Tema 2. Politica Fiscal

Primera Edición 2015-2016
ECONOMÍA, HACIENDA PÚBLICA Y POLÍTICA FISCAL

TEMA 2: LA POLÍTICA FISCAL Y LAS REFORMAS FISCALES
PROFESOR: José Manuel Tránchez Martín

“Esta documentación es propiedad del Máster Oficial en Hacienda
Pública y Administración Financiera y Tributaria de la Universidad
Nacional de Educación a Distancia (UNED) y el Instituto de Estudios
Fiscales (IEF), por lo que su utilización para fines académicos,
docentes, de consultoría o de cualquier otra índole exigirá tanto su
autorización, como la mención expresa de dicha circunstancia”
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MÁSTER EN HACIENDA PÚBLICA Y EN ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y TRIBUTARIA.
ECONOMÍA, HACIENDA PÚBLICA Y POLÍTICA FISCAL. TEMA 2
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 5
II. LA POLITICA FISCAL: CONCEPTO, FINES, INSTRUMENTOS Y ELABORACIÓN

........................................................................................................................... 6
II.1. CONCEPTO DE POLÍTICA FISCAL ..................................................................... 6

II.2. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA FISCAL ................................................................ 6
II.3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA FISCAL ........................................................... 10
II.4 . LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL .................................................... 12
II.4.1. LA DISTINCIÓN ENTRE POLÍTICA FISCAL ACTIVA O DISCRECIONAL Y ESTABILIZADORES
AUTOMÁTICOS ..................................................................................................... 13
II.4.2. LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL: POLÍTICA FISCAL EXPANSIVA Y CONTRACTIVA . 17

II.4.3. EL PROBLEMA DE LOS RETARDOS EN LA POLÍTICA FISCAL ....................................... 19
II.5. LA EXISTENCIA DE DÉFICIT PÚBLICO Y DEUDA PÚBLICA ................................ 20
II.5.1.UNA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO: DÉFICIT ESTRUCTURAL Y
DÉFICIT CÍCLICO .................................................................................................. 22
II.5.2. LA EXISTENCIA DE UN “EFECTO EXPULSIÓN” DE LA INVERSIÓN PRIVADA POR EL DÉFICIT
PÚBLICO ............................................................................................................ 24
II.5.3. LOS PROBLEMAS A LARGO PLAZO DE LA DEUDA PÚBLICA ........................................ 25
II.6. EL DEBATE SOBRE REGLAS FISCALES O DISCRECIONALIDAD EN LA POLÍTICA
FISCAL ................................................................................................................ 25
III. LA POLITICA FISCAL Y LOS OBJETIVOS ECONOMICOS. ............................ 30
III.1. POLÍTICA FISCAL Y ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA ........................................ 30

III.1.1. POLÍTICA FISCAL E INFLACIÓN ....................................................................... 30
III.1.2. POLÍTICA FISCAL Y DESEMPLEO...................................................................... 32
III.1.3. POLÍTICA FISCAL Y DÉFICIT EXTERIOR ............................................................. 35
III.2. POLÍTICA FISCAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO............................................ 38
III.3. POLÍTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONÓMICO ............................................. 40
III.4. POLÍTICA FISCAL Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA ......................................... 43
Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

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(UNED-IEF-ICEX-AECID)
IV. LAS REFORMAS FISCALES .......................................................................... 47
IV.1. INTRODUCCION .......................................................................................... 47

IV.2. DEFINICIÓN Y ELEMENTOS RELEVANTES ...................................................... 47
IV.3. TENDENCIAS TRIBUTARIAS EN LOS AÑOS 70 Y 80: EL “MODELO DE
IMPOSICIÓN EQUITATIVA”................................................................................... 49
IV.4. LAS TENDENCIAS TRIBUTARIAS DESDE FINALES DE LOS AÑOS 80 HASTA LA
CRISIS DE 2007 ................................................................................................... 51
IV.4.1. EL “MODELO EXTENSIVO” COMO REFERENCIA FUNDAMENTAL.................................. 51
IV.3.2. OTROS PROCESOS DE REFORMA ..................................................................... 52
IV.5. LAS TENDENCIAS TRIBUTARIAS MÁS RECIENTES: EL INFORME MIRLEES ........ 54
V. BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................. 60
A) BIBLIOGRAFÍA BÁSICA: ................................................................................... 60

B) BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA:................................................................... 61
VI. GLOSARIO .................................................................................................. 62
VII. PÁGINAS WEB DE REFERENCIA ................................................................ 64

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I. INTRODUCCIÓN
El destino político y social de los países está estrechamente vinculado con su éxito
económico, y ninguna área de la economía es actualmente objeto de mayor atención que
los resultados macroeconómicos obtenidos por los distintos estados. Hasta el siglo pasado
se sabía bien poco acerca de cómo los países podrían influir en sus resultados
macroeconómicos y cómo podían controlar los excesos de los ciclos económicos o la
existencia de distintas crisis. Sin embargo, gracias al extraordinario desarrollo del
pensamiento macroeconómico durante todo el siglo XX, hoy en día sabemos que los
países tienen capacidad para tomar opciones en su política macroeconómica bien
influyendo en la oferta monetaria, en los distintos elementos que conforman el
presupuesto (impuestos y gastos públicos) o a través de la realización de reformas
estructurales en la economía. Las decisiones tomadas pueden afectar a las distintas
variables macroeconómicas en el sentido que se desee: impulsar el crecimiento
económico, controlar la subida de precios, provocar déficits o superávits comerciales, etc.
En este tema se presenta el análisis de la política fiscal, es decir la utilización de

los ingresos y gastos del sector público, como uno de los principales
instrumentos con que cuentan los países para poder influir en sus resultados
macroeconómicos y por lo tanto en la marcha de sus economías. La estructura del tema
es la siguiente:
Tras un primer epígrafe introductorio, en el apartado segundo se delimita el

concepto de política fiscal, se exponen cuáles son sus objetivos y se señalan cuáles
son los instrumentos que conforman esta política, describiendo su funcionamiento
desde una perspectiva teórica. También se realizan una serie de reflexiones sobre las
posibles formas para elaborar esta política y los efectos que provocan con especial
atención a las implicaciones del Déficit Público y la Deuda Pública.
En un segundo apartado se aborda la relación entre el funcionamiento de la

política fiscal y el logro de los distintos objetivos económicos que pretende. En
este sentido se analiza si los distintos instrumentos de política fiscal se muestran
adecuados o no para lograr objetivos como la estabilidad económica (pleno empleo,
estabilidad de precios, equilibrio exterior), el crecimiento o la distribución de la renta.
Por último, en un cuarto apartado, se trabaja sobre el concepto de “reforma

fiscal”, explicando en qué consiste, cuáles son sus condicionantes y apuntando algunas
de las tendencias de reforma fiscal más relevantes en los últimos años.

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II. LA POLITICA FISCAL: CONCEPTO, FINES, INSTRUMENTOS

Y ELABORACIÓN
II.1. CONCEPTO DE POLÍTICA FISCAL
La política macroeconómica agrupa al conjunto de medidas tomadas por los gobiernos

que tienen como objeto influir en la marcha de la economía en su conjunto, entendida
desde una perspectiva agregada (Modelo de demanda agregada-oferta agregada). Estas
medidas de política económica pretenden intervenir sobre la marcha de las principales
variables macroeconómicas y de este modo, lograr determinados objetivos económicos:
asignación eficiente de recursos, distribución equitativa de la renta, crecimiento y
ausencia de problemas de estabilización económica (inflación, desempleo, desequilibrio
exterior y desequilibrio presupuestario). Este tipo de actuación de los gobiernos sobre las
variables macroeconómicas se desarrolla fundamentalmente a través de cuatro tipos de
políticas: la política fiscal y la política monetaria (que actúan sobre la demanda agregada),
la política de tipos de cambio y las políticas de oferta agregada.
En este sentido podemos definir de forma sencilla la política fiscal como el

conjunto de variaciones en los programas de gastos e ingresos del presupuesto
público, realizados por el gobierno de un país, con el fin de colaborar al logro de
sus objetivos de política económica. Mediante estas variaciones en el presupuesto el
gobierno puede provocar tanto efectos macroeconómicos en el funcionamiento agregado
de la economía (sobre el nivel de producción, el empleo, el nivel general de precios y el
comercio exterior), como efectos microeconómicos en los mercados que afectan a los
distintos agentes económicos (asignación eficiente de recursos y distribución equitativa de
la renta).
La utilización de los instrumentos que conforman la política fiscal se ha convertido en uno

de los principales medios con que cuentan los gobiernos para intentar dar solución a los
problemas económicos, pero su desarrollo no está exento de problemas dada la variedad
de objetivos a lograr, la amplitud de instrumentos para utilizar y la diversidad de efectos
que provoca (macro-micro, deseados- no deseados, corto plazo- largo plazo, etc. ).
II.2. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA FISCAL
La política fiscal, en la medida que forma parte del amplio grupo de instrumentos que
constituyen la política económica, no presenta objetivos específicos y más bien sus
objetivos son comunes a los del resto de políticas económicas. Aunque más adelante
profundizaremos sobre esta cuestión, pasamos ahora a enumerar y definir brevemente
cuáles serían estos objetivos que persigue la política fiscal.
A la hora de exponer estos objetivos conviene distinguir distintas orientaciones en los

mismos. Por un lado, la utilización de la política fiscal o presupuestaria puede pretender

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lograr diversos objetivos de ámbito macroeconómico, relacionados con el funcionamiento

agregado de la economía, y vinculados fundamentalmente al logro del crecimiento
económico y la solución de los problemas de estabilización económica. Por otro lado, la
utilización de los instrumentos de políticas fiscal puede estar dirigida a conseguir efectos
microeconómicos en el funcionamiento de mercados concretos y que afecten a agentes
económicos concretos (asignación de recursos y distribución de la renta).
Desde una perspectiva macroeconómica podemos destacar como principales objetivos de

la política fiscal:
El crecimiento económico. Puede definirse como el logro de tasas de

incremento de la producción adecuadas en una zona geográfica determinada
(una región, país, conjuntos de países, etc.). En términos analíticos esto implica
una ampliación de la frontera de posibilidades de producción en esa zona determinada, es
decir un incremento de la cantidad máxima de producción de bienes y servicios que se
pueden obtener si se cuenta con unas determinadas disponibilidades de factores de
producción y una determinada tecnología.
Como indicador habitual para medir el crecimiento se utiliza la tasa anual de crecimiento
del Producto Interior Bruto (PIB), el PIB per cápita, o cualquier otro agregado
macroeconómica referida al nivel de producción de bienes y servicios.
El pleno empleo. Según este objetivo se pretende garantizar el trabajo a todos

los miembros que constituyen la fuerza laboral en un territorio determinado, con
objeto de que alcancen un nivel de vida razonable. Este objetivo plantea tanto
evitar el desempleo en el corto plazo como eliminar situaciones estructurales de
desempleo en el largo plazo. El logro del pleno empleo está estrechamente vinculado con
el objetivo de crecimiento, en la medida en que un aumento del nivel de producción de
bienes y servicios en una economía incidiría en la generación de más empleo y una
disminución del crecimiento actuaría en sentido contrario.
Como indicador habitual para medir el nivel de empleo en una economía se utilizan
distintos indicadores: porcentaje de la población activa empleada; tasa de desempleo;
distribución del empleo /desempleo por edades, sexos, regiones, etc.
La estabilidad de precios. Este objetivo consiste en evitar la existencia de

variaciones importantes y/o bruscas en los precios de una economía, o, de
forma más precisa, la permanencia del nivel general de precios en el tiempo.
Para valorar si existe o no estabilidad de precios es necesario elegir un determinado
indicador de precios y compararlo con su evolución a lo largo del tiempo para evaluar si
se producen variaciones importantes o no. En este sentido la medición de la estabilidad
de precios tiene un marcado carácter relativo pues depende del indicador elegido, del
periodo que se tome como referencia y del ámbito geográfico que se esté analizando.

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Normalmente para evaluar este objetivo se utiliza el concepto de “inflación”, que podría
definirse, de forma sencilla, como el aumento en el nivel general de precios de una
economía. De este modo el objetivo de la estabilidad de precios se persigue intentando
tener controlada la tasa de inflación que se tome como referencia, es decir controlando la
tasa de aumento porcentual del nivel general de precios a lo largo de un periodo
específico, normalmente un año.
Como indicadores para medir la inflación (crecimiento de precios) se observan las

variaciones en el deflactor de precios del PIB o el índice de precios al consumo (indicador
obtenido a partir de la media ponderada de los precios de una determinada cesta de
bienes representativa del consumo del país).
Equilibrio exterior. Este objetivo pretende evitar excesivos desequilibrios en

las transacciones y relaciones económicas que mantiene un país o grupo de
países con el resto del mundo. Este objetivo amplio está conformado a su vez por
diferentes metas como pueden ser la reducción del déficit con el exterior (posición
deudora del país con respecto al resto del mundo), la protección de las reservas de
divisas y, en general, todo tipo de actuaciones que lleven a mantener la solvencia de esa
economía respecto al exterior.
Para dar un diagnóstico de la situación exterior de un país se utilizan los diferentes

indicadores elaborados a partir del documento denominado “Balanza de Pagos” que
recoge las relaciones económicas de un país con el resto del mundo. Sin embargo, al ser
éste un documento contable, siempre aparece formalmente en equilibrio y, por ello, lo
que interesa es analizar los saldos acreedores o deudores de determinados grupos de
transacciones: balanza por cuenta corriente, por cuenta de capital, de transferencias, etc.
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Este objetivo

pretende lograr que la actuación presupuestaria del sector público se lleve a
cabo en un contexto de racionalidad financiera, evitando excesivos desequilibrios
presupuestarios y excesivos niveles de endeudamiento público. En este sentido la
estabilidad presupuestaria no significa tanto la ausencia de desequilibrios presupuestarios
o la inexistencia de deuda sino, más bien, que estos desequilibrios, en caso de tener que
existir, estén controlados, no alcances niveles desmesurados y sigan una senda de
evolución razonable de acuerdo a la capacidad económica del país.
El seguimiento de la estabilidad presupuestaria se realiza habitualmente a través de

indicadores que comparan el saldo del presupuesto anual del sector público con respecto
al tamaño de su economía (Saldo presupuestario/PIB). Dicho saldo presupuestario mide la
diferencia entre los gastos y los ingresos públicos y es un indicador del grado de equilibrio
o desequilibrio de las cuentas públicas, y por lo tanto, de su situación financiera. Un saldo
presupuestario negativo (Déficit público = gastos > ingresos) refleja una posición
deudora del sector público o con necesidades de financiación externa. Un saldo
presupuestario positivo (Superávit público = gastos < ingresos) reflejaría una posición

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acreedora o con capacidad de financiación a otros países. Un saldo presupuestario igual a

0 indicaría la existencia de Equilibrio Presupuestario.
El seguimiento de la Sostenibilidad Financiera del sector público está relacionado con su

volumen de endeudamiento y su capacidad para hacerlo sostenible en el tiempo sin que
se produzcan quitas o impagos. Se realiza a través de indicadores que relacionan distintos
elementos de la deuda del sector público respecto al tamaño de su economía. Entre los
más habituales están el indicador Deuda Púbica/PIB que relaciona el volumen total o
stock de deuda de un país con su tamaño o el indicador Carga de Intereses/PIB que
relacionan el flujo de intereses que provoca esa deuda con el tamaño del país.
Desde una perspectiva basada en los efectos microeconómicos podemos destacar como
objetivos de la política fiscal:
Asignación eficiente de los recursos. Según este objetivo la utilización de

los instrumentos de política fiscal puede contribuir a logar la eficiencia en la
asignación de recursos y lograr una determinación optima de cantidades y
precios cuando se producen determinados “fallos del mercado.
Una economía de mercado, ideal y perfectamente competitiva, en la que los agentes

económicos demandan y ofertan bienes y servicios a través del sistema de precios,
normalmente logra una asignación eficiente de los recursos de la sociedad. Sin embargo,
en determinadas ocasiones se observan que los requisitos de ese sistema ideal no se
cumplen y se producen determinados “fallos del mercado” que llevan a resultados de
asignación ineficientes (bienes públicos, monopolios, externalidades, información
asimétrica,..). Junto con otros instrumentos de política económica (regulación, etc) la
utilización de los ingresos y gastos públicos puede contribuir a lograr mejoras de eficiencia
respecto a esas situaciones de “fallos del mercado”.
Distribución de la renta y la riqueza. Según este objetivo se pretende lograr

una distribución de la renta y la riqueza adecuada, según el nivel que haya sido
decidido por la colectividad. Esta definición plantea problemas pues la idea de
una “distribución de la renta adecuada” puede ser distinta para la colectividad según se
analice desde una perspectiva ética (distribución de la renta que se considera justa),
económica (distribución de la renta que permita el mantenimiento del sistema de
incentivos económicos) o política (distribución de la renta que permita la supervivencia de
la colectividad). Desde una posición más específica este objetivo podría definirse como la
búsqueda de una reducción de las excesivas desigualdades existentes entre los distintos
niveles de renta.
Como indicadores para evaluar su cumplimiento se utilizan diversos indicadores: la

distribución del total de la renta disponible acumulando los percentiles de familias de
acuerdo con la renta familiar total; el porcentaje de familias que disfrutan de una renta

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familiar menor que la media; la distribución de la renta en las áreas rurales y urbanas,
etc.
II.3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA FISCAL
En un sentido amplio los instrumentos de política económica son aquellas

variables que se encuentra bajo el control de las autoridades económicas y que
éstas pueden utilizar para tratar de alcanzar los objetivos fijados para una determinada
política económica.
Sin embargo, siguiendo al profesor Cuadrado Roura (2010), puede ser de

utilidad precisar la distinción existente entre algunos conceptos que tienen una
estrecha relación, con objeto de aclarar su significado concreto y evitar una
utilización confusa de los mismos. Así, una variable objetivo sería una variable
endógena que la política económica toma como referencia o meta. Un instrumento se
define como un parámetro que puede ser controlado (variado o modificado) por las
autoridades económicas y, en consecuencia, los instrumentos siempre se encontrarán
entre las variables consideradas como exógenas. Una medida de política económica
sería cualquier cambio específico que se lleve a cabo en un instrumento. Finalmente una
política económica consistirá en un conjunto de metas u objetivos definidos de manera
bien determinada y en un conjunto de medidas que se estiman adecuadas para
alcanzarlas.
Así, entre los objetivos de la política económica de un gobierno puede

estar incrementar el nivel de producción, controlar la inflación o
incrementar el nivel de empleo, etc. Para lograr estos objetivos se
pueden utilizar los distintos instrumentos que ofrecen la política monetaria
(cantidad de dinero, tipos de interés, etc.), la fiscal (tipos impositivos, gasto
público, etc.) u otras. Medidas de política económica serían las actuaciones
específicas sobre los distintos instrumentos, (por ejemplo, disminuir el gasto
público, reducir los tipos impositivos, etc.) para lograr los objetivos
propuestos.
También el profesor Cuadrado Roura (2010) destaca como, a veces, esta distinción
teórica resulta más difícil de defender en la realidad. Puede ocurrir que una variable
catalogada inicialmente como instrumento, no lo sea realmente al no poderse controlar
realmente por las autoridades.
Así, por ejemplo, en el caso del saldo presupuestario (superávit o

déficit), este puede considerarse a priori como un posible instrumento
de política fiscal. Sin embargo, no está totalmente garantizado que esté
plenamente controlado por el gobierno y, en ocasiones, se producen
desequilibrios no esperados (ej déficits presupuestarios excesivos no
esperados con la reciente crisis económica de 2007) . Aunque los gobiernos

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controlan las decisiones sobre el gasto, los ingresos, sin embargo, no sólo
dependen de la actuación del gobierno (modificación de los tipos impositivos)
sino de otras variables que los afectan como los ingresos de los contribuyentes,
los volúmenes de ventas de los productos gravados con impuestos, las
distorsiones provocadas por la traslación impositiva, etc. En consecuencia, el
saldo presupuestario podría considerarse más que como un instrumento como
una variable objetivo o endógena del modelo, pues el gobierno tiene
determinadas expectativas sobre el mismo pero no lo controla totalmente en
su cuantía.
Una consideración de importancia respecto a la utilización de los instrumentos de política

económica es que los efectos producidos no recaen sólo sobre un único objetivo
sino sobre varios de ellos simultáneamente. Esto plantea dos tipos de problemas a
la hora de su utilización: Por un lado, el análisis de política económica no debe reducirse
al efecto que tiene un instrumento sobre un objetivo pretendido y es necesario tener en
cuenta los posibles efectos no deseados sobre otros objetivos. Por otro lado, será
necesaria una reflexión previa a la hora de elegir que combinación de instrumentos es la
idónea si se desean alcanzar varios objetivos a la vez, como suele ser habitual en las
políticas económicas. Esta reflexión puede ir acompañada de análisis de simulación que
ayudan a ver los efectos combinados de distintos instrumentos en el marco de variados
escenarios macroeconómicos.
También señala Cuadrado Roura (2010) que en el ámbito del comportamiento político se
produce una distorsión importante, pues muchas veces se presentan erróneamente como
objetivos de política económica lo que no son más que meros instrumentos o medidas (ej:
una reforma tributaria, disminuir los impuestos, aumentar las transferencias, etc.). Este
planteamiento distorsionado dificulta una evaluación adecuada de la política económica
realizada. Para dicha evaluación debe existir una distinción clara entre objetivos
perseguidos e instrumentos utilizados, con el fin de poder analizar si esos instrumentos se
han utilizado convenientemente, si existe una adecuación correcta entre instrumentos y
metas y si los resultados obtenidos cumplen los fines inicialmente pretendidos.
Pasando ahora a una perspectiva de análisis más específica podemos destacar los
instrumentos básicos que conforman la política fiscal. Estos instrumentos son
esencialmente los gastos y los ingresos que conforman el presupuesto del sector público.
La categoría de gasto público comprende el gasto público en bienes y servicios,

tanto desde la perspectiva del consumo público (ej.: compra de bienes para el
funcionamiento corriente del sector público, sueldos de los empleados públicos, etc.)
como de la inversión pública (ej.: construcción de infraestructuras, etc.), pero también las
transferencias para satisfacer necesidades y objetivos sociales (ej.: pensiones,
prestaciones por desempleo, etc.). Desde una perspectiva macroeconómica, el gasto
público afecta al nivel global de demanda agregada de la economía y, por lo tanto, influye

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en el nivel del PIB. Desde una perspectiva microeconómica la variación en cualquier tipo
de gasto afecta a determinados mercados y a determinados agentes económicos
produciendo efectos sobre la asignación de recursos y sobre la distribución de la renta.
En la categoría de los ingresos públicos se encuentran los distintos impuestos y

otros tipos de ingresos ordinarios (precios, tasas, contribuciones especiales) que los
gobiernos establecen, orientados no sólo a recaudar sino a influir en la distribución de la
renta y en la asignación de recursos. Desde una perspectiva macroeconómica, los
impuestos en su conjunto conforman el volumen recaudatorio total que constituyen el
soporte necesario para desarrollar las políticas de gasto público, salvo que se acepte
incurrir en déficit y endeudamiento. También desde una perspectiva agregada los
impuestos reducen la renta disponible de los individuos y, como consecuencia, éstos
reducen a su vez el gasto en consumo e inversión, provocando disminuciones de la
demanda agregada de bienes y servicios que acaba reduciendo el nivel de producción
(PIB). Desde una perspectiva microeconómica, los impuestos afectan a los precios de los
mercados, influyendo así en los incentivos y en la conducta de los agentes y provocando
efectos micro sobre los objetivos de asignación eficiente de los recursos y de distribución
equitativa de la renta.
Con una naturaleza mixta, aunque dentro del ámbito de los ingresos, cabe destacar la
categoría de gastos fiscales o beneficios fiscales. Comprende aquellos beneficios
tributarios (exenciones, bonificaciones, deducciones, etc.) que aparecen recogidos en el
sistema tributario con el objeto de incentivar el comportamiento individual de los
contribuyentes en determinadas direcciones. Aunque se trata de modificaciones
tributarias (ingresos), desde una perspectiva presupuestaria presentan cierta similitud en
sus efectos con los gastos y transferencias, puesto que constituyen ingresos tributarios a
los que renuncia el sector público y aminora por tanto la capacidad recaudatoria del
mismo.
II.4 . LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL
Tras haber expuesto los objetivos e instrumentos de la política fiscal, a continuación

pasamos a desarrollar algunos de los aspectos claves para entender su funcionamiento.
Para nuestra exposición tomaremos aquí un enfoque fundamentalmente
macroeconómico, dada la especial consideración que ha tenido este tipo de política
para la solución de los problemas relacionados con la estabilidad económica,
principalmente el logro de tasas de crecimiento sostenido en el nivel de actividad
económica y el mantenimiento de la estabilidad de precios.
Aunque la utilización de la política fiscal ha contado con un gran apoyo entre los
economistas, especialmente debido al fuerte impacto que tuvieron las ideas de corte
keynesiano en la articulación de soluciones para los problemas de estabilidad económica,
en la actualidad la posición más generalizada de los economistas sobre la política fiscal es

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mucho más cautelosa. Como veremos el desarrollo de la política fiscal encuentra diversas
dificultades en la práctica como las incompatibilidades que surgen entre los objetivos
pretendidos, la decisión sobre los instrumentos a utilizar o la combinación adecuada de
los mismos en cada momento, la decisión sobre la dirección y el impacto cuantitativo
idóneo de las medidas a tomar, el problema de decidir el momento oportuno para la
actuación, la existencia de efectos esperados y no esperados en las políticas realizadas ,
los posibles inconvenientes en el largo plazo (déficit crónicos y deuda) y los
inconvenientes que surgen para poner en práctica estas acciones en un contexto
condicionado fuertemente por la negociación política
II.4.1. LA DISTINCIÓN ENTRE POLÍTICA FISCAL ACTIVA O DISCRECIONAL Y

ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS
Una distinción útil para entender el funcionamiento de la política fiscal es la que diferencia
entre “política fiscal activa o discrecional” y “estabilizadores automáticos”.
A. Política fiscal activa o discrecional
La política fiscal activa o discrecional se refiere a aquellas actuaciones o

medidas explícitas de las autoridades económicas que responden a la decisión
unilateral (discrecional) de las mismas (Ej. variaciones presupuestarias de gastos
o ingresos). Dicha actuaciones se realizan en la dirección, forma e intensidad que se
considera oportuna, en base tanto a los objetivos pretendidos como a las circunstancias o
problemas de cada momento.
Los instrumentos que pueden utilizarse por la política fiscal discrecional son:
Las variaciones en el Gasto Público (programas de consumo o inversión pública),

bien mediante cambios en su volumen o en su composición.
Respecto a las posibles variaciones en el volumen de los gastos públicos es preciso poner
de relieve que el gasto público constituye una variable estratégica a la hora de manipular
la demanda agregada, máxime si se considera la importancia del efecto multiplicador a
que da lugar.
Así, por ejemplo, se observa que un incremento de los gastos del

sector público produce un efecto expansivo sobre el nivel de
producción de bienes y servicios que es muy superior a la variación
inicial en el gasto, debido precisamente a ese efecto multiplicador.
Asimismo, también es relevante decidir qué tipo de gasto público varía y cómo cambia la
composición de dicho gasto público, pues dependiendo del tipo de gasto afectado son
distintos los efectos cuantitativos y cualitativos del cambio realizado. Ello se decidirá
según cuáles sean los objetivos pretendidos.

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Así, por ejemplo, un aumento del gasto público en inversión (ej

programa de construcción de infraestructuras) puede tener un
impacto distinto que si el aumento fuera sobre el consumo público (ej:
programa de aumento de empleados públicos). Además de contribuir a
expansionar la demanda agregada y el nivel de actividad económica como
objetivo a corto plazo, puede causar a medio y largo plazo otra clase de
efectos, según la naturaleza y el tipo de gasto público realizado.
Las variaciones en las transferencias. Constituyen también programas de gasto

público. Se trata de programas en los que se realizan pagos a los hogares y empresas sin
que haya contrapartida de ningún tipo (ej: subsidios por desempleo; subvenciones, etc.) y
en los que el gasto final es realizado por los receptores de la transferencia,
diferenciándose por tanto con el gasto final en consumo o inversión pública. Inciden en la
demanda agregada en el mismo sentido que el gasto público, pero con una menor
intensidad al ser el valor de su multiplicador menor que el de este último, ya que no toda
la cuantía de la transferencia recibida por los receptores suele destinarse a la compra de
bienes y servicios.
Las variaciones en los impuestos, bien a través de cambios en la estructura

impositiva o cambios cuantitativos en los mismos mediante modificaciones de los tipos de
gravamen.
La introducción de cambios en la estructura de los impuestos pretende influir

indirectamente en el consumo y en la inversión. Además estos cambios afectan de
manera notable a la composición de la demanda o gasto agregado, alterando la
distribución entre el gasto para consumo y el asignado a la inversión.
Si la situación económica coyuntural del momento aconsejase un

estímulo al consumo privado, éste podría aumentar mediante la
desviación de una parte de los impuestos de los consumidores a los
ahorradores. Así, por ejemplo, exenciones fiscales en el impuesto sobre la
renta para los niveles más bajos de renta, que vendrían compensadas por
mayores ingresos impositivos en tramos más elevados, constituyen una
manera de liberar recursos que vendrían preferentemente asignados al
consumo.
Respecto a las variaciones cuantitativas en los impuestos éstas actúan en sentido inverso
a las modificaciones en el gasto público y las transferencias, puesto que el multiplicador
de los impuestos tiene signo negativo. Además el valor de dicho multiplicador es menor,
en valores absolutos, que el del gasto y el de las transferencias.
Así, por ejemplo, un aumento de la presión fiscal (impuestos en su

conjunto) produciría una disminución sobre la renta disponible de los

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sujetos lo que provocaría disminución del consumo y de la inversión de éstos y

consiguientemente un efecto recesivo sobre el nivel de actividad económica.
Del mismo modo, una reducción de impuestos estimularía el nivel de
producción o de actividad económica.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que cada una de estas tres variables
instrumentales señaladas puede utilizarse sola o en combinación con las
demás. Respecto a la orientación que debe tomar el uso de estas variables se
puede señalar que cuando el nivel de actividad económica sea bajo la demanda debe ser
estimulada, bien con un incremento del gasto público o de las transferencias o bien con
una reducción de impuestos, siendo la acción de sentido inverso cuando el nivel de
actividad económica sea alto y la economía esté en una situación de expansión.
B. Los estabilizadores automáticos.
Los estabilizadores automáticos son aquellos instrumentos que de forma

automática, es decir, por el mero hecho de existir y sin verse influidos por
decisiones explicitas del Gobierno, actúan de una forma anticíclica atenuando o
reduciendo la fuerza de las recesiones o de las expansiones que se producen en la
economía. Existen diferentes instrumentos que pueden actuar como estabilizadores
automáticos:
Los impuestos. Efectivamente, dada la relación que existe entre impuestos y renta,
a medida que crece el nivel de actividad económica se detrae una mayor proporción de la
renta en forma de impuestos y esto ejerce un efecto estabilizador o contrario a la
tendencia del ciclo económico. Lógicamente, no todos los impuestos ejercen su impacto
con la misma intensidad. Así, los impuestos sobre la renta, al ser más progresivos,
producen un efecto más pronunciado que el que correspondería a los impuestos
indirectos.
El funcionamiento de un impuesto progresivo sobre la renta como

estabilizador automático seguiría el siguiente proceso: Si nos
encontramos en una periodo de recesión económica, con rápida caída
de la demanda y de la actividad económica (renta nacional), de forma
automática y sin que se modifique el impuesto, disminuirá la recaudación por
el impuesto sobre la renta y quedará más renta disponible en manos de los
consumidores lo que supondrá una inyección de recursos en el sistema en
forma de aumento del consumo o de la inversión que estabilizará la situación
recesiva existente. Esta actuación anticíclica no se deriva de decisiones
discrecionales de las autoridades, sino de la propia existencia del impuesto y
es, por tanto, automática. Si se tratara de un periodo de expansión económica,
el comportamiento de este impuesto, también automático, sería en sentido
contrario.

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La utilidad de los impuestos como estabilizador automático radica en que se trata de un

poderoso factor que estabiliza la economía, modera el ciclo económico y permiten
enfrentarse a cambios imprevistos de la economía. Así, si disminuye la producción,
disminuirán automáticamente los ingresos fiscales, lo que amortiguara el descenso de las
rentas personales y el gasto; la producción no disminuirá tanto como disminuiría si no se
produjeran esos cambios. En 1as épocas inflacionistas, un aumento de los ingresos
fiscales reducirá la renta personal, disminuirá el gasto en consumo, reducirá la demanda
agregada y frenara la espiral ascendente de precios y salarios.
Los gastos en transferencias que fluctúan a lo largo del ciclo. Como ejemplos de
este tipo de instrumentos tenemos los subsidios por desempleo, las pensiones, los precios
agrícolas de sostenimiento o garantía, etc.
Así, por ejemplo, en el caso de los subsidios por desempleo, si debido

a una recesión en la actividad económica aumenta la tasa de paro,
aumentará, lógicamente, el volumen de transferencias del Estado
destinadas a subsidiar el desempleo, lo que provocará un aumento del
consumo de los agentes y un efecto expansivo sobre la demanda agregada
estableciéndose, por tanto, una acción estabilizadora o compensadora de la
situación de recesión existente. Si el nivel de actividad económica experimenta
una expansión disminuirían este tipo de transferencias funcionando en sentido
contrario y provocando una cierta atenuación del crecimiento de la actividad
económica y de la subida de precios.
Nuevamente, como vimos en el caso de los impuestos, la acción estabilizadora de los

subsidios por desempleo y de los sistemas de precios de garantía es automática, derivada
simplemente de su propia existencia, y no de medidas discrecionales de las autoridades
sobre ellos. También resulta evidente que en todos estos casos el efecto final depende de
la importancia de las transferencias y de los sectores a los que se aplica la política de
precios anteriormente mencionada.
Los estabilizadores automáticos descritos (impuestos, transferencias, etc.) no

solo funcionan de forma individualizada, sino que también pueden afectar al
funcionamiento de las políticas discrecionales. Se puede observar que el valor de
los multiplicadores para cada una de las posibles variables discrecionales de política fiscal
cambia con la existencia de estabilizadores automáticos. Estos nuevos multiplicadores son
menores que los obtenidos anteriormente.
Así, por ejemplo, una parte del incremento de renta generado por un
aumento del gasto público o las transferencias o por una disminución
de los impuestos (política discrecional expansiva) es absorbida por los
ingresos fiscales que conforman el estabilizador y constituyen una atenuación
del efecto expansivo que inicialmente se intentaba provocar.

16
A pesar de las ventajas que se derivan o pueden derivarse de la aplicación de

estabilizadores automáticos, sus inconvenientes son lo suficientemente importantes
como para exigir el empleo de acciones y medidas de tipo discrecional. En efecto, la
necesidad de adoptar medidas correctivas antes de que se produzcan cambios en la
demanda agregada, los efectos negativos provocados por los lags o desfases de estos
estabilizadores, el hecho de que sus efectos carecen normalmente de la intensidad
necesaria para paliar al menos los problemas planteados etc., son algunas de las
consideraciones que pueden hacerse para poner de relieve el alcance limitado de este
instrumento de la política fiscal.
II.4.2. LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL: POLÍTICA FISCAL EXPANSIVA Y

CONTRACTIVA
Como hemos observado con anterioridad los denominados estabilizadores automáticos

tienen efectos contracíclicos y dichos efectos se producen en todo caso, por el mero
hecho de existir y sin decisión explícita de las autoridades. Sin embargo la utilización de
los instrumentos de política fiscal discrecional puede tomar distintas
direcciones, dependiendo, normalmente, de la situación económica de partida y de los
objetivos que se pretendan por parte de la autoridad económica que diseña la política
fiscal. De forma muy básica podemos distinguir dos posibilidades.
Política fiscal expansiva. Se utiliza cuando una economía se halla en una situación
de depresión o recesión con bajos niveles de producción y altos niveles de paro. Se
denominan también “programas de estímulo fiscal” pues con este tipo de políticas se
pretende incentivar el incremento de algunos de los componentes de la demanda
agregada (consumo e inversión privados, del sector público o del sector exterior) con el
fin de conseguir que aumente el nivel de actividad económica y, de este modo aumentar
los niveles de empleo. Esta política expansiva puede lograrse utilizando diferentes vías:
Un aumento del Gasto Público, en programas de consumo (ej: aumento de

empleo público) o inversión pública (ej: construcción de infraestructuras) que estimularía
el incremento de la demanda agregada y el nivel de actividad económica.
Un aumento de las Transferencias, con un funcionamiento de sentido similar al

del incremento del Gasto Público pero con un menor impacto cuantitativo, ya que como
hemos señalado, el efecto multiplicador de las transferencias es menor, puesto que no
todo el dinero recibido por los receptores de las mismas se inyecta de nuevo en la
demanda agregada en forma de consumo e inversión.
Una reducción de los Impuestos, que provocaría un incremento en el nivel de

renta disponible de los sujetos, lo que estimularía el consumo y la inversión de los
agentes privados con el consiguiente aumento de la demanda agregada y el nivel de

17
producción. A su ver esta reducción en los impuestos puede hacerse con diferentes
instrumentos:
 Realizando bajadas en los tipos impositivos que consigan disminuciones de la

recaudación y más renta disponible para los agentes privados.
 Introduciendo o aumentando bonificaciones o exenciones fiscales que actúen como

estímulos a la inversión privada con el fin de provocar efectos positivos en el nivel
de la demanda agregada.
 Un caso particular serían la introducción de “incentivos fiscales para estimular la

demanda de los no residentes”. Estos incentivos, podrían conseguir un aumento del
nivel de exportaciones netas (exportaciones menos importaciones) que supondrían
un efecto positivo sobre la demanda agregada que tendría su origen en las
relaciones con el exterior.
Ejemplos de política fiscal expansiva serían el programa masivo de

construcción de infraestructuras (aumento de Gasto Público) que
Japón lanzo en la crisis de 1990, o la denominada “American Recovery and
Reinvestment Act” (ARRA) que el presidente Obama lanzó en 2009 para luchar
contra la recesión iniciada a finales de 2007 y que supuso una mezcla de
recortes fiscales y gastos de transferencia.
Política fiscal contractiva. Se utiliza cuando una economía se halla en una

situación inflacionista (elevados niveles de precios) provocada por un exceso de la
demanda agregada. Se pretende con este tipo de política lograr una contracción de la
demanda agregada con objeto de reducir la situación expansiva de la economía y
controlar los precios. Las políticas a adoptar irían en sentido contrario de las políticas
expansivas:
Una disminución del Gasto Público (consumo e inversión pública) con recorres
que paralizarían el consumo y la inversión pública y por lo tanto contraerían la demanda y
el nivel de actividad económica y conseguirían atenuar la inflación.
Una disminución de las Transferencias, en sentido similar al del Gasto Público

pero con un menor impacto cuantitativo, ya que cuentan con un efecto multiplicador
menor.
Un aumento de los Impuestos, bien aumentando tipos impositivos o limitando las

exenciones y bonificaciones tributarias (gastos fiscales). Con ello disminuiría el nivel de
renta disponible de los agentes privados y se reduciría el consumo y la inversión privada
con la consiguiente caída de la demanda agregada y el nivel de producción. Esta
ralentización de la economía tendría a su vez el efecto positivo de moderar la inflación.

18
Un ejemplo de política fiscal contractiva podría ser el programa

lanzado en 1968 por el presidente americano Lyndon Johnson ante un
serio problema de inflación creciente. Este programa combinó una
subida temporal en el impuesto sobre la renta con una importante bajada del
gasto militar que se había disparado en los años anteriores debido a la Guerra
del Vietnam.
Sin embargo el problema no es tan simple y sencillo, ya que, ni la inflación típica

de las situaciones de expansión, ni el paro propio de las situaciones de recesión
se presentan de forma aislada o por separado. Muy al contrario, en ciertas
épocas coinciden intensos procesos inflacionistas con elevadas tasas de
desempleo, lo que limita de manera sensible las posibilidades de los
instrumentos de política fiscal. Efectivamente, ante este tipo de situación, la política
fiscal tendría que modular el impacto y alcance de sus medidas o combinarlas con otras
de naturaleza bien distinta, con el fin de evitar efectos perniciosos o no deseados sobre
algunos de los objetivos restantes.
II.4.3. EL PROBLEMA DE LOS RETARDOS EN LA POLÍTICA FISCAL
A la hora de valorar el funcionamiento de la política fiscal un aspecto que debe tomarse

en consideración es lo que se conoce en política económica como el problema de los
retardos, desfases o “lags”.
Este concepto hace referencia al período de tiempo que transcurre desde que se
toma conciencia de la necesidad de actuar y el momento en que la actuación
diseñada produce sus efectos sobre el nivel de actividad económica. Estos
retardos o periodo de tiempo de desfase puede a su vez dividirse en tres fases o
subperíodos.
Retardo de reconocimiento (Recognition lag). En la primera fase tiene lugar el

reconocimiento o toma de contacto con el problema. Abarca el período de tiempo
existente entre el momento en que surge la necesidad de la acción y el momento en que
dicha necesidad se reconoce y acepta de forma palpable. Así, por ejemplo, puede suceder
que se haya iniciado una recesión económica varios meses antes de que, de manera
efectiva, se haya identificado y registrado su existencia.
Retardo de ejecución o de política (policy or action lag). Es la fase que

comprende desde el momento en que se reconoce la necesidad de la acción de tipo fiscal
hasta ése otro en el que la medida se aplica y la acción se ejecuta.
Retardo externo (outside lag). Una vez que la medida ha sido aplicada, se precisa
un intervalo de tiempo para obtener el efecto deseado, ya que la economía responde tan
sólo de manera gradual.

19
Los estudios empíricos realizados ponen claramente de manifiesto que el retardo

de tipo interno (que incluye el retardo de reconocimiento y el de ejecución) en
el caso de las actuaciones fiscales es particularmente dilatado, sobre todo si se
le compara con el de la política monetaria. Por un lado, resulta evidente que el retardo de
reconocimiento tiende a ser algo mayor, como consecuencia de que la información sobre
las variables reales suele obtenerse con un desfase temporal más grande que sobre las
variables monetarias. Por otro lado, en el retardo de ejecución se observa que el proceso
administrativo de toma de decisiones en materia fiscal, al necesitar normalmente
aprobación parlamentaria, exige un plazo considerable largo incluso en el caso de que
algunas medidas fiscales intenten implantarse por la vía de urgencia. Sin embargo el
retardo externo es siempre más corto cuando se trata de un instrumento fiscal que
cuando se trata de una medida de tipo monetario. En efecto, una variación del gasto
público o de los impuestos sobre las rentas de las personas físicas causa un impacto
notablemente más inmediato que el derivado de un cambio en el volumen de
disponibilidades monetarias líquidas.
La existencia de estos retardos han puesto en duda las posibilidades de la política fiscal
como instrumento para lograr la estabilización económica y en la actualidad muchos
economistas otorgan primacía a la política monetaria para lograr este objetivo.
La política monetaria puede modificarse rápidamente pues las decisiones del Banco
Central se producen de forma más ágil que la discusión y elaboración presupuestaria
parlamentaria que necesita la política fiscal. Adicionalmente, las modificaciones en los
tipos de interés que consigue la política monetaria se han mostrado bastante eficaces
para lograr expansiones o contracciones rápidas de la actividad económica.
II.5. LA EXISTENCIA DE DÉFICIT PÚBLICO Y DEUDA PÚBLICA
Como hemos venido señalado la política fiscal hace referencia a la utilización de

los distintos instrumentos de ingresos y gastos del presupuesto público para el
logro de los objetivos económicos. Sin embargo una consideración agregada de
todas las medidas presupuestarias incluidas en un ejercicio económico nos lleva a la
necesidad de observar los saldos presupuestarios que se producen y valorar el
significado que pueden tener dichos saldos en términos de política económica. De este
modo respecto a los saldos presupuestarios que cabe obtener de un presupuesto anual
sólo caben tres situaciones posibles:
Presupuesto Equilibrado (Saldo presupuestario=0): Se produce cuando los

ingresos y los gastos son iguales en un determinado periodo. Esta situación significa que,
contablemente, la financiación de las distintas medidas de política fiscal tomadas se ha
realizado de forma compensada dentro del mismo presupuesto, con independencia de
que el funcionamiento de las distintas partidas haya podido tener diferentes efectos
microeconómicos o macroeconómicos a través de sus diferentes multiplicadores.

20
Déficit Público (Saldo presupuestario negativo). Supone un desequilibrio

presupuestario en el que los ingresos han sido inferiores a los gastos. El Déficit Público
indica una posición deudora del sector público en la que éste debe pedir financiación
(préstamos) para pagar su exceso de gastos. Unas de las formas más habituales de
financiación es la emisión de Deuda Pública.
Superávit Público (Saldo presupuestario positivo). Supone un desequilibrio

presupuestario en el que los ingresos han sido superiores a los gastos. El Superávit
Público indica una posición acreedora del sector público en la que éste ha tenido
capacidad de ahorrar recursos y cuenta con un excedente. Dicho excedente puede ser
utilizado para amortizar deudas pendientes, como reservas o ahorro para el futuro o para
financiar a otros países comprando su deuda pública.
Como hemos señalado la emisión de Deuda Pública es la forma más habitual

utilizada por los gobiernos para financiar sus Déficit. La Deuda Pública consiste
en emitir títulos que son comprados por otros agentes económicos (particulares,
empresas, bancos nacionales o extranjeros o incluso Bancos Centrales) y que sirven para
captar financiación por los Estados. Los títulos de deuda pública son pagares en los que
los Estados se comprometen a devolver a estos agentes el dinero prestado en fecha
futura y a satisfacer unos intereses mientras dure la deuda. La Deuda Pública de un país
es el valor total de los títulos que se encuentran en manos de otros agentes y que el país
más tarde o más temprano tendrá que amortizar.
La Deuda Pública y el Déficit están relacionados ya que dicha Deuda crece

exponencialmente si se van manteniendo los Déficit a lo largo del tiempo (Déficit
crónicos). Por otro lado, el logro de Superávits Públicos permite ir generando ahorros para
ir amortizando la deuda. También el crecimiento acumulado de la Deuda genera una
mayor carga de intereses que va lastrando los presupuestos futuros y aumenta las
posibilidades de incurrir en sucesivos Déficits.
A pesar de sus muchas interrelaciones no debemos perder de vista que ambos

conceptos nos hablan de cosas bien distintas: el déficit es una variable flujo,
referida a un periodo concreto de tiempo (ej: el déficit de un país en el ejercicio
presupuestario 2015), mientras que la Deuda es una variable stock que nos habla de la
situación deudora acumulada de un país en una fecha determinada (ej: la deuda de un
país a 31-12-2015). Para medir los niveles de Déficit y Deuda se utilizan normalmente los
indicadores de Déficit /PIB (Saldo Presupuestario/PIB) y Deuda/ PIB que relacionan los
distintos valores de Déficit y Deuda con una medida del tamaño de la economía del país
(PIB). Estos indicadores en un país explican situaciones distintas:

21
Así un país podría estar presentado puntualmente en un ejercicio

concreto un Déficit/PIB muy bajo (- 0,5%) o incluso un Superávit
(+0,5%) y al mismo tiempo tener una situación realmente
inconveniente en términos de Deuda (Deuda/ PIB = 98%). Este ejemplo
mostraría que el comportamiento anual ha sido bastante equilibrado y
sostenido pero que existe un problema latente de endeudamiento acumulado.
La existencia de situaciones de Déficit Públicos y de Deuda como consecuencia de la

utilización del presupuesto como herramienta de política económica obliga a analizar con
mayor detalle algunos posibles efectos provocados por estas situaciones. De forma
específica analizaremos la necesidad de una correcta interpretación de los saldos
presupuestarios, los posibles problemas de efecto expulsión del Déficit o las
consecuencias a largo plazo de la deuda.
II.5.1.UNA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO: DÉFICIT

ESTRUCTURAL Y DÉFICIT CÍCLICO
En ocasiones se utiliza, de forma equivocada, el saldo presupuestario

para intentar calibrar rápidamente la dirección de la política fiscal de
un país. Una situación de Déficit Público implicaría que, en un año determinado, los
gastos han sido superiores a los ingresos y que, por lo tanto, dicho agregado estaría
marcando una dirección de política fiscal expansiva. Una situación de Superávit implicaría
de forma contraria una política fiscal en su conjunto contractiva en la medida en que los
gastos no superarían a los ingresos. Este análisis exige algunas matizaciones:
En primer lugar para valorar correctamente la dirección de la política fiscal es

necesario tener en cuenta las variaciones marginales del saldo y no los saldos en sí
mismos. Así, por ejemplo, la política fiscal de un país que tuviera un Déficit Público/PIB
del (-5%) no podría catalogarse como expansiva si el Déficit/PIB del ejercicio anterior
fuera de un (-8 %) y lo que se ha producido es, por lo tanto una fuerte reducción del
mismo
En segundo lugar, dos cambios de política fiscal de distinta orientación, con el

mismo efecto neto sobre el saldo presupuestario pueden tener distintos efectos
sobre la economía. Así, por ejemplo, una subida de gastos y una subida de impuestos
en la misma cuantía generarían equilibrio presupuestario pero el efecto expansivo del
gasto público puede llegar a ser mayor que el efecto contractivo de los impuestos,
dependiendo del valor de sus multiplicadores
En tercer lugar, el resultado del saldo presupuestario (por ej: un Déficit) puede
no ser consecuencia estricta del comportamiento de la política fiscal sino que puede estar
explicado en parte por las fluctuaciones del ciclo económico. Ello nos lleva a
introducir la distinción entre Déficit Estructural y Déficit Cíclico.

22
Es fácil observar que existe una estrecha relación entre el saldo presupuestario
observado en un país y el ciclo económico (situación de expansión o recesión) en el
que se encuentra el mismo.
Cuando la economía de un país está en recesión la recaudación por impuestos tiende

a disminuir y al mismo tiempo suelen aumentar algunas transferencias compensatorias
como las prestaciones por desempleo, lo que conduce al presupuesto público a
disminuciones de su saldo presupuestario, tendiendo a reducir el superávit o aumentar los
déficits
Del mismo modo, si la economía de un país está en una fase de expansión, la

recaudación tributaria tiende a subir y se reducen los gastos en transferencias,
aumentando el saldo presupuestario que se dirige a reducciones en los déficits o
aumentos en los superávits
De este modo, para valorar correctamente el tono de la política fiscal o presupuestaria de

un gobierno es necesario separar las variaciones sobre el saldo presupuestario vinculadas
al ciclo económicos, y causadas por el funcionamiento de los estabilizadores automáticos,
de las variaciones en el saldo presupuestario debidas a decisiones de política fiscal
discrecional. Para ello se calcula el denominado “saldo presupuestario estructural o
ajustado por el ciclo” que es una estimación de cuál sería el saldo presupuestario
descontando los efectos provocados por el ciclo, es decir, bajo la situación en la que el
nivel de producción (PIB real) fuera exactamente igual al nivel de producción potencial
(PIB potencial)
En definitiva a la hora de analizar el Déficit Público (o cualquier otro saldo

presupuestario) deberíamos distinguir entre:
Saldo Presupuestario (Déficit) contable u observado. Que vendría

dado por mera comparación de ingresos y gastos monetarios en el periodo considerado.
Saldo Presupuestario (Déficit) Cíclico. Que vendría dado como consecuencia del
ciclo económico y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos respecto a esa
situación cíclica concreta.
Saldo Presupuestario (Déficit) Estructural. Que sería el que se produciría en el

supuesto de que la economía funcionará a su nivel de producción potencial y no existirán
ciclos expansivos o contractivos. El resultado de ese saldo obedecería por lo tanto a las
políticas fiscales discrecionales tomadas por el gobierno.
Los procedimientos de estimación y cálculo de los déficit estructural y cíclico resultan

complejos pues requieren una buena estimación del nivel de producción potencial de una
economía y de su situación cíclica medida a través del denominado output gap que mide

23
la diferencia positiva o negativa entre el nivel de crecimiento potencial y real. A

continuación requiere también una correcta determinación de cómo afecta la situación
cíclica de una economía al componente cíclico del saldo presupuestario. Algunas de las
metodologías más conocidas para realizar estas mediciones son las de la Comisión
Europea y la OCDE.
II.5.2. LA EXISTENCIA DE UN “EFECTO EXPULSIÓN” DE LA INVERSIÓN PRIVADA POR EL

DÉFICIT PÚBLICO
A la hora de analizar las implicaciones del Déficit, siguiendo a Samuelson (1995), una de
las preocupaciones principales radica en que analizar si, en el corto plazo, el Déficit
Público produce o no un efecto expulsión de la inversión privada y qué dimensión tiene en
caso de darse.
El Efecto expulsión de la inversión privada (efecto crowding-out) se

produce cuando debido a un aumento de su déficit estructural (políticas
discrecionales expansivas de aumento de gastos o reducción de ingresos) el Estado tiene
que financiarse en los mercados financieros y compite con las empresas privadas por el
ahorro existente. Esta demanda de financiación por parte del sector público eleva los tipos
de interés y por lo tanto reduce la inversión privada, limitando los efectos de la política
expansiva tomada inicialmente a través del déficit.
El grado en que la política fiscal activa expulsa inversión depende de diversos factores
como el funcionamiento de los mercados de dinero y el comportamiento del Banco
Central, los determinantes de la inversión y de la forma específica en que se financien el
déficit.
Cuando el Banco Central y los mercados financieros reaccionan a los aumentos de

producción, y consiguiente aumento de la demanda de dinero, con una contracción
monetaria, se producirán subidas del tipo de interés que probablemente expulsen una
gran cantidad de inversión.
Sin embargo, si la política fiscal activa se adopta en un momento de profunda

recesión y con una política monetaria del Banco Central acomodaticia (que acompaña el
efecto expansivo), puede fomentar, por el contrario, la inversión. En este caso ante un
aumento de la producción y, sin subidas en los tipos de interés debido al
acompañamiento de la política monetaria, las empresas se ven inducidas a invertir en
planta y equipo para aumentar su capacidad de atender la nueva producción.
Los datos sobre la magnitud del efecto-expulsión son ambiguos. Para el caso de de EEUU
(Samuelson, 1995) señala que la evidencia procedente de la década de 1980, (periodo
con déficit elevados), indica que los déficit provocaron una cierta reducción de la inversión
interior y extranjera. En otros periodos, parece que el efecto-expulsión ha sido mínimo. La

24
mejor apuesta actual es que, salvo en una profunda recesión, el gasto público suele
expulsar un volumen significativo de inversión.
II.5.3. LOS PROBLEMAS A LARGO PLAZO DE LA DEUDA PÚBLICA
En el caso del largo plazo, la existencia de déficits persistentes en el presente aumentan

continuamente la deuda pública y generan efectos nocivos sobre los presupuestos futuros
que pueden comprometer el crecimiento.
Un primer efecto nocivo para el crecimiento radica en la necesidad de tener que

pagar en el futuro tanto el principal de esa deuda como sus intereses. Un Estado
obligado a pagar grandes cantidades de intereses tendrá que recaudar más impuestos o
gastar menos lo que perjudica sus posibilidades de realizar una política fiscal propia.
Incluso, en ocasiones, un Estado podría verse obligado a endeudarse sucesivamente para
ir refinanciado esos intereses lo que agravaría su situación (“senda explosiva de la
deuda”). Ello puede desembocar en una situación en la que los prestamistas se
cuestionen su capacidad de pago y dejen de prestarle dinero lo que suele llevar a
situaciones de impago y de caos económico y financiero.
Otro efecto nocivo importante es el fenómeno de desplazamiento de capital. A

medida que crece la deuda pública los ciudadanos acumulan más deuda pública en lugar
de stock de capital privado lo que redunda en una caída de la inversión privada que
perjudica al crecimiento
Por ultimo no hay que olvidar la existencia de pasivos implícitos o compromisos

de gastos futuros de los gobiernos (ej: pago de pensiones futuras) que aun no
contabilizando efectivamente como deuda lastrar los presupuestos futuros de esos
Estados.
II.6. EL DEBATE SOBRE REGLAS FISCALES O DISCRECIONALIDAD EN LA

POLÍTICA FISCAL
Uno de los debates más relevantes sobre el funcionamiento de la política fiscal radica en
la controversia entre el uso de una política fiscal activa y discrecional versus la
introducción de reglas fiscales para ordenar la actuación de la política fiscal. Este
debate ha estado presente en las formulaciones presupuestarias de los gobiernos durante
los últimos 40 años.
Algunos autores, apoyados teóricamente en los planteamientos de origen Keynesiano,

defienden que es necesario mantener abierta y sin limitaciones (discrecional) la
capacidad de los gobiernos para desarrollar su política fiscal, aun a riesgo de
incurrir en déficit y problemas de endeudamiento. Los argumentos a favor de la utilización
de una política fiscal discrecional son:

25
Los gobiernos tienen mejor capacidad de respuesta ante shocks externos

como recesiones y/o procesos inflacionarios, pudiendo desarrollar las herramientas
adecuadas (Ej: déficit y estímulos fiscales en el caso de déficit o políticas contractivas en
el caso de inflación)
En la base de esta defensa está el planteamiento de origen keynesiano de que los

ciclos económicos, y particularmente las recesiones económicas se generan,
normalmente, por el comportamiento del sector privado ante un empeoramiento de sus
expectativas, que hacen variar la inversión y el consumo, y que el mecanismo del libre
mercado no logra garantizar el equilibrio macroeconómico o lo hace con un
importante retraso. Ante está ineficiencia del mercado para lograr la estabilización
económica es necesario un papel activo o discrecional del sector público.
Otro argumento, también de corte keynesiano, destaca que la utilización de reglas

hace perder flexibilidad a los gobiernos. Particularmente, la “regla de presupuesto
equilibrado” (regla de oro en la hacienda clásica) tiene efectos procíclicos y
acentúa los posibles problemas existentes de recesión o inflación. Así, por ejemplo, en
una situación de recesión, se observa que la caída de la actividad económica genera una
menor recaudación por ingresos. El seguimiento de una regla de presupuesto equilibrado
llevaría a tener que aumentar la presión fiscal o a reducir los gastos y transferencias para
equilibrar el presupuesto, medidas que potenciarían el efecto de recesión (procíclicas).
En el otro lado del debate están los autores que defienden la necesidad de que la
política fiscal no sea totalmente discrecional sino que esté ordenada y regulada
por una serie de reglas que limitan los efectos nocivos del déficit y la deuda. Los
argumentos a favor de la utilización de reglas fiscales son:
La existencia de reglas fiscales determinadas, conocidas y de obligado

cumplimiento (reglas) favorece la credibilidad de la política fiscal a aplicar y
mejoran la confianza de los agentes económicos y las expectativas produciendo más
estabilidad en el corto y largo plazo. Además facilitan la coordinación con otras políticas
económicas.
En la base de esta argumentación están los planteamientos teóricos de los

economistas clásicos y neoclásicos que consideran que los mecanismos del mercado
son suficientes para reconducir los problemas causados por los ciclos
económicos, fundamentalmente recesión e inflación. Según estas posiciones la
utilización de una política fiscal activa y, particularmente, la generación de déficit no
es eficaz para resolver los problemas de estabilidad económica. Además la regla
de equilibrio presupuestario aparece como una garantía frente a los efectos indeseables
del déficit. De forma más concreta:

26
 El déficit, salvo que se acompañen de una política monetaria acomodaticia

expansiva, generan efectos monetarios que elevan los tipos de interés y generan
un efecto expulsión de la inversión privada que anula los efectos de la política
expansiva.
 El déficit incrementa la tasa de inflación bien a largo o a corto plazo produciendo

elevaciones en el tipo de interés y pérdida de competitividad exterior,
perjudicando el crecimiento de la economía.
Adicionalmente desde estas posiciones se señala que el déficit tiende a crear

fenómenos de ilusión financiera, pues los agentes económicos llegan a pensar que es
posible desplazar el coste de las inversiones y de los servicios públicos hacia las
generaciones futuras que se harán cargo de pagar dichos déficits y su deuda
correspondiente. Este tipo de comportamientos genera problema de equidad
intergeneracional en el reparto de la carga de la deuda que deben tenerse en
cuenta
También se señala que las existencia de déficits prolongados desembocan en

la generación de un elevado volumen de deuda pública que puede acabar
convirtiéndose en un problema estructural de la economía de un país. Si los déficit
crónicos desembocan en un ratio de deuda/ PIB excesivo la carga de interés de esa
deuda puede adoptar una senda explosiva que compromete los sucesivos presupuestos y
genera problemas de sostenibilidad financiera
Las reglas fiscales pueden agruparse en tres grandes grupos:
Reglas cuantitativas o numéricas. Han sido las más utilizadas. Puede definirse
como la definición de una restricción estable de la política fiscal expresada en términos de
un indicador del comportamiento fiscal (déficit público, volumen de deuda, crecimiento
del gasto, etc..) con el objetivo de contribuir a la estabilización económica.
Reglas del procedimiento presupuestario y contabilidad (cualitativas):

instauran metodologías para los procesos de formulación y decisión de la política fiscal,
específicamente las condiciones del diseño, ejecución, registración y evaluación del
presupuesto.
Reglas de transparencia y difusión de información: regulan mecanismos

periódicos para la publicación de informes fiscales y presupuestarios con el objetivo de
hace transparente la información para los agentes económicos
Las reglas fiscales que han alcanzado mayor consenso han sido las reglas cuantitativas
que regulan los niveles de déficit y de deuda pública.

27
Las reglas sobre déficit público establecen la restricción de que un gobierno elabore
un presupuesto en el que el indicador de Déficit Público/PIB no sobrepase un determinado
nivel. La formulación de está reglas en los países ha ido girando en torno a formulaciones
más rígidas, cercanas a la regla clásica de equilibrio presupuestario anual, y formulaciones
más flexibles donde se relaja de alguna manera esta formulación:
Regla de presupuesto equilibrado anual: Supone el diseño más rígido, siguiendo

la más pura ortodoxia neoclásica, donde el nivel de Déficit Público anual /PIB= 0 . Se
considera como indicador el Déficit Nominal u observado y de carácter anual lo que
implica equilibrios anuales.
Regla de limitación del déficit a un determinado % del PIB: De alguna

manera relaja la excesiva restricción del presupuesto equilibrado al permitir un mínimo
nivel de Déficit/PIB. Un ejemplo de este tipo es la regla incluida en el Pacto de Estabilidad
y Crecimiento de la UE que establece un límite del 3% de Déficit/ PIB para los países de
la zona euro.
Regla de equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo: que relaja el equilibrio

anual permitiendo Déficits Públicos cuando la tasa de crecimiento del PIB está por debajo
de la crecimiento potencial (recesiones), pero exigiendo Superávit cuando el crecimiento
está por encima del crecimiento potencial (expansiones) de tal forma que a lo largo del
ciclo económico se puedan compensar los déficit con los superávits.
Reglas de “déficit estructural o cíclicamente ajustado” en la que el indicador

utilizado para la regla descuenta el déficit provocado por el ciclo y se centra solo en el
déficit estructural.
Regla de “déficit corriente/ PIB” en la que no se utiliza el Déficit nominal sino

solo se fija la restricción sobre las operaciones corrientes, de tal forma que se permite un
determinado nivel de déficit y deuda para financiar la inversión.
Las reglas sobre Deuda Pública establecen que el volumen de Deuda asumida por un
Estado no debe sobrepasar un determinado nivel. También presentan distintos tipos de
formulaciones:
El indicador a cumplir puede definirse como una variable sobre el volumen stock de
deuda y se utiliza un indicador Deuda Pública /PIB) o puede utilizarse una variable flujo
definiendo entonces un indicador sobre la carga de la deuda (intereses).
El indicador a cumplir puede tener un límite cuantitativo o también limitaciones

cualitativas (por ej: restricción para emitir deuda en moneda extranjera)

28
La adopción de reglas fiscales puede adoptar diversos grados de formalización,

implicando de este modo, distintos grados de compromiso al respecto. Así en ocasiones
se determinan a través de una norma jurídica con diverso rango legal (Ley Orgánica,
Disposición Presupuestaria, etc,) o incluso puede incluirse entre la normativa
Constitucional de un país (caso de España de 2011) o a través de Tratados
Internacionales. No obstante, el tipo de disposición normativa de su formulación no es
garantía absoluta del cumplimiento de las mismas, incluso aunque hayan sido
sancionadas por una norma del más alto nivel y suele ser más bien la reputación de los
Estados la que dar muestras continuas del compromiso adquirido con la estabilidad
presupuestaria.
Las recomendaciones para un buen diseño de reglas fiscales son las siguientes:
Debe estar correctamente definida: los indicadores de medición deben ser sencillos
operativamente y susceptibles de supervisión y control por las autoridades competentes
Deber ser trasparente, de tal forma que la información financiera sobre el

cumplimiento de las mismas sea fácil y accesible a efectos de poder contrastar su
cumplimiento.
Deben contar con un adecuado diseño que combine su obligatoriedad con cierta
flexibilidad. Aunque una de las funciones principales de las reglas es su obligado
cumplimiento y restricción que supone para los gobiernos, se sugiere que posean cierto
grado de flexibilidad, activándose cláusulas de salvaguardia en presencia de
perturbaciones exógenas, para que no obstaculicen el crecimiento económico. Reglas
excesivamente rígidas pueden llegar a ser de imposible cumplimiento o insostenibles
cuando se producen fuertes perturbaciones exógenas. Por el contrario, reglas que
contienen excesivas cláusulas de salvaguardia o muy flexibles reducen la credibilidad
respecto a los compromisos asumidos
Deben contar con mecanismos adecuados de sanción para garantizar su

cumplimiento. Su carácter de obligatoriedad implica que deben estar diseñadas con
determinados mecanismos de sanción razonables que impliquen incentivos para los
gobiernos a cumplir dichas reglas
Permanencia: para que sus efectos de credibilidad y estabilidad de las expectativas de

los agentes económicos se produzcan en el largo plazo resulta necesario que las reglas
sean estables y permanentes y no estén expuestas a sucesivos cambios legislativos
dependiendo de las opciones políticas de los gobiernos. Que no se concentre en un solo
objetivo macroeconómico, sino que tenga en cuenta la diversidad de metas propuestas
por las autoridades.

29
III. LA POLITICA FISCAL Y LOS OBJETIVOS ECONOMICOS.

III.1. POLÍTICA FISCAL Y ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA
El objetivo de estabilización económica hace referencia a conseguir evitar o

paliar los diferentes desequilibrios que pueden producirse en el funcionamiento
del sistema económico: paro, inflación, desequilibrios presupuestarios, desequilibrio
exterior. De entre todos estos objetivos económicos relacionados con la estabilidad
destacan de manera especial la consecución de objetivo del pleno empleo, es decir,
conseguir que todos los recursos productivos al alcance de la sociedad estén
efectivamente involucrados en una actividad productiva y el objetivo de la estabilidad de
precios, es decir que los índices generales de precios no experimenten elevaciones
importantes.
El hecho de que en los sistemas económicos actuales el sector público tenga asignada
entre sus misiones la de conseguir la estabilidad económica, evitando los principales
desequilibrios señalados, viene justificado por las dificultades que ha encontrado el
sistema de libre mercado, para de forma autónoma, evitar estas situaciones de
desequilibrio.
La detección de estos posibles desequilibrios supone en principio un argumento para una

posible intervención del Estado en orden a intentar corregir dichos desequilibrios. En este
sentido, un posible instrumento de intervención puede ser el uso de la política fiscal para
conseguir los ajustes necesarios en la demanda agregada que superen en cada caso las
situaciones de inflación, desempleo u otros desequilibrios, es decir un control de la
actividad presupuestaria en dirección compensatoria a los desajustes que supone el
automatismo del mercado.
III.1.1. POLÍTICA FISCAL E INFLACIÓN
Como ya hemos señalado con anterioridad el objetivo de la estabilidad de

precios consiste en lograr que no se produzcan variaciones importantes y/o
bruscas en los precios de una economía o, dicho de otro modo, garantizar la permanencia
del nivel general de precios a lo largo del tiempo. También hemos expresado que este
objetivo se persigue intentando controlar la inflación, concepto que expresa el
aumento que se produce en el nivel general de precios de una economía.
No existe una interpretación unánimemente aceptada sobre el origen y

causas de la inflación Tradicionalmente se han ofrecido distintas explicaciones
que se han correspondido con distintas escuelas del pensamiento económico y
que han tenido mayor o menor influencia según el momento histórico vivido. El distinto
planteamiento adoptado respecto a las causas que generan la inflación ha originado
también distintas posiciones sobre la utilidad de los instrumentos de política económica, y
por lo tanto de la política fiscal, para corregir este problema.

30
Un importante grupo de teorías señalan que la inflación se origina como un

fenómeno de demanda, es decir cuando se produce un exceso de demanda agregada
sobre la oferta agregada. Dentro de esta perspectiva existen distintas escuelas que dan
su interpretación particular sobre esta inflación de demanda: clásicos, keynesianos o
monetaristas.
A partir de los años cincuenta se extiende una nueva explicación sobre la causas de la
inflación, señalando que esta tiene su origen en la presión existente sobre los
costes de producción, con independencia de los factores de demanda. Las causas de
estos movimientos pueden ser provocadas por alzas en los costes salariales, en los
márgenes de beneficios, en los costes de las importaciones o en la elevación de precios
administrados e impuestos.
Otro grupo importante de explicaciones sobre el fenómeno de la inflación está

constituida por aquellas teorías que defienden que la inflación, más que deberse a
determinadas desequilibrios coyunturales, obedece a situaciones estructurales. Así la
escuela de los estructuralistas latinoamericanos (desarrollada en el ámbito de la CEPAL)
señala que la explicación de la inflación en muchos países subdesarrollados se debe a la
estructura económica y social de los mismos.
En la actualidad muchas de estas posturas parecen superadas y la diferencia

entre inflación de demanda e inflación de costes aparece cada día menos clara.
En la actualidad tiende a hablarse de la inflación como un fenómeno
dinámico en el que las causas que tienen un origen por el lado de la demanda
terminan incidiendo más tarde en el lado de la oferta y viceversa. También las
causas de tipo estructural afectan asimismo tanto a la oferta como a la demanda. En este
sentido, la inflación, venga por vía demanda o por vía costes, tiene un carácter
autoajustable, dado que en el primer caso el incremento de la demanda agregada va
asociado con incrementos de la producción y elevación de precios, mientras que en el
caso de incremento de costes la contracción de la oferta va asociada con reducción de la
producción y aumentos de precios.
Aunque las distintas propuestas de política económica para controlar la inflación varían
dependiendo de cuál es el origen atribuido a la misma, si consideramos la tendencia
actual a considerar la inflación como un proceso dinámico, que surge tanto de la
demanda como de la oferta, se pueden señalar algunas de las posibles políticas que
serían efectivas contra la inflación.
Desde el lado de la oferta se trataría de atajar las causas que inciden en el

incremento de los costes de producción.
En este sentido algunas actuaciones de política fiscal serían deseables como el

establecimiento de incentivos para mejorar los niveles tecnológicos de las empresas o la

31
existencia de desgravaciones fiscales que incentivasen a invertir para conseguir un ahorro

energético o a emplear a determinado tipo de trabajadores no cualificados.
En cuanto a la existencia de déficits públicos, al provocar un aumento de los tipos de

interés, suelen ser compensados por las autoridades monetarias mediante un incremento
de la oferta monetaria, lo cual sería perjudicial para el nivel general de los precios. Sin
embargo en la medida que el proceso es continuo el sistema puede mantener cierta
estabilidad. Así, cuando la inversión dé sus frutos habrán mejorado los niveles de
producción de la economía, expandido la oferta agregada y reducido los niveles de
precios, y la influencia de los que piden prestado se ve compensada por la de los que van
devolviendo créditos anteriores. Esta estabilidad sólo estaría quebrada si las autoridades
gubernamentales deciden un proceso permanente de endeudamiento del sector público.
La política de rentas, aunque no es un instrumento de política fiscal, puede ser

también una buena opción a la hora de frenar una espiral inflacionista. Permitiría reducir
de forma paulatina el crecimiento de los costes salariales y canalizar los beneficios
empresariales hacia la capitalización y modernización tecnológica de las empresas.
Por el lado de la demanda convendría desarrollar una política monetaria que

permitiera un crecimiento constante y estable de la cantidad de dinero que se inyecta al
sistema económico, que fuese compatible, a la vez, con la tasa de crecimiento que
deseamos de la actividad económica y la de los precios. Este tipo de política debe
mantenerse salvo que se desee reducir la tasa de inflación o el crecimiento económico
fuese mayor que el previsto y no se desee estrangularlo. La actuación sobre la demanda
cumple, asimismo, un papel de respaldo a las medidas tomadas para atacar las causas
que inciden desde el lado de la oferta. Por lo que una política económica mixta que actué
sobre la demanda y la oferta agregada sería lo más adecuado.
Las políticas económicas de reformas estructurales que tratan de mejorar la

productividad de las empresas, los niveles de competitividad de los mercados y la
eficiencia del sistema económico resultan muy convenientes para determinar unos niveles
de inflación más deseables.
III.1.2. POLÍTICA FISCAL Y DESEMPLEO
Como ya hemos señalado con anterioridad el logro del objetivo del pleno
empleo pretende garantizar el trabajo a todos los miembros que constituyen la
fuerza laboral en un territorio determinado, con objeto de proporcionarles un nivel de vida
razonable.
Sin embargo, una primera dificultad al tratar el problema de desempleo es definirlo.

Existen muchas razones que señalan que la idea de pleno empleo está lejos de ese
concepto intuitivo que nos lo definiría como aquella situación en la que todo el mundo

32
trabaja. Así dentro del concepto de desempleo se pueden distinguir distintas variedades
(desempleo estructural, friccional, estacional y cíclico) cuya compresión y tratamiento
requiere orientaciones distintas. También la idea de desempleo parece estar identificada
con la idea de desempleo involuntario y deberíamos excluir entonces el concepto de
desempleo voluntario que incluye a aquellos que no trabajan pues que el valor del salario
que obtendrían es menor que el coste de oportunidad de no trabajar. Por otro lado
habitualmente se acepta una cierta tasa de desempleo que es compatible con el concepto
de pleno empleo (desempleo friccional) .
Así pues podemos señalar que el pleno empleo no es un término preciso, no

significa que todo el mundo trabaje, sino que más bien cabe definirlo como una
utilización óptima de los recursos y de los factores productivos, en un cierto
estado de la técnica.
Conseguir incrementar los niveles de empleo, de forma que pueda haber trabajo
para la mayor parte de la población, ha sido una preocupación fundamental de
los economistas. El cómo conseguirlo ha introducido, sin embargo, elementos de
diferenciación en dos grandes escuelas del pensamiento económico: la keynesiana y la
clásica. Estas señalan distintas causas en el origen del desempleo, lo que da lugar a
distintas propuestas de política económica para su solución.
En general para los autores clásicos, y por extensión los neoclásicos, el

mercado de trabajo, al igual de cualquier otro mercado en condiciones de libre
competencia, tenderá al equilibrio siempre que no existan elementos institucionales
perturbadores. Si nos atenemos a la Ley de Say (la oferta crea su propia demanda) y la
aplicamos al mercado de trabajo, según la cantidad de individuos que deseen trabajar, se
creará una demanda a un precio de equilibrio que es el salario real. Esto no significa que
trabaje la totalidad de la población activa por varios motivos: a) existe un volumen de
paro friccional constituido por el grupo de personas que están en paro porque están
cambiando de empleo b) no todos los mercados sectoriales encuentran el equilibrio en el
mismo momento c) existen grupos de trabajadores marginados y desanimados que no
buscan empleo. El conjunto de estos factores va a constituir lo que posteriormente se ha
calificado como tasa natural de desempleo.
Según esta posición, el desempleo se produce por la respuesta del mercado ante
actuaciones de las instituciones, sea el gobierno (salarios mínimos,…) o los sindicatos
(elevadas subidas salariales,…) o de determinadas empresas (salarios de eficiencia) que
alteran el salario de equilibrio. Desde esta perspectiva de paro clásico la política
económica a aplicar para solucionar el problema del desempleo es flexibilizar al
máximo el mercado de trabajo para que los salarios reales coincidan con la situación
de equilibrio.

33
Desde el punto de vista Keynesiano el paro tiene su origen en una demanda

efectiva insuficiente. Normalmente, la situación económica de un país está lejos del
nivel de producción óptimo o de pleno empleo y existen recursos libres sin aprovechar. La
situación de equilibrio del mercado de trabajo que coincide con el nivel de producción de
pleno empleo es solo una situación particular que podría darse pero que normalmente no
se da. Desde esta perspectiva las políticas económicas más adecuadas para solucionar
este problema serían aquellas encaminadas a incentivar la demanda agregada de la
economía y en este sentido jugarían un papel fundamental tanto las políticas fiscales
como monetarias de tipo expansivo, con el funcionamiento que ya hemos explicado con
anterioridad al hablar de estos instrumentos.
A la hora de encontrar medidas adecuadas para solucionar el problema del desempleo se

pueden destacar fundamentalmente dos tipos de medidas:
Políticas expansivas o de estímulo a la demanda agregada. Estas medidas se

justifican en la medida que un aumento en la producción de bienes y servicios genera
normalmente un aumento en la demanda de trabajo. Dentro de estas posibles medidas
no existe acuerdo, sin embargo, en los instrumentos a utilizar para incentivar esa
demanda agregada. Los seguidores del planteamiento keynesiano defienden políticas
fiscales expansivas, principalmente de aumento del gasto público por su amplio efecto
multiplicador y desechan la utilización de la política monetaria señalando la inelasticidad
de la demanda de la inversión ante las variaciones en el tipo de interés. Los seguidores de
la tradición clásica y monetarista al considerar que la situación de equilibrio es muy
próxima al nivel de producción de pleno empleo defienden que las políticas fiscales y
monetarias expansivas no son eficaces y no consiguen incrementar el nivel de actividad
económica y sólo provocan incremento de los precios.
Políticas de reformas estructurales con actuación directa sobre el mercado

de trabajo. En este grupo se incluirían un amplio grupo de medidas que tienen como
objetivo principal reducir el paro friccional y estructural.
Actuaciones sobre el lado de la demanda serían:
a) La creación de empleo a favor de determinados colectivos especialmente

afectados por el desempleo (parados de larga duración, mayores de 45 años,
jóvenes, minusválidos, etc.) mediante subvenciones, exenciones fiscales, créditos
preferenciales, fomento financiero del autoempleo…
b) Las políticas dirigidas a la disminución de los costes empresariales. Dentro de

este grupo estarían política como:
La disminución de las cuotas de la Seguridad Social (qua opera, de hecho, como un

impuesto sobre el trabajo).

34
Políticas de control o limitación de los salarios (para mantener los incrementos

salariales al mismo nivel o por debajo del aumento de la productividad)
La disminución de los costes de formación a través de incentivos fiscales para la

formación continua; subvenciones y créditos para cursos.
La flexibilización del mercado de trabajo en lo relativo a los sistemas de contratación,

despido, salario mínimo, subsidio de paro…
Actuaciones desde el lado de la oferta serían:
a) Las políticas de disminución de la oferta de trabajo como :
Aumento de la edad de escolarización.
Disminución de la edad de jubilación.
Concesión de permisos remunerados por estudios, maternidad, etc.
b) Las políticas de reparto del trabajo como:
Disminución de la jornada de trabajo.
Disminución del pluriempleo
Reducción de las horas extraordinarias.
Fomento del empleo a tiempo parcial.
III.1.3. POLÍTICA FISCAL Y DÉFICIT EXTERIOR
Como hemos señalado con anterioridad, el objetivo económico de equilibrio

exterior pretende evitar excesivos desequilibrios en las transacciones y
relaciones económicas que mantiene un país con el resto del mundo.
Para valorar la situación de las relaciones económicas de un país con el exterior

se utiliza la información proporcionada por el documento contable de la Balanza
de Pagos. La Balanza de Pagos es un registro estadístico sistemático de las
transacciones, tanto reales como financieras, que tienen lugar entre los residentes de un
país y el resto del mundo en un periodo determinado, normalmente un año, que permite,
por tanto, analizar su posible situación de equilibrio o desequilibrio exterior.

35
Existirá equilibrio de la Balanza de Pagos si el saldo de las transacciones

comerciales y financieras de un país con el resto del mundo es cero. Esta
situación también implica que los ingresos recibidos del exterior (oferta o entrada
de divisas) equivalen a los pagos otorgados por el país al resto del mundo (demanda o
salida de divisas). Existirá Déficit Exterior, cuando el saldo de las transacciones de un
país con el resto del mundo es negativo o, dicho de otro modo, cuando los ingresos
recibidos del exterior (entrada de divisas) es menor que los pagos realizados al resto del
mundo (salida de divisas). Por último, nos encontraremos con Superávit Exterior si el
saldo de las transacciones de un país con el resto del mundo es positivo, lo que implica
que la entrada de divisas será mayor que las salidas.
Las situaciones de equilibrio o desequilibrio exterior están estrechamente relacionadas con

el funcionamiento del mercado de divisas y los sistemas de tipos de cambio, los
cuales determinan la forma de los pagos que dicho país mantiene con el exterior. La
moneda utilizada habitualmente para el tráfico comercial interno no tienen por qué ser
aceptadas en el comercio internacional y resulta necesario establecer una relación de
cambio o paridad entre la moneda nacional y aquella otra moneda que genere
confianza para el sujeto extranjero con el que se comercia. Hasta aquí el fenómeno no
plantea grandes problemas ya que todo consiste en determinar el tipo de cambio de las
monedas. El problema surge ante el hecho de que, debido a los avatares económicos por
los que pasan las monedas de los diversos países esa paridad o relación de cambio puede
sufrir alteraciones a lo largo del tiempo y esto da lugar a los distintos sistemas de tipo de
cambio.
Básicamente se conocen tres sistemas de tipo de cambio: fijo, fluctuante

y flexible. El primero es aquel en el que se mantiene fijo el tipo de cambio de
las monedas a lo largo del tiempo. En el otro extremo se encuentra el tipo de
cambio flexible, en el que existe un mercado de divisas donde diariamente se determina
la relación de cambio de las monedas en atención a las fuerzas de ese mercado, esto es,
la demanda y oferta de las distintas monedas. El tipo de cambio fluctuante es un sistema
intermedio entre los dos anteriores, por el que, a corto plazo, es fijo, existiendo un fondo
de estabilización de cambios que cumple la función de ofrecer o demandar moneda,
según la necesidad de mercado, para impedir la variación del tipo de cambio. A largo
plazo debe variar, siempre que el exceso de demanda u oferta de una moneda, según los
casos, dé lugar a lo que se denomina, una situación de desequilibrio fundamental.
Hay que señalar que el sistema actual, es un sistema fluctuante en su

planteamiento pero muy cercano al sistema de cambios flexibles en sus
resultados.
Se pueden señalar distintos factores causantes de un desequilibrio externo.

Dichos factores pueden ser clasificados como exteriores o interiores.

36
Los causantes del desequilibrio pueden ser factores exteriores, en el sentido que
los países son incapaces de neutralizarlos. El principal factor externo es el deterioro de la
relación real de intercambio, debido a la incidencia de impulsos de oferta adversos, como
ocurrió durante la década de los setenta con las drásticas subidas del precio del petróleo.
Este deterioro implica un considerable crecimiento de los costes de producción en el país
y ocasiona una pérdida de competitividad respecto al resto del mundo.
Factores causantes internos. Se pueden señalar distintas posibilidades:
En primer lugar, si debido a procesos inflacionarios el precio de los factores

productivos en el país ha crecido más rápidamente que en los países competidores y el
tipo de cambio no se ha acomodado a la nueva situación depreciándose en igual medida,
tendrá lugar una apreciación del tipo de cambio real, lo que causará una pérdida de
competitividad y un deterioro de la balanza de pagos por cuenta corriente.
Otro factor interno posible causante del déficit exterior es el déficit público.
Dependiendo de la vía que se elija para financiar el déficit público, aquella puede
desencadenar efectos negativos sobre el sector exterior, pues la financiación del
desequilibrio presupuestario incidirá en la tasa de inflación, los tipos de interés, la
instrumentación de la política monetaria, etc.; todo lo cual afectará a los niveles de
competitividad, el tipo de cambio, los movimientos de capital, etc., en definitiva, a la
situación de la Balanza de Pagos.
Las medidas de política económica encaminadas a resolver los problemas de

desequilibrio externo pueden dividirse fundamentalmente en dos grupos: de variación
de gastos y de desviación de gastos.
Entre las medidas de variación de gastos primeras se encuentran las

convencionales medidas de políticas fiscal y monetaria, de carácter expansivo o
contractivo según cual sea el tipo de desequilibrio.
Entre las políticas de desviación de gastos se pueden distinguir, entre las que
intentan variar indirectamente los precios relativos nacionales y extranjeros (devaluación
o revaluación de la moneda nacional) y las que directamente intentan controlar el
volumen de importaciones y exportaciones. Dentro de estas últimas tendremos que
analizar los efectos de las políticas fiscales para el fomento de las importaciones y
exportaciones. En cuanto a las primeras, la más importante es la reducción de aranceles a
la importación, que supone indirectamente un cambio en los precios relativos entre los
países, al ser el arancel un coste adicional al precio del bien en el extranjero. En cuanto al
fomento de las exportaciones, las medidas fiscales se centran generalmente en permitir
desgravar determinados conceptos cuando el producto se destina a la exportación.

37
III.2. POLÍTICA FISCAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO
Con anterioridad hemos definido el objetivo macroeconómico de

crecimiento como la pretensión de lograr un aumento del nivel de producción
de bienes y servicios en un país o área determinada. Sin embargo puede resultar de
utilidad hacer alguna precisión conceptual, pues la idea señalada de “aumento en el nivel
de producción de bienes y servicios en una economía” se utiliza bajo distintos términos
conceptuales que es necesario matizar.
Así una primera distinción importante sería entre los términos expansión y
crecimiento. La distinción estaría relacionada con el periodo de tiempo en que se
producen. Expansión sería un fenómeno de incremento del nivel de actividad económica
en el corto plazo mientras que los conceptos de crecimiento y desarrollo buscarían este
mismo objetivo en el largo plazo. Asimismo la expansión económica o búsqueda del pleno
empleo se basa en una mayor utilización de los recursos libres o sin utilizar, mientras que
el crecimiento se basa también en un mejor aprovechamiento de los recursos ya
utilizados.
Otra distinción de interés es la existente entre crecimiento y desarrollo. Se

habla de crecimiento para significar las políticas encaminadas a mantener o incrementar
el nivel de renta en países que ya poseen un alto nivel de renta, mientras que se habla de
desarrollo para referirse a las políticas encaminadas a hacer saltar la barrera que separa a
los países pobres de los ricos.
En cuanto al índice de medida utilizado, el concepto crecimiento supone

simplemente un incremento en términos absolutos de la renta nacional, PIB o nivel de
producción, mientras que el concepto progreso social requiere un incremento de la
renta per cápita o una distribución más equitativa de esa renta.
A la hora de señalar los factores que determinan el crecimiento no debemos olvidar

que este último concepto está ligado propiamente al largo plazo, por lo que habrá que
analizar qué posibilidades existen para que el nivel de producción de un país se
incremente a lo largo del tiempo. Básicamente este aumento en la capacidad productiva
de una economía en el largo plazo dependerá tanto de la cantidad como de la calidad de
los bienes de inversión. En este sentido, a diferencia de lo que sucedía con el objetivo de
la expansión y el pleno empleo, en el que su logro se conseguía a través de un aumento
de la demanda agregada, en el objetivo del crecimiento no se buscará cualquier
incremento de esa demanda agregada sino que lo que hay que procurar será un cambio
en la estructura de dicha demanda, incrementando los bienes de inversión a costa de los
de consumo.
Por lo tanto, para lograr el objetivo del crecimiento se deben desarrollar

políticas que vayan destinadas a un incremento en los bienes de

38
inversión, y no solo de la inversión privada a costa del consumo privado, sino también
de la inversión pública a costa del consumo público, y de la inversión exterior a costa del
consumo exterior. En definitiva, hay que aplicar una política que incremente los bienes de
capital del país y ello solo se logra a largo plazo, programando a corto un cambio en la
estructura de la demanda.
Una vez expuesto el argumento anterior nos podemos plantear cual es el tipo de política
fiscal más apropiado para fomentar la inversión. En este sentido la política fiscal puede
actuar a favor del crecimiento tanto con variaciones en la estructura de gastos o de
ingresos públicos, como con un determinado funcionamiento del desequilibrio
presupuestario.
En primer lugar se puede señalar que cambios en la estructura de los gastos

públicos, siempre que vayan dirigidos a favor de la inversión, facilitarían el
crecimiento económico. En esta línea se encuentran:
Todo aquel tipo de actividades que tengan economías externas, (gastos en

educación y en sanidad), pero también otros que por tener un alto beneficio o coste
social, no serán desarrollados por la iniciativa privada por lo menos al nivel que exige ese
beneficio social, como la introducción el país de ciertos procesos técnicos de producción,
la utilización de técnicas para eliminar la contaminación, la lucha contra el tráfico de
drogas, etc.
Actividades de infraestructura que tengan el carácter de bienes colectivos,

entre los que podemos destacar: las infraestructuras necesarias para el sistema de
transportes y comunicaciones (carreteras, red ferroviaria, puertos, aeropuertos, red
telefónica, etc.); las obras de urbanización, tales como calles, superficies edificables,
suministro de agua, etc.; las instalaciones para el suministro de energía eléctrica así como
su producción; las obras destinadas a transformar la infraestructura agraria (adecuación
del tamaño de las explotaciones, transformación de secano en regadío, etc.)
Dentro de los gastos de transferencias todos aquellos que supongan un

incremento de la capacidad productiva, entre las que cabe destacar los gastos para
mejora del capital humano, por ejemplo, las becas.
También determinados cambios en la estructura impositiva pueden estar

dirigidos a favorecer la inversión y potenciarían el crecimiento económico.
Un trato preferencial para las plusvalías: La plusvalía es una renta que viene
determinada por el aumento de valor de los bienes de capital, que generalmente proviene
de un incremento de los beneficios de la empresa, dejados en la misma en forma de
ahorro empresarial. En la medida en que el gravamen de las plusvalías sea menor que el
de los demás conceptos de renta, ello supondrá un incentivo para la canalización de los

39
ahorros hacia activos de esta naturaleza. Por otro lado, este trato de favor tiene
importancia desde el punto de vista de la financiación de las empresas ya que favorece la
autofinanciación, y por lo tanto, la reinversión de los beneficios, a costa del reparto de
dividendos en la misma.
La desgravación por inversiones: Consistiría en desgravar fiscalmente aquella parte

de la renta que se destine a ciertas inversiones. Esta figura afecta tanto a las empresas
como a los particulares y la materialización de esa parte de ahorro por parte de estos
debe hacerse en activos como la compra de vivienda propia, o la suscripción de ciertos
activos de carácter financiero (acciones, obligaciones, etc.).
Como hemos señalado las medidas de política fiscal destinadas a favorecer el

crecimiento económico deben basarse fundamentalmente en un cambio en la estructura
de gastos e ingresos destinados al consumo o inversión a favor de esto últimos. En este
sentido puede potenciarse el crecimiento tanto con situaciones de equilibrio
presupuestario o de superávit como de déficit.
A primera vista puede resultar aparentemente contradictorio que para alcanzar un

incremento en el nivel de producción, se plantee como apropiada una política de
orientación normalmente contractiva como es la creación de un superávit presupuestario.
Sin embargo, esto tiene sentido si recordamos que la políticas dirigidas al crecimiento
económico operan en el largo plazo. Un superávit presupuestario supondría a corto plazo
una disminución de la renta nacional pero vendría acompañada de un mayor ahorro
público y normalmente (dependiendo de qué tipo de amortización de deuda pública se
hace con ese superávit) de una disminución de los tipos de interés. Esta política sería
conveniente para el crecimiento a largo plazo, ya que provocaría un cambio en la
estructura de la demanda agregada, aumentando la inversión tanto pública como privada
a costa del consumo.
Recordemos que para que sea posible la inversión es necesario que previamente se haya
generado el correspondiente ahorro y este ahorro puede proceder del sector privado, del
sector exterior o del sector público. Con un superávit presupuestario se genera ahorro
público pues dicho ahorro viene determinado por el exceso de impuestos sobre los gastos
públicos. Un aumento del ahorro público facilitara la inversión pública y evitaría competir
al sector público y privado por el ahorro privado y exterior.
III.3. POLÍTICA FISCAL Y DESARROLLO ECONÓMICO
Como ya hemos señalado con anterioridad, cabe hacer una matización importante entre
los conceptos de crecimiento y desarrollo. Aun cuando ambos persiguen un incremento en
el nivel de producción de bienes y servicios en el largo plazo, la distinta situación de
partida marca la diferencia entre un concepto y otro.

40
El planteamiento que debe hacerse para valorar la política económica (y la política

fiscal, en nuestro caso) que resulta necesaria en los países en desarrollo ha de
partir de supuestos distintos de los señalados cuando hablábamos del crecimiento
de los países desarrollados, ya que la estructura productiva y económica en estos
países es realmente distinta. En este sentido parece necesario señalar previamente
algunas de las características comunes a los países en esta situación, aunque hemos de
aclarar que éstas se suelen dar en un grado distinto para cada caso. Son las siguientes:
Producción primaria: Las materias primas y los alimentos dominan la estructura de

la producción de estos países. El sector primario proporciona, en la mayoría de los casos,
la contribución porcentual más destacada al PIB.
Presión demográfica. Suelen ser países con una elevada tasa de natalidad y con
tasas constantes de mortalidad, lo cual en conjunto da lugar a un crecimiento muy rápido
de la población.
Recursos naturales sin desarrollar con plenitud: Existe un número amplio de

tierras agrícolas, recursos minerales, hidráulicos, etc. sin explotar y esto se debe a la
escasez de factor capital y a una inapropiada utilización técnica.
Desigualdad en el capital humano de la población: Existe una importante

desigualdad en la formación y acumulación de capital humano de la población, por lo que
la participación de las personas como agentes productivos es baja. Existen amplias
diferencias entre una reducida clase empresarial y la mayor parte de la población.
Escasez de capital: El índice que mejor lo representa es la baja relación de

capital/habitante. Su explicación viene dada por los hábitos de ahorro de la población: por
un lado, la población pobre ahorra poco, pues dedica toda su renta al consumo y en
muchos casos actúa en un marco de economía de subsistencia; por otro lado, la población
rica tampoco aporta un volumen importante de ahorro al país por causas muy variadas:
tendencia a comprar bienes de consumo duraderos, compra de productos extranjeros por
el efecto prestigio, canalización del ahorro hacia el extranjero tanto por razones de
rentabilidad como de seguridad.
Orientación hacia el comercio exterior: En numerosas ocasiones estos países se

caracterizan por concentrar su actividad comercial en unos pocos productos primarios, por
lo que son muy vulnerables a la transmisión del ciclo extranjero. También se producen las
llamadas economías duales pues en ocasiones coexisten un sector de exportación con
cierto desarrollo económico, mientras que permanece estancado el resto de la economía
del país.

41
Inestabilidad política y déficits democráticos. En muchas ocasiones estos

países están sometidos a altos niveles de inestabilidad política con alteraciones de
periodos democráticos y dictaduras, y, en general, con importantes periodos de
incertidumbre política. Esto supone un importante “efecto desánimo” de la inversión
extranjera al incrementarse las tasas de riesgo para desarrollar con éxito una inversión en
estos países. Paralelamente el escaso desarrollo democrático va acompañado de la falta
de fuerza de una sociedad civil que ejerza como contrapeso a los excesos en la política y
a problemas importantes como la corrupción.
La política fiscal, para ser coherente con los programas de desarrollo, debe ir
dirigida a cambiar esos rasgos estructurales señalados en el epígrafe anterior, y
ello, tanto desde el punto de vista de los gastos como de los impuestos.
Una primera cuestión es la necesaria modificación del volumen que los gastos
y los ingresos públicos representan dentro del PIB. Se aprecia claramente como
tanto el indicador de Gasto Público/PIB como el índice de presión fiscal (Ingresos
Públicos/PIB) de los países en desarrollo son bastante inferiores a los de los países ricos.
Esto se toma, en ocasiones, como indicios de menor desarrollo, pues los países
desarrollados cuentan normalmente con mayores índices de presión fiscal que les
permiten mantener políticas públicas y una mayor participación del sector públicos en la
economía que favorece los factores claves para el desarrollo.
En cuanto a la estructura que han de presentar los gastos en estos países en

desarrollo, debe estar orientada primordialmente hacia:
Gastos en educación: Este tipo de gasto se considera prioritario pues ha de

lograrse es un cambio en la mentalidad de la población y una mejora del capital humano.
Gastos en infraestructuras de transporte y comunicaciones: Se piensa que el

crecimiento no será posible sin una adecuada movilidad de los bienes producidos y de los
factores de producción y porque en buena medida, de esta facilidad depende, en buena
parte, la entrada de capital extranjero.
Gastos relacionados con la salud: Con objeto de contar con una población sana
que permita una utilización adecuada de la fuerza laboral.
Gastos en agricultura: La agricultura es la base de la economía de estos pases y su

situación de estancamiento obedece muchas veces al hecho de que la estructura de
producción, tanto en sus formas como en el tamaño de las explotaciones, no es el más
adecuado. En este caso el Estado deberá realizar las obras de infraestructura necesarias,
tales como transformaciones en regadío, concentración parcelaría, formas de organización
adecuadas en cada caso (cooperativas, grupos de explotación, etc.).

42
Gastos en industrialización: Aunque en este caso no es fácil determinar cuál es el

papel que le debe corresponder al sector público, se considera que, al menos para el caso
de las llamadas industrias básicas, debe ser el Estado quien directamente fomente su
creación y funcionamiento.
Estructura de los Ingresos. Desde la perspectiva de los ingresos se proponen

diversas medidas de política fiscal para favorecer el desarrollo.
Desde un punto de vista global parece que la estructura impositiva más apropiada
para los países en desarrollo es la de darle mayor importancia relativa a la
imposición indirecta frente a la directa. Ello se fundamenta en el hecho de que
mientras la imposición indirecta grava el consumo, quedando exento el ahorro, la directa
grava toda la renta, y el ahorro es fundamental en el proceso de desarrollo. Por otro lado,
la imposición sobre el consumo tiene la ventaja de que penaliza realmente en todos los
países los bienes de consumo según su nivel de calidad, estableciendo tipos impositivos
más altos para los bienes de lujo, los cuales son comprados por la clase dominante, con
niveles de renta muy altos y además suelen proceder del extranjero. Otra ventaja es que
estos impuestos exigen menos información a la administración tributaria que los
impuestos directos por lo que las posibilidades de evasión fiscal son más limitadas.
A pesar de lo dicho anteriormente, no debería prescindirse del importante papel

que tiene la existencia de un impuesto sobre la renta, ya que, dadas las enormes
diferencias de renta existentes en estos países entre ciudadanos ricos y pobres, se
considera que, es a través de este impuesto como se consigue un cierto nivel de equidad
. Lo que sucede, sin embargo, es que resulta bastante habitual un alto grado de evasión
fiscal, que requiere para su control una buena administración fiscal dotada de recursos
para desarrollar un trabajo eficaz.
En la misma línea también se considera útil para estos países un impuesto

sobre la renta de sociedades, desde el momento que las empresas más importantes
son las multinacionales extranjeras que operan en estos países. No obstante esta
imposición debería intentar combinarse con el establecimiento de incentivos fiscales para
aquellas empresas que den garantías de que dedican sus ahorros a promover nuevas
inversiones en el país.
III.4. POLÍTICA FISCAL Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA
Al hablar del objetivo económico de distribución de la renta una primera dificultad se

produce respecto a su determinación concreta. A priori, no parece que exista un acuerdo
generalizado entre los ciudadanos acerca de cómo debe estar distribuida la renta. Las
posibles respuestas estarán determinadas por los distintos juicios de valor y las distintas
posiciones que se tomen como punto de partida.

43
Con ánimo de simplificar y ordenar las posibles posturas existentes ante la

definición de este objetivo podemos señalar cuatro planteamientos básicos:
Posiciones basadas en un sistema de mercado puro. Desde esta perspectiva, la

renta de cada individuo estaría determinada únicamente por la cantidad de factores de
producción que poseyera y por el precio que, de acuerdo a su productividad, les
correspondiera en el mercado a esos factores. Existirá un incentivo importante de los
sujetos a poseer más factores y a hacerlos más productivos y valorados en el mercado.
Esta es la posición dominante en los sistemas económicos de mercado.
Posiciones basadas en la igualdad de oportunidades. Plantean que las

diferencias de rentas deben estar basadas en las distintas condiciones naturales de los
sujetos. Para que esto se cumpla se piensa que el sector público debe procurar que todos
los hombres tengan, en principio las mismas oportunidades.
Posiciones basadas en una distribución igualitaria de la renta. Plantean que

todos los hombres son iguales por nacimiento y que por lo tanto la renta debe distribuirse
de una forma igualitaria, independientemente de que las capacidades de las personas
sean distintas. Estas posiciones son las que argumentan los sistemas económicos de
planificación centralizada.
Posiciones basadas en otorgar a cada uno en función de sus necesidades.

Plantean que la renta se distribuya de acuerdo con las necesidades, de tal forma que
reciba más quien más necesita. Equipara a los ciudadanos, no por unas dotes naturales
sino por un criterio humanitario.
Por razones obvias, nuestro interés se centra en el análisis de los factores

determinantes de la distribución de la renta en un sistema de mercado.
Desde esta perspectiva podemos señalar que la renta personal de un individuo
depende, en principio, de dos elementos: la cantidad de factores productivos que
posee y el precio que el mercado le asigna a esos factores. De este modo quien
posee mayor capacidad productiva o un mayor grado de aceptación en el mercado,
obtendrá un mayor nivel de renta. A su vez, la cantidad de factores depende de dos
elementos determinantes: de lo que el individuo puede adquirir mediante esfuerzo laboral
a lo largo de su existencia y de los que haya podido adquirir por herencia. En cuanto al
precio de los factores es evidente que este es el resultado de dos elementos: La mayor o
menor productividad del factor que llevará al empresario a que esté dispuesto a pagar en
mayor medida a los que más produzcan y las condiciones de los mercados, pues si éstos
presentan signos de competencia imperfecta la remuneración del factor puede depender
del grado de poder económico y social que poseen los distintos participantes en esos
mercados.

44
A continuación pasamos a analizar qué posibilidades existen en la política fiscal

para poder modificar la distribución de la renta. Se pueden señalar instrumentos
tanto desde la vertiente de la política de gastos como de la de ingresos:
Políticas de gastos
Desde el lado de los gastos la propia existencia del sector público entraña en sí
misma un proceso de redistribución, al observarse que los servicios públicos tienen unos
beneficios indivisibles que repercuten en todos los ciudadanos mientras que su
financiación se realiza con impuestos recaudados de acuerdo con el principio de capacidad
de pago.
Existen una serie de políticas de gasto dirigidas a igualar las rentas una vez
ganadas. En este grupo estarían medidas bien diferentes como los programas de
subvenciones públicas para las familias necesitadas, llevadas a cabo bien por el sector
público, bien a través instituciones de carácter asistencial, las ayudas estatales para
establecer y fomentar el seguro de desempleo, la política de salarios mínimos, etc.
Otro grupo importante son las políticas de gastos destinadas a poner en

igualdad de condiciones a las personas para obtener renta, entre las que tenemos
que incluir las medidas destinadas a fomentar la igualdad de oportunidades. Entre ellas
las más claras son los programas de becas, pero en general lo son todos los gastos en
educación. También estarían en este grupo los cursos de formación y adiestramiento
destinados a trabajadores.
Políticas de ingresos.
La progresividad impositiva. Un elemento básico de toda política redistributiva es

poder contar con impuestos progresivos, es decir que graven más que proporcionalmente
a las rentas altas que a las bajas. También es importante que los impuestos progresivos
sean impuestos generales, es decir que graven un determinado concepto económico
(renta, patrimonio, consumo) en toda su integridad, pues son éstos los que gravan a los
individuos en atención a su potencial económico global y permiten hacer discriminaciones
por las razones personales que hacen variar su capacidad de pago: situación familiar,
número de hijos, etc.
Los impuestos directos: Dentro de los impuestos, se consideran que tienen un

sentido redistributivo mayor los impuestos directos que los indirectos. La razón estriba en
que al gravar aquellos la renta cuando esta es generada, gravan toda la renta y esto
permite establecer signos de proporcionalidad y discriminación por razones personales.
Por otro lado, los impuestos indirectos gravan solo el consumo y si aceptamos la
proposición de que este tiene una propensión marginal decreciente con relación a la

45
renta, ello supone aceptar que los que dedican una parte inferior de su renta al consumo
son los individuos con rentas más altas, por lo que pagarán proporcionalmente menos
impuesto, lo que lleva a pensar en la tendencia a la regresividad de la imposición
indirecta.
El impuesto de sucesiones. El derecho a la transmisión por herencia de la

propiedad privada, es uno de los elementos determinantes del grado de desigualdad en la
renta y riqueza. En este sentido uno de los métodos útiles para igualar las rentas de los
ciudadanos seria la existencia de un impuesto de sucesiones (y donaciones, para evitar el
subterfugio que los herederos y causahabientes pudieran utilizar para evadir el impuesto)
lo suficientemente importante como para evitar la transmisión de fortunas que serían
determinantes de desigualdades manifiestas entre unas personas y otras desde su propio
nacimiento. Pero además, debería garantizarse la eficacia recaudatoria de este impuesto
pues puede suceder, que textos legales progresivos carecen de efectividad por el grado
de evasión fiscal a que conducen, bien por falta de declaración bien por una
minusvaloración de las bases imponibles.
Un mayor gravamen sobre las plusvalías. Este argumento descansa en un

supuesto que, en cualquier caso, habrá que contrastar, y es que, dado el tipo de activos
en el que se dan estas ganancias de capital: reales (revaloración de un solar, un edificio,
un cuadro de pintura) o financieros (acciones u obligaciones y demás títulos de renta fija)
cabe suponer que tales activos pertenezcan a personas con altos niveles de renta.
El establecimiento de mínimos exentos. Esta medida consistiría en liberar de

impuestos a aquellas rentas que no alcanzan lo que se considera como mínimo de
subsistencia. Esta práctica en la medida que exime de pagar impuestos a estas personas
y transfiere la carga de los mismos a otros individuos con niveles de renta más altos,
tiene efectos claramente redistributivos.

46
IV. LAS REFORMAS FISCALES

IV.1. INTRODUCCION
Desde comienzo de los años 80 se ha venido produciendo un fenómeno sin precedentes

en la historia de la fiscalidad, con numerosos y amplios procesos de reforma fiscal
en casi todos los países del mundo. Desde las primeras reformas surgidas en USA o
Canadá se ha producido un proceso de imitación y “fiebre reformista” a escala mundial
que ha derivado en profundas transformaciones de los sistemas fiscales de los países y a
situar las decisiones sobre reforma fiscal a la cabeza de la agenda política. Este intenso
proceso reformista presenta los siguientes rasgos:
Se trata de un fenómeno universal y global. Así, por ejemplo, se observa que la

totalidad de los países de la OCDE aplicaron reformas tributarias de calado en las dos
últimas décadas del S. XX y primera del S. XXI. Igualmente se constata la existencia de
reformas fiscales intensas en un amplio número de los países calificados como “países en
desarrollo”, tanto en América Latina, como en África y Asia.
Es un fenómeno de carácter permanente y continuado. Se observa como la

mayoría de países que acometieron reformas fiscales importantes, siguen modificando
después sus sistemas fiscales de forma continuada.
Es un fenómeno que genera profundas transformaciones. Los procesos de

reforma acometidos presentan un alto grado de innovación fiscal, tanto desde una
perspectiva teórica como aplicada. Como consecuencia la oferta de modelos fiscales
existente en la actualidad se ha diversificado ampliamente.
Es un proceso cada vez más acelerado. Las reformas fiscales se han acelerado
especialmente a partir de la reciente crisis económica de 2007- 2008 en un intento de
buscar soluciones para los problemas de estabilidad y presupuestaria y caída de las tasas
de crecimiento observados en los países más afectados por la crisis (USA y UE).
En definitiva, la posibilidad de acometer reformas fiscales, de mayor o menor calado, se

ha configurado como un elemento relevante y habitual en las agendas políticas de los
Estados modernos y es uno de los instrumentos de política económica al que suelen
recurrir los gobiernos para ofrecer soluciones a sus ciudadanos para la resolución de sus
problemas tanto en el plano microeconómico como macroeconómico.
IV.2. DEFINICIÓN Y ELEMENTOS RELEVANTES
La expresión “reforma fiscal o tributaria” expresa la modificación de la

estructura de uno o varios impuestos, o del sistema tributario en su conjunto,
para lograr un mejor funcionamiento del sistema fiscal en la consecución de sus objetivos.

47
Siguiendo a Bustos (2000) se pueden señalar algunos factores a tener en cuenta que
condicionan las reformas fiscales:
No existe un único modelo de reforma tributaria, sino que existen distintos modelos
de reforma impositiva. Tales modelos responden no sólo a una diferente ponderación de
los principios tributarios (neutralidad, equidad, simplicidad) sino también a una forma
diversa de considerar el funcionamiento del sistema económico.
Tampoco es comparable el diseño de un sistema tributario ab initio con las reformas

de un modelo ya existente. Describir el sistema impositivo mejor, partiendo de cero es
mucho más fácil que proceder a modificaciones sobre lo ya establecido, pues los
contribuyentes, acostumbrados a un modo de cumplir sus obligaciones tributarias se
verán sometidos a cotes importantes para adaptarse al nuevo sistema.
Cualquier reforma fiscal produce ganadores y perdedores y no es fácil conseguir que

todos los contribuyentes paguen menos y que el sector público ingrese más. En este
sentido, una reforma fiscal deber incluir disposiciones transitorias o aumentar el plazo de
entrada en vigor de las normas legales con la finalidad de que los contribuyentes puedan
adaptarse a la nueva situación.
Por último, las reformas fiscales introducen incertidumbre en el funcionamiento del

sistema económico y ello es perjudicial para todas aquellas actividades que entrañen
cualquier tipo de riesgo. En consecuencia, la permanente modificación de las normas
tributarias resulta perturbadora para el comportamiento de los agentes económicos y, de
ahí que se defienda una cierta permanencia en las bases del sistema fiscal.
En todo caso, los procesos de reforma tributaria deberán afrontar dos grandes
cuestiones: cuáles los objetivos que se pretenden lograr con una reforma fiscal y, en
segundo lugar, la determinación de los principios impositivos que deben orientar la
ordenación del sistema impositivo.
Cualquier informe o propuesta de reforma fiscal de cierto calado debería

contar con los siguientes elementos:
Una descripción del sistema impositivo ideal propuesto como objetivo de la

reforma.
Una comparación entre el sistema vigente y el ideal, con una crítica sistemática
del primero.
Un análisis de los difíciles y delicados pasos por los que deberá atravesar el
sistema vigente para transmutarse en el real.

48
Las reformas fiscales son realizadas por los gobiernos, pero suele ser habitual
que dichas reformas estén inspiradas en el trabajo analítico previo de
Comisiones de Expertos en la materia que plasman sus análisis en Informes
de Reforma Fiscal. En dichos Informes previos, de profundo calado, se intentan
detectar los problemas existentes en el sistema fiscal actual, se plantean los principios
básicos y objetivos que orientaran dicha reforma y se enumeran los aspectos técnicos y
detalles para implementar la misma. Esta tradición de Informes previos o de Comisiones
de Reforma ha sido especialmente fructífera en los países de tipo anglosajón, donde se
han elaborado algunos de los más prestigiosos informes de reforma fiscal que han ido
conformando el devenir de la historia de los sistemas impositivos1.
Las formas de combinar los distintos elementos que conforman un sistema fiscal
(principios, estructura, cuerpo jurídico, administración) varían entre los distintos países
dando lugar a diferentes sistemas tributarios. Estos diferentes sistemas tributarios varían
entre sí, influidos por los diferentes condicionantes que ya hemos señalado con
anterioridad (nivel de desarrollo económico, factores históricos, políticos, etc.).
Cuando los sistemas tributarios de distintos países presentan un cuerpo

importante de características comunes se puede hablar de la existencia de un
“modelo tributario”.2 La historia de los sistemas fiscales demuestra que en cada
momento histórico las características de diseño de un determinado modelo teórico han
predominado sobre el resto. Estos modelos suponen una base común para los países que
los siguen, aun manteniendo cada uno peculiaridades fiscales importantes.
En los siguientes apartados hemos querido incorporar una breve evolución histórica de
cuáles han sido los principales hitos y modelos de referencia de reforma fiscal
que han marcado el devenir del diseño de los sistemas fiscales modernos desde los años
70.
IV.3. TENDENCIAS TRIBUTARIAS EN LOS AÑOS 70 Y 80: EL “MODELO DE

IMPOSICIÓN EQUITATIVA”.
La denominada “Teoría de la imposición equitativa” (Musgrave 1976) representa

la primera construcción teórica normativa completa y sistemática de referencia de cómo
debía estar diseñado un sistema fiscal óptimo.
1
Algunos de los Informes de Reforma Fiscal, ya clásicos, más relevantes son el Informe
Neumark (1962), el Informe Carter (1975) y el Informe Meade (1978)
2
En su versión más actual los distintos modelos tributarios (modelo OCDE, modelo UE,
modelo países de América Latina) son objeto de análisis desde una perspectiva comparada en
otras asignaturas de este Máster. No obstante, es necesario destacar el papel relevante de la
OCDE a la hora de analizar las principales tendencias fiscales seguidas por los países. En este
sentido resulta imprescindible el seguimiento de sus colecciones de estudios económicos y de los
estudios específicos de reforma fiscal de ámbito general y por países publicados en los documentos
de trabajo del “Economics Deparment” de dicha organización

49
El conjunto de principios básicos y condiciones técnicas que establecía esta teoría fue
desarrollado como modelo de reforma fiscal de referencia para los países de la OCDE.
Este “Modelo de imposición equitativa” consiguió dar certeza y estabilidad a los
sistemas fiscales de un número amplio de países durante la década de los 70 y 80 y
extendió su influencia incluso por América Latina. Sus principales ventajas consistieron en
ser una referencia unánime para todos los países y en dar respuestas a una serie de
interrogantes sobre el diseño de un sistema fiscal óptimo.
Este Modelo de Imposición establecía como principios básicos los siguientes:
Primacía de los criterios de equidad impositiva en el sistema fiscal, con especial

atención al criterio de equidad vertical.
Papel destacado de la progresividad impositiva con criterios redistributivos de amplio

potencial.
Sistemas fiscales centrados en el Impuesto sobre la Renta, como principal impuesto

progresivo.
Utilización del concepto de renta extensiva para la definición de bases imponibles,

incluyendo rentas imputadas y en especie, incrementos patrimoniales, etc.
Importante papel asignado a los impuestos que gravan la riqueza, como elementos
de redistribución: impuestos sobre el Patrimonio, sobre las Sucesiones y sobre las
Donaciones..
No obstante este modelo presentaba algunas dificultades teóricas y empíricas que fueron
agotando su influencia
Conflicto entre el principio de eficiencia y el principio de equidad, que se tornó en una

rivalidad jerárquica sobre la primacía de uno de estos principios. La falta de atención
otorgada a las distorsiones provocadas por los impuestos derivo en dificultades de
medición y de evaluación del funcionamiento del sistema fiscal. Este conflicto de jerarquía
nunca se resolvió satisfactoriamente y se iba cambiando ad hoc según la orientación
política dominante que lideraba la reforma.
Dificultades para medir y evaluar correctamente el papel desempeñado por el

impuesto sobre la renta en cuestione como las distorsiones causadas por sus elevados
tipos marginales, su grado de generalidad y su eficacia redistributiva real
Limitada consideración de los costes administrativos y de cumplimiento y un cierto

olvido jerárquico del principio de simplicidad.

50
IV.4. LAS TENDENCIAS TRIBUTARIAS DESDE FINALES DE LOS AÑOS 80

HASTA LA CRISIS DE 2007
IV.4.1. EL “MODELO EXTENSIVO” COMO REFERENCIA FUNDAMENTAL.
A partir de la segunda mitad de la década de los ochenta, los países miembros de la

OCDE pusieron en marcha reformas tributarias profundas que transformaron en buena
medida los principios básicos del Modelo de imposición equitativa y dieron lugar, como
referencia fundamental, al denominado “Modelo Extensivo”. Este nuevo esquema
reformista se desarrolló de forma potente durante finales de los 80, pero prácticamente
ha marcado la referencia de los sistemas fiscales hasta la llegada de la crisis económica
de 2007, con un periodo de cierta estabilidad durante los años 90 y notables indicios de
agotamiento y cambio a partir de los primeros años del S. XXI.
Una característica fundamental de los sistemas fiscales evolucionados bajo este

nuevo modelo es el cambio sustantivo en la jerarquía de los principios
impositivos. Se observa una mayor importancia de la eficiencia
económica, la neutralidad, la equidad horizontal y la sencillez, en detrimento
de una pérdida de presencia de los argumentos de equidad vertical. Como notas
más características se pueden señalar:
Incentivos y eficiencia económica: Los efectos de un sistema fiscal sobre la

eficiencia dependerán del nivel total de la imposición. Por ello habiendo diferentes
posibilidades de recaudar con diferentes efectos sobre la eficiencia, habrá de optarse por
la vía que afecte menos negativamente a ésta, optando por impuestos lo más neutrales
posibles sobre el comportamiento de los agentes económicos. Así se sugiere la necesidad
de rebajar los tipos marginales para mejorar los costes de eficiencia del sistema, actuando
mediante una ampliación de las bases imponibles y disminuyendo las exenciones y
bonificaciones.
Equidad: Los efectos distributivos del sistema fiscal son importantes, tanto desde la
perspectiva de la equidad horizontal como de la vertical, pero considerando que estos
efectos redistributivos deben ser abordados con una pérdida mínima de eficiencia,
otorgando por tanto una mayor jerarquía al principio de eficiencia. El sistema fiscal debe
ser lo bastante flexible como para permitir distintas opciones políticas sobre la equidad en
una sociedad democrática.
Simplicidad, coherencia y costes de administración: En un sistema impositivo

óptimo debes presidir su sencillez, de tal manera que el contribuyente pueda comprender
fácilmente sus obligaciones fiscales, pueda calcular sin demasiados costes sus cuotas
impositivas y al mismo tiempo la labor de la administración fiscal se realice de forma
eficaz.

51
Flexibilidad y estabilidad: Una buena estructura fiscal debía ser flexible tanto por
razones políticas como por razones económicas. Desde una perspectiva económica por
cuanto que debe estar en condiciones de adaptar con rapidez la carga fiscal a los cambios
en la coyuntura económica. Desde una perspectiva política, la flexibilidad supone que,
dado que en una sociedad democrática debe existir la posibilidad de cambiar la política
económica cuando lo exija la coyuntura o los resultados electorales, el sistema fiscal debe
tener la suficiente versatilidad como para hacerlo factible.
Aspectos internacionales: Se considera importante la progresiva aproximación y

coordinación de los sistemas fiscales de los diferentes países. En caso contrario, se
producirá una distorsión en la asignación internacional de recursos con una tendencia a
desplazarse éstos, especialmente los capitales, pero también las personas, hacia los
países más desfiscalizados, con importantes procesos de elusión y evasión fiscal.
Estos principios generales se articularon en los distintos sistemas impositivos con los
siguientes instrumentos:
Preferencia por impuestos con bases imponibles más amplias y menos tipos
impositivos y más bajos.
Esquemas de liquidación de los impuestos más sencillos.
Aumento de la imposición sobre los bienes y productos.
Reducción de la imposición sobre las personas y las rentas.
Preocupación por mantener la suficiencia financiera de los sistemas fiscales.
Este esquema se convirtió en la formula dominante en el ámbito de los países avanzados.

Como elemento fundamental plantea una importante preocupación por mantener un
esquema presupuestariamente compensado, de manera que las reducciones realizadas en
las tarifas de los impuestos ( tanto en el número de tipos impositivos como en el valor de
los mismos) tengan como contrapartida otras medidas (extensión de bases impositivas,
eliminación de exenciones, bonificaciones, deducciones, etc. incremento de la imposición
indirecta) que permitan contrarrestar la disminución recaudatoria producida.
IV.3.2. OTROS PROCESOS DE REFORMA
Partiendo del “modelo extensivo” como modelo dominante que supuso un periodo de
cierta estabilidad, a partir de finales de los años 90 y durante la primera década del S. XXI
fueron surgiendo distintas propuestas de reforma alternativa, tanto desde una perspectiva
académica y teórica, como efectiva y real, que enriquecieron la oferta de reformas fiscales
haciéndola más heterogénea.

52
La opción de los modelos duales.
La creciente globalización y el aumento de la competencia fiscal entre los países ha

llevado a algunos de ellos a plantear modelos tributarios que acepten esta realidad
competitiva con claridad y transparencia. En este marco se han desarrollado importantes
reformas que reciben la denominación de “modelos duales”. De forma muy resumida,
las principales propuestas de reforma fiscal que plantean los modelos duales implican
Separar las rentas sometidas en dos grupos o bases: rentas del trabajo (sueldos y
salarios, rentas laborales en especie, pensiones, beneficios sociales y parte de los
beneficios de actividades económicas atribuibles al trabajo) y rentas del capital (parte de
los beneficios de actividades económicas atribuibles al capital, dividendos, alquileres,
intereses e incrementos patrimoniales).
Aplicar a estas bases tratamientos diferenciados: a la base de las rentas del capital,
un tipo fijo; a la base de los rendimientos del trabajo, una tarifa reducida de 2 o 3 tramos
y un tipo marginal máximo mayor que el aplicado a las rentas del capital.
La reforma fiscal verde
La imposición ambiental está siendo utilizada como complemento del proceso de

reducción de tarifas en el modelo extensivo. En este nuevo esquema, la imposición
ambiental asume la función de compensar nuevas reducciones de tipos máximos
realizadas en la imposición sobre la renta, incluyendo el IRPF, el IS y las cotizaciones
sociales, todo ello en un marco de neutralidad presupuestaria. Este es el esquema
reformista que ha predominado en los países nórdicos durante la primera mitad de los 90
y a partir de 1996, en otros países como Alemania, Italia y el Reino Unido.
Como argumento que apoya esta utilización se exponen las múltiples ventajas que esta
nueva combinación de impuestos podría generar: a las hipotéticas ganancias de eficiencia
derivadas de las reducciones adicionales de tipos marginales, deberían añadirse las
ganancias de origen ambiental derivadas del carácter regulatorio de estos impuestos e
incluso, si las reducciones de tipos se extendieran a las cotizaciones sociales, podría
esperarse algún efecto neto favorable sobre el empleo.
El impuesto lineal sobre la renta
Plantea una drástica simplificación de los impuestos sobre la renta estableciendo una base
imponible y un tipo de gravamen único, un mínimo exento elevado y variable según las
circunstancias personales de los sujetos y la eliminación de todo tipo de deducciones.
Presenta importantes ventajas respecto a los planteamientos actuales especialmente
respecto a los problemas que tiene la progresividad en relación con los fenómenos de
acumulación de rentas, rentas irregulares, corrección de la incidencia inflacionaria, así

53
como respecto a las discriminaciones respecto a las fuentes de renta o los

comportamientos elusivos basados en economías de opción.
IV.5. LAS TENDENCIAS TRIBUTARIAS MÁS RECIENTES: EL INFORME

MIRLEES
Con la llegada de la crisis de 2007- 2008 los sistemas fiscales se vieron impulsados a
proponer nuevos planteamientos en orden a acometer los relevantes problemas de
crecimiento y de estabilidad presupuestaria observados en los países más afectados por la
crisis.
La experiencia observada en el periodo 2008-2013 muestra múltiples iniciativas de

reforma fiscal en los distintos países pero sin una dirección coordinada, como soluciones
ad hoc para resolver los problemas a corto plazo más relevantes en cada caso sin que
parezca observarse un modelo predominante.
En este contexto surge la elaboración de Informe Mirrlees como la última gran

referencia en cuanto a Informes de Reforma Tributaria3. La elaboración del Informe
Mirrless fue impulsada por el Institute for Fiscal Studies (IFS) de UK, un prestigioso centro
privado e independiente de investigación económica especializado en temas de
imposición. Desde el IFS se consideró que dada la coyuntura económica era un buen
momento para “identificar las características de un buen sistema de impuestos para una
economía abierta del siglo XXI y sugerir cómo el sistema impositivo británico, en
Para llevar a cabo el proyecto se nombró en 2006 una Comisión formada por nueve
expertos de gran prestigio en temas fiscales bajo la presidencia del profesor Mirrlees,
Premio Nobel de Economía y padre de la teoría de la imposición óptima. Su labor
abarcaría no sólo la imposición directa, sino todo el sistema impositivo y ciertas partes
relacionadas del sistema de seguridad social. Durante cuatro años, más de sesenta
expertos internacionales en Economía de la Imposición, seleccionados entre los más
reconocidos a ambos lados del Atlántico, repartidos en pequeños grupos de trabajo,
elaboraron por encargo estudios sobre el estado de situación de los conocimientos
teóricos y empíricos existentes sobre trece aspectos, o dimensiones, que se consideraron
relevantes para el diseño de un sistema impositivo.
Los trabajos de base se publicaron en 2010 por la Oxford University Press, con el título de
“Dimensions of Tax Design” Sobre la base de estos trabajos, la Comisión presidida por
3
En la exposición realizada en este tema del contenido del Informe Mirrlees seguimos el
trabajo colectivo elaborado por la FUNDACIÓN RAMÓN ARECES (2014) “Opciones para una
reforma del Sistema Tributario español” Ed. Ramón Areces , donde diversos especialistas españoles
analizan y diseccionan el contenido del Informe y sus posibles aplicaciones para el caso español

54
Mirrlees redactó el IM con el título de “Tax by Design” 4. Conviene señalar que la Comisión
no siempre aceptó, al elaborar el Informe, las recomendaciones de los trabajos de base.
El Informe Mirrlees enumera los objetivos que debe perseguir un buen sistema tributario
y que han de servir de referencia en su diseño. El sistema fiscal tiene dos funciones
preponderantes: recaudatoria (lograr unos ingresos suficientes para financiar las políticas
públicas) y redistributiva (contribuir al grado de redistribución de la renta decidido
políticamente)5. Para desarrollar estas funciones un sistema impositivo óptimo debe
perseguir los siguientes objetivos:
Eficiencia económica. En general, los impuestos tienen efectos negativos sobre la

eficiencia económica y el bienestar que es necesario minimizar. En otros casos, cuando
falla el mercado, pueden promover la eficiencia, como sucede, por ejemplo, con los
impuestos medioambientales o los que gravan el consumo de sustancias nocivas.
Equidad. La equidad del sistema impositivo no depende sólo de la redistribución de

la renta y de la riqueza, sino también de que haya un reparto justo de la carga tributaria.
En este sentido el sistema impositivo deber evitar inequidades derivadas de un diseño
inadecuado
Disminución en lo posible de los costes de administración y de

cumplimiento de las normas impositivas, pues suponen costes adicionales y
excesivos al coste que supone el pago del impuesto y al coste en términos de eficiencia
que el mismo genera.
La transparencia. Tiene dos dimensiones: la certeza, o ausencia de arbitrariedad,

en el cálculo de la deuda tributaria y la inteligibilidad para el contribuyente de las normas
tributarias. En este sentido debe limitarse la opacidad que impide que los contribuyentes
conozcan lo que han de pagar y quienes se benefician y soportan la carga de los
impuestos.
Adicionalmente, el Informe Mirrlees realiza las siguientes matizaciones respecto a dichos

objetivos:
4
Dimensions of Tax Design, The Mirrlees Review (2010), X +1.347 páginas, Oxford University
Press.
Tax by Design, The Mirrlees review (2011), XVII + 533 páginas, Oxford University Press. Su
traducción al castellano ha sido publicada por la Editorial Universitaria Ramón Areces
5
El Informe Mirlees no entra en la discusión del tamaño del sector público, y, por tanto, en la
cantidad a recaudar, ni en el nivel deseable de distribución de la renta, por estimar que ambos
objetivos vienen determinados, fundamentalmente, por juicios de valor y no por consideraciones
económicas

55
Los objetivos se deben formular para el sistema impositivo considerado en su

conjunto. Asi, por ejemplo, ello significa que no todos los impuestos tienen que ser
necesariamente redistributivos.
Los impuestos no son igualmente eficaces en el logro de cada uno de los objetivos.
Cada impuesto debiera soportar la carga más pesada en el logro del objetivo en cuya
consecución sea más eficaz.
Existen serios conflictos de objetivos. Un ejemplo claro es la tensión existente entre la

equidad y la redistribución. Cómo resolver estos conflictos es una de las tareas básicas de
la teoría de la imposición óptima.
Estos objetivos deben ir acompañados de unas reglas prácticas o rasgos característicos

que deben acompañar el diseño de las figuras tributarias :
Neutralidad. Consiste en tratar de manera similar actividades similares. En general,

reduce la distorsión de las decisiones de los agentes económicos y los esfuerzos que
hacen para eludir o evadir los impuestos. En realidad es clave para el logro de la
eficiencia en la asignación de los recursos, pero, como señala el Informe, sin embargo, no
siempre es aconsejable mantener la neutralidad.
Simplicidad. Normalmente un sistema impositivo más simple será más transparente

que otro complejo y tendrá unos menores costes de administración y de cumplimiento.
Sin embargo, como dice el Informe, el mundo es complejo y, a veces, será necesario
aceptar la complejidad al igual que, a veces, hay que aceptar la falta de neutralidad. Sin
embargo, estas desviaciones deben estar muy justificadas y ser excepcionales, ya que la
falta de simplicidad y de neutralidad invitan a la elusión fiscal.
Estabilidad. No es recomendable que los sistemas de impuestos se cambien

frecuentemente. Ello puede aumentar los costes de cumplimiento, dificultar la
programación a largo plazo y frenar el ahorro y la inversión. Sin embargo, la estabilidad
no puede utilizarse como excusa para el mantenimiento de un status quo. Una reforma
del sistema impositivo, en condiciones normales, se realiza para aumentar el bienestar de
la sociedad y para evitar los costes derivados del status quo.
El informe propugna un sistema neutral y progresivo compuesto por cinco grandes

bloques de impuestos, de acuerdo con las siguientes recomendaciones para cada uno
de ellos:
1) Impuesto sobre la Renta Personal (IRP)
El impuesto sobre la renta personal debe estar diseñado de manera coherente con las
cotizaciones a la seguridad social y con el sistema de beneficios sociales.

56
La base imponible debería incluir la totalidad de la rentas percibidas por la persona,

ya sean del trabajo o del capital, con deducción de todos los gastos necesarios para su
obtención. Las rentas del ahorro personal y de las actividades empresariales estarían
exentas del rendimiento normal del capital, como si fueran un gasto más.
La tarifa óptima sería progresiva y simple, no más de dos o tres tramos, y se

calcularía teniendo en cuenta la totalidad de los gravámenes que recaigan sobre las
rentas del trabajo y el conocimiento disponible de la distribución de la renta y de los
efectos de impuestos y beneficios sobre los incentivos al trabajo. Esta tarifa se aplicaría a
todas las rentas cualquiera que fuera su fuente, excepto a los dividendos y las ganancias
de capital para evitar problemas de doble imposición con el Impuesto sobre la renta de
sociedades..
2) Impuesto sobre las Renta de las Sociedades (IRS)
La asignación de beneficios a las distintas jurisdicciones fiscales en las que opera una
empresa continuaría basándose en el principio del país de origen. Por consiguiente,
subsistirían gran parte de los problemas que plantea este principio para la localización de
las inversiones y la traslación de rentas. No obstante, algunos de estos problemas se
intentarían eliminar con modificaciones a la hora de calcular la base imponible ( ej: base
común consolidada).
La base imponible gozaría de una deducción por fondos propios, equivalente al coste
de oportunidad del capital. Esto permitiría eliminar gran parte de las distorsiones que el
IRS tradicional introduce sobre las decisiones de inversión y financiación de las empresas.
Por tanto, sólo gravaría las rentas económicas o beneficios extraordinarios.
El tipo de gravamen adecuado debiera alcanzar un equilibrio entre las ventajas de

gravar fuentes de renta que, en parte, son inmóviles, y los inconvenientes de querer
alcanzar fuentes de renta muy móviles y que se reubican con facilidad si el tipo de
gravamen se separa mucho de los tipos aplicados por otros países.
Alineamiento adecuado de los tipos de gravamen de los beneficios de las sociedades,

los dividendos, las ganancias de capital y otras fuentes de renta para evitar distorsiones
en la elección de forma legal de organización de la actividad empresarial y el arbitraje
fiscal entre rentas del trabajo y del capital.
Cuando existan razones para conceder un tratamiento fiscal privilegiado a las

actividades de ciertas pequeñas empresas, el mismo debiera concretarse en deducciones
de gastos comprobables en la base imponible y no en rebajas generalizadas de tipos de
gravamen.

57
3) Imposición Indirecta: Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) e Impuestos

sobre Consumos Específicos
El IVA debe recaer sobre todo el gasto de consumo final de las familias y eximir todo
el gasto en bienes y servicios intermedios usados por las empresas.
La exención de los servicios financieros del IVA debiera suprimirse y, en todo caso,
aplicarse un impuesto económicamente equivalente. La exención resulta en una provisión
cara para las empresas y barata para las familias, además de crear un sesgo hacia la
integración vertical y distorsiona el comercio internacional.
Los tipos del IVA deberían ser lo más uniformes posible. En particular, debieran
evitarse los tipos cero y reducidos y, fundamentalmente, las exenciones. La aplicación de
tipos de gravamen reducidos, por lo general, carece de sentido en sistemas impositivos
con instrumentos eficaces para el logro de los objetivos redistributivos, como el IRP y los
beneficios sociales. Las exenciones introducen serias distorsiones en la estructura
productiva al no permitir la deducción del coste de los inputs.
Los impuestos sobre consumos específicos deberían seguir utilizándose tanto por su
función regulatoria como recaudatoria. En particular, recomienda el uso de los impuestos
sobre el consumo de sustancias nocivas, como el tabaco y el alcohol.
4) Imposición medioambiental
El sistema impositivo es un instrumento apropiado para corregir las externalidades

medioambientales. Si bien en el caso de las externalidades causadas por los gases de
efecto invernadero se manifiesta a favor del uso de los sistemas cap-and-trade. Las
razones para esta elección son de índole práctica, entre las que cabe destacar la dificultad
de que la comunidad internacional acepte un impuesto homogéneo y los acuerdos
internacionales ya alcanzados sobre los sistemas recomendados.
Igualación y estabilidad de los precios de las emisiones de gases de efecto

invernadero para asegurar decisiones de consumo e inversión eficientes. Esto significa
que los tratamientos diferenciados para los agentes emisores deben unificarse y el
volumen de derechos de emisión y el precio deben determinarse mediante subastas.
Establecimiento de un gravamen bien dirigido sobre la congestión del tráfico en

sustitución de los actuales gravámenes sobre los carburantes. Estos impuestos no
controlan de manera eficiente los costes asociados a la congestión, ya que grava por igual
el recorrido de un coche en zonas con distinto grado de congestión. Además, la creciente
eficiencia de los coches y la sustitución por vehículos eléctricos puede reducir
enormemente la potencia recaudatoria de los impuestos sobre carburantes.

58
5) Impuestos sobre la riqueza y las transferencias de riqueza
Eliminación del impuesto tradicional sobre el patrimonio personal. Este impuesto

grava el rendimiento normal del capital y no los rendimientos excesivos y es contrario, por
tanto, a las recomendaciones que sobre ambos temas se proponen en el Informe: eximir
el rendimiento normal del capital y gravar los rendimientos supernormales.
Aplicación, hasta donde sea viable, de impuestos sobre el valor del suelo. En relación
a los edificios, destacan tres recomendaciones: a) la supresión de gravámenes sobre los
inmuebles empresariales; b) la aplicación de un impuesto sobre el valor de los servicios
de consumo de las viviendas; c) la deducción del rendimiento normal del capital en el
gravamen de la vivienda como activo y equiparación del tratamiento fiscal de las
viviendas arrendadas y habitadas por su propietario.
Establecimiento de un impuesto sobre las transferencias de riqueza, inter vivos y

mortis causa, aplicado sobre los ingresos vitalicios del beneficiario por ambos conceptos y
con tratamiento uniforme de los distintos de bienes transferidos.
Se desaconseja la aplicación de impuestos sobre las transmisiones patrimoniales,

incluidos los que gravan las transacciones financieras.

59
V. BIBLIOGRAFÍA
A) BIBLIOGRAFÍA BÁSICA:
Bustos, A. (2000) Lecciones de Hacienda Pública I y II, Colex, Madrid.
Bernardi, L., Barreix,A., Marenzi, A y Profeta, P. (2008) :Tax systems and tax reform
in Latin America Routledge International Studies in Money and Banking
Comision Mirrlees (2010) Dimensions of Tax Design, The Mirrlees Review, Oxford
University Press.
Comision Mirrlees (2011) Tax by Design, The Mirrlees review (2011), Oxford
University Press.
Cuadrado Roura J. y Mancha T (1995): Introducción a la política económica, McGraw

Hill.
Cuadrado Roura J (ed.) (2010): Política económica: objetivos e instrumentos, 3ª ed.

McGraw Hill.
Fernández, A, Parejo, J.A. y Rodríguez, J. (1995): Política Económica, Mc Graw Hill.
FUNDACIÓN RAMÓN ARECES (2014) “Opciones para una reforma del Sistema
Tributario español” Ed. Ramón Areces.
Gago, A et al (2015) Las Reformas Fiscales del Siglo XXI: Teoría y Práctica de la
reforma fiscal moderna (1980-2013). Editorial Ecobook .
García Villarejo A. y Salinas, J. (1993), Manual de Hacienda Pública General y de

España, Tecnos, Madrid
Krugman, P , Wells, R y Graddy (2013) Fundamentos de Economía, 2ª edición Mc

Graw Hill.
Musgrave, R.A. (1959): The theory of Public Finance, McGraw Hill. New York.
Musgrave, R.A (1976). Optimal taxation, equitable taxation and second-best taxation.
Journal of Public Economic, 6, 3-16 .
Rosen; H.S. (2007): Manual de Hacienda Pública, McGraw Hill

60
B) BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA:
Atkinson, A.B. (1995): Public Economics in action- the basic income/flat tax proposal.
OxfordUniversity Press. Oxford.
Blinden A. S (1973): Fiscal Policy in Theory and Practice, General Learning Press,
1973, págs. 22-23.
Carbajo, D (2000) “Temas de política fiscal”. Mimeografiado. IEF.
Collyns,G. y Blinden A. S.(2003) “Managing Financial Crises: Recent Experience and

Lessons for Latin America”
Calle, R.(1984): “La revisión de la política fiscal tradicional: una síntesis”, Hacienda
Pública Española, n,° 86, 1984, pág. 25.
Calle, R. (1994): Política Fiscal. Sus dimensiones internacionales, AC, Madrid,
Christiano L. J (1984): “A Reexamination of the Theory of Automatic Stabilizers” en

Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, vol. 20, Amsterdam, North
Holland, 1984, págs. 147-206.
De la Dehesa, D (2009) “La primera gran crisis financiera del siglo XXI” .Alianza
Editorial.
Frenkel, J. A. (ed.) (1988): International Aspects of Fiscal Policies, Universíty of

Chicago Press, Chicago.
Fundación Alternativas (ed.) (2002): Una alternativa fiscal para España. Exlibris
ediciones. Madrid.
Robertson, M (eds) (1979): Current Issues in Fiscal Policy, Oxford.
Rojo, L. A.(1979) : Renta, precios y balanza de pagos, Alianza, Madrid.

61
VI. GLOSARIO
POLÍTICA FISCAL Conjunto de variaciones en los programas de gastos, ingresos y

beneficios fiscales del presupuesto público, realizados con el fin de colaborar al logro de
los objetivos de la política macroeconómica.
CRECIMIENTO ECONÓMICO: Uno de los objetivos de la política económica.

Consiste en el logro de tasas de incremento de la producción adecuadas en una zona
geográfica determinada (una región, país, conjuntos de países, etc.), es decir un
incremento de la cantidad máxima de producción de bienes y servicios que se pueden
obtener si se cuenta con unas determinadas disponibilidades de factores de producción y
una determinada tecnología.
PLENO EMPLEO: Objetivos de política económica según el cual se pretende

garantizar el trabajo a todos los miembros que constituyen la fuerza laboral en un
territorio determinado, con objeto de que alcancen un nivel de vida razonable. Este
objetivo plantea tanto evitar el desempleo en el corto plazo como eliminar situaciones
estructurales de desempleo en el largo plazo.
ESTABILIDAD DE PRECIOS: Objetivo de política económica que consiste en evitar

la existencia de variaciones importantes en los precios de una economía, o, de forma más
precisa, la permanencia del nivel general de precios en el tiempo
EQUILIBRIO EXTERIOR: Objetivo de política económica según el cual se pretende

evitar excesivos desequilibrios en las transacciones y relaciones económicas que mantiene
un país o grupo de países con el resto del mundo.
DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA: Objetivo de política económica que consiste en

lograr una distribución de la renta y la riqueza adecuada, según el nivel que haya sido
decidido por la colectividad. Desde una posición más específica este objetivo podría
definirse como la búsqueda de una reducción de las excesivas desigualdades existentes
entre los distintos niveles de renta.
GASTOS FISCALES: Uno de los instrumentos de los que disponen los gobiernos
para desarrollar la política fiscal. Comprenden aquellos beneficios tributarios (exenciones,
bonificaciones, deducciones, etc.) que aparecen recogidos en el sistema tributario con el
objeto de incentivar el comportamiento individual de los contribuyentes en determinadas
direcciones.
POLÍTICA FISCAL ACTIVA O DISCRECIONAL: Aquellos instrumentos de política

fiscal utilizados bajo la forma de actuaciones o medidas explícitas de las autoridades

62
económicas que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las mismas (ej.

variaciones presupuestarias de gastos o ingresos).
ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS: Instrumentos de política fiscal que de forma

automática, es decir, por el mero hecho de existir y sin verse influidos por decisiones
explicitas del Gobierno, actúan de una forma anticíclica atenuando o reduciendo la fuerza
de las recesiones o de las expansiones que se producen en la economía.
RETARDOS (“LAGS”): Período de tiempo que transcurre desde que se toma

conciencia de la necesidad de realizar una actuación de política económica y el momento
en que la actuación diseñada produce sus efectos sobre el nivel de actividad económica.
REFORMA FISCAL: Expresa la necesidad de alguna modificación de la estructura

de uno o varios impuestos, o del sistema tributario en su conjunto. El objetivo suele ser
mejorar el sistema tributario en algún sentido para lograr un mejor acercamiento a la
consecución de los fines perseguidos

63
VII. PÁGINAS WEB DE REFERENCIA

Instituciones internacionales
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID):http://www.iadb.org
BANCO MUNDIAL (BM):http://www.worldbank.org
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL):

http://www.cepal.org
CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO

(UNCTAD):http://www.unctad.org/
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (FMI):http://www.imf.org
OCDE: http://www.oecd.org
Instituciones españolas
AGENCIA TRIBUTARIA: http://www.aeat.es
BANCO DE ESPAÑA: http://www.bde.es/
INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: http://www.ief.es
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (INE):http://www.ine.es
Unión Europea
BANCO CENTRAL EUROPEO (BCE):http://www.ecb.int/
COMISIÓN EUROPEA: http://europa.eu.int/comm/index_es.htm
EUROSTAT: http://europa.eu.int/en/comm/eurostat/eurostat.html
UNIÓN EUROPEA: http://europa.eu.int/

64

Tema 2. Politica Fiscal

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Primera Edición 2015-2016

ECONOMÍA, HACIENDA PÚBLICA Y POLÍTICA FISCAL

PROFESOR: José Manuel Tránchez Martín

II. LA POLITICA FISCAL: CONCEPTO, FINES, INSTRUMENTOS Y ELABORACIÓN

II.1. CONCEPTO DE POLÍTICA FISCAL ..................................................................... 6

II.4.2. LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL: POLÍTICA FISCAL EXPANSIVA Y CONTRACTIVA . 17

III. LA POLITICA FISCAL Y LOS OBJETIVOS ECONOMICOS. ............................ 30

III.1. POLÍTICA FISCAL Y ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA ........................................ 30

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

IV. LAS REFORMAS FISCALES .......................................................................... 47

IV.1. INTRODUCCION .......................................................................................... 47

A) BIBLIOGRAFÍA BÁSICA: ................................................................................... 60

VI. GLOSARIO .................................................................................................. 62

VII. PÁGINAS WEB DE REFERENCIA ................................................................ 64

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

En este tema se presenta el análisis de la política fiscal, es decir la utilización de

Tras un primer epígrafe introductorio, en el apartado segundo se delimita el

En un segundo apartado se aborda la relación entre el funcionamiento de la

Por último, en un cuarto apartado, se trabaja sobre el concepto de “reforma

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

II. LA POLITICA FISCAL: CONCEPTO, FINES, INSTRUMENTOS

La política macroeconómica agrupa al conjunto de medidas tomadas por los gobiernos

En este sentido podemos definir de forma sencilla la política fiscal como el

La utilización de los instrumentos que conforman la política fiscal se ha convertido en uno

II.2. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA FISCAL

A la hora de exponer estos objetivos conviene distinguir distintas orientaciones en los

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

lograr diversos objetivos de ámbito macroeconómico, relacionados con el funcionamiento

Desde una perspectiva macroeconómica podemos destacar como principales objetivos de

El crecimiento económico. Puede definirse como el logro de tasas de

El pleno empleo. Según este objetivo se pretende garantizar el trabajo a todos

La estabilidad de precios. Este objetivo consiste en evitar la existencia de

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

Como indicadores para medir la inflación (crecimiento de precios) se observan las

Equilibrio exterior. Este objetivo pretende evitar excesivos desequilibrios en

Para dar un diagnóstico de la situación exterior de un país se utilizan los diferentes

Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Este objetivo

El seguimiento de la estabilidad presupuestaria se realiza habitualmente a través de

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

acreedora o con capacidad de financiación a otros países. Un saldo presupuestario igual a

El seguimiento de la Sostenibilidad Financiera del sector público está relacionado con su

Asignación eficiente de los recursos. Según este objetivo la utilización de

Una economía de mercado, ideal y perfectamente competitiva, en la que los agentes

Distribución de la renta y la riqueza. Según este objetivo se pretende lograr

Como indicadores para evaluar su cumplimiento se utilizan diversos indicadores: la

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

II.3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA FISCAL

En un sentido amplio los instrumentos de política económica son aquellas

Sin embargo, siguiendo al profesor Cuadrado Roura (2010), puede ser de

Así, entre los objetivos de la política económica de un gobierno puede

Así, por ejemplo, en el caso del saldo presupuestario (superávit o

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

Una consideración de importancia respecto a la utilización de los instrumentos de política

La categoría de gasto público comprende el gasto público en bienes y servicios,

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

En la categoría de los ingresos públicos se encuentran los distintos impuestos y

II.4 . LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL

Tras haber expuesto los objetivos e instrumentos de la política fiscal, a continuación

Documentación del Máster Oficial en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria

II.4.1. LA DISTINCIÓN ENTRE POLÍTICA FISCAL ACTIVA O DISCRECIONAL Y

A. Política fiscal activa o discrecional

La política fiscal activa o discrecional se refiere a aquellas actuaciones o

Las variaciones en el Gasto Público (programas de consumo o inversión pública),