DERECHO DE LIBERTAD DE CREENCIAS

TEMA VII. LA DIMENSIÓN COLECTIVA DE LA LIBERTAD DE

CREENCIAS

Al querer la libertad descubrimos que ella depende enteramente de la libertad de los demás (Jean-Paul
Sartre).

I. Las libertades colectivas

Las libertades colectivas -derechos de reunión y asociación- se caracterizan por su íntima

conexión con la libertad de convicciones y la libertad de expresión. En este sentido, E. Stein llamó
la atención sobre la implicación que la actuación conjunta de estos derechos ejerce en el estado de
integración social de los ciudadanos: la libertad de opinión protegería la libertad de comunicación
espiritual entre determinados individuos, el derecho de reunión, la formación de la opinión y la
voluntad comunitarias y la de asociación representaría el acuerdo sobre los objetivos a conseguir a
largo plazo.

Aplicando esta reflexión al ámbito político, y dado que las democracias representativas
actuales suelen carecer generalmente de mecanismos de intervención política directa, las libertades
de asociación y de reunión/manifestación se constituyen en cauces esenciales de ejercicio
democrático de la ciudadanía. Sin embargo, y pese a su enorme interés para el progreso
democrático, la positivación de los derechos de asociación y reunión fue posterior al de las
libertades individuales. El motivo de su tardío reconocimiento constitucional se debe inicialmente a
que la ideología revolucionaria francesa mostró abiertamente su rechazo a los cuerpos sociales
intermedios, es decir, a toda acción colectiva que pudiera establecer impedimentos o injerencias en
la relación entre los individuos y el Estado. De hecho, en España, el primer texto constitucional
que reconoce las libertades de asociación y de reunión, resultado de la Revolución de 1868, es la
Constitución de 1869.

II. El derecho de reunión

1
 El artículo 21 de la CE de 1978 garantiza el derecho de reunión:

1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este

derecho no necesitará autorización previa.

2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará

comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones
fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

El Tribunal Constitucional ha manifestado reiteradamente que el derecho de reunión se

configura como una “técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas,
la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo un cauce del
principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión
dominante, el subjetivo -una agrupación de personas-, el temporal -su duración transitoria-, el
finalístico -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración-.” (STC 170/2008, de 15
de diciembre). La relevancia fundamental de este derecho deriva, por tanto, de que en la práctica
para muchos grupos sociales es uno de los pocos medios de los que disponen para poder expresar
públicamente sus ideas y reivindicaciones.

El contenido esencial del derecho de reunión/manifestación no es otro que el de

reconocer el carácter gregario que opera como uno de los rasgos distintivos de la especie humana
(Massó). En el art. 21.1 CE éste se delimita en un doble sentido: en primer término, al establecer
que su ejercicio «no necesitará de autorización previa», y ello porque «el ejercicio de ese derecho
fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un
derecho de configuración legal» (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2) y, en segundo término, al
excluir del contenido del derecho fundamental las reuniones o manifestaciones públicas que no
tengan la condición de «pacíficas y sin armas», esto es, las violentas o armadas [SSTC 56/1990,
de 29 de marzo, FJ 5; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, o 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4 b)].

Por libertad de reunión se entiende, a efectos legales1, la concurrencia concertada y

temporal de más de 20 personas, pacífica y sin armas, con una finalidad lícita determinada.

Se distingue entre reuniones en lugares cerrados, y reuniones en lugares de tránsito público

(concentraciones y manifestaciones). Este último tipo –las celebradas en lugares de tránsito
público, es decir, con carácter estático (concentraciones) y las reuniones de carácter dinámico, en

1
Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión.

2
las que se produce el desplazamiento de personas en un lugar de tránsito público
(manifestaciones)- requiere escrito de comunicación previa, en el que se debe hacer constar: a)
Nombre, apellidos, domicilio y documento oficial de identificación del organizador u
organizadores; b) lugar y fecha, hora y duración prevista; c) objeto de la misma; d) itinerario
proyectado, cuando se prevea la circulación por las vías públicas; e) medidas de seguridad previstas
por los organizadores o que se soliciten de la autoridad gubernativa. La autoridad gubernativa -las
de la administración general del Estado y las de las comunidades autónomas con competencias
para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana- podrá
prohibir la reunión o manifestación si considerase que existen razones fundadas de que puedan
producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes. Sin embargo, en
todo caso, la resolución ha de ser motivada.

Como hemos visto, por tanto, la CE y la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Reunión
señalan que las reuniones no están sometidas al régimen de autorización previa. Sin embargo, la
celebración de reuniones en lugares de tránsito público (concentraciones o manifestaciones), sí
debe ser comunicada por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores
o promotores de las mismas, con una antelación de diez días como mínimo y treinta como
máximo (solamente en caso de urgencia la comunicación podrá hacerse con 24 horas de antelación). Su
ejercicio requiere, en consecuencia, un requisito previo: el deber de comunicarlo con antelación a la
autoridad competente; deber de comunicación –nos dice el TC- que no constituye una solicitud de
autorización, ya que el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y
directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal, sino tan sólo una
declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas
pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad de los derechos de los manifestantes, como
la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros.

Y en este sentido, el Tribunal Constitucional insiste en que para que los poderes públicos
puedan incidir en el derecho de reunión constitucionalmente garantizado, ya sea restringiéndolo,
modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo incluso, es preciso que existan
razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente en
la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio
del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus
promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el art. 21.2 CE, o bien la
desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución».

3
Pero para ello «no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir
efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el principio o criterio de
favorecimiento del derecho de reunión de manera que solamente razones convincentes e
imperativas pueden justificar las restricciones a esa libertad» (STC 170/2008, Fundamento Jurídico
3). En conclusión, las concentraciones o manifestaciones tan sólo pueden prohibirse, en aplicación
del límite previsto del artículo 21.2 CE, cuando existe una situación de desorden material en el
lugar de tránsito público, entendiendo por desorden material el que impide el normal desarrollo de
la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o la
integridad de bienes públicos o privados (Massó Garrote).

Los supuestos en los que no se comunica previamente la celebración de reuniones en

lugares de tránsito público o de manifestaciones constituyen un ilícito administrativo de un
requisito necesario por ser constitucional, en consecuencia, son constitutivos de infracción leve,
sancionada con multa de 100 a 600 euros, y cuya responsabilidad corresponderá a los
organizadores o promotores (Ley de Seguridad Ciudadana, art.39).

Por otra parte, el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 dispone que la autoridad
gubernativa suspenderá y, en su caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones, aunque
hubieren sido comunicadas previamente, en los siguientes supuestos:
a) Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las leyes penales. El artículo 513 del
Código Penal tacha de ilícitas las reuniones que se celebren con el fin de cometer algún delito, y
aquéllas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o
de cualquier otro modo peligroso.

b) Cuando se produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o
bienes.

c) Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes.

d) Cuando fueran organizadas por miembros de las Fuerzas Armadas o de la Guardia Civil
infringiendo las limitaciones impuestas en el artículo 13 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio,
de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas2 o en el artículo 8 de la Ley

2
Art.13.1. El militar podrá ejercer el derecho de reunión, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 9/1983, de
15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, pero no podrá organizar ni participar activamente en reuniones o
manifestaciones de carácter político o sindical. Vistiendo el uniforme o haciendo uso de su condición militar no
podrá organizar, participar ni asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o a reuniones de carácter
político, sindical o reivindicativo.

4
Orgánica 11/2007, de 22 de octubre3 , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la
Guardia Civil4.

A su vez, la legislación penal prevé sanciones dirigidas a los promotores o directores de

cualquier reunión o manifestación que convocaren, celebraren intentaren celebrar de nuevo una
reunión o manifestación que hubiese sido previamente suspendida o prohibida, y siempre que con
ello pretendieran subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública. La Ley de
Seguridad Ciudadana considera como organizadores o promotores de las reuniones en lugares de tránsito
público o manifestaciones a las personas físicas o jurídicas que hayan suscrito la preceptiva
comunicación. Asimismo, aun no habiendo suscrito o presentado la comunicación, también se
considerarán organizadores o promotores quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos
semejantes, o quienes, por publicaciones o declaraciones de convocatoria de las mismas, por las
manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u otros signos
que ostenten o por cualesquiera otros hechos pueda determinarse razonablemente que son
directores de aquellas (art.30.3).

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana destina

varios preceptos al derecho de reunión y manifestación. En su Preámbulo, se justifica la necesidad
de la reforma en “los cambios sociales operados en nuestro país, las nuevas formas de poner en
riesgo la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales
incluyen en este concepto, la imperiosa necesidad de actualización del régimen sancionador o la
conveniencia de incorporar la jurisprudencia constitucional en esta materia”.

Durante su tramitación parlamentaria se atacó duramente al Gobierno, poniendo ya, desde

un primer momento, en duda la necesidad de esta reforma: “para los grupos de la oposición, el
objetivo de la nue va ley, que se ha ganado a pulso el sobrenombre de ley mordaza, es censurar, silen
ciar, criminalizar y reprimir cualquier crítica o expresión de protesta e instaurar un Estado policial,
en el que las fuerzas de seguridad van a disponer de más fa cultades discrecionales de intervención,
facultades que van a poder ejercer, ade más, sin someterse a ningún control efectivo, sin rendir
cuentas, porque lo que se propicia es justamente la impunidad de los agentes del orden y la

3
Art.8.3. En todo caso no podrán asistir a manifestaciones o reuniones vistiendo el uniforme reglamentario, ni
portando armas y deberán respetar las exigencias de neutralidad propias de la condición de Guardia Civil.

4
Sobre la interpretación de este artículo resulta de interés la STS 512/2017, de 24 de marzo.

5
indefensión de los ciudadanos” (Bilbao Ubillos). Esta Ley fue objeto de dos recursos de
inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional, a excepción de un inciso del artículo 36.23,
declaró su constitucionalidad.

El Comité de Derechos Humanos de la ONU (14 de agosto de 2015) planteó también

objeciones a la Ley por el efecto disuasorio que puede tener para el ejercicio de la libertad de
expresión, de asociación y de reunión pacífica. En particular, manifestó su preocupación en
relación con el uso excesivo de sanciones administrativas que excluyen la aplicación de ciertas
garantías judiciales, establecidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el uso de
términos vagos y ambiguos en algunas disposiciones, lo que podría dar lugar a un amplio margen
de discrecionalidad en la aplicación de dicha ley; y, la prohibición de hacer uso de imágenes o datos
personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

También desde la doctrina se ha puesto de manifiesto la peligrosidad de esta reforma para

el disfrute de los derechos y libertades fundamentales y la especial afectación de las facultades
inherentes al contenido esencial del derecho de reunión y manifestación, en cuanto presenta
características propias del llamado “Derecho penal del enemigo”, tales como atender antes a la
peligrosidad de los sujetos que al daño efectivamente realizado o aproximar desde el punto de vista
sancionador conductas simplemente preparatorias con actuaciones ya realizadas.
(http://hayderecho.com/2015/07/07).

En definitiva, las modificaciones más polémicas y criticadas de esta Ley son: el excesivo
incremento de las infracciones -44 frente a las 26 de la legislación previa-; la vaguedad en la
redacción de algunos preceptos; la falta de proporcionalidad del régimen sancionador; y, por
último, la imputación de la responsabilidad a los organizadores o promotores por los hechos que
pudieran producirse en el curso de una manifestación. Conviven en esta Ley, de una parte,
conceptos jurídicos indeterminados que afectan al principio de tipicidad y por otro, nuevas
infracciones que parecen dirigidas contra colectivos o entidades perfectamente identificados. En
este sentido, el diputado Sánchez Amor puso de manifiesto que en la Ley nos encontramos con
una cláusula top manta, una cláusula Greenpeace, una cláusula Femen, una cláusula okupa, una
cláusula desahucio, o una cláusula botellón (Bilbao Ubillos).

III. El derecho de asociación. Las asociaciones ideológicas

6
 La regulación actual del derecho de asociación en nuestro país parte del artículo 22 de la
CE. En él se determinan qué asociaciones son ilegales o están prohibidas, la exigencia de la
inscripción registral a los solos efectos de publicidad, y la garantía de que las asociaciones sólo
podrán ser disueltas mediante resolución judicial motivada, es decir, la configuración constitucional
del derecho de asociación establece sus garantías mínimas y delimita, en una aproximación inicial,
su contenido esencial. Junto a este régimen común, la Constitución menciona expresamente otras
asociaciones: partidos políticos, sindicatos, comunidades religiosas, asociaciones profesionales,
colegios profesionales, etc. No obstante, de la jurisprudencia constitucional se desprende que la
garantía común que contiene el artículo 22 es aplicable, como veremos, a todo tipo de
asociaciones, aunque puedan estar, en su caso, sometidas a un régimen especial. La Ley orgánica de
2002 reguladora del derecho de asociación confirma, a su vez, la doctrina constitucional,
afirmando que la Constitución define, de una forma genérica, en su art.22, los principios comunes
a todas las asociaciones, eliminado el sistema de control preventivo contenido en la Ley de 1964, y
posibilitando su ejercicio.

El Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto la relevancia de la libertad de

asociación señalando que se trata de una de las libertades públicas capitales de la persona,
destacando su dimensión objetiva como elemento estructural básico del Estado social y
democrático de derecho (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8). Respecto a su contenido esencial el
mismo Tribunal ha explicitado cuatro dimensiones de la libertad de asociación: “el contenido
fundamental de ese derecho se manifiesta en tres dimensiones o facetas complementarias: la
libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; la libertad de no asociarse y
de dejar de pertenecer a las mismas; y, finalmente, la libertad de organización y funcionamiento
internos sin injerencias públicas. Junto a este triple contenido, el derecho de asociación tiene
también una cuarta dimensión “inter privatos”, que garantiza un haz de facultades a los asociados,
considerados individualmente, frente a las asociaciones a las que pertenezcan o en su caso a los
particulares respecto de las asociaciones a las cuales pretendan incorporarse” (STC 42/2011, de 11
de abril).

Por lo que ahora interesa es importante destacar la doctrina del TC acerca de la dimensión
relativa a la libertad de creación de asociaciones. El art.22.3 CE establece que la inscripción de las
asociaciones se realizará “a los solos efectos de publicidad”. La vigente Ley reguladora del derecho
de asociación determina, en consecuencia, que las asociaciones adquirirán personalidad jurídica
con el otorgamiento del acta fundacional, es decir, que la existencia de una asociación se basa en la

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voluntad de los promotores, constituyendo una entidad previa a cualquier intervención de los
poderes públicos. La actuación del Registro debe, por tanto, limitarse a una verificación formal y
reglada de las condiciones exigidas legamente, que deben ser, en todo caso, las estrictamente
necesarias para su identificación publicitaria: el acta fundacional que visualiza las condiciones en
que se ha producido el acuerdo de voluntades (Montilla Martos, J.A.).

Pese a que el Tribunal Constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que el régimen

mínimo contenido en el artículo 22 es aplicable a todo género de asociaciones, existen en nuestro
ordenamiento regímenes especiales (partidos políticos, sindicatos y confesiones religiosas) que
condicionan la adquisición de la personalidad jurídica a la inscripción registral, alejándose de la
previsión constitucional contenida en el artículo 22.3 CE. El TC asegura, no obstante, que estos
regímenes especiales se justifican en función de la relevancia, la transcendencia pública y la
importancia de los intereses de dichas asociaciones para el conjunto del Estado. Respecto a los
partidos políticos y los sindicatos resulta lógica una mayor intervención en el proceso de
constitución de los mismos porque en ellos se advierte una función de interés general que excede
de los meros intereses privativos de los miembros de la asociación. Extenderlo a las confesiones
religiosas carece, en mi opinión, de justificación razonable puesto que en este tipo de asociaciones
no se observa la transcendencia social de las anteriores.

1. Las asociaciones ideológicas

La libertad de asociación puede ejercerse con fines diversos y, entre ellos, se encuentran
aquellos que se inspiran en y/o persiguen fines ideológicos concretos. Estos grupos ideológicos
han sido estudiados por la doctrina alemana, calificándolos como empresas de tendencia o asociaciones
ideológicas. Se trata de un tipo de organizaciones que no goza de un estatuto específico en nuestro
ordenamiento jurídico, pero sí de protección jurídica, precisamente en relación con el artículo 16
de la CE, en cuanto las empresas de tendencia no son más que organizaciones que se muestran
hacia el exterior como defensoras de una concreta opción ideológica (De Valtena).

El tejido asociativo ideológico en España se ha modificado sustancialmente. En los años 70

y 80 las agrupaciones con motivaciones principalmente ideológicas se concentraban en general en
asociaciones de ideología cristiana. A partir de los 90 se suman a ellas movimientos sociales como
el ecologismo, el feminismo, el pacifismo, la solidaridad internacional y de voluntariado (ONGs de
cooperación al desarrollo), asociaciones que trabajan para la inserción de los inmigrantes y sectores
sociales excluidos, movimientos altermundistas, foros sociales y movimientos contra la

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globalización capitalista y las guerras, etc.; estos movimientos han dado lugar a un incremento
progresivo del asociacionismo ideológico (Alberich Nistal).

La relevancia de la existencia de una impronta ideológica en este tipo de asociaciones se

muestra precisamente en conexión con las relaciones laborales que se desarrollan en su seno y con
su identificación hacia el exterior como empresas de tal carácter. Su particular configuración ha
sido puesta de manifiesto en la Directiva 2000/78, relativa al establecimiento de un marco general
para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, que, en su artículo 4.2, dispone:

“Los Estados miembros podrán mantener en su legislación nacional …

disposiciones en virtud de las cuales, en el caso de las actividades profesionales de
iglesias y de otras organizaciones públicas o privadas cuya ética se base en la religión o
las convicciones de una persona, no constituya discriminación una diferencia de trato
basada en la religión o las convicciones de una persona cuando, por la naturaleza de
estas actividades o el contexto en el que se desarrollen, dicha característica constituya
un requisito profesional esencial, legítimo y justificado respecto de la ética de la
organización. Esta diferencia de trato se ejercerá respetando las disposiciones y
principios constitucionales de los Estados miembros, así como los principios generales
del Derecho comunitario, y no podrá justificar una discriminación basada en otro
motivo. (…) las iglesias y de las demás organizaciones públicas o privadas cuya ética se
base en la religión o las convicciones podrán exigir en consecuencia a las personas que
trabajen para ellas una actitud de buena fe y de lealtad hacia la ética de la
organización”.

Se trata, por tanto, de determinar en qué medida la dimensión ideológica de la empresa

limita o condiciona los derechos de sus trabajadores. La controversia se genera por la necesaria
homogeneidad política, sindical, religiosa o ideológica que este tipo de organizaciones requieren
tanto en su interior como en la actividad que realizan hacia el exterior. Esta uniformidad se
extiende con mayor o menor intensidad a sus trabajadores, permitiendo restricciones al lícito
ejercicio de sus derechos fundamentales.

Se ha de tener en cuenta también que en estos casos resulta esencial publicitar de manera
adecuada la identidad ideológica de la empresa, único modo de garantizar tanto los derechos de sus
trabajadores como de terceros que entren en relación con las mismas. La legislación española, sin
embargo, sólo garantiza expresamente la identificación ideológica de las asociaciones en relación

9
con partidos políticos y sindicatos, entidades religiosas y colegios privados o concertados, aunque
también de forma implícita a las empresas informativas a través de la cláusula de conciencia.

1.1. Delimitación conceptual

La ausencia de regulación expresa de las asociaciones ideológicas en nuestro ordenamiento

jurídico ha provocado también ciertas dificultades en su delimitación conceptual.

En nuestra doctrina encontramos, básicamente, dos nociones de empresa ideológica:

a) Noción restrictiva: se trataría, desde esta perspectiva, de organizaciones

institucionalmente expresivas de una ideología que carezcan de ánimo de lucro.

b) Noción amplia: en este caso, el concepto englobaría a cualquier organización que sirva
directa o indirectamente a la difusión de un fin ideológico. Aquéllas cuyas actividades estén
inspiradas por ciertos ideales o guiados por la moral, ideas o conceptos protegidos por la
legislación nacional de cada país, sin importar la existencia o no de fin lucrativo (De Valtena).

No hay discusión a la hora de calificar a sindicatos, partidos políticos o comunidades

religiosas como empresas ideológicas o de tendencia. De hecho, respecto a las confesiones
religiosas, la LOLR incluye una de las escasas referencias en la legislación española a los conflictos
ideológicos y constitucionales que suelen caracterizar a este tipo de organizaciones. El artículo 6 de
la LOLR reconoce la plena autonomía de las Iglesias, Confesiones y comunidades religiosas. Es
decir, la posibilidad de establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen
de su personal. Pero además incorpora un elemento adicional: el derecho de las confesiones de
establecer para sí y para las entidades creadas por éstas para la realización de sus fines, de
establecer cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio.

1.2. Las cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio

La LOLR introdujo una categoría jurídica, que algunos han estimado como novedosa, no
sólo en nuestro país sino también en el ámbito del Derecho comparado (Cubillas Recio). Es cierto
que el debate parlamentario no resulta muy clarificador en este punto, pero sí podemos extraer
algunas conclusiones interesantes tras analizar algunas de las intervenciones de los distintos grupos
parlamentarios.

10
 Durante el debate en el Senado tomó la palabra el portavoz de UCD, el señor Pérez
Crespo, en una intervención que resulta ilustradora para una interpretación adecuada del
significado de las cláusulas de salvaguarda:

“En primer lugar, esta ley orgánica salvaguarda la propia identidad religiosa. No se puede
negar a las confesiones lo que se reconoce a los partidos políticos y sindicatos: el derecho a ser
ellos mismos, con su especificidad (...) no hay garantía completa, si no la hay en su identidad. Eso
es lo que reclaman las confesiones y eso es precisamente lo que garantiza el artículo 6º; derecho,
por otra parte, amparado en algunos ordenamientos europeos, como el alemán”.

Parece obvio que las cláusulas de salvaguarda se vincularon ya en su tramitación

parlamentaria con el ideario caracterizador de las empresas ideológicas y de tendencia. La LOLR, al
introducir estas cláusulas, trata de proteger la identidad religiosa de la confesión y de sus entes, del
mismo modo que se protege el ideario de las empresas ideológicas en algunos ordenamientos
europeos. Si bien es cierto que la legislación española carece de una legislación específica sobre este
especial tipo de asociaciones, “esto no debe interpretarse como un rechazo absoluto de nuestro
ordenamiento a este tipo de empresas” (Calvo Gallego). Postura que confirma el Tribunal
Constitucional en su Sentencia 106/1996, de 12 de junio: “Por de pronto, es necesario poner de
relieve que este Tribunal sólo se ha referido al concepto de “ideario de centro” en relación con
Centros docentes privados, lo que no significa, desde luego, que existan otro tipo de empresas,
centros, asociaciones, u organizaciones que puedan aparecer hacia el exterior como defensoras de
una determinada opción ideológica. Nuestro Ordenamiento carece de una legislación expresa que a
las mismas se refiera y, por lo tanto, no existe una delimitación a priori de este tipo de empresas”.

Llegados a este punto, debemos resolver un nuevo interrogante: ¿qué tipo de protección
dispensa la cláusula de salvaguarda? Como afirma Calvo Gallego, la efectividad de estas cláusulas
parece destinada a proteger a las confesiones religiosas “frente a actos de sus trabajadores o
sindicatos que pudieran violar su imagen o identidad o que fuesen irrespetuosos con las creencias
del mismo”. Desde esta perspectiva las cláusulas de salvaguarda constituyen “la base jurídico-legal
que permite o legitima tratamientos formalmente discriminatorios tanto en el proceso de selección
como en la extinción del contrato de trabajo. El respeto al carácter propio de la entidad significa,
ante todo, la capacidad del grupo para modalizar el ejercicio de la libertad religiosa de sus
empleados, exigiendo su adecuación o al menos el respeto a las ideas básicas sustentadas por la
Confesión” (Calvo Gallego). Algunas de las intervenciones realizadas durante la elaboración de la

11
LOLR muestran también esta tendencia: “De lo que no hay duda es que aquí se está regulando una
relación de colaboración o de empleo con unas instituciones de carácter peculiar y especialísimo
que nadie dudará, y nadie ha puesto en duda que, indudablemente, tienen unas creencias concretas,
en este caso religiosas y, por lo tanto, tienen unos fines muy concretos y una delicada misión que
cumplir” (Intervención del Sr. Vega y Escandon, por el Grupo Parlamentario Centrista)

Desde mi perspectiva, la postura más acertada es la que sostiene que la cláusula de

salvaguarda implica que la identidad religiosa de la confesión y de las entidades creadas por ellas
para la realización de sus fines tendrá una influencia difusora sobre la organización, el régimen
interno y el régimen de personal. Su incidencia no se restringe, por tanto, a las relaciones laborales,
sino que “se extenderá a las relaciones de la asociación con otras entidades, a las relaciones con los
trabajadores, y también a las relaciones con los usuarios, si la entidad tiene como finalidad la
prestación de servicios o bienes”.

Una vez clarificado el alcance de estas cláusulas tenemos que determinar a qué tipo de
entidades pueden aplicarse. Del tenor literal del precepto se desprende que las confesiones
religiosas pueden establecer cláusulas de salvaguarda para sí y, también, para las entidades creadas
por ellas para la realización de sus fines. Es decir, en principio, pueden establecer cláusulas de
salvaguarda para cualquiera de las entidades asociativas o fundacionales que creen en su seno, con
independencia de la finalidad que persigan, puesto que la norma no restringe el ámbito de
aplicación de modo alguno. La expresión “para la realización de sus fines” debe interpretarse
respetando la propia autonomía de las confesiones, siempre que se trate de fines, que, aun no
siendo exclusivamente religiosos, sí permitan englobar a estas entidades en el concepto amplio de
asociaciones ideológicas.

Se ha advertido, en este sentido, que aplicar las cláusulas de salvaguarda a todas las
entidades creadas por las confesiones “podría extender unilateral e ilimitadamente el ámbito de
dichas cláusulas de forma evidentemente abusiva”. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado
sobre esta cuestión únicamente a propósito de un conflicto surgido en el seno de una entidad
hospitalaria dependiente de una Orden religiosa católica. Lo curioso de este pronunciamiento es
que el Alto Tribunal parece desconocer el reconocimiento expreso que la LOLR dispensa a las
confesiones y las entidades por ellas creadas de dotarse de una determinada opción ideológica,
puesto que, en ningún momento, hace referencia a la cláusula de salvaguarda. En consecuencia,
sostiene que “no puede extenderse de forma incondicionada al centro sanitario el ideario propio de

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la entidad titular, aun admitiendo tanto el carácter religioso de la entidad titular del hospital como
que dicho Centro se halla al servicio de una finalidad caritativa” (STC 106/1996, de 12 de junio)

El artículo 6.1 de la LOLR determina también las limitaciones al ejercicio del derecho a
establecer cláusulas de salvaguarda; éstas deberán, en todo caso, respetar los derechos y libertades
reconocidos por la CE, y, en especial los de libertad, igualdad y no discriminación. La redacción
original del Proyecto de Ley no precisaba restricción alguna, pero tras la presentación de varias
enmiendas con este objetivo se aprobó su inclusión texto definitivo de la Ley.

Se ha puesto de relieve, no obstante, lo paradójico de la limitación prevista en el art.6 de la

LOLR. “La contradicción entre ambos incisos resulta, en principio, evidente: no parece posible –se
afirma- ejercitar una cláusula de naturaleza discriminatoria, respetando precisamente este mismo
derecho” (Calvo Gallego). En consecuencia, este límite ha de ser interpretado en consonancia con
el propio ordenamiento constitucional: “los actos discriminatorios sólo serán legítimos cuando
resulten absolutamente necesarios para el correcto ejercicio de la actividad religiosa del ente. Sólo
en estas hipótesis podrá modalizarse el lícito ejercicio de los derechos fundamentales de
trabajadores y sindicatos al servicio de tales organizaciones. Por tanto, estas limitaciones de las
libertades públicas, voluntariamente aceptadas y libremente revocables por el trabajador, sólo
resultarán posibles en cuanto sean absolutamente necesarias para el mantenimiento de la imagen y
credibilidad de la organización” (Calvo Gallego).

1.3. La cláusula de conciencia de los informadores

Otro tipo de empresas que pueden ser consideradas como ideológicas son los centros
docentes –que ya analizamos en un tema previo- y las empresas de información, que cumplen o
protegen un interés colectivo: la formación de la opinión pública –en el segundo- y el derecho
fundamental de los padres a escoger una educación moral o religiosa de acuerdo con sus
convicciones –en el primero-. Con ellos se salvaguarda no sólo la configuración pluralista de la
sociedad sino el entero sistema democrático que fluye de nuestra Constitución. En estos supuestos
lo predominante para determinar si se trata o no de empresas de tendencia es que la libertad de
empresa sea un mero instrumento al servicio de la libertad ideológica del empleador. Sólo los
centros docentes dotados de ideario y las empresas informativas ideológicamente caracterizadas
son algo más que la simple libertad de iniciativa económica reconocida en nuestra Constitución.
No se incluirían centros de enseñanza estrictamente profesional como autoescuelas, centros de
preparación de oposiciones, de idiomas, etc., así como empresas informativas dedicadas

13
exclusivamente a materias de por sí ideológicamente neutras –mobiliario, belleza, plantas, jardines,
etc.-.

La protección de los centros docentes ideológicos se encuentra en la legislación educativa

que garantiza la posibilidad de establecer un ideario o carácter propio a los centros. En el supuesto
de las empresas de información, el reconocimiento es indirecto mediante la garantía del derecho a
la cláusula de conciencia de los informadores (art.20 CE). La cláusula de conciencia ha sido
desarrollada por la Ley Orgánica 2/1997, de 19 de junio. Su artículo primero la define como un
derecho constitucional de los profesionales de la información que tiene por objeto garantizar la
independencia en el desempeño de su función profesional; es decir, se conforma como un derecho
ideológico del informador. Los profesionales de la información tienen derecho a rescindir su
relación jurídica con la empresa informativa cuando:

a) En el medio de comunicación se produzca un cambio sustancial de orientación

informativa (práctica peculiar de ofrecer la información) o línea ideológica (principios
espirituales seguidos por la empresa).

b) Cuando la empresa les traslade a otro medio del mismo grupo que por su género o
línea suponga una ruptura patente con la orientación profesional del informador.

El ejercicio de este derecho dará lugar a una indemnización, que puede ser la pactada
contractualmente o la establecida por la ley para el despido improcedente. Evidentemente, la
cláusula de conciencia sólo puede ejercitarse en el ámbito de las empresas de información de
carácter privado puesto que las de carácter público se rigen por el principio de neutralidad
ideológica.

Los problemas más relevantes en relación con la aplicación de la cláusula de conciencia se

han centrado en dos aspectos: la prueba del cambio ideológico en la empresa de información y el
momento específico de ejercicio del derecho.

Respecto a la segunda cuestión planteada, ésta se suscita en relación con la extinción causal
del contrato con indemnización por voluntad del profesional de la información; es decir, si el
profesional puede ejercitar este derecho en cualquier momento permitiendo una auto-tutela
inmediata, aunque después haya de acudirse a los órganos jurisdiccionales para reclamar la
indemnización, o si, por el contrario, es preciso mantener viva la relación laboral, permaneciendo
en el puesto de trabajo en el momento de formular la demanda y mientras se sustancia el proceso.

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 El Tribunal Constitucional, en STC 225/2002, de 9 de diciembre, ha señalado que el
derecho a la cláusula de conciencia viene a «asegurar el modo de ejercicio de su fundamental
libertad de información», respecto de la cual aquél tiene un carácter instrumental: a) en cuanto
derecho subjetivo del profesional de la información, el derecho a la cláusula de conciencia protege
la libertad ideológica, el derecho de opinión y la ética profesional del periodista y, si esto es así,
excluir la posibilidad del cese anticipado en la prestación laboral, es decir, obligar al profesional,
supuesto el cambio sustancial en la línea ideológica del medio de comunicación, a permanecer en
éste hasta que se produzca la resolución judicial extintiva, implica ya aceptar la vulneración del
derecho fundamental, siquiera sea con carácter transitorio –durante el desarrollo del proceso–, lo
que resulta constitucionalmente inadmisible; b) por otra parte, y en cuanto la cláusula de
conciencia no es sólo un derecho subjetivo sino una garantía para la formación de una opinión
pública libre, ha de señalarse que la confianza que inspira un medio de comunicación es decir, su
virtualidad para conformar aquella opinión, dependerá, entre otros factores, del prestigio de los
profesionales que lo integran y que le proporcionan una mayor o menor credibilidad, de suerte que
la permanencia en el medio del profesional durante la sustanciación del proceso, puede provocar
una apariencia engañosa para las personas que reciben la información. De todo ello deriva que los
intereses constitucionalmente protegidos reclaman la viabilidad, aun no estando expresamente
prevista en el art. 2.1 de la Ley Orgánica 2/1997, de una decisión unilateral del profesional de la
información que extinga la relación jurídica con posibilidad de reclamación posterior de la
indemnización.

En todo caso, y aunque la finalidad primordial se halle en la protección de la libertad

ideológica del informador, la Ley se ha limitado a garantizar sus intereses mediante la previsión de
una rescisión indemnizada de la relación laboral, no mediante la posibilidad de preservar al
informador en su puesto de trabajo. Esta solución resulta consecuente con la exigencia de
garantizar la libertad ideológica del medio, que contribuye, como ha puesto de manifiesto el TC, a
la conformación de una opinión pública libre, consustancial a la democracia.

En todo caso se ha de tener presente que la Ley de 1997 reconoce además el derecho de
los profesionales de la información a negarse, motivadamente, a participar en la elaboración de
informaciones contrarias a los principios éticos de la comunicación
(http://fape.es/home/codigo-deontologico/), sin que ello pueda suponer sanción o perjuicio.

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