras situaciones-objetivo.

El concepto de desvío se aplica a las circunstancias en que, por nuestra propia inefi­
cacia o por acción de otros fenómenos extemos, nos vemos desplazados involunta­
riamente fuera de nuestra trayectoria. Esto nos obliga a recalcular una nueva
trayectoria desde la nueva situación. En cambio, el concepto dé rodeo representa una
salida voluntaria de la trayectoria para eludir un obstáculo o un curso de colisión, sin
perder sentido direccional.

2.5.5. Otra analogía a modo de síntesis

A modo de síntesis, presentamos otra analogía entre el momento de Construcción de

Viabilidad y la imagen de un viaje. El viaje se abre camino a través de un terreno
accidentado (con Obstáculos y Facilidades); a la vez que evaluamos la capacidad de
nuestro vehículo (Fortalezas y Debilidades). Además, analizamos las principales
ventajas y desventajas de cada tramo del terreno más favorable o desfavorable
(Oportunidades y Amenazas), y especulamos sobre la ayuda a obtener durante el
viaje, mayor hospitalidad u hostilidad (Oponentes o Aliados).

Se advierte en esta analogía la diferencia existente entre preparar un viaje y realizar­

lo. En este último caso se incorpora un nivel de cálculo interactivo a tiempo real que
puede validar o desmentir las hipótesis previas. Lo importante es que durante la pla­
nificación se hayan previsto los mecanismos para rectificar la marcha, para proteger­
se de contingencias críticas y aún para replanificar.

Con frecuencia en el campo de lo social no podremos seguir un camino, sino que

tendremos que construirlo y/o descubrirlo.

2 Las técnicas de camino crítico (PERT o CPM) han sido desarrolladas para establecer las trayectorias
más breves y/o económicas entre la situación actual y una situación-objetivo que se desea alcanzar.
Pueden ser usadas manualmente o por informática según su complejidad.
Con este desafío y estos recursos de cálculo comenzamos a construir nuestra trayec­
toria real viajando si no en el espacio, sí en el tiempo, preparados a cambiar flexi­
blemente de camino cada vez que las circunstancias lo aconsejen, pero sin perder la !
direccionalidad y el sentido de nuestra acción. '

2.5.6. Guía para la construcción de viabilidad

Incorporamos una Guía para la Construcción de Viabilidad, a los efectos de resumir las
acciones específicas de este momento de planificación estratégica, que sirvan como
orientaciones básicas para trabajar. Usted podrá observar cómo en esta guía se incorpo­
ran los conceptos desarrollados en el punto 2.5. para la instrumentación adecuada del
proceso de construir viabilidad a los programas.

1. Revisar los ejercicios de análisis de situación.

2. Evaluar las exigencias de la Visión y las Situaciones -Objetivo establecidas.

3. Evaluar la viabilidad de los programas de mayor potencia direccional sistemati­

zando los recursos críticos y consolidando un listado de los actores que los con­
trolan.

4. Preparar un mapa estratégico

(Fortalezas/Debilidades/Oportunidades/Amenazas/Aliados/Oponentes) en
función del alcance de la Visión.

Recordar que luego de fijada la Visión y de diseñar los principales programas, el

listado de los actores relevantes puede haber cambiado significativamente si se lo
compara don el listado abierto en el análisis de situación. .

5. Identificar operaciones, programas soporte para construir viabilidad a los progra- ,

mas de alta potencia direccional.

6. Preparar una trayectoria r e a l.

Se pueden utilizar cronogramas o redes en forma de PERT o CPM según la canti­

dad y complejidad.

Lo invitamos a realizar la actividad de ap ren d izaje N° 5.

Actividad de aprendizaje N° 5

Le proponemos ensayar en forma grupal, la construcción de viabilidad para la vi­

sión de la Política Social Provincial identificada por ustedes en la actividad de
aprendizaje N° 3, a través de la elaboración de un mapa estratégico.

Le recomendamos para ello seguir las siguientes orientaciones resumiendo por

escrito los productos elaborados al responder los ítems 1y 2.

1- Analicen la viabilidad de la Visión de la Política Social Provincial identificando:

® las fortalezas y debilidades
© las oportunidades y amenazas
® los principales oponentes y aliados

2- Una vez consolidado el mapa estratégico detecten:

® una estrategia que perm ita increm entar fortalezas y dism inuir debilidades
(estrategia de andamios)
© una estrategia que perm ita aprovechar oportunidades y evitar amenazas (es­
trategia de navegación a vela)
© una estrategia para establecer alianzas y neutralizar oposiciones (estrategia
de juego)
1 2 0 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLÍTICA Y GERENCIA SOCIAL
2.6. Programa táctico operativo

T?TQ

Programa Táctico Operativo (PTO):. es un momento de doble naturaleza, es Táctico

porque instrumenta las estrategias identificadas en el momento de Construcción de
Viabilidad, y es Operativo porque operacionaliza los programas diseñados.

El momento Programa Táctico Operativo se ubica en el lugar delimitado por el cam­

po lógico constructivo (del poder ser) y la distancia al objeto de mayor especificidad
(V er Gráfico ubicado en el punto 1.5.1.).

Constituye un momento altamente exigente pues tiene que ofrecer herramientas que
permitan intervenir en forma directa sobre la realidad.

Las complejidades que enfrenta el momento devienen de la necesidad de un adecua­

do aprovechamiento de los momentos anteriores, aún cuando reiteramos nuestra in­
sistencia en el carácter no secuencial y recursivo de este estilo de planificación.

El Programa Táctico Operativo es un insumo básico para la gestión y para la acción y

debe completar y complementar el momento de Diséño de Programas, haciéndolos
operativos, e instrumentar las estrategias definidas en el momento de Construcción
de Viabilidad, descomponiéndolas en tácticas.

La referencia a lo operativo remite a un nivel de explicitación tal que coloca a los

programas listos para ser “puestos en práctica”. Esta tarea, tal como se explicará,
puede resultar sumamente compleja y sirve, al mismo tiempo, para evaluar la cohe­
rencia interna y externa de los programas.

La referencia a lo táctico nos remite al concepto de estrategia, con el que está estre­
chamente vinculado.

® La táctica es la capacidad de disponer los recursos y establecer movimientos en

función del logro de cada resultado específico, en especial cuando este resultado es
disputado o conflictivo.

® La estrategia es la capacidad de articular el conjunto de resultados en función del

alcance de la visión.

Al colocar junto lo táctico con lo operativo, procuramos una adecuada combinación

de precisión programática con la flexibilidad necesaria para aplicar esa precisión en
espacios poco previsibles y sobre problemas poco estructurados.
El uso de una combinación de "ciencia y arte" para describir la práctica de algunas
profesiones o los trabajos cuyo resultado dependen de una adecuada combinación
entre el quehacer humano y el desempeño de máquinas o equipos (sistemas hombre-
máquina), constituyen analogías útiles de la combinación de precisión y flexibilidad,
requeridas por este momento.

Esta última analogía resulta particularmente interesante, ya que, mientras el carácter

operativo puede descansar en herramientas diseñadas o en las destrezas adquiridas, la
capacidad táctica o ekarte de “alcanzar el resultado”, aplicando diferentes técnicas y
completando sus vacíos en cada situación concreta, parece una consecuencia directa
de un aprendizaje complejo y centrado en la experiencia.

Esto implica que es tan importante para el momento desarrollar herramientas, como
incrementar la capacidad de la gente que va a llevarlas adelante.

2.6.1. Complejidades del programa táctico operativo

El desempeño de este momento requiere satisfacer ciertas necesidades en función del

tipo de complejidades que se enfrentan.

En un intento de sistematización identificamos tres tipos de complejidades en fun­

ción de la existencia de diferentes variantes en el espacio de intervención:

❖ E l nivel de estructuración o desestructuración de los problemas que se enfren­

tan.

La primera complejidad consiste en que cuanto más inestructurado es el problema,

mayor será la incertidumbre sobre las consecuencias de nuestras acciones sobre él, en
otras palabras, menos predecible será el comportamiento del problema ante nuestras
intervenciones.

♦ La escala, el tamaño y la diversidad de variables de ios programas que se requie­

re desarrollar.

Esta segunda complejidad se refiere a las diferentes herramientas que se requieren a

medida que los programas resultan de mayor volumen, funciones que suelen pasar
desapercibidas o son desarrolladas informalmente en operaciones más pequeñas ad­
quieren visibilidad.
§ E l nivel de presión al que está sometida la toma de deci$ionés¿

La tercera complejidad se refiere a la existencia de actores o circunstancias que le

agregan presión o urgencia a la tom a de decisiones y, en consecuencia, pueden redu­
cir dramáticamente el tiempo disponible para hacerlo. Esto incrementa el riesgo de
cometer errores o equivocaciones en nuestras intervenciones.

2.6.2. Herramientas y capacidades aplicables a todas las complejidades

El desarrollo de sistemas operativos para conducir- los programas diseñados adquie­

ren, como hemos visto, diferentes grados de sofisticación según la envergadura de los
emprendimientos y la complejidad de los ambientes de intervención.

Sin embargo, algunos sistemas son siempre necesarios para enfrentar cualquiera de
las complejidades y constituyen por ello el núcleo central del momento.

Organización por Resultados (OxR), Presupuesto por Resultados (PxR) y Evalua­

ción por Resultados (ExR) son sistemas operativos para conducir programas dentro
de las estrategias definidas en el momento de Construcción de Viabilidad. Ofrecen
herramientas y suponen el desarrolló de capacidades y son aplicables a todas las
complejidades antes descriptas.

Veamos, en forma genérica, en qué consisten cada uno de estos sistemas operativos,
en otros módulos del curso se desarrollarán con mayor amplitud.

♦ Organización por Resultados (OxR)

El conjunto de los recursos requieren una organización flexible y funcional que asig­
ne claramente las responsabilidades, defina los tiempos, distribuya el espació de in­
tervención, defina tareas y operadores, establezca coordinaciones, etc., y que esté
orientada al logro de los resultados establecidos.
Al utilizar estas u otras herramientas se debe evitar caer en una burocratización inne­
cesaria, más propia de los desarrollos institucionales que de las flexibilidades pro­
gramáticas.

Las herramientas disponibles son varias. Se pueden utilizar diferentes mecanismos

gráficos que permitan una imagen de conjunto fácilmente comunicable, como los
cronogramas, las estructuras matriciales, las redes de decisión, cartografías, los flujo-
gramas para actividades de organización, etc.

Se han desarrollado importantes innovaciones en el campo de la organización fácil--

mente aplicables a equipos de trabajo flexibles, como las de “Grupos Autodirigidos”,
mecanismos de cogestión entre operadores y beneficiarios de los programas, etc., que
pueden introducirse, en tanto se establezcan firmes acuerdos en relación a los resul­
tados. Esto permite una adecuada articulación entre eficacia y participación.

Eficacia y participación han sido dos conceptos difíciles de compatibilizar. Sin em­
bargo, la búsqueda incesante de formas de articularlas puede permitirnos hacer apor­
tes concretos al proceso de democratización, tanto en las instituciones como en los
programas sociales.

❖ Presupuesto por Resultados (PxR)

En el momento de Diseño de Programas se debe desarrollar una base de cálculo para

llegar a establecer el presupuesto de cada operación o componente. Recordemos que,
cada operación enfrentaba una explicación vulnerable, y cada programa enfrentaba
un problema (prioritariamente terminal). Podemos inferir de esto que el presupuesto
permite rendir cuenta de: cuántos recursos se destinan a la resolución o modificación
de cada problema, es d e c ir, de cuántos recursos se asignan para alcanzar el resultado.
De ahí surge la denominación de esta herramienta.

Al aumentar la complejidad, existen un conjunto de sistemas presupuestarios que

cumplen este requisito, que pueden ser reabsorbidos por nuestra propuesta y que se
aplican según la complejidad de los programas.emprendidos.

Presupuesto por programas o presupuesto base cero son dos herramientas de carácter
modular que acompañan adecuadamente la organización de los programas y nos
permiten identificar con claridad la cantidad de recursos valorizados que se dedicará
a cada problema terminal (o intermedio).

El presupuesto es un buen ejemplo de articulación entre planificación,, gestión y

evaluación, ya que, por un lado, es una herramienta de la planificación en las etapas
de preparación, negociación y aprobación, pero, por otro lado, resulta necesario ges­
tionarlo y posteriormente es pasible de ser evaluado.

El presupuesto por resultados nos debe permitir identificar el costo de cada opera­
ción, los consolidados por rubro de gasto, el cronograma de erogaciones y las flexi­
bilidades que permitan enfrentar contingencias críticas o cambios de prioridades. A
su vez, nos previene de los sistemas en donde el uso de las herramientas de contin­
gencias se transforma en la regla antes que la excepción, para salvar el exceso de
requisitos colocados para el funcionamiento regular.
 * Evaluación por Resultados (ExR)
V

La evaluación como actividad genérica incluye una serie de tareas y de instrumentos

a considerar, entre ellos: un adecuado, accesible y bien diseñado sistema de registros,
un croriograma de reportes, rendiciones de cuenta y eventos de evaluación participa-
tiva con información confiable, comparable y comunicable, e tc ..

Merece un párrafo aparte la consideración de la supervisión como una función cen­

tral del momento. Si recordamos los requisitos de precisión y flexibilidad, entende­
remos que la supervisión, como una actividad concurrente y capacitante, puede servir
pára instalar en los equipos los componentes más flexibles del momento.

La supervisión ha adquirido un renovado prestigio en los enfoques denominados de

“empoderamiento” de equipos y usuarios, en donde se especula con una supervisión
continente y vinculada a las contingencias (apoyo en crisis), más orientada al desa­
rrollo de los equipos que al control. Esta función se articula fácilmente en los pro­
gramas de gran escala con la de educación permanente.

2.6.3. Algunas herramientas requeridas en programas de gran escala

Mencionaremos, brevemente, algunas de las herramientas requeridas para enfrentar la

complejidad que supone trabajar en programas de gran escala y tamaño y con amplia
diversidad de variables.

Cuando se incrementa el volumen de recursos, se expanden los resultados esperados;

se prolongan las duraciones, se articulan nuevos programas y los programas tienden a
institucionalizarse, surge la necesidad de desarrollar un conjunto de funciones, que
estaban cubiertas informalmente en los programas más sencillos o de baja compleji­
dad.
t
Nos referimos a funciones planificables como la logística (compra, recepción, distri­
bución, almacenamiento, sistemas de pedido, etc.), el desarrollo de personal (desde el
. reclutamiento hasta las condiciones de trabajo), la educación permanente de los equi­
pos de trabajo, los manuales de procedimientos, la adquisición y mantenimiento del
equipamiento fijo y móvil, etc.

El listado sirve para ilustrar la necesidad de otras herramientas que pueden ser am­
pliadas a través de textos de administración o gestión, ya que la descripción detallada
de las mismas excede las posibilidades de este trabajo y puede ser una necesidad me­
nos extendida entre los lectores.

2.6.4. Herramienta y capacidades para trabajar con la incertidumbre

Nos referiremos ahora a una herramienta especialmente útil para enfrentar la com­
plejidad que implica trabajar con problemas altamente desestructurados.

Esta complejidad deviene, como hemos señalado, del carácter inestructurado de los
problemas sobre los cuales buscamos operar. Esta inestructuración supone que las
variables no se comportan de manera predecible o, en otras palabras, que no podemos
estar seguros de las consecuencias de nuestra acción.

Una herramienta posible para enfrentar esta complejidad, es la que denominamos

Sistema de Soporte a las Intervenciones (SSI).

Un SSI opera como un sistema de monitoreo de resultados que brinda información

d e jo que va ocurriendo en el problema a medida que vamos interviniendo sobre él.
Opera de manera análoga al monitoreo de un paciente mientras se lo está operando.

El SSI requiere identificar lo que denominamos “información táctica”, es decir, el

dato, el indicador o cualquier señal que nos permita saber si una actividad está pro­
duciendo el resultado que se supone debe producir.

Un SSI resulta un mecanismo costoso en términos de tiempo e información y se lo

utiliza en la medida en que el riesgo de avanzar con actividades de resultado incierto
lo justifique.

La mayoría de los programas sociales se organizan sobre problemas inestrücturadós y

las hipótesis sobre las que se fundamentan admiten un considerable espacio de incer­
tidumbre.

La aplicación de un S S I puede ser también transitoria como cuando, se realiza Uña

prueba piloto, o se quiere comprobar la utilidad de cambiar algún insumo o tarea
programática, o se quiere verificar el impacto de un hecho externó sobre las activida­
des del programa, o existe alguna hipótesis que hace mucho no se revisa.
Una función adicional del monitoreo a partir de la información táctica es la integrar
ción y motivación de los equipos de trabajo, ya que, luego de algún tiempo, éstos
ingresan en una rutina programática que puede independizarse de los resultados.

Obviamente, un S S I debe incluir los mecanismos de corrección dentro de un espacio

táctico si la información indica que las actividades no están produciendo los resulta-
dos esperados o que logran resultados adversos a los objetivos definidos por el 'pro-
grama.

□ Un ejemplo simple de SSI puede ser el trabajo de facilitadores comunitarios que

monitorean a través de señales indirectas, tales como baja concentración, abando­
no de las salas de reuniones, agresiones, falta de escucha, etc., el nivel de avance y
producción de reuniones comunitarias.

2.6.5. Herramientas para manejar la presión

Otra circunstancia característica de la operación de programas sociales es la toma de

decisiones bajo niveles de presión muy elevados. Las urgencias, el cambio de ritmo
de trabajo, las crisis y la necesidad de tomar decisiones sin tiempo para pensar, son
situaciones más frecuentes que lo que se quiere reconocer. ...... ; '

Estas contingencias tienen una característica en común: le agregan presión y le redu­

cen tiempo a la toma de decisiones, incrementando la posibilidad de cometer errores.

En principio, parece que las coyunturas críticas no pueden predecirse, sin embargo, la
gente más experimentada reconoce que es posible prever la ocurrencia de una buena
parte de estas contingencias, aunque no se pueda prever cuándo van a ocurrir.

La idea básica es que:

® las contingencias críticas se pueden analizar antes de que ocurran
® se pueden preparar formas de respuesta más o menos sistematizadas para reducir
las posibilidades de que una situación crítica se haga más crítica aun por encon­
tramos sin respuesta.

Como no es factible ni práctico intentar prever o cubrir todos los riesgos, realizamos
mía selección y priorización de estas contingencias utilizando los mismos criterios
empleados en la técnica de escenarios: probabilidad de ocurrencia y capacidad des­
tructiva o disruptiva.

Para cada contingencia necesitamos preparar una operación de contingencia, que

configura un equipamiento adicional de los programas.

La configuración de un sistema de señales que nos indique precozmente si las con­

tingencias están ocurriendo y si hay capacidad de instalar las operaciones de contin-.
gencia, se denomina en planificación estratégica Sala de Situación. Ésta se refiere no
tanto a un espacio físico, como al estado psicológico de enfrentar las crisis.
Esto puede requerir la necesidad de desarrollar habilidades para aprovechar coyuntu­
ras, contener en los grupos y equipos el carácter disruptivo de las crisis, desarrollar
capacidad de respuesta, etc..

Queremos introducir un comentario, a primera vista secundario, sobre las formas y

estilos de enfrentar estas crisis. En ocasiones se realizan esfuerzos serios para demo­
cratizar y horizontalizar las responsabilidades dentro de los operadores de un pro­
grama o con la misma población beneficiaria. Sin embargo, las , crisis son
legitimadoras de altas concentraciones de poder, en consecuencia, si no se transfiere
a los grupos la capacidad de enfrentar estas situaciones, se puede salir de ella con un
daño adicional, como es el de retroceder en los niveles de participación y responsa­
bilidad.

A continuación presentamos un cuadro que sintetiza lo desarrollado en este momen­

to.

Complejidades del PTO ' Algunas herramientas para enfrentarlas

Incertidumbre(alta desestructuración de los pro­ OXR
blemas) PXR + Sistema de Soporte a las
EXR Intervenciones
Escala de los programas OXR Logística, desarrollo de personal,
PXR + educación permanente,
EXR mantenimiento, etc..
Nivel de presión en la toma de decisiones OXR
PXR + Sala de Situación
EXR

En síntesis, el momento del Programa Táctico Operativo supone el diseño de un

conjunto de herramientas y el desarrollo dé im conjunto de capacidades que van a ser
utilizadas durante la gestión.
2.7. Reflexiones sobre la implementación de la planificación estratégica

Introduciremos a continuación algunas reflexiones sobre ciertas Cuestiones referidas

a la implementación del enfoque estratégico en la planificación y gestión de progra­
mas sociales.

La necesidad de desarrollar un sistema o red de planificación de programas sociales

permite reducir el alto costo social de dejar el gasto social y las asignaciones-de re­
cursos a mecanismos más o menos automáticos o informales (mercado, satisfacción
de clientelas, etc.). Tenemos la obligación de intervenir del modo más meditado po­
sible a fin de lograr la mejor utilización de la inversión que se realiza en este campo.

Un sistema de planificación no requiere ser centralizado ni concéntrico. Puede consi­

derar una configuración multicéntrica en forma de redes de planificación, que pueden
tener en cuenta el conjunto de interacciones del campo y, al mismo tiempo, permitir
un sistema de ajustes voluntarios o consensuados.

U na red de planificación social que establezca consensuadamente metas sociales y

programáticas, la distribución de tareas y responsabilidades y los criterios de. evalua­
ción, permitiría que ese supuesto rompecabezas que representa hoy el campo de los
programas sociales se articule, se coordine, se potencie y se oriente hacia objetivos:
de política social. ■:

El m ontaje de un sistema de planificación supera ampliamente la tarea de redactar un

plan y es congruente con el enfoque de planificación que hemos adoptado en este
material. En función de ello, nos referiremos brevemente a diferentes dificultades que
requieren ser solucionadas para la instalación de un sistema flexible, dinámico y sen­
sible a las modificaciones del ambiente.

2.7.1. El sistema de planificación-gestión y los requerimientos de informa­

ción.

El sistema requiere información de diferentes características, orígenes y naturaleza.

La planificación éstratégica no establece una antinomia entre información cuantitati­
va y cualitativa. L a información cuantitativa conforma la infraestructura de datos
sobre la cual el proceso analítico puede sacar conclusiones cualitativas. Al mismo
tiempo, todas aquellas variables que se puedan cuantificar, podrán ser trabajadas con
m ayor precisión y sobre todo podrán ser seguidas en una escala continua que facilita
su monitoreo.
O Por ejemplo, no podemos cuantificar el hambre pero sí la ingesta de calorías'pro­
medio de una persona, el primero puede ser un problema social relevante y el se­
gundo, una herramienta para la implementación de soluciones.

La falta de información no debe paralizar las intervenciones que muchas veces se

inician sobre representaciones muy provisorias. Sin embargo, es necesario que esas
acciones prevean la obtención de información para ir reduciendo la incertidumbre e
incrementando la precisión de las acciones.

Otra preocupación surge cuando diferentes personas, unidades organizacionales o

instituciones, intervienen en forma sectorial o fragmentada sobre el complejo pro­
blema de la pobreza, muchas veces con desconocimiento de las repercusiones de sus
decisiones.

Muchas inadecuaciones se producen por intereses y otras tantas por desconocimiento.

Si tal cosa fuera cierta, sería posible imaginar como efectiva una acción directa, que
se basara en difundir y comunicar estudios globales e incluso en generar instancias
para trabajar acuerdos y consensos entre diversas instituciones.

No se puede soslayar que el trabajo de construir acuerdos entre programas sociales,

organizaciones barriales, vecinales o comunitarias, Ministerios, seguridad social,
colegios profesionales, gremios, etc., es en sí mismo, un trabajo de naturaleza políti­
ca.

2.7.2. La identificación de las instituciones, los actores y las fuerzas sociales

relevantes

La identificación de las Instituciones, los Actores y las Fuerzas Sociales relevantes es

una tarea heurística que sólo puede realizarse en cada ámbito concreto nacional, re­
gional o local, variando en consecuencia su complejidad.

Una pregunta de orientación para realizar esta identificación podría ser quién o quié­
nes tienen responsabilidad por una o más decisiones que influyan o determinen el
proceso de reducción y/o compensación de carencias sociales. Advertimos que no
siempre los actores de una situación estarán ubicados en el mismo espacio en el que
se planifica.

□ Por ejemplo, este es el caso de los procesos de planificación en una provincia que
requiere incluir como actores a los programas nacionales.

Entonces, el ejercicio incluye identificar el espacio de planificación en el cual se va a

trabajar, el que suele coincidir con el espacio de alcance de nuestras decisiones o
nuestra influencia.
Recordemos que un actor social en una determinada situación es aquel sujeto indivir
dual o colectivo qud controla recursos de ptíder (económicos, capacidad de represen­
tación, de movilización, de convocatoria, de influencia) suficientes como para influir
en form a determinante en los acontecimientos que conforman dicha situación.

En este caso, es útil considerar que un actor social, se reconoce como tal en una situa­
ción o espacio, por eso utilizamos el aforismo que dice “que el tamaño del pez es
función del tamaño de la pecera” . Esto significa que si el espacio delimitado es un
país, la fuerza o la presencia de una ONG podría no alcanzar para ser considerada
un actor relevante, mientras que si el espacio considerado fuera una determinada lo­
calidad, esa misma ONG pasaría a serlo.

En la práctica, los procesos de regionalización permiten la emergencia de algunos

actores que no tienen representación cuando se considera a los países como distritos .
únicos. Esto implica que debemos seguir atentamente aquellos fenómenos políticos
de transformación del Estado, tales como descentralización, participación social, mu­
nicipalización, etc., ya que permiten que emerjan nuevos actores. Dichos fenómenos
políticos son de suma importancia pues reconfiguran la problemática de los progra­
m as sociales.

□ Por ejemplo: Una organización vecinal no sería considerada como un actor social
en un programa que se desarrolla considerando a toda úna provincia como distrito
único. Esa misma organización vecinal puede adquirir carácter de actor social si e l ,
programa se municipaliza.

2.7.3. La definición de los espacios de intervención -transformación

El concepto de espacios de intervención-transformación fue explicado más amplia­

mente en el momento Análisis de la Situación al referirnos a las complejidades de
este momento.

El concepto de escenarios permite poner en situación la construcción de nuestras

situaciones-objetivo de planificación. Los conceptos de situación y escenario definen
espacios y planos de teititorialidad de la acción, territorialidad que no se restringe a
una dimensión geográfica. Estas nociones fueron planteadas en el momento Identifi­
cación de la Visión.

Como hemos visto en una analogía anterior, espacio y actor son conceptos correlati­
vos (por aquello del pez y la pecera) y es importante señalar que todas las referencias
espaciales distan de ser inocentes datos de la naturaleza o de la geografía, siendo en
sí mismas referencias vinculadas al poder (como el territorio que marca un animal
con su orina). Como reflexión, señalamos que el concepto de región proviene del
latín “regire”, es decir espacio donde se rige. Por su parte, los conceptos de dominio
o de reino son ilustrativos por sí mismos, y el de área de “influencia” o área “pro-,
gramática” (“bajo programa”), pueden ser interpretados en el mismo sentido.

En suma, la definición del espacio de transformación, es una acción con importantes

consecuencias que debe ser meditada por parte del actor social que planifica.

O Por ejemplo, cuando un programa desiste de utilizar una asignación geográfica.

coincidente con una división política (municipio) o crea una artificial, se puede
interpretar como un intento de reducir la posibilidad de control o intervención, de
esa instancia política sobre las decisiones que se toman sobre su territorio. Este
ejemplo imaginario sirve sólo para ilustrar que el espacio o territorio dista de ser
un mero referente geográfico.

2.7.4. La formación de los equipos de trabajo

La formación de equipos de trabajo, en la lógica de la planificación estratégica, im­

plica la creación de una instancia de reflexión e intervención, con una visión integral
y panorámica del proceso de desarrollo dé la política social. Esta instancia, que tiene
una función simultáneamente científica, técnica y política, resulta significativa por el
sólo hecho de constituirse.

Un segundo aspecto significativo será dónde se constituyen los equipos de trabajo,

detalle que dista de ser una anécdota, y que no debería reducir el horizonte de las
alternativas a las estructuras formales de secretarías y Ministerios.

En algunos casos puede parecer difícil recuperar el protagonismo de un equipo técni­

co-político cuando se producen fragmentaciones organizativas o cuando se mecani­
zan o ritualizan las tareas. Sin embargo, cuando sea posible, vale la pena recuperar
dichos fragmentos como parte de la memoria institucional, ya que como hemos dicho
resulta necesaria una estrecha relación entre historia y planificación.

Existen algunos casos, que muestran cómo también es posible trabajar con una pers­
pectiva de planificación estratégica desde otras instituciones como universidades (en
forma de núcleo, centros de estudio), colegios profesionales, ONGs u otras institu­
ciones, lo que puede hacer de la difusión de este instrumental una forma de coopera­
ción y de fortalecimiento institucional.

Los equipos técnicos políticos pueden formarse a partir de los requerimientos del
complejo proceso de formulación y ejecución de los programas sociales, articulando
conocimiento, experiencia y contactos en los campos de la planificación, de la admi­
nistración, de la demografía y de la economía.
Este listado no es exhaustivo ni intenta marcar requisitos, pero expresa la heteroge­
neidad de saberes que se necesitan poner en juego para reconstruir una reflexión glo­
bal y articulada, si se pretende generar propuestas coherentes.

2.7.5. Los gabinetes sociales como punto de partida y como punto de

llegada

Resulta necesario encontrar una forma de representación estatal de una problemática

tan compleja como la de la formulación y ejecución de programas sociales, ya que,
en la práctica, su naturaleza intersectorial y multiinstitucional exige una forma cole­
giada de reflexión, de generación de propuestas y de tom a de decisiones.

En términos estratégicos, un Gabinete Social es un Consejo que opera em una unidad

política (provincia, municipio) como una instancia colegiada conformada por repre­
sentantes de las diversas fuerzas sociales que, en la práctica, constituyen las políticas
de desarrollo en esta área.

□ Así por ejemplo, un gabinete social puede incluir o articular diferentes instancias
de gobierno técnicas y políticas (Desarrollo Social, Vivienda, Educación, Salud,
empresas de agua, etc.) y otros actores de la política social tales como la Iglesia,
lasO N G s, etc.

Resulta evidente que esta instancia operará simultáneamente como una arena regula­
da de articulación de conflictos con expectativas y potencialidades de organizar: su
heterogeneidad hacia una visión u objetivo común, constituyéndose en la práctica
como un actor social.
i

Independientemente de que esta modalidad de organización de la política social: se

difúnda en algunas provincias, sirve como un símbolo de la necesidad de lograr el
objetivo de articular la política social. Esta necesidad adquiere carácter de mayor
premura por los actuales niveles de desempleo y, lógicamente, puede satisfacerse cpn
otras formas organizacionales, en tanto que el mismo objetivo sea logrado.
1 3 4 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLITICA Y GERENCIA SOCIAL
BIBLIO G RAFÍA

Corredor Ruiz, J. La planificación estratégica: perspectivas para su aplicación en

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1 3 6 CURSO SEMIPRESENCIAL DE POLITICA Y GERENCIA SOCIAL
GLOSARIO

ACTOR SOCIAL: actor social en una determinada situación es aquel sujeto individual ó
colectivo que controla recursos de poder (económicos, capacidad de representación, de mo­
vilización, de convocatoria, de influencia) suficientes como para influir en forma determi­
nante en los acontecimientos que conforman dicha situación.

ANÁLISIS DE SITUACIÓN: momento de análisis panorámico de la realidad u objeto de

transformación que permite caracterizar sus contornos, su historia, sus tendencias, sus acto­
res, su problemática, sus conflictos.
^ '
ANÁLISIS DE TENDENCIAS: es un recurso de cálculo limitado pues lleva implícito que las
variables se comportarán en el futuro del mismo modo que en el pasado. Sin embargo,
contribuye á desarrollar una perspectiva dinámica de análisis de la realidad y puede ser
complementada con otras técnicas que presentaremos en el momento Identificación de la
Visión.
Es un modo de enfrentar el devenir de la situación.

ANÁLISIS HISTÓRICO: permite conocer las diferentes correlaciones de fuerzas que! fueron
moldeando la situación para que esta adquiera su actual configuración. Supone analizar: qué
actores tenían control de la situación; qué hechos determinaron que estos actores aumentaran o
disminuyeran sus cuotas de poder; qué coyunturas extemás o internas los favorecieron o
desfavorecieron. Es un modo de enfrentar el hecho de que la situación esté en devenir .

ANÁLISIS INTERSUBJETIVO: consiste en tratar de reconstruir una visión más amplia del
carácter dinámico de las situaciones sociales, intentando ponemos en el lugar del otro. Es
una forma de enfrentar la subjetividad.

ANÁLISIS INTRASUBJETIVO: consiste, básicamente, en identificar nuestro propio

código analítico para tener en cuenta nuestros énfasis y nuestras omisiones habituales e
intentar corregirlos o compensarlos. Es un modo de enfrentar la subjetividad.

ANÁLISIS OBJETIVANTE: consiste en analizar aquellos datos, hechos, fenómenos, in­

formación o relaciones que pueden ser considerados técnicamente objetivos, pues son el
resultado de un proceso de recolección y procesamiento no sospechado de intencionalidad.
Sin embargo, esto no nos lleva a afirmar que los mismos son verdaderos -concepto que por
definición en él campo de la ciencia es siempre provisorio-. Es.un modo de enfrentar la
subjetividad.

ANÁLISIS POSICIONAL: este análisis se refiere a la representación que cada actor se

construye, y que puede ser interpretada, considerando cuatro aspectos que conforman el
código analítico de cada actor. Ellos son la posición del actor; el aparato ideológico o
sistema de valores; la experiencia y la intencionalidad.

ANÁLISIS PROSPECTIVO: es una técnica que trabaja desde el futuro hacia el presente. Se
organiza en báse a un juicio de expertos que son invitados a elaborar conjeturas e hipótesis
de futuros posibles y de futuros probables. Una vez definidos esos futuros se desarrollan
trayectorias inversas (de futuro a presente) para explorar que habría que hacer para llegar a
ese futuro en tiempo y forma.
APERTURA PROGRAMÁTICA: llamamos apertura programática en planificación, al
conjunto sistematizado de programas preexistente, ya sea que se encuentren en fase de dise­
ño, rediseño, ejecución o evaluación. Se presentan organizados, priorizados y articulados en
función del alcance de la Visión.

CAPACIDAD DE GOBIERNO: está expresada por el conocimiento, la experiencia

acumulada por el actor social que planifica y la calidad y pertinencia de las herramientas de
gobierno. Este es el vértice que se fortifica con la incorporación de la planificación
estratégica.

CONSTRUCCIÓN DE .VIABILIDAD: este momento se dedica a la identificación, al des­

cubrimiento o al diseño de estrategias a fin de hacer posible la Visión y aquellos programas
que hayan sido considerados como de alta “potencia direccional”.

DEFINICIÓN DE LAS COORDENADAS DE TRABAJO: la definición de las coordenadas

supone, en consecuencia, la identificación de quiénes somos nosotros , cuál es el espacio y
quiénes son los otros.

DISEÑO DE PROGRAMAS : permite establecer una ajustada correlación entre medios y

fines. Süs principales funciones son fijar logros, establecer productos, definir actividades e
identificar recursos. El diseño tiene como finalidad establecer la estructura general y deta­
llada de los programas y se complementa con las funciones de cálculo que operan como un
primer factor de evaluación.

ESPACIOS DE EXPLICACIÓN DE UN PROBLEMA: las explicaciones pueden estar ubi­

cadas en el espacio del actor que planifica (espacio singular) o pueden caer por fuera de ese
espacio (espacios particular y general).

ESTRATÉGICO: utilizamos el adjetivo estratégico para calificar alguna acción, recurso,

operación, etc., siempre que reúnan estas tres condiciones:
- cuando esté claro para el alcance de qué objetivo sería estratégico.
- cuando se incluya en un mapa de actores sociales involucrados en una situación de
confrontación, negociación, alianzas, cooperación, etc.
- cuando opere en el eje de la construcción de democracia en espacios sociales, institucionales,
comunitarios, etc.

ESTRUCTURA EXPLICATIVA: la estructura explicativa incluye el problema, sus indica­

dores, el conjunto de explicaciones y sus conexiones.

GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA: -para un actor- se expresa como la relación que

existe entre las variables que controla y las que no controla, siendo especialmente
importantes entre estas últimas, las variables que son controladas por otros.

IDENTIFICACIÓN DE LA VISIÓN: momento de naturaleza proyectiva que se caracteriza

por movilizar valores, deseos y compromisos, que son consolidados en situaciones-objetivo
a diferentes horizontes de plazo con una fuerte característica comunicacional. Contribuye a
cohesionar los programas institucionales y proporciona direccionalidad y sentido a las ac­
ciones.
INVESTIGACIÓN DE PROBLEMAS: instancia de estudio detallado de un recorte de la
situación que ha sido problematizado y que opera como emergente de la misma; incluye una
profundización de la estructura explicativa y una identificación de las señales o indicios
(indicadores) que permitirán monitorear su evolución.

MODELO OPERATIVO O APARATO EXPLICATIVO DE MÍNIMA: la estructura opera­

tiva está compuesta por el conjunto de explicaciones seleccionadas, que se denominan aho­
ra, explicaciones vulnerables y sus vinculaciones.

MOMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: proponemos un proceso

metodológico organizado en seis momentos de reflexión para la acción. Momentos de
representaciones que el actor o fuerza social que planifica construye para la comprensión y
transformación de la realidad que problematiza. El concepto de “momentos” reemplaza con
ventajas la clásica utilización del concepto de “etapas” que alude a un estilo secuencial o
algorítmico, característico de la planificación tradicional. Los seis momentos constituyen una
matriz para la construcción de método.

NIVEL DE INCIDENCIA O MOTRICIDAD : es la capacidad que tiene un problema al

resolverse, de arrastrar en su solución, a otros problemas conectados.

OPERACIONES: las operaciones constituyen las unidades de acción con autonomía relativa
de los programas organizados de forma modular, que se orientan a remover o modificar las
explicaciones seleccionadas, con el objetivo último de impactar sobre el problema.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: la Planificación Estratégica aplicada a las Políticas

Sociales y a los Programas sociales comprende la preconfiguración de las intervenciones que
diferentes instituciones, fuerzas o actores sociales realizan para el desarrollo integral de las
comunidades. Estas intervenciones están orientadas a mejorar la cantidad, calidad y cobertura
de servicios y bienes que reviertan o compensen las carencias estructurales y funcionales de la
población, y, en última instancia, que apunten a remover las causas que las originan.

PLANOS DE ANÁLISIS: permiten separar, en la lectura de la realidad, lo aparente de lo

esencial. Se distinguen tres planos: funcional o de los flujos de hechos; estructural o de las
acumulaciones o recursos y genoestructural o de las reglas.

PROBLEMA: un problema puede ser definido como una brecha entre una realidad o un
aspecto de la realidad observada y un valor o deseo de cómo debe ser esa realidad para un
determinado observador, sea este individual o colectivo.

PROBLEMAS ACTUALES: presentan sus manifestaciones en el presente.

PROBLEMAS ESTRUCTURADOS: son aquellos que reconocen una estructura explicativa

organizada a partir de explicaciones que se conectan con el problema a partir de relaciones
de causalidad. En otras palabras, los problemas tienen causas claras y si estas causas se re--
mueven, con certeza los problemas desaparecerán.

PROBLEMAS INESTRUCTURADOS: son aquellos que reconocen una estructura explica­

tiva laxa; en consecuencia, el problema muestra grados de libertad con respecto a esa es­
tructura. Esto hace que las intervenciones no puedan garantizar la resolución del problema,
y a veces ni siquiera su modificación. Esto, a su vez, expresa una vinculación entre varia­
bles que llamamos creativa o de incertidumbre mal definida, pues no es posible enumerar
todas las explicaciones ni asignarles probabilidad de ocurrencia,!

PROBLEMAS INTERMEDIOS: problemas que se perciben en el adentro.

PROBLEMAS POTENCIALES: presentan sus manifestaciones en el futuro, lo que se de­

tecta por inferencia o por análisis de tendencias.

PROBLEMAS TERMINALES: problemas que están o se perciben en el afuera.

PRODUCTO: el concepto producto incluye tanto Jas actividades y tareas como el producto
que se genera.

PROGRAMA: conjunto de operaciones o componentes que enfrenta un determinado pro­

blema con el objeto de resolverlo, limitarlo o impedir que se extienda o complejice.

PROGRAMA TÁCTICO-OPERATIVO: es un momento £ de doble naturaleza, es táctico

porque instrumenta las estrategias identificadas en el momento de Construcción de Viabili­
dad, y es operativo porque operacionaliza los programas diseñados.

PROPUESTA DE GOBIERNO: es la estructura propositiva de naturaleza política de un

actor que planifica, puede ser más o menos ambiciosa o exigente, pero esto se mide en
función de los otros dos factores o vértices.

RECURSO: incluye los sujetos que producen la acción, el tiempo que esto demanda y los
factores productivos (insurnos). Puede ser material o simbólico.

RECURSO CRÍTICO: es un recurso imprescindible para la acción que el actor que planifica
no controla.

RESULTADO: en términos programáticos, el resultado de la operación es la remoción de

una explicación.

RUPTURAS: llamamos rupturas a los análisis que desestructuran los supuestos y conceptos
que han venido sosteniendo el edificio teórico-metodológicode la planificación tradicional.

SITUACIÓN OBJETIVO: en el proceso técnico-político de planificación trabajamos con

situaciones-objetivo. Las situaciones-objetivo, definidas para diferentes horizontes de tiem­
po, suponen una serie de hitos o eventos articulados entre sí, altamente deseados o valora­
dos. Cada situación-objetivo es un hito o corte, un logro; en consecuencia, no se define
como una intención de acción, sino básicamente como un resultado parcial o una situación
que se desea alcanzar.

TÉCNICA DE ESCENARIOS: consiste, en ténninos sencillos, en preparar una trayectoria

basada en un si condicional, algo así como "que haríamos si...".

TRAYECTORIA IDEAL: se refiere a la secuencia de hechos que podrían escalonar el paso

de la situación actual, hásta la situación-objetivo. Esta trayectoria podrá ser seguida sólo
excepcionalmente, pues entre la situación actual y la situación-objetivo se interponen dis­
tintos factores y actores favorables o desfavorables a nuestro accionar.
TRIÁNGULO DE GOBIERNO: triángulo que ilustra la necesaria articulación de las
políticas con la planificación. En este triángulo se identifican tres vértices dialécticamente
vinculados entre sí: la propuesta de gobierno, la capacidad de gobierno y la gobemabilidad
del sistema.

UTOPÍA CONCRETA: señala todas aquellas expectativas para las cuales, por más difíciles
o inaccesibles que parezcan, existe alguna trayectoria posible para alcanzarlas.

UTOPÍA PURA: alude a aquellas expectativas para las cuales no existe hoy ninguna tra­
yectoria imaginable.

VALOR POLÍTICO: la determinación del valor político de un problema es el resultado dé

un análisis del rédito, que obtendría una fuerza social que planifica, en caso de resolver,
atenuar o impedir que se propague un determinado problema.

VISIÓN: es una descripción de un futuro deseable, realista, creíble, atractivo y comunica­

ble, que puede ser tan amplio como una frase, una imagen o un sueño o tan preciso como
una meta o las instrucciones para cumplir una meta.
» CURSO SEM1PRESENCIAL DE POLÍTICA Y GERENCIA SOCIAL
La siguiente guía tiene por objeto conocer su opinión sobre el Módulo II; la informa­
ción que nos brinde será de suma utilidad para hacerlo más adecuado a sus necesida­
des y posibilidades.

Le rogamos conteste todas las preguntas que se formulan en este cuestionario y que
agregue cualquier otra información que considere será de utilidad para mejorar este
módulo.

Muchas gracias por su colaboración.

El equipo de producción de materiales

Instruecionés: jC-as siguietat^s p re g u n ta s1s o lid a n ;su V aloración sobre! distintos

aspectos del m odulo; p o r favor m a rq u e con u n a cru z el casillero que re fle ja mc-
jp r su opinión., , ' i ■ J 1 > 1-, '',l 1 > ' , -'

’Á S IfE C q rp S D E L M P W lL O ,, J C/,,
1. O R G A N IZA C IO N D EL M A T E R IA L Muy R eguiar Mala
Buena
1.a Organización general del material
l.b Estructura (el tipo de componentes incluidos: guía,
objetivos, mapas, etc.)
2. D ISEÑ O G R AFIC O
2.a Tipografía
2.b . Separadores e Iconos
2.c Formato de presentación (carpeta)
2.d Diagramación de la página
3. C O M PO N E N T E S D EL M O D U LO Si Parcial­ , No
m ente
3.1. G uía del particip an te
3.1.a Es útil para orientar- la utilización del módulo
3.1 .b Esta formulada en forma clara
3.2. O bjetivos de ap rendizaje
3.2.a Responden a sus necesidades de capacitación
3.2.b La redacción es clara
3.2.c Sirven para oriental- la lectura del módulo
3.3. M apas conceptuales
3.3.a La presentación gráfica es clara
3.3.b Sirven para orientar- la lectura del módulo
3.3.c Ayudan a la comprensión de los conceptos desa­
rrollados y de sus relaciones
^ S P E q T O S ,JÍE L MOJpULO ESC A E A P E 'tfÁ L Q ÍU C IÓ T 'f
3.4. C ontenido desarrollado en el m aterial
3.4.a Son adecuados a los objetivos de aprendizaje
planteados
3.4.c Los temas seleccionados se relacionan con la prác­
tica laboral
3.4.d La extensión y profundidad en el desarrollo de cada
tema es adecuada
Si Parcial­ No
mente
3.4.e El desarrollo de los contenidos es entendi-
ble/claro/fácil
3.4.f La ejemplificación es suficiente y adecuada
3.4.g Brindó nuevos conocimientos
3.5. A ctividades de aprendizaje
3.5.a Las orientaciones para lá realización de las activi­
dades son claras
3.5.b El nivel de dificultad de las actividades es adecua­
do
3.5.c La cantidad de actividades es suficiente
3.5.d Colaboran en la comprensión de la información
3.5.e Posibilitan aplicar los contenidos en la práctica
laboral
3.5.f Son de utilidad para modificar prácticas laborales
personales o de la institución.
3.5.g Son motivantes
3.6. G losario
3.6.a Resulta útil para mejorar la comprensión de los
conceptos
3.7. M ateriales com plem entarios
3.7.a Son útiles para ampliar, ilustrar o profundizar los .j " •• .!■
>
.
temas desarrollados
3.8. C aja de H erram ientas
3.8.a Esas herramientas son útiles para implementar los
momentos de la planificación estratégica.
•i -
Instrucciones: m arque con u n a cruz la opción que creí entil

4. ¿E l m aterial se ajusta a sus expectativas?

□ Las excede
□ Si
□ Parcialmente
□ No
5. ¿C uál es su valoración general del m ódulo?

□ Muy bueno
D Bueno
P Regular
□ Malo

6. ¿C onsidera que este m aterial le será de utilidad p a ra actividades fu tu ras?

CU Si, pase a la pregunta 7

□ No \

7. ¿E n qué tipo de actividades supone que p o d rá u tilizar este m aterial?

□ Actividades de difusión
D Actividades de capácitación '
D Consulta de información
□ Aplicación concreta en su trabaj o
□ Otras (aclarar cuáles),

8. C om entarios, observaciones y sugerencias