Sobre las Reformas Constitucionales ¿Se puede aprobar un texto

sustitutorio que no se debatió en la Comisión de Constitución y

Reglamento?

Sumario: 1. Introducción, 2. Las reformas constitucionales, 3. Funciones de la

comisión de constitución y reglamento

1. Introducción.

Los artículos 93, 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política del Perú han sido
modificados en el pleno del Congreso de la Republica el 5 de julio del presente, lo
que ha generado una discusión en el país sobre el procedimiento correcto que
debe seguir una reforma constitucional para su aprobación en la máxima instancia
del parlamento.

Al respecto, es necesario analizar desde las diferentes aristas que implica una
reforma constitucional en especial desde la practica parlamentaria con la finalidad
de responder la siguiente interrogante ¿Se puede aprobar un texto sustitutorio
que no se debatió en la Comisión de Constitución y Reglamento?

Para responder a la interrogante planteada, es necesario describir que implica una

reforma constitucional, como está regulada en nuestra carta magna, para ello es
necesario tener en cuenta la función de la comisión de constitución y reglamento,
asimismo la implicancia de la practica parlamentaria en las reformas
constitucionales. Finalmente, como esta la experiencia comparada en relación al
tema.

2. Las reformas constitucionales

En la constitución de 1979 la reforma constitucional se encontraba regulada en el

artículo 306, que señalaba lo siguiente:

Toda reforma constitucional debe ser aprobada en una primera legislatura

ordinaria y ratificada en otra primera legislatura ordinaria consecutiva.
El proyecto correspondiente no es susceptible de observación por el Poder
Ejecutivo.
 La aprobación y la ratificación requieren la mayoría de los votos del número legal
de miembros de cada una de las Cámaras.
La iniciativa corresponde al Presidente de la República, con aprobación del
Consejo de Ministros; a los Senadores y Diputados; a la Corte Suprema, por
acuerdo de Sala Plena, en materia Judicial; y a cincuenta mil ciudadanos con
firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones.

Podemos apreciar que solo se aprecia un solo procedimiento para la reforma

constitucional el cual debía ser aprobada en una primera legislatura ordinaria y
ratificada en otra primera legislatura ordinaria consecutiva, no contemplaba el
referéndum como si lo hace la Constitución de 1993.

Ahora bien, el artículo 206 de la Constitución Política de la Republica señala:

Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría
absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum.
Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso,
superior a los dos tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma
constitucional no puede ser observada por el presidente de la República.

La iniciativa de reforma constitucional corresponde al presidente de la República,

con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de
ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población
electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral.

Se puede apreciar que la reforma constitucional, tiene tres procedimientos a

seguir: La primera, cuando un proyecto de modificación puede ser aprobado por el
congreso por mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificada
mediante referéndum. La segunda, cuando se realiza la aprobación en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios del
numero legal en ambos casos, con lo que se obvia el referéndum. La tercera,
cuando se dispone expresa e inequívocamente que el referéndum “puede
omitirse” y no señala que debe ser omitido, se genera un procedimiento adicional,
de manera que no impide que el congreso pueda someter a referéndum un
proyecto de reforma, aunque haya sido aprobado en dos legislaturas ordinarias
sucesivas.

Por otro lado, el artículo 206 no hace una distinción de los diversos tipos de
reforma, por lo que incluye la reforma parcial y la reforma total de la constitución.

3. Funciones de la comisión de constitución y reglamento

La comisión de constitución y reglamento es una comisión ordinaria según el

artículo 34 del Reglamento del Congreso de la República señala:

Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya

función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los
órganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administración
Pública. Asimismo, les compete el estudio y dictamen de los proyectos de ley y la
absolución de consultas, en los asuntos que son puestos en su conocimiento de
acuerdo con su especialidad o la materia. (…)

Como se puede apreciar, la comisión tiene como competencia el estudio y

dictamen de los proyectos de ley, así como la absolución de consultas en temas
de su especialidad.

La norma citada señala que las comisiones ordinarias son grupo de trabajo
especializado, donde los protagonistas son los parlamentarios en el estudio y
dictamen de proyectos de ley por competencia legislativa, de acuerdo a su
especialidad, en este caso las reformas constitucionales le corresponden a la
comisión de constitución y reglamento.

En ese sentido, uno de los temas pendiente del congreso disuelto que se trasladó
al actual congreso complementario es la eliminación de la inmunidad
parlamentaria, veamos cual fue la ruta de este proyecto de reforma constitucional.

De la consulta de proyectos de ley1 del Congreso de la Republica, se puede

apreciar que para este congreso complementario todo empezó con la presentación

1
Congreso de la Republica Proyectos presentados y relación general consultado 14 de julio de 2020
http://www.congreso.gob.pe/participacion/foros/proyectosdeley/
del Proyecto de Ley 4855/2020-CR con fecha 17 de marzo de 2020 por el Rennan
Espinoza Rosales del grupo parlamentario Somos Perú.

Luego, los diferentes grupos parlamentarios presentaron los proyectos de ley

4860, 4882, 4939, 5066, 5155, 5243, 5254, 5310, 5319, 5330, 5348, 5476, 5477 y
5566/2020-CR, por el que se propone la eliminación de la inmunidad
parlamentaria, con lo que empezaron las exposiciones en la Comisión de
Constitución y Reglamento.

El primer texto sustitutorio de la Comisión de Constitución y Reglamento, que

presento y se expuso en la comisión el 16 de junio del presente, de conformidad
con el literal b del Artículo 70 del Reglamento del Congreso de la República.

Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria de los

congresistas por actos delictivos cometidos antes de su elección, y establece el
silencio parlamentario positivo

Artículo único: Modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú

Modificase el artículo 93 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente
texto:

“Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a

mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni
órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de
sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la
Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por:
1) Delito flagrante, caso en el cual el juez actúa de acuerdo a sus atribuciones.
2) Sentencia condenatoria emitida por juez competente, por delitos cometidos con
anterioridad a su elección.
En ambos casos, la decisión jurisdiccional debe ser comunicada al Congreso de la
República.
La inmunidad de proceso y de arresto no alcanzan a delitos cometidos o por los
que se les hubiera investigado o procesado con fecha anterior a su elección.
 El Congreso tiene 30 días hábiles para resolver el pedido de levantamiento de
inmunidad parlamentaria de proceso y 10 días hábiles, para el de arresto.
De no resolverse en los plazos previstos, se entenderá que el pedido ha sido
autorizado.”

Como podemos ver del texto sustitutorio entre los aspectos presentados se
encontraba el silencio parlamentario positivo en los casos que el congreso lo
levantara la inmunidad parlamentaria en el plazo concedido, pero es un texto
distinto a lo debatido en la comisión no contemplaba los artículos 99, 117, 161 y
201 de la Constitución Política del Perú aprobada en primera votación el 05 de
julio del presente.

Al respecto, vemos el segundo texto sustitutorio que el presidente de la comisión

afirma que es un dictamen consensuado, prolijo producto del debate ante el pleno
del congreso del 03 de julio del presente señalaba lo siguiente:

Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria

Artículo único: Modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú

Modificase el artículo 93 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente
texto:

“Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a

mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas pro delito comunes cometidos durante
su mandato son de competencia exclusiva del Corte Suprema de Justicia.

Luego de un largo debate a horas 05:52 del 4 de julio del presente el Pleno del
congreso aprueba, por 82 votos, la reforma constitucional que elimina la
inmunidad parlamentaria. Deberá ser ratificada mediante referéndum, en
cumplimiento al artículo 206 de la Constitución, el siguiente tercer texto
sustitutorio:

Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria

 Artículo único: Modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú
Modificase el artículo 93 de la Constitución Política del Perú, conforme al siguiente
texto:

“Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a

mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten ni por las acciones legislativas, de representación, de
fiscalización, de control político u otras inherentes a la labor parlamentaria; que
realice en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas por delitos comunes cometidos durante
su mandato parlamentario son de competencia exclusiva de la Corte Suprema de
Justicia
Mediante oficios 019-2020-2021/GCS-CR, 044-2020-2021/GP-APP-CR y 025-
2020-2021/RSER-CR, el congresista Costa Santolaya, Grupo parlamentario
Alianza para el Progreso y Grupo parlamentario Somos Perú respectivamente
solicitaron reconsideración de la votación sobre la inmunidad parlamentaria.

En atención a ello, es que se convoca al pleno del 05 julio del presente, en el cual
se debatió ampliamente la inmunidad parlamentaria, luego del rol de oradores el
presidente de la Comisión Omar Chehade incorpora en el dictamen los artículos
99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política del Perú, para que finalmente se
apruebe con 110 votos se aprueba la reforma constitucional que elimina la
inmunidad parlamentaria y reduce otras prerrogativas alcanza al presidente de la
república, ministros de estado y otras altas autoridades. Siendo el siguiente texto
sustitutorio:

Ley de reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria y reduce

otras prerrogativas
Artículo único. - Modificación de los artículos 93, 99, 117 161 y 201 de la
Constitución Política del Perú
Modificanse los artículos 93, 99, 117, 161 y 201 de la Constitución Política del
Perú, conforme al siguiente texto:
Artículo 93°. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a
mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten ni por las acciones legislativas, de representación, de
fiscalización, de control político u otras inherentes a la labor parlamentaria; que
realicen en el ejercicio de sus funciones.
Los procesos penales contra congresistas por delitos comunes cometidos durante
su mandato parlamentario son de competencia exclusiva de la Corte Suprema de
Justicia.
Artículo 99°.- Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al
Presidente de la República; a los Congresistas de la República; a los miembros del
Tribunal Constitucional; a los miembros de la Junta Nacional de Justicia; a los
vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al
Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan
en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado
en éstas.
Los Ministros de Estado no cuentan con antejuicio político ni ningún tipo de
inmunidad durante el ejercicio del cargo.
Artículo 117°. - El presidente de la República puede ser acusado, durante su
período, por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales,
parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los
casos previstos en el artículo 134° de la Constitución y por impedir su reunión o
funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del
sistema electoral.
También podrá ser acusado por delitos contra la administración pública, cometidos
durante su mandato o con anterioridad.
Artículo 161°. La Defensoría del Pueblo es autónoma. Los órganos públicos están
obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo cuando ésta lo requiere.
Su estructura, en el ámbito nacional, se establece por ley orgánica.
El Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto de los
dos tercios de su número legal.
Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta y cinco
años de edad y ser abogado.
El cargo dura cinco años y no está sujeto a mandato imperativo. Tiene las mismas
incompatibilidades que los vocales supremos.
Artículo 201°. El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución.
Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco
años.
Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos requisitos que
para ser juez de la Corte Suprema. A los miembros del Tribunal Constitucional les
alcanzan las mismas incompatibilidades que los congresistas. No hay reelección
inmediata.
Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la
República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus
miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los
jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación.