“2º Foro Bienestar Integral, Fenómenos Naturales, Cambio Climático, Emergencias

y Desastres en la ciudad de México”, 26 y 27 de septiembre de 2019, UAM-X.

Visiones alternativas para la prevención, mitigación y respuesta ante
emergencias y desastres

Alejandra Toscana Aparicio1

Introducción

En México vivimos en riesgo permanente de desastre2 asociado a diferentes

peligros de origen tanto geofísicos y socio-natural como antrópico. Los primeros se
refieren a los que derivan de la dinámica natural del planeta, como el vulcanismo y
los sismos; los segundos a los que siendo de origen geofísico se transforman y
potencializan por el deterioro ambiental de los entornos en donde se manifiestan,
como las inundaciones y los procesos de ladera; y los últimos se generan como
consecuencias no deseadas de las actividades humanas, por ejemplo, las fugas de
sustancias tóxicas.

Para mitigar los riesgos y prevenir los desastres, en 1986 se creó el Sistema
Nacional de Protección Civil, tardíamente si tenemos en consideración el potencial
desastroso del país. A más de 30 años de la creación del sistema ha habido logros
importantes que deben reconocerse; pero también hay cuestiones mejorables
porque la cantidad de desastres no ha disminuido.

El objetivo de este texto es presentar algunos elementos que puedan contribuir a la

reducción de desastres. El documento inicia presentando las generalidades de la
protección civil en México y continúa con la presentación de la propuesta alternativa,
basada en las investigaciones realizadas a lo largo de décadas en el Instituto de

1
Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura de la Universidad Autónoma
Metropolitana- Xochimilco.
2
Riesgo se entiende como la materialización del desastre, como un estado previo a éste en el que
existe la posibilidad de que uno o más fenómenos con potencial destructivo incidan en una
comunidad o sociedad vulnerable, y se generen daños y pérdidas. No todo riesgo se materializará
en desastre y por eso es importante considerar que la incertidumbre acompaña al riesgo.

1
Ciencias del Comportamiento de la Universidad de Colorado, Estados Unidos
(Mileti, 1999).

El desarrollo de la política de protección civil en México

La protección civil es una política reciente, que data de la década de 1980, aunque
tiene antecedentes difusos desde tiempos coloniales, como los serenos del siglo
XVIII (Garza, 1998), el más importante y directo es el Plan DN III E, puesto en
marcha en 1966 y a cargo del Ejército y Fuerza Aérea para atender situaciones de
emergencia de desastre, en particular las inundaciones del río Pánuco en el ámbito
rural. Desde su creación hasta ahora, este plan no ha dejado de implementarse
cada vez que el gobierno declara de emergencia (Giles y Méndez, 2019).

En 1985 los sismos, sus impactos en las Ciudad de México y la participación de la

sociedad civil en las tareas de rescate, dejaron claro que el Plan DN III E no era
suficiente para atender la emergencia, y en 1986 se creó el Sistema Nacional de
Protección Civil (SINAPROC) con el fin de garantizar en el futuro una adecuada
planeación, seguridad, auxilio y rehabilitación de la población y de su entorno ante
una situación de desastre. Inicialmente el sistema funcionaba con decretos
presidenciales, pero se logró consolidar como política pública en 1998 cuando el
Congreso de la Unión adquirió facultades para legislar en materia de protección civil,
probablemente a esto se debe su desarrollo lento y fragmentado (Vilchis 1999).
Desde 1986 el sistema se ha fortalecido institucionalmente: en 1988 con la creación
del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) para la realización
de estudios científicos y técnicos sobre los peligros; con el Consejo Nacional de
Protección Civil (CNPC) en 1990 como órgano consultivo de coordinación de
acciones y de participación social en la planeación de la protección civil; a partir de
1990 la elaboración y publicación de los programas nacionales de protección civil
como directrices generales de la política; con la Ley General de Protección Civil en
el año 2000 para darle certeza jurídica y definir las funciones de la protección civil;
con la creación del Fondo de Prevención de Desastres (FONDEN) en 1996 como
instrumento financiero para pagar los costos o parte de ellos en caso de desastre y

2
del Fondo para Atender a la Población Rural por Contingencias Climatológicas
(FACRACC) en 2004, para apoyar a productores rurales de escasos recursos
económicos afectados por fenómenos hidrometeorológicos; con la creación del
Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) en 2006 como
instrumento financiero de carácter preventivo para brindar recursos a dependencias
y entidades de la administración pública federal y a las entidades federativas para
realizar acciones tendientes a la reducción de riesgos y prevención de desastres.

El SINAPROC en su diseño tiene cuatro características relevantes que han incidido

en su desarrollo, en sus logros y en sus deficiencias:

• Su enfoque es fisicalista. Es decir que privilegia la dimensión natural y física

del desastre sobre la social, económica, política y cultural; esto implica
desvincular el desastre del entorno en el que se presenta.
• Es un sistema emergencista y asistencialista. Más que preventivo, se ha
especializado en atender emergencias y brindar asistencia a las víctimas
(Macías, 1999).
• Es descentralizado. Significa que el sistema asigna a los municipios como
primera instancia para la prevención de desastres y atención de
emergencias; esto implicó desde el inicio que cada municipio y cada estado
crearían su sistema local del protección civil, en un contexto en el que el país
comenzaba a trasladar sus funciones administrativas de lo federal y estatal
a lo municipal, pero con muy poca o nula experiencia en este tema (Toscana,
2014).
• Está militarizado. Las fuerzas armadas son un actor protagónico en la
atención de desastres porque el sistema se inspiró para su diseño en
modelos europeos de defensa civil en donde esta tuvo un uso dual después
de la segunda guerra mundial la guerra. Si bien la finalidad de ésta fue la
guerra, mientras se mantenía la paz, sus recursos se justificaban mediante
la atención de desastres, de ahí que se hable del uso dual (Macías, 1999).

Estas características se han conservado en el SINAPROC, con algunas variaciones

en sus instrumentos. Por ejemplo, se ha reconocido la necesidad e importancia de

3
la prevención y tardíamente se han creado fondos especiales para ello, no solo para
la atención de desastres. El sistema, en su diseño y funcionamiento responde al
paradigma tradicional o dominante sobre el origen de los desastres que surgió
durante la Guerra Fría en Estados Unidos a mediados del siglo XX y que considera
que los desastres son eventos limitados en el espacio y el tiempo que resultan del
impacto en la sociedad de uno o más fenómenos peligrosos (llamados también
“amenazas” o “fenómenos perturbadores”) que determinan los daños y pérdidas en
función de su intensidad. A la luz de este paradigma los desastres son episodios
impredecibles, incontrolables e inexorables (Hewitt, 1983), y su causa es exógena
a la sociedad (Gilbert, 1998); es decir, que son resultado de la dinámica natural del
planeta, independientemente de las características del entorno en donde se
presenten.

Este paradigma fue adoptado en los ámbitos gubernamentales y académicos,

aunque comenzó a recibir críticas desde las ciencias sociales porque no lograba
explicar por qué los impactos de los fenómenos naturales en países de mediano y
bajo desarrollo eran mucho más fuertes que en los países desarrollados, por lo que
a principios de la década de los años ochenta, evidencias de investigaciones sobre
desastres países de Asia, África y América Latina llevaron a científicos sociales a la
formulación de un segundo paradigma, conocido como “alternativo” (Calderón,
2001).
En este nuevo paradigma la vulnerabilidad se convierte en la piza clave para
explicar la causalidad de los desastres. La vulnerabilidad deriva de las condiciones
estructurales de la sociedad y se refleja en un conjunto de variables: grado de
exposición a los fenómenos potencialmente peligrosos, localización de
asentamientos humanos, características de las construcciones e infraestructura,
capacidad económica de la población, conocimiento y saberes sobre el entorno
físico y su dinámica, capital social o redes de ayuda mutua y capacidades de las
instituciones para prevenir desastres, entre otras (Wilches–Chaux, 1993; Zaman,
1999). Estas variables están enmarcadas en el modelo de desarrollo económico
(Lavell, 2003) y determinadas históricamente (Bankoff, 2004). El cuadro 1 muestra
las principales diferencias entre los dos paradigmas.

4
Cuadro 1.Paradigmas para la comprensión de los desastres

Paradigma Dominante Alternativo

Surgimiento Contexto de la Guerra Década de los años 80
Fría
Causa del desastre Exógena a la sociedad Endógena a la
sociedad
¿Qué es un Evento unicausal Proceso multicausal
desastre?
Límites Evento confinado Proceso con límites
espacio temporalmente difusos
Clave Fenómeno perturbador Vulnerabilidad
¿Cómo es un Natural Social
desastre?
Fuente: adaptado de Toscana (2014); elaboración propia.

Desde el paradigma tradicional, que es el que predomina en el ámbito

gubernamental, cada vez se reconoce más la necesidad de la prevención; esto se
puede observar en los programas nacionales de protección civil (Toscana, 2018),
que poco a poco, y con resultados limitados, van considerando más las cuestiones
sociales en su interacción con los fenómenos geofísicos, aunque en los ámbitos
municipales, sobre todo en los rurales, no se observa en la práctica y la protección
civil conserva prácticamente intacta su perspectiva fisicalista y emergencista.

Algunos cambios de la protección civil se plasman en los programas nacionales. Por

ejemplo, el elaborado para el sexenio del presidente Vicente Fox (2000-2006) a raíz
de la recurrencia de los desastres y las pérdidas registradas, señala la importancia
de transitar de un modelo reactivo a un modelo preventivo. A partir del sexenio del
presidente Felipe Calderón (2006) y hasta la fecha, se impulsa la Gestión Integral
de Riesgo de Desastre (GIRD), así mismo se ha incorporado al léxico de la
protección civil el concepto de “resiliencia”. Estos cambios no son solo
denominaciones o acciones más centradas en la prevención, sino que de acuerdo
con Macías (inédito), la introducción del concepto “gestión del riesgo” evita hablar
de “desastres” y “prevención de desastres” que implican destrucción; mientras que

5
la resiliencia sustituye a la vulnerabilidad, exaltado características positivas de la
sociedad en vez de las negativas asociadas a los déficits de desarrollo.

Lo anterior deriva de los organismos internacionales, especialmente de las

Naciones Unidas relacionados con el tema de riesgos y desastres. En la
Conferencia Mundial sobre la Reducción del Riesgo de Desastre en Kobe, Hyogo,
Japón (2005), la resiliencia se entiende como: “la capacidad de un sistema,
comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse,
resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su
funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema
social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de
desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de
reducción de riesgos (EIRD, 2005, p. 5)”.3 Dado que modificar las condiciones de
vulnerabilidad en la población mundial no era una tarea fácil, hubo un cambio de
rumbo a nivel internacional que ha ido permeando en la protección civil en México.

Como ya se mencionó, el concepto de resiliencia empieza a cobrar popularidad

frente al de vulnerabilidad, debido a que esta parece imposible de erradicarse sobre
todo de los países de bajo y mediano desarrollo, mientras que la resiliencia puede
ser desarrollada para que las comunidades y sociedades resistan y se recuperen
en caso de desastre. El concepto de resiliencia viene de la física para referirse a la
característica de resistencia de un material; posteriormente, la psicología lo retomó
para hacer referencia a la capacidad emocional de una persona para sobreponerse
a traumas; la ecología también le encontró utilidad para estudiar la capacidad de los
sistemas biológicos de absorber perturbaciones y reorganizarse (Cuevas, 2014).
También se ha incorporado a los estudios de riesgos y a los desastres desde las
ciencias sociales, adoptándose como un principio que prepara para crear
condiciones más seguras, para que las comunidades tengan la capacidad de

3
Esta conferencia es continuación del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres” con
el objetivo de <<“reducir, por medio de una acción internacional concertada, especialmente en los
países en vías de desarrollo, la pérdida de vidas, los daños mate riales y trastornos sociales y
económicos causados por los desastres naturales [...]” (Molin, 1994, p. 5)>>, organizado por las
Naciones Unidas debido a la magnitud de los desastres ocurridos durante la década de 1980 (tan
sólo en México hubo varios: la erupción del volcán Chichonal en 1982; las explosiones de gas en
San Juanico en 1984; los sismos de 1985 y el huracán Gilberto en 1988).

6
enfrentar la adversidad y de recuperarse rápidamente, y de manera ideal, sin ayuda
externa (Cutter et al., 2010).

Mientras que la vulnerabilidad, se entiende como una condición construida

históricamente (Oliver-Smith, 1986) y derivada de los modelos de desarrollo
(Wilches-Chaux, 1993) que incrementa la susceptibilidad a sufrir daños, el de
resiliencia exalta las características positivas o deseables de las comunidades y
sociedades a fin de que resistan y se recuperen de los desastres (Macías, 2015).
Cabe mencionar que en ámbitos gubernamentales, actualmente la vulnerabilidad se
emplea para referirse a lo que está expuesto a peligros, desde cantidad de
población hasta viviendas, infraestructura y actividades económicas.

La resiliencia “permite disociar los problemas estructurales de la sociedad, para

identificar los aspectos positivos” (Macías, 2015, p. 11), y no busca causas o
explicación de los daños en los desastres ni “cuestiona las estructuras sociales y
asegura que éstas se mantienen en un desastre” (Cuevas, 2014, p. 26).

Un efecto de la adopción del concepto de resiliencia en el ámbito de la protección

civil gubernamental, se puede observar en los documentos gubernamentales de la
reconstrucción de la CDMX tras los sismos de 2017, sobre las directrices para la
reconstrucción “resiliente”, en donde se plantean tres elementos para alcanzar una
ciudad resiliente: los sistemas de alerta temprana, los atlas de riesgos y el
aseguramiento (Comisión para la reconstrucción y mejoramiento de la CDMX,
2017); más adelante se explicará en qué consisten estos elementos y algunos de
los problemas que de ellos se derivan para la prevención de desastres .

Propuesta alternativa para la mitigación de riesgos y reducción de desastres

Para poder pensar en alternativas para la mitigación de riesgos y reducción de

desastres, es necesario reconocer que los desastres no son problemas únicamente
de las ciencias de la Tierra y las ingenierías, sino que también lo son para las
ciencias sociales. En ese sentido, es necesaria su comprensión y estudio desde la
interdisciplina.

7
Una de las formas en que se ha logrado reducir los desastres es a través de políticas
públicas, entendiendo que las políticas públicas surgen para dar respuesta a
problemas públicos.4 En algunos ámbitos académicos, como en de la Ecología
Humana, a partir de los estudios de Gilbert White y su equipo de colaboradores
(1974), sobre las inundaciones en el valle del río Misisipi realizados en la década de
los años setenta, se ha reconocido que los desastres pueden prevenirse y reducirse
mediante la implementación de políticas públicas. El trabajo interdisciplinario
encabezado por White a lo largo de décadas llevó a la propuesta de que la mejor
manera para mitigar riesgos y prevenir desastres es a través dela implementación
de un modelo de desarrollo sustentable5. Existe una buena cantidad de evidencias
que muestran que en entornos degradados la ocurrencia de desastres aumenta y
sus consecuencias se magnifican (esto lo observaron Wijkman y Timberlake, 1984,
desde los años ochenta), lo que conlleva a explorar el vínculo entre desastres y
sustentabilidad.

A partir del estudio de las inundaciones del río Misisipi, el grupo de White, llegó al
consenso de que la reducción de desastres podía lograrse mediante la
implementación de un tipo de desarrollo sustentable: se concluyó que se requiere
un cambio fundamental en la forma en que los gobiernos, ciudadanos,
comunidades, empresas, se conducen en relación al entorno que ocupan. Dado que
esto requiere un cambio en el modelo de desarrollo, que no es un cambio menor,
se ha dejado pasar y se ha optado por poner “parches” que tratan de mejorar la
política de la protección civil, como los sistemas de alertas temprana, los atlas de
riesgos y los seguros, tal como se señala actualmente en los organismos
internacionales para la reducción de desastres. Si bien estos “parches” son de

4
“La idea de las políticas públicas presupone la existencia de una esfera o ámbito de la vida que no
es privada o puramente individual, sino colectiva. Lo público comprende aquella dimensión de la
actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o
por lo menos la adopción de medidas comunes” (Parsons, 2007, p.37).
5
El desarrollo sustentable implica reconocer la relación entre el deterioro ambiental y el desarrollo,
y que el desarrollo por sí mismo no necesariamente da cuenta de un equilibrio con el medio ambiente
ni tampoco logra la equidad al interior de la sociedad humana. Se define como “aquel que responde
a las necesidades del presente de forma igualitaria pero sin comprometer las posibilidades de
sobrevivencia y prosperidad de las generaciones futuras; y se establece que la pobreza, la igualdad
y la degradación ambiental no pueden ser analizados de manera aislada” (Foladori y Tomassino,
2000, p. 44).

8
ayuda, no son la solución porque no evitarán ni reducirán la incidencia de los
desastres (Mileti, 1999), tal como se verá más adelante.

De acuerdo con Mileti (1999), las consecuencias de los desastres, ya sean

detonados por fenómenos antrópicos, socionaturales o geofísicos, siempre
muestran que los desastres no son problemas que puedan resolverse por una sola
vía aislada, ya que son síntomas de problemas más amplios y más básicos: de la
relación estrecha entre sociedad y su entorno, derivada de los modelos de
desarrollo que imperan. Un problema central en la mitigación de riesgos y
prevención de desastres, además de las “concepciones miopes” y “visiones
estrechas” –como señala Milet (1999)- que suelen imperar en los ámbitos
gubernamentales, es que los métodos aceptados para hacer frente a los peligros se
han basado en la idea de que podemos usar la tecnología para controlar la
naturaleza y protegernos de sus manifestaciones.

Para reconfigurar dichas concepciones y visiones es necesario transitar hacia una

política de mitigación de riesgos y prevención de desastres sustentable. De acuerdo
con Mileti (1999) esto es un gran reto que va más allá de establecer medidas
preventivas porque implica vincular la gestión de los recursos naturales con la
capacidad de recuperación económica y social desde la escala local, así como
integrar la mitigación de riesgos como pilar de un contexto más amplio, que es el
modelo de desarrollo sustentable. Llama la atención que la base de esta propuesta
es de White y Haas (1975), ha sido retomada por especialistas en desastres en
América Latina como Wilches-Chaux (1998) y Lavell (2003), quienes han
demostrado la relación entre desastres y desarrollo y argumentado la necesidad de
integrar la prevención de los desastres a la planeación del desarrollo, pero con
escasa incidencia en el ámbito gubernamental.

Como ya se ha señalado, las pérdidas en desastre –más que derivar de eventos

inesperados- son el resultado predecible de interacciones entre tres grandes
sistemas que en suma se refieren al peligro y a la vulnerabilidad: el entorno o
ambiente físico-natural, que incluye peligros; las características sociales y
demográficas de las comunidades que experimenta dichos peligros; y las

9
construcciones, caminos, puentes y demás infraestructura que compone el
ambiente material construido.

Las pérdidas crecientes en casos de desastre se deben en buena medida a que

dichos sistemas y sus interacciones tienden a complejizarse:

• Los sistemas físico-naturales de la Tierra están en constante cambio.

Ejemplo de ellos es el cambio ambiental producto del calentamiento global.
Es ampliamente aceptado entre los ámbitos científicos que esto traerá entre
sus consecuencias el aumento del potencial catastrófico de los fenómenos
hidrometeorológicos (ciclones, tornados, sequías, entre otros).
• La distribución y características de la población implican gran exposición a
diversos peligros, especialmente en áreas urbanas precarias.
• El ambiente material construido (viviendas e infraestructura) crece en
densidad, haciendo que aumente el potencial de las pérdidas.

Las interacciones además se complejizan de diversas formas. Por ejemplo, existen

casos en que los asentamientos humanos en áreas expuestas a peligros han
destruido el entorno natural que podría brindar una protección contra ciertos
peligros; tal es el caso de la destrucción de manglares en áreas expuestas a
ciclones, como la Península de Yucatán. O la tala desmedida en gran cantidad de
cuencas que incrementan el potencial de las inundaciones; la también desmedida
extracción de agua subterránea del subsuelo que incrementa el potencial de los
hundimientos.

También se dan casos con frecuencia en los que los esfuerzos de mitigación en sí
mismos degradan el entorno, y por lo tanto, inciden en la generación de desastres
futuros. Por ejemplo, los diques construidos para proporcionar protección contra
inundaciones, como sucedió en Nueva Orleans en 2005. Cabe mencionar que este
tipo de obras para prevenir desastres, además suelen estimular el aumento
demográfico, pues al crear –falsas- condiciones de seguridad, atraen a más
población y esta tiende a desarrollar más edificaciones e infraestructura, de tal modo
que si se da un desastre las pérdidas tenderán a ser mayores.

10
A partir de lo anterior, Mileti (1999) sustenta que es necesario ampliar las
concepciones y visiones y fomentar la sustentabilidad local. Así, sistemas de
protección civil como el de México, podrían adoptar algunas de las siguientes
propuestas mediante la reformulación de políticas públicas que inserten la
mitigación de riesgos y prevención de desastres a la planeación del desarrollo, en
el corto, mediano y largo plazo.

Para Mileti (1999), sustentabilidad en el contexto de riesgos y desastres significa

que una comunidad puede tolerar y superar daños, disminución en la capacidad
productiva y calidad de vida por el impacto de uno o más fenómenos de origen ya
sea geofísico, socio natural o antrópico, sin que esto implique la necesidad
apremiante de ayuda externa significativa.

Para ello, según el mismo autor, es necesario alcanzar simultáneamente los

siguientes objetivos:

• Conservar y/o mejorar la calidad ambiental: como ya se ha señalado, los

entornos deteriorados potencializan el impacto de los fenómenos peligrosos.
Las actividades humanas no deben reducir la capacidad de carga de los
ecosistemas, ni siquiera aquellas actividades enfocadas a la mitigación de
riesgos, ya que al hacerlo, aumenta el potencial de pérdidas en el largo plazo.
• Conservar y/o mejorar la calidad de vida de las personas: este es el objetivo
más difícil de cumplir porque se refiere a la reducción de las condiciones de
vulnerabilidad de la población. Incluye garantizar el acceso al trabajo, a la
vivienda, a la educación, a la salud y a la protección contra desastres.
• Fomentar las economías locales. Estas son esenciales para la recuperación
en caso de desastre desde el ámbito local. Las medidas de mitigación deben
fomentar economías locales fuertes de tal modo que se mejore el nivel
económico tanto de las familias como de las empresas y gobiernos locales,
que conlleven a la mejora de las condiciones generales de vida.
• Asegurar la equidad en todos los sectores sociales con visión a futuro. Una
comunidad sustentable deberá optar por actividades de mitigación que
abarquen todos los sectores: los grupos étnicos, los diversos grupos de edad

11
 y de género. Además de no trasferir a generaciones posteriores o grupos de
menor poder político, el costo actual de los avances en la materia.

Un plan integral a largo plazo para evitar pérdidas por desastres y fomentar la
sustentabilidad ofrece a las comunidades y sociedades la oportunidad de coordinar
sus objetivos y políticas. Un plan de este tipo debe incluir a los diferentes actores
tanto públicos como privados, así como a expertos y funcionarios gubernamentales.
Y aunque la planificación debe ocurrir en la escala local, tal como se señala para el
caso de México (Toscana, 2014), debe haber soporte y apoyo de los gobiernos
estatales y federal, especialmente en casos en los que los gobiernos municipales o
locales, no cuentan con los recursos técnicos, económicos y humanos para el
diseño e implementación de planes o programas que logren la vinculación
mencionada. Es fundamental la participación de los diversos actores y gobierno del
nivel local porque son ellos quienes conocen las particularidades de los territorios y
eventualmente serán ellos quienes vivan las consecuencias de los desastres, no
obstante es necesaria la participación de expertos y de los otros niveles de gobierno
para garantizar una mejor planeación.

Si bien todo lo anterior puede parecer utópico en los países altamente vulnerables,
Mileti (1999) sugiere la implementación de las siguientes herramientas con visión a
largo plazo:

• Uso del suelo: una adecuada planeación del uso del suelo que limite la
expansión hacia zonas expuestas a fenómenos peligrosos es útil para la
mitigación sustentable de riesgos. De hecho, la planeación del uso del suelo,
la mitigación de riesgos y las comunidades sustentables son conceptos con
una visión compartida en las que las personas y sus bienes se mantienen
lejos de los peligros, las cualidades de la mitigación del entorno se conservan
y el desarrollo incluye la resistencia al impacto de los fenómenos. Sin
embargo no siempre existen guías disponibles y confiables que informen
sobre los mejores usos del suelo conforme a sus características de
peligrosidad. Un ejemplo de esto lo constituyen los atlas de riesgos tanto en
escala municipal como estatal, contemplados por el SINAPROC desde su

12
 origen, a pesar de ello, aún faltan estados de tener atlas de riesgos que
cumplan con el objetivo de identificar espacialmente y a detalle los riesgos
del territorio; más graves es aún la situación de los municipales, ya que la
mayoría de ellos (el 93%), no cuenta con su atlas (Rodríguez, 2018), y
cuando lo tienen, en la mayor parte de los casos son simples monografías de
aspectos físico- naturales, demográficos y e infraestructura de los municipios,
sin dar cuenta de la espacialidad de los riesgos ni de su utilidad para la
planeación del uso del suelo (Toscana, 2014). Para la elaboración de los
atlas están las propuestas tanto del CENAPRED como de SEDATU
(Programa de prevención de riesgos en asentamientos humanos, 2015), sin
embargo son herramientas difíciles de elaborar que requieren de recursos
técnicos y económicos, así como de especialistas. El caso del atlas de
riesgos de la CDMX también es peculiar, ya que se empezó a elaborar desde
2007 con 240 variables y no se ha dado a conocer bien porque la información
que presenta puede poner en riesgo el mercado inmobiliario en la ciudad,
según afirmó en 2013 el titular de la secretaría de protección civil de la ciudad
(Villanueva, 2013). La planeación del uso del suelo no implica descartar el
suelo expuesto a peligros sino regular su uso.
• Códigos de construcción. La capacidad del entorno construido para resistir
los impactos de las fuerzas naturales juega un papel directo en la
determinación de las causas y los costos económicos de los desastres. La
construcción resistente de edificios e infraestructura es, por lo tanto, un
componente esencial de la prevención local y reducción de desastres. Los
códigos, estándares y prácticas de ingeniería han revelado deficiencias en
las técnicas de construcción y la aplicación del código, y deben ser
reevaluados a la luz del objetivo de la mitigación sustentable, además de que
los responsables deberán mejorar en que se hagan cumplir. En el caso de la
CDMX, en relación a los sismos de 1985 y 2017, quedó claro que las
construcciones no siempre se apegan a la normatividad: unas veces la causa
es la corrupción empresarial-gubernamental en el ámbito del negocio de la
construcción, como se vio con los sismos de 2017 en inmuebles de las

13
 delegaciones centrales; y otras veces son las formas de la autoconstrucción
y el deterioro de las viviendas como ejemplificaron los miles de viviendas
dañadas en 2017 en las delegaciones periféricas (Iztapalapa, Tláhuac y
Xochimilco). Una política de largo plazo que contemple en conjunto tanto
usos de suelo como códigos de construcción puede mejorar las condiciones
de seguridad.
• Sistemas de alertas: Se ha avanzado significativamente en la tecnología que
permite avisar en el corto plazo de peligros, incluso horas antes, según el tipo
de fenómeno, lo cual ha logrado disminuir las pérdidas humanas en casos de
actividad volcánica, sismos y ciclones, entre otros. Sin embargo, muchas
comunidades están rezagadas en su habilidad para brindar a los ciudadanos
mensajes de advertencia efectivos. Un claro ejemplo lo constituye la
deficiente y nula capacidad de alerta de los municipios rural es de la región
de Guerrero conocida como “La Montaña”, mismos que resultaron muy
afectados por las tormentas Ingrid y Manuel en 2013, cuando tanto el
gobierno estatal como las instancias del SINAPRC sabían de la formación de
estos eventos meteorológicos y su peligrosidad y no alertaron a las
comunidades rurales de la región mencionada, lo que implicó que no tomaran
las medidas preventivas necesarias, como el acopio de agua, alimentos,
medicinas y combustible y se generara una crisis que puso en juego la
sobrevivencia de algunas localidades (Toscana y Villaseñor, 2018). Es
importante destacar que los sistemas de alerta de corto plazo no reducen el
daño y pérdidas en el entorno ni mitigan el impacto económico, por lo que se
requiere pensar en medidas a largo plazo. Los pronósticos a largo plazo que
ayudan a definir áreas propensas a ser impactadas por fenómenos
peligrosos con años o décadas de anticipación podrían guiar a los tomadores
de decisiones locales en el diseño de sus comunidades. Por ejemplo, en caso
de sismo, la alerta permite en el mejor de los casos que la población se
resguarde, sin embargo no impide el colapso o daño de las estructuras. Lo
mismo pasa con las alertas de ciclón, que si bien podrían permiten, a la
población el acopio de alimentos, agua, medicamentos y combustible, así

14
 como ponerse a salvo, no impiden la destrucción material ni la destrucción
de la capacidad productiva de comunidades y sociedades.
• Aseguramiento. Los gobiernos plantean el aseguramiento como una opción
para paliar las pérdidas económicas. El público recurre cada vez más a los
seguros para compensar las pérdidas de muchos tipos de conductas de
riesgo, en lo que se refiere a seguros de automóvil, salud y vida. Sin embargo,
la mayoría de las personas no compran coberturas contra riesgos que
rebasan el ámbito personal y se convierten en públicos, como sismos,
ciclones e inundaciones. En el caso de México el seguro contra este tipo de
fenómenos en general está vinculado a instrumentos financieros como los
créditos hipotecarios (solo el 5% de las viviendas en México cuenta con
seguro contra sismos, por ejemplo; Toscana, 2017). Por otro lado, las
aseguradoras no dan cobertura a viviendas ni comercios en áreas de alto
riesgo, ni a inmuebles antiguos, lo cual descarta a gran cantidad de
edificaciones del país. Esto, aunado a la percepción pública de que los
recursos del FONDEN amortiguarán las pérdidas personales, no contribuye
a la cultura del aseguramiento de la vivienda. De tal modo que si los
gobiernos, como el de la CDMX, buscan que el aseguramiento contribuya a
la resiliencia, se debe modificar su funcionamiento.

La planeación del uso del suelo en conjunto con alertas que incluyan no solo el corto
plazo sino también el largo y el aseguramiento que cubra las pérdidas privadas de
las familias, así como las públicas pueden contribuir a paliar las pérdidas y daños
que se presentan en los desastres. La adopción de la perspectiva del fomento a la
sustentabilidad seguramente tampoco logará erradicar los desastres pero sí puede
probablemente contribuir a la reducción de la vulnerabilidad y al mejoramiento de
las condiciones del entorno, lo cual incidirá en una menor cantidad de desastres y
con pérdidas menores. Por lo expuesto en los últimos párrafos es que se puede
considerar que los pilares de la resiliencia, de no desarrollarse desde perspectivas
más amplias y más en el largo plazo, no lograrán reducir la cantidad de desastres.

15
Conclusiones

Debido a que en México se siguen presentando desastres año tras año, el

SINAPROC, a más de tres décadas de existencia, debe modificar su diseño y
ajustar sus estrategias para hacer frente a los factores que contribuyen a los
desastres en el presente y especialmente en el futuro, mediante:

• La adopción de una perspectiva distinta del desastre. Retomando el

paradigma alternativo para la explicación de la causalidad de los desastres,
reconocer las raíces profundas de los desastres: en lugar de resaltar la
dimensión geofísica de los fenómenos peligrosos detonadores, enfatizar y
modificar la interacción entre los sistemas físico-naturales, la población y los
ambientes socialmente construidos. Una visión amplia que abarque estos
tres sistemas dinámicos y sus interacciones puede contribuir a que los
profesionales encuentren mejores soluciones para la prevención de
desastres.
• La aceptación de la responsabilidad de riesgos y desastres. Los seres
humanos y no la naturaleza somos los causantes de los desastres, mismos
que surgen de los modelos de desarrollo hasta ahora efectuados. Si bien la
tecnología nos ha ayudado a crear entornos más seguros no se ha logrado
hasta ahora que el mundo esté a salvo de la dinámica física del planeta.
• Anticiparse a la ambigüedad, a la incertidumbre y al cambio. La adaptación
de sociedades y comunidades al peligro debe ser dinámica. Así mismo, las
acciones de mitigación de riesgos suelen ser escasas debido a la
incertidumbre que implica la misma naturaleza del riesgo, debe actuarse
como si fueran inminentes. Esto suele ser un desincentivo para los gobiernos:
dado que el riesgo implica incertidumbre, puede materializarse en desastre
o no, optan por emprender acciones que sean más notorias para el público
en general.
• Rechazar el pensamiento a corto plazo y adoptar visiones a largo mediano y
plazo. La mitigación sustentable requiere una visión a largo plazo, sus logros
serán apreciables para generaciones futuras; esto puede ser una dificultad

16
 porque en general tendemos a dar prioridad y solucionar problemas ya
inminentes en el corto plazo que no están aplazados al futuro como los
riesgos.
• Adoptar medidas de desarrollo sustentable. Los desastres son más
probables y más catastróficos en entornos degradados, en donde no ocurre
un desarrollo sustentable; y lo contrario también es cierto: los desastres
obstaculizan el movimiento hacia la sustentabilidad porque cuando suceden
degradan más el entorno y socavan las formas de vida.
•

Bibliografía

Bankoff, G. (2004). “Time is the Essence. Disasters, Vulnerability and History” en

Internacional Journal of Mass Emergencies and Disasters”, Vol. 22, No. 3,
International Research Committee on Disasters, Mattoon, USA, pp. 23-42.

Calderón G. (2001). Construcción y reconstrucción del desastre. Plaza y Valdés

Editores, México.

Comfort, L; B. Wisner, S. Cutter, R. Pulwarty, K. Hewitt, A. Oliver-Smith, J. Wiener,

M. Fordham, W. Peacock y F. Krimgold (1999). “Reframing disaster policy: the global
evolution of vulnerable community”, Environmental Hazards, No. 1, Elsevier
Science, pp. 39-44.

Comisión para la reconstrucción y mejoramiento de la CDMX (2017). Programa para

la Reconstrucción de la Ciudad de México. Directrices Generales.

Cuevas, A. (2014). “Vulnerabilidad social vs. resiliencia: un acercamiento a partir de

las Ciencias Sociales” en Soares, Denisse, Gemma Millán e Isabel Gutiérrez
(coordinadoras): Reflexiones y expresiones de la vulnerabilidad social en el sureste
de México, Jiutepec: Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.

Cutter, S. L., Ch. G. Burton y Ch. T. Emrich (2010). “Disaster Resilience Indicators
for Benchmarking Baseline Conditions”, Journal of Homeland Security and

17
Emergency Management, 7(1), article 51, U.S Department of Homeland Security,
pp. 1- 22.

EIRD (2005). Marco de Acción de Hyogo 2005-2015. Aumento de la resiliencia de

las naciones y las comunidades ante los desastres, Asamblea General de las
Naciones Unidas: Kobe, Hyogo, Japón.

Foladori, G. y H. Tomassino (2000). “El concepto de desarrollo sustentable treinta

años después”, Desenvolvimento e Meio Ambiente, No. 1, pp. 41-56.

Gilbert, C. (1998). “Studying Disaster. Changes in the Main Conceptual Tools”, en

Enrico L. Quarantelli (ed), What is a Disaster? Perspectives on the question, Londres
y Nueva York: Routledge, 1998, pp. 11- 18.

Giles, C. A. y M. Á. Méndez (2019). “La participación del Ejército en labores de

protección a la población: el caso del Plan DN III E”, Notas Estratégicas, Instituto
Belisario Domínguez, Senado de la República, No. 45, pp. 1-12.

Hewitt, K. (1983). La calamidad en la era tecnócrata, (traducción de Jesús Manuel

Macías, extraído de Hewitt, Kenneth (ed) Interpretations of Calamity: From the
Viewpoint of Ecology, Londres: Allen and Unwin, London, pp. 3-32, folleto, México:
CIESAS.

Lavell, A. (2003). La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al

concepto y la práctica, Guatemala, CEPREDENAC-PNUD.

Macías, J. M. (1999). “Necesidades legislativas para reducir desastres en México”

en Macías, J. M. (Comp.), Legislar para reducir desastres, CIESAS, México, pp. 19-
52.

Macías, J. M. (2015). “Crítica a la noción de resiliencia en el campo de estudios de

desastres”, Revista Venezolana de Geografía, Vol. 56, No. 2, Universidad de Los
Andes, Mérida.

Macías, J. M. (inédito), “La ambigüedad de la Gestión Integral del Riesgo de

Desastre”.

18
Metzger, P. y J. Robert (2013). “Elementos de reflexión sobre la resiliencia urbana:
usos criticables y aportaciones potenciales”, Territorios, 28, Universidad del
Rosario, Bogotá, pp. 21-40.

Mileti, D. S. (1999). Disasters by Design. A Reassessment of Natural Hazards in the

United States, Joseph Henry Press, Washington D.C.

Molin, H. (1994). “Decenio internacional para la reducción de desastres naturales

(DIRDN)”, en A. Lavell (comp.), Viviendo en riesgo. Comunidades vulnerables
y prevención de desastres en América Latina, Bogotá: La Red-Flacso-
Cepredenac.

Oliver-Smith, A. (1986). Natural Disasters and Cultural Response, Studies in Third

Works Societies, Virginia, EUA.

Parsons, W. (2007). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del

análisis de políticas públicas, México: FLACSO.

Rodríguez, Ó. “El 6% de los municipios tiene atlas de riesgos”, Diario Marca la

Historia de Oaxaca, 2 de marzo de 2018,
http://www.diariomarca.com.mx/2018/03/el-6-de-los-municipios-tiene-atlas-de-
riesgos/, fecha de consulta: 9 de octubre de 2019.

Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (2015). Programa de

prevención de riesgos en asentamientos humanos, México.

Toscana, A. (2014). “Los gobiernos municipales mexiquenses en la mitigación de

riesgos y prevención de desastres”, Carta Económica Regional, Año 26, No. 113,
pp. 69-95.

Toscana, A. (2017). “Vulnerabilidad y resiliencia en conjuntos urbanos de la Ciudad

de México”, Quivera, Año 19, No. 2, pp. 11-34.

19
Toscana, A. (2018). “La vulnerabilidad en los estudios de procesos de riesgo-
desastre y su lugar en la protección civil en México” en S. Villerías y N. García
(coord.), Análisis de la vulnerabilidad social desde un enfoque interdisciplinario,
Universidad de Guerrero, Miguel Ángel Porrúa, México, pp. 90-115.

Toscana, A. y A. Villaseñor (2018). “Las tormentas Ingrid y Manuel en la Montaña

de Guerrero, 2013. La atención de la emergencia”, Sociedad y Ambiente, No. 16,
pp. 59-89.

Vilchis, A. (1999). “Situación actual de la legislación sobre protección civil”, en

Macías, J. M. (comp.), Legislar para reducir desastres, México, CIESAS, pp. 69-75.

Villanueva, J. “El atlas perdido”, Reporte Índigo, México, 24 de junio de 2013

[http://www.reporteindigo.com/reporte/df/el-atlas-perdido], fecha de consulta: 17 de
febrero de 2015.

White, G. (1974). (ed.). Natural Hazards: Local, National, Global, Nueva York:
Oxford University Press.

White, G. y E. Haas (1975). Assessment of Research on Natural Hazards,

Cambridge: MIT Press.

Wilches–Chaux, G. (1993). “La vulnerabilidad global”, en A. Maskrey (comp.), Los

desastres no son naturales, pp. 11–44. Recuperado de
http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/

Fecha de consulta: 21 de septiembre de 2019].

Wijkman, Anders y Llyod Timerlake, Natural Disasters: Acts of God of acts of Man,
Washington, Earthscan, 1984.

Wilches-Chaux, G. (1998). Auge, caída y levantamiento de Felipe Pinillo, mecánico

y soldador o yo voy a correr el riesgo. Guía de La Red para la gestión local del
riesgo, Lima, La Red.

20
Zaman, M. (1999). “Vulnerability, disaster and survival in Bangladesh”, en A. Oliver–
Smith y S. M. Hoffman (eds.), The angry Earth. Disaster in Antrophological
Perspective. Nueva York: Routledge, 192–212.

21