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John M. Bryson
Gobernanza del valor público: más allá del público tradicional La
administración y la nueva gestión pública
Un nuevoemmeorgveimn pieanratoirdmeáas
damlláindiestlaraacdiómninipsútrbacliicóan peúsbtálica
tradicional y la Nueva Gestión Pública.
El nuevo movimiento es una respuesta a los desafíos de un mundo
interconectado, multisectorial, sin nadie totalmente a cargo y a las
deficiencias de los enfoques anteriores de la administración pública. En el
nuevo enfoque, los valores que van más allá de
la eficiencia y la eficacia (y especialmente los valores democráticos) son
prominentes.
El gobierno tiene un papel especial que desempeñar como garante
de los valores públicos, pero los ciudadanos, así como las
empresas y las organizaciones sin fines de lucro, también son importantes
como solucionadores activos de problemas públicos. El artículo destaca
cuestiones relacionadas con los valores en el nuevo enfoque y presenta
una agenda de investigación y acción a seguir para que el nuevo enfoque
cumpla su promesa.
profesionales como para los académicos de la administración
La creación de valor público es un tema candente tanto para los
pública (Shearer y Williams 2011; Van der Wal, Nabatachi y de Graaf
2013). ¿Porqué es eso? ¿Qué está pasando? Creemos que la respuesta está
en la continua evolución del pensamiento y la
práctica de la administración pública.
Así como la Nueva
Pública suplantó a la administración pública tradicional en las
décadas de 1980 y 1990 como visión dominante, está en marcha
un nuevo movimiento que probablemente la eclipsará. El nuevo enfoque
no tiene un nombre acordado de forma consensuada, pero muchos autores
señalan la necesidad de un nuevo enfoque y aspectos de su surgimiento en
la práctica y la teoría (p. ej., Moore, 1995, 2013, 2014a; Boyte 2005; Stoker
2006; Bozeman 2007; Kettl
2008; Alford y Hughes, 2008; Osborne 2010; Talbot 2010;
Denhardt y Denhardt 2011; Fisher 2014; Kalambokidis 2014). Por ejemplo,
el excelente y ampliamente citado libro de Janet y
Robert Denhardt (2011), The New Public Service , capta gran parte del
espíritu colaborativo y democrático; contenido; y el enfoque
de gobernanza del movimiento.
Si bien la eficiencia era la principal preocupación de la administración
pública tradicional, y la eficiencia y la eficacia son las principales
preocupaciones de la Nueva Gestión Pública, se persiguen
valores más allá de la eficiencia y la eficacia,
Gobernanza del valor público: más allá de la administración pública tradicional y la nueva gestión pública 445
Bárbara C. Crosby
Laura Bloomberg
Universidad de Minnesota
Simposio Introducción
debatido, cuestionado y evaluado en el enfoque emergente. John M. Bryson es profesor presidencial McKnight de
Planificación y Asuntos Públicos en la Escuela de
En este sentido, el enfoque emergente vuelve a enfatizar y pone de
Asuntos Públicos Humphrey de la Universidad de
relieve preocupaciones relacionadas con los valores de Minnesota.
épocas anteriores que siempre estuvieron presentes, pero no Escribió Planificación estratégica para organizaciones públicas y
sin fines de lucro y coescribió con Barbara C.
dominantes (Denhardt y Denhardt 2011; Rosenbloom y McCurdy 2006).
Crosby Leadership
valores, especialmente a los valores asociados con la
Esta renovada atención a una gama más amplia de
por el Bien Común. El recibio
democracia, hace evidente por qué las cuestiones relacionadas el Premio Dwight Waldo 2011 de la Sociedad
con la creación de valor público, los valores públicos en general y Estadounidense de Administración Pública por
“contribuciones destacadas a la literatura profesional de la
la esfera pública han adquirido importancia. Este ensayo destaca algunas administración pública a lo largo de una extensa carrera
de las cuestiones clave relacionadas con los valores en el nuevo enfoque académica”.
Correo electrónico: bryson001@umn.edu
y propone una agenda para el futuro. En primer
lugar, esbozamos lo que creemos que son los principales contornos del enfoque emergente.
Barbara C. Crosby,A continuación,
profesora aclaramos el
asociada de la Escuela
Humphrey de Asuntos Públicos de la Universidad de
Minnesota, ha enseñado y escrito extensamente sobre
significado de valor, valor público, valores públicos y esfera
liderazgo y políticas públicas. Es autora de
pública; discutir cómo se ponen en práctica; y resumir desafíos Liderazgo para la ciudadanía global y coautora con John
importantes a los conceptos. Luego discutimos cómo se utilizan en la M. Bryson de Liderazgo para el bien común. Ex
académico
práctica el valor público y los valores públicos.
Finalmente, presentamos una agenda de investigación y acción a codirectora del Centro para el Liderazgo Integrativo
seguir para que el nuevo enfoque cumpla su promesa.1 de la Universidad, ha impartido capacitación para altos
directivos de organizaciones gubernamentales,
empresariales y sin fines de lucro en los EE. UU. y el
extranjero.
Correo electrónico: crosb002@umn.edu
Una visión emergente de la administración pública
Laura Bloomberg es decana asociada de la Escuela Humphrey de
El pensamiento y la práctica de la administración pública siempre han
Asuntos Públicos de la Universidad de Minnesota. Su docencia,
respondido a los nuevos desafíos y a las deficiencias de lo anterior investigación y publicaciones se centran en la política y
(Kaufman 1969; Peters y Pierre 1998). El Cuadro 1, que se basa en un administración educativa de
cuadro similar de Denhardt y EE. UU., el liderazgo intersectorial y la evaluación de
programas. Anteriormente fue directora de
Denhardt (2011, 28 – 29), presenta un resumen de la administración
una escuela secundaria urbana y directora ejecutiva
pública tradicional, la Nueva Gestión Pública y el enfoque emergente. El del Centro para el Liderazgo Integrativo de la Universidad.
Trabajó con ex EE.UU.
nuevo enfoque destaca cuatro posturas
importantes que juntas representan una respuesta a los desafíos
La Secretaria de Estado Hilary Clinton lanzará el
actuales y a las antiguas deficiencias. Proyecto global Mujeres en el Servicio Público.
Estos incluyen: un énfasis Correo electrónico: bloom004@umn.edu
en el valor público y los valores públicos; reconocimiento de que
el gobierno tiene un papel especial como garante de los
valores públicos; la creencia en la importancia de la gestión pública
en sentido amplio y del servicio al público y para el público; y un mayor
énfasis en la ciudadanía y la gobernanza democrática y colaborativa.
Estas preocupaciones, por supuesto, no son nuevas para la
administración pública, pero su combinación emergente es la última
respuesta a lo que Dwight Revista de administración pública, vol. 74,
edición. 4, págs. 445–456. © 2014 por la Sociedad
Estadounidense de Administración Pública.
DOI: 10.1111/puar.12238.
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Waldo (1948/2007) llamó a los cambios periódicos “antecedentes materiales e ideológicos”.

cómo gobernar, no sólo gestionar, en sociedades cada vez más diversas y complejas que
Si el nuevo enfoque podrá cumplir su promesa –y particularmente su promesa democrática–
enfrentan problemas cada vez más complejos (Kettl 2002; Osborne 2010; Pollitt y Bouckaert
es una cuestión abierta que exploraremos más adelante.
2011). Los desastres naturales, las fallas de gran parte de la
economía, los sistemas educativos y de atención médica desigualmente efectivos, una clase
media estancada, una desigualdad cada vez más profunda y comunidades en bancarrota
Administración pública tradicional
ofrecen ejemplos recientes que han desafiado no solo a los
La administración pública tradicional (Waldo 1948/2007; Stoker 2006) surgió en Estados Unidos
gobiernos, sino también a las empresas, las organizaciones sin fines de lucro y y la
a finales del siglo XX y maduró a mediados del siglo XX
sociedad civil en general. En Estados Unidos, estos desafíos ocurren en un
como respuesta a un conjunto particular de condiciones. Estos incluían los desafíos de la
momento de desconfianza histórica hacia una amplia gama de instituciones (Gallup 2014).
industrialización, la urbanización, el surgimiento de las corporaciones modernas, la fe en
la ciencia, la creencia en el progreso y la preocupación por las principales fallas del
El enfoque emergente
mercado. La experiencia en su mayoría exitosa con las respuestas gubernamentales a la
Las respuestas a estos nuevos desafíos aún no constituyen un todo coherente, pero las
Primera Guerra Mundial, la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial ayudó a
líneas generales de un nuevo enfoque se están volviendo claras, por ejemplo, en el
solidificar el apoyo a la administración pública tradicional y generó una fuerte confianza
marco ampliamente citado de Janet y Robert
en el gobierno como agente para el bien de todos. En su forma idealizada, la política y la
Denhardt (2002; 2011), denominado Nuevo Servicio Público. pero también en la gestión del
administración estaban bastante separadas (Wilson 1887). Los objetivos fueron
valor público de Gerry Stoker (2006), la gestión de la publicidad de Barry Bozeman
determinados en primera instancia por funcionarios electos y sólo en segundo lugar refinados
(2007), la nueva gobernanza pública de Stephen Osborne (2010)
por expertos técnicos en respuesta a la dirección política.
y la nueva política cívica del teórico político Harry Boyte y sus colegas (Boyte 2011). sobre
Las agencias gubernamentales fueron las principales generadoras de valor público a
fundamentos teóricos y epistemológicos diferentes a los de la administración pública
través de la forma en que diseñaron e implementaron objetivos políticamente definidos
tradicional o la Nueva Gestión Pública. Los ciudadanos, la ciudadanía y
(Salamon 2002). La eficiencia en las operaciones
la democracia son centrales para el nuevo enfoque, que se remonta al permanente interés de
gubernamentales fue el valor preeminente. Los ciudadanos eran vistos principalmente como
Dwight Waldo (1948/2007) por una teoría democrática de la administración.
votantes, clientes o electores. Por supuesto, en la práctica la administración pública tradicional
El enfoque aboga por tipos de racionalidad más contingentes y pragmáticos, que van más
siempre estuvo más profundamente involucrada en la política
allá de las racionalidades formales del “hombre administrativo” de Herbert Simon (1997) y
de lo que su forma idealizada sugeriría (Waldo 1948/2007; Denhardt y Denhardt 2011, 67),
del “hombre económico” de la microeconomía. Se considera que los ciudadanos son bastante
y las propias agencias gubernamentales eran propensas al fracaso (Wolf 1979). ).
capaces de participar en la resolución deliberativa de
problemas que les permita desarrollar un espíritu público del tipo que De
Nueva administración pública
Tocqueville vio en la república estadounidense de la década de 1830 cuando habló de la
prevalencia del “interés propio correctamente entendido” (de Tocqueville). 1840/2002;
Mansbridge 1990).
Después de un largo período de gestación, la (Hood 1991)
Nueva Gestión
se convirtió en el enfoque dominante de la administración pública en los
años 1980 y 1990. En Estados Unidos, el cambio estuvo marcado por el libro
más vendido de Osborne y Gaebler (1992), Reinventing Government and the Clinton
surge del diálogo yque
la deliberación
defienden el ampliamente inclusivos. Laque
conversación incluye a
Administration's National Performance Review (Gore, 1993). La Nueva Los académicos nuevo enfoque consideran el valor público
miembros de la comunidad de múltiples sectores porque, como señalan Beck Jørgensen y
Gestión Pública surgió de una preocupación por los fracasos del gobierno, una
Bozeman (2007, 373374), “los valores públicos y el valor público no son competencia
creencia en la eficacia y eficiencia de los mercados, una creencia en la racionalidad exclusiva del gobierno, ni el gobierno es el único conjunto de instituciones que tienen valor
centralizadas hacia la devolución y la privatización.
económica y un alejamiento de las grandes agencias gubernamentales público”. obligaciones, [aunque claramente] el
gobierno tiene un papel especial como garante de los valores públicos”. Este aspecto del
enfoque tiene muchos precursores, incluido, por ejemplo, el trabajo de Vincent y Elinor Ostrom
En la Nueva Gestión Pública se insta a los directivos públicos a “dirigir, no remar”. (Ostrom 1973; Ostrom y Ostrom 1971),
que también
Se dirigen determinando objetivos, o qué se debe hacer, y catalizando la prestación de importantes bases para comprender la gobernanza colaborativa y en red
servicios, o cómo se debe hacer (remar), mediante la elección de una “herramienta”
(McGinnis y Ostrom 2012; Thomson y Perry 2006). El enfoque abarca lo que Boyte (2011,
particular o una combinación de herramientas (por ejemplo, mercados, regulación,
632633) denomina “trabajo público”, es decir, “esfuerzos autoorganizados y sostenidos
impuestos). , subsidios, seguros, etc.) para lograr los objetivos (Salamon 2002). Los
realizados por una combinación de personas que resuelven problemas comunes y crean
mercados y la competencia (a menudo entre
cosas, materiales o simbólicas, de valor
actores de diferentes sectores) son la forma preferida de prestar servicios
cívico duradero, ” mientras se desarrolla el aprendizaje y la capacidad cívicos como parte del
gubernamentales de la forma más eficiente y efectiva a destinatarios vistos
proceso. Este trabajo puede involucrar a muchos tipos diferentes de personas, incluidos
como “clientes”, no como ciudadanos. Se debe empoderar a los administradores
gerentes con espíritu público de todos los sectores y ciudadanos.
públicos y liberarlos de restricciones para que puedan ser “emprendedores” y “gestionar De este modo, los ciudadanos van más allá de sus roles como votantes, clientes,
para obtener resultados”. En la práctica, por supuesto, los gerentes a menudo enfrentan electores, consumidores o encuestadores para convertirse en solucionadores
las peores circunstancias en las que son responsables de los resultados, pero no se les
de problemas, cocreadores y gobernadores comprometidos activamente en producir lo que el
permite gestionar para obtener resultados (Moynihan 2006).
público valora y es bueno para el público (De Souza). Briggs 2008).
Budd (2014) capta la importancia del trabajo en general para la creación de
Nueva Gestión Pública no han desaparecido, han surgido nuevas condiciones y
Si bien los desafíos que impulsaron la administración pública tradicional y la valor público y el papel especial que los sindicatos a menudo han desempeñado en su
desafíos materiales. Se centran en
desarrollo.

creación.

446 Revista de la Administración Pública • Julio | agosto 2014

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Cuadro 1 Comparación de perspectivas: administración pública tradicional, nueva gestión pública y el enfoque emergente de la administración pública
Dimensión
Amplio contexto ambiental e intelectual
Material e idea
condiciones lógicas
Fundamentos teóricos y
epistemológicos primarios
Visión predominante de la
racionalidad y modelo de
comportamiento
humano.
La esfera o ámbito público
Definición de bien
común, valor público,
interés público
Papel de la política
Papel de la ciudadanía
Gobierno y Administración Pública
Papel de las agencias
gubernamentales
Objetivos claves
Valores clave
Mecanismos para
lograr objetivos de
política
Papel del gestor público
Enfoque de la
rendición de cuentas
Contribución a la proceso
democrático
Fuentes: Adaptado principalmente de Denhardt y Denhardt (2011, 2829); con adaptaciones adicionales de Stoker (2006, 44; Kelly, Mulgan y Muers 2002) y Boyte (2011).
Administración pública tradicional
Industrialización,
las corporacionesurbanización, surgimiento de fe en
modernas, especialización,
la ciencia, creencia en el progreso, preocupación
por las principales fallas del
mercado, experiencia con la Gran Depresión y la Segunda
Guerra Mundial, alta confianza en el gobierno.
Teoría política, gestión científi ca, ciencia social
ingenua, pragmatismo
Racionalidad sinóptica, “administrativa
hombre"
Determinado por funcionarios electos o expertos
técnicos
Elegir gobernadores, quienes determinan los objetivos
políticos.
Votante, cliente, elector
El remo, visto como el diseño e implementación de
políticas y programas en respuesta a objetivos
políticamente definidos.
Metas políticamente previstas; implementación
gestionada por servidores públicos; Seguimiento
realizado a través de la supervisión burocrática y
de funcionarios electos.
Eficie
Administrar programas a través de agencias públicas
centralizadas y organizadas jerárquicamente o
profesiones autorreguladas.
Garantiza que se cumplan las normas y
Se siguen los procedimientos. Responsivo ante
los funcionarios electos, electores y clientes.
Discreción limitada permitida a los funcionarios
administrativos
Jerárquico, en el que los administradores son
responsables ante funcionarios elegidos
democráticamente
Ofrece objetivos políticamente determinados. tivas y
rendición de cuentas; la competencia
entre líderes electos proporciona una rendición de
cuentas general. El sector público tiene el monopolio
del espíritu de servicio público
Gobernanza del valor público: más allá de la administración pública tradicional y la nueva gestión pública 447
Nueva administración pública
Preocupación por los fracasos del gobierno,
desconfianza en el gran gobierno,
creencia en la eficacia y eficiencia de los
mercados y la racionalidad,
devolución y devolución
Teoría económica, ciencia social
positivista sofisticada.
Racionalidad técnica y económica, “hombre
económico”, tomadores de decisiones
interesados
Determinado por funcionarios electos o
agregando preferencias individuales
respaldadas por evidencia de elección del
consumidor.
Elegir gobernadores, quienes determinan los
objetivos de política; gerentes
empoderados; Política administrativa en
torno al uso de herramientas específicas.
Cliente
La dirección, vista como determinante objetivos y
catalizar la prestación de servicios a través de la
elección de herramientas
y la confianza, si es posible, en los
mercados, empresas y organizaciones sin fines de
lucro.
Metas políticamente previstas; Los administradores
gestionan los insumos y productos de una manera
que garantice la
economía y la capacidad de respuesta a las necesidades.
consumidores
Eficiencia y eficacia
Crear mecanismos y estructuras de
incentivos para lograr objetivos de políticas,
especialmente mediante el uso
de los
Ayuda a definir y cumplir lo acordado.
sobre los objetivos de desempeño;
receptivo a los funcionarios electos y
a los clientes; amplia discreción permitida
Impulsado por el mercado, en el que
Los intereses propios determinados dan como
resultado resultados deseados por amplios
grupos de ciudadanos vistos como clientes.
Entrega políticamente determinada
objetivos; Los administradores determinan los
medios. Escepticismo respecto del
espíritu del servicio público; favorece el
servicio al cliente
El enfoque emergente de la administración pública (por ejemplo, el nuevo
servicio público de Denhardt y Denhardt [2011])
Preocupación por los fracasos del mercado, del gobierno, de las
organizaciones sin fines de lucro y de la sociedad civil;
preocupación por los llamados problemas perversos; profundización de la
desigualdad; estado ahuecado o adelgazado;
ciudadanía “reducida”; gobernanza en red y colaborativa; tecnologías
avanzadas de la información y la comunicación
Teoría democrática, teoría de la gestión pública y sin fines de lucro, además de
diversos enfoques para conocer
Racionalidad formal, múltiples pruebas de racionalidad (política, administrativo,
económico, legal, ético), creencia en el espíritu público
más allá del estrecho interés propio, “persona razonable” abierta a la
influencia a través del diálogo y la deliberación.
Se considera que lo público va mucho más allá del gobierno,
aunque el gobierno tiene un papel especial como garante de los valores
públicos. Bien común determinado por un diálogo y una deliberación
ampliamente inclusivos informados por evidencia y valores democráticos y
constitucionales. “Trabajo público”, incluida la
determinación de objetivos políticos a través del diálogo y la deliberación; La
democracia como “una forma de vida”.
Ciudadanos vistos como solucionadores de problemas y cocreadores
comprometidos activamente en la creación de lo que el público valora y es
bueno para el público.
El gobierno actúa como convocante, catalizador y colaborador;
a veces dirigiendo, a veces remando, a veces colaborando, a veces
manteniéndose fuera del camino
Crear valor público de tal manera que lo que más le importa al público se
aborde de manera efectiva y se implemente lo que es bueno para el
público.
Eficiencia, eficacia y toda la gama de valores democráticos y constitucionales
Selección de un menú de mecanismos de entrega alternativos basados en criterios
pragmáticos; Esto a menudo significa ayudar a construir colaboraciones
intersectoriales e involucrar a los ciudadanos para lograr los objetivos
acordados.
Desempeña un papel activo para ayudar a crear y guiar redes de deliberación y
ejecución y ayuda a mantener y mejorar la eficacia,
la responsabilidad y la capacidad generales del sistema. Responsivo ante los
funcionarios electos, los ciudadanos y una variedad de otras partes
interesadas.
La discreción es necesaria, pero está limitada por la
ley, los valores democráticos y constitucionales y un enfoque amplio
de la rendición de cuentas.
Multifacético, ya que los servidores públicos deben atender a la ley, los valores
comunitarios, las normas políticas, los estándares profesionales y los intereses
ciudadanos.
el público valora y es bueno para el público. Ningún sector tiene el monopolio
Ofrece diálogo y cataliza y responde a la ciudadanía activa en pos de lo que
de la ética del servicio público; Mantener relaciones basadas en valores públicos
compartidos es esencial.
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En el nuevo enfoque, las agencias gubernamentales pueden ser convocantes,
catalizadoras y colaboradoras: a veces dirigiendo, a veces remando, a veces
asociándose y a veces manteniéndose al margen.
Además, cambia la forma en que se establecen los objetivos clave del gobierno. En la
administración pública tradicional, los funcionarios electos establecen objetivos y su implementación
depende de los servidores públicos, supervisados por los funcionarios electos. funcionarios y altos
directivos. En la Nueva Gestión Pública los funcionarios electos
todavía fijan metas. Luego, los gerentes administran las entradas y salidas de
una manera que garantice economía y capacidad de respuesta a los clientes. En
contraste,
en el nuevo enfoque tanto los funcionarios electos como los
administradores públicos están encargados de crear valor público de modo que
lo que más le importa al público se aborde de manera efectiva y se busque lo
que es bueno para el público. Este cambio para los administradores públicos plantea
cuestiones obvias sobre la rendición de cuentas democrática, cuestión que abordaremos
más adelante. Por otro lado, el cambio es esencialmente un simple reconocimiento de que
los gerentes siempre han desempeñado un papel importante en el establecimiento de metas
debido a los consejos que dan a los
funcionarios electos y a la necesidad de actuar frente a direcciones políticas a menudo amVbailgour,avsa. lor público, valores públicos y esfera pública
Como se señaló, en el enfoque emergente es relevante toda la gama de valores
democráticos y constitucionales. También se alienta a los formuladores de políticas y
administradores públicos a considerar toda la gama de mecanismos de ejecución
alternativos y elegir entre ellos basándose en criterios pragmáticos.
Esto a menudo significa ayudar a construir colaboraciones intersectoriales e involucrar a
los ciudadanos para lograr objetivos mutuamente acordados (McGuire 2006; Agranoff
2006; Fung 2006). Por tanto, el papel de los gestores
públicos va mucho más allá del de la administración pública tradicional o de la Nueva
Gestión Pública; se presume que son capaces de ayudar a crear y guiar redes de deliberación
y ejecución y ayudar a mantener y mejorar la eficacia, capacidad y rendición de cuentas
generales del sistema.
El enfoque emergente es en parte descriptivo de las prácticas actuales y emergentes, en parte
normativo en sus prescripciones respecto del papel del gobierno y de los administradores
públicos, y en parte esperanzador como respuesta a los desafíos planteados por un “trasfondo
material e ideológico cambiante”. Sin
embargo, a diferencia de la administración pública tradicional y la Nueva Gestión Pública,
teórica desigual, relativamente no probado y carente de una guía clara para la
el enfoque emergente a menudo parece ambiguo, con una base
práctica. Sin embargo, ¿qué más se puede esperar en un mundo de poder compartido,
multisectorial y sin nadie que esté totalmente a cargo (Cleveland 2002; Crosby y Bryson
2005)? Los viejos enfoques tienen sus propios problemas y el nuevo enfoque todavía está
surgiendo. Una cosa está clara, sin embargo, y es la importancia fundamental, en el
enfoque emergente, de comprender lo que se entiende por valor público, valores públicos y
esfera pública. Es necesario
avanzar en la clarificación, medición y evaluación de estos conceptos para que el nuevo
enfoque gane mayor fuerza.
La definición de valor del diccionario como “valor, utilidad o importancia
relativa” de algo (MerriamWebster 2014; consultado en línea el 1 de abril de 2014)
deja abiertas una serie de preguntas que han preocupado a los filósofos durante siglos y
que reaparecen en la actualidad. debate sobre los valores públicos, el valor público y la
esfera pública. Estas preguntas se refieren al menos a lo siguiente: (1) si los objetos de
valor son estados psicológicos subjetivos o estados objetivos del mundo; (2) si el valor es
intrínseco, extrínseco o relacional; (3)
si algo es valioso por sí mismo o como medio para otra cosa; (4) si existen
jerarquías de valores; (5) quién realiza la valoración; (6) cómo se realiza la valoración; y (7)
con qué criterios se mide el objeto de valor. Volvemos a estas
preguntas mientras analizamos cuatro contribuciones principales a la literatura sobre valor
público y en nuestras conclusiones.

La naturaleza de la discreción también cambia. En la administración pública tradicional,

los administradores públicos tienen una discrecionalidad limitada;
La Nueva Gestión Pública fomenta una amplia discreción en el cumplimiento de
La literatura sobre valores públicos distingue entre: (1) valores públicos, que son muchos
objetivos empresariales y de desempeño. En el enfoque emergente, la discreción
(por ejemplo, Van Wart 1998; Bozeman 2002, 2007; Beck Jørgenson y Bozeman 2007;
es necesaria, pero está limitada por la ley, los valores democráticos y
Meynhardt 2009; Andersen et al. 2012); (2) crear valor público, definido como producir lo
constitucionales y un enfoque amplio de la rendición de cuentas. La rendición
que el público valora, es bueno para el público, incluido el aporte a la esfera pública, o
de cuentas se vuelve multifacética, y no sólo jerárquica (como en la administración pública
ambos, según se evalúa según varios criterios
tradicional) o más impulsada por el mercado (como en la Nueva Gestión Pública), ya que
de valor público (Benington y Moore 2011; Stoker 2006; Alford 2008; Alford y O'Flynn 2009);
los servidores públicos deben atender a la ley, los valores comunitarios, las normas
y (3) la esfera pública o ámbito público
políticas, los estándares profesionales y los intereses ciudadanos. (Mulgan 2000; Dubnick y
Frederickson 2010; Romzek, LeRoux y Blackmar 2012). En el entorno colaborativo
dentro del cual se desarrollan y desarrollan los valores públicos (Benington 2011).
multisectorial emergente, ningún sector tiene el monopolio de la ética del servicio público,
aunque el gobierno desempeña un papel especial; Además, hay menos escepticismo
respecto del
Barry Bozeman sobre los valores públicos
gobierno y una preferencia menos marcada por los mercados y el servicio al cliente.
Bozeman (2007, 17), una voz líder en la literatura sobre valores públicos, se centra en el
nivel político o social. Escribe: “ Los valores públicos de una sociedad
son aquellos que proporcionan consenso normativo sobre: (1) los derechos,
Finalmente, en este enfoque emergente la contribución de la administración pública al beneficios y prerrogativas a los que los ciudadanos deberían (y no deberían) tener
proceso democrático también es diferente.
derecho; (2) las obligaciones de los ciudadanos para con la sociedad, el Estado
Tanto
tradicional como en la Nueva Gestión Pública, los en la administración
directivos no están muy pública y entre sí; y (3) los principios en los que deben basarse los gobiernos y las
directamente involucrados en el proceso democrático, visto principalmente como políticas”. Aunque los valores públicos en una democracia suelen ser cuestionados, se
En contraste, en el enfoque emergente, el puede discernir un consenso relativo en las constituciones, los mandatos legislativos, las
elecciones y deliberación legislativa.
gobierno promueve el diálogo y cataliza y responde a la ciudadanía activa en pos políticas, las revisiones de la literatura, las encuestas de opinión y otras fuentes formales
de lo que el público valora y es bueno para el público. Sin embargo, sigue sin estar claro e informales (Beck Jørgensen y Bozeman 2007).
hasta qué punto es posible que el diálogo y la deliberación lo hagan en la práctica en
sistemas que favorecen a las élites y están en contra de los ciudadanos comunes (Dahl y
Soss, 2014).
Lo que Bozeman denomina falla en los valores públicos ocurre cuando ni el
mercado ni el sector público proporcionan los bienes y servicios necesarios.

448 Revista de la Administración Pública • Julio | agosto 2014

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lograr valores públicos, que se operacionalizan en términos de un conjunto de ocho criterios;

árbitro del valor público cuando se utilizan activos de propiedad colectiva del gobierno.
por ejemplo, los procesos políticos y la cohesión social deben ser suficientes
En segundo lugar, los activos de propiedad colectiva incluyen no sólo dinero del
para garantizar una comunicación y un procesamiento efectivos de los valores gobierno, sino también la autoridad estatal. En tercer lugar, la evaluación del valor

públicos; y existe suficiente transparencia para permitir a los ciudadanos emitir
juicios informados (Bozeman 2002, 2007; ver también Kalambokidis 2014). La
creación de valor público es el grado en que se cumplen los criterios de valores
públicos, donde estos son una combinación de medidas de insumos, procesos, productos
y resultados. Por lo tanto, para Bozeman los valores públicos son mensurables, aunque
claramente puede haber desacuerdos sobre cómo deben conceptualizarse y medirse los
valores. Una implicación es que los analistas, ciudadanos y formuladores de políticas
deberían centrarse en qué son los valores públicos y en las formas en que las instituciones
y los procesos son
necesarios para forjar acuerdos y alcanzar los valores públicos en la práctica (Davis y West
2009; Moulton 2009; Jacobs 2014). ; Kalambokidis 2014).
Obsérvese que el enfoque de Bozeman es a la vez positivo, cuando pregunta cuál es el
consenso normativo sobre los valores, y normativo, cuando sostiene que
las fallas en los valores públicos deben corregirse. Obsérvese también que Bozeman
(2007) no dice nada sobre el papel del sector sin fines de lucro y, en
menor medida, sobre la esfera pública en general; sobre los derechos,
de la producción gubernamental se basa en una agregación de costos y
beneficios concebidos de manera amplia; pero también sobre determinaciones colectivas
relativas al bienestar de los demás, los deberes para con los demás y las concepciones de
una sociedad buena y justa. Moore (2013, 2014b) utiliza estas premisas filosóficas para
desarrollar una cuenta de valor público. Del lado de los beneficios está el logro de
resultados valorados colectivamente, mientras que del lado de los costos están los costos de
utilizar la autoridad pública y los activos de propiedad colectiva.
(1995,
Moore2223). La que los directivos públicos deberían utilizar el triángulo estratégico
sostiene
valioso (es decir, debe constituir
estrategia debevalor público);a (2)
(1) apuntar legítimo
lograr y políticamente
algo que sea sustancialmente
sostenible; y (3) operacional y administrativamente viable (ver también Alford y O'Flynn 2009).
Moore “equipa el éxito gerencial en el sector público con iniciar y remodelar empresas del
sector público de manera que aumenten su valor para el público tanto en el corto como en el
largo plazo” (1995, 10), lo que requiere una “imaginación inquieta y en busca de valor”.
(Benington y Moore 2011, 3).

responsabilidades o ponderaciones que se darán a los no ciudadanos; y sobre el papel y la

importancia del poder en las disputas por los valores públicos.
En cuanto a los efectos del poder político, Jacobs (2014) cree que en el contexto
Moore se dirige principalmente a los administradores públicos actuales y potenciales en una
estadounidense Bozeman subestima gravemente el alcance del disenso, la influencia
sociedad democrática y, en segundo lugar, a sus líderes
desproporcionada de los ciudadanos ricos y los intereses organizados, y el grado
electos. Al igual que Bozeman, una implicación del trabajo de Moore es la necesidad de una
en que las estructuras de gobierno favorecen la inacción y la deriva.
democracia saludable con instituciones de apoyo y los procesos necesarios para forjar
acuerdos y alcanzar los valores públicos en la práctica.

Mark Moore sobre la creación de valor público

Mientras que Bozeman se centra en el nivel político o social, Mark Moore (1995, 5255),
Para Moore, al igual que Bozeman, el valor público generalmente se refiere a estados objetivos
otra voz importante en la literatura, se centra en los directivos públicos. A del mundo que pueden medirse. Al igual que Bozeman, Moore considera que
él también le preocupa la devaluación del gobierno y de los administradores públicos en una
el valor público es extrínseco y también intrínseco al funcionamiento de un sistema de
era de individualismo económico y ascendencia del mercado, e inicialmente concibió el valor
gobierno democrático eficaz. Nuevamente, al igual que Bozeman, se puede considerar que
público como el equivalente de la gestión pública al valor para los accionistas.
algo que se está evaluando tiene un valor inherente o se puede considerar como un medio
Busca tanto una retórica persuasiva como un enfoque para discernir, defender
para lograr algo más. A diferencia de Bozeman,
y lograr valor público, o lo que él llama crear valor público. El valor público resulta
Moore supone una jerarquía de valores en la que la eficacia, la eficiencia, la rendición de
principalmente del desempeño del gobierno, por lo que su visión de la creación de valor público
cuentas, la justicia y la equidad en las organizaciones públicas en el contexto de la
en este primer libro es más estrecha que en gran parte de la literatura posterior.
gobernanza democrática son valores primordiales. Para Moore, en última instancia, los
funcionarios electos y la ciudadanía son los que valoran, pero
los administradores públicos también desempeñan un papel importante. La valoración se puede
Moore cree que los ciudadanos quieren de sus gobiernos alguna combinación de lo
mostrar a través de la cuenta de valor pública.
siguiente que en conjunto abarque el valor público: (1) burocracias públicas de alto
rendimiento orientadas a los servicios, (2) organizaciones públicas que
Rhodes y Wanna (2007) en particular han criticado a Moore y sus partidarios. No está
sean eficientes y efectivas para lograr los resultados sociales deseados, y (3)
claro, dicen, si su enfoque es “un paradigma, un concepto, un modelo, un dispositivo
organizaciones públicas que operan de manera justa y equitativa y conducen a
heurístico o incluso una historia...
condiciones justas y equitativas en la sociedad en general. Si bien la definición de valor
[Como resultado,] es todo para todos” (408). Creen que Moore minimiza la importancia de la
público de Moore es más vaga que la de Bozeman, destaca valores públicos
política y de los funcionarios electos, enfatiza demasiado el papel de los administradores
razonablemente específicos:
eficiencia, eficacia, resultados deseados social y públicos y confía demasiado en las organizaciones públicas, la experiencia del sector privado y
políticamente sancionados, justicia procesal y justicia sustantiva. Al igual que
las virtudes de los servidores públicos (409412).
Bozeman, la definición de valor público de Moore puede abarcar insumos, procesos,
resultados y
medidas de resultado.
Alford (2008; ver también Alford y O'Flynn 2009) monta una enérgica defensa de Moore y
ofrece refutaciones de cada uno de los puntos de Rhodes y Wanna. Destaca
Moore (2014a) desarrolla los fundamentos filosóficos de su enfoque del valor
el
triángulo estratégico de Moore que considera que el entorno de autorización
público como preludio para establecer lo que él llama “contabilidad del valor público”. a lo que se entiende por valor público”.
impone “un límite legítimo a la autonomía del administrador público para dar forma
Hace tres afirmaciones: Primero, un público definido colectivamente a través de (177). Alford también cree que Rhodes y Wanna operan según un “viejo”

procesos democráticos es lo apropiado.Gobernanza del valor público: más allá de la administración

paradigmapública tradicional
de administración y laque
pública nueva gestión
establece una pública 449
clara distinción.
Machine Translated by Google

entre política y administración y, por lo tanto, ignorar el hecho de que los funcionarios políticos y
como: situado en las relaciones entre el individuo y la sociedad; fundado en
los funcionarios públicos a menudo tienen un margen de maniobra considerable para influir en las
individuos; constituido por valoraciones subjetivas frente a las necesidades básicas;
políticas y las decisiones. activado y realizado en estados emocionales­motivacionales; y producido y reproducido
en prácticas intensas en experiencia.

Dahl y Soss (2014) también critican duramente la concepción de Moore de la creación de valor
público. En su opinión, al plantear el valor público como un análogo del valor para los
En contraste con los enfoques de
Bozeman y Moore, el de Meyhnardt no es
accionistas, prescriptivo; tiene una base mucho más psicológica; y enfatiza más la interpenetración de
considerar
instrumentales y considerar el compromiso
el valor democrático
público como algo que seenproduce,
términosMoore
principalmente
y sus
las esferas pública y privada. A diferencia de los otros dos autores, presta poca
seguidores en realidad imitan la misma racionalidad neoliberal a la que buscan
atención a las instituciones y los procesos supraindividuales involucrados en la
y de
resistir y corren el riesgo de promover las consecuencias desdemocratizadoras creación de valor público.
mejora del mercado del neoliberalismo. Los administradores públicos podrían, sin saberlo, ser
Sin embargo, al igual que Bozeman y Moore, Meynhardt también considera que el
agentes de “reducción de la democracia” (Crenson y Ginsberg 2002). Las advertencias que
valor público es mensurable, en su caso en comparación con las dimensiones que describe.
plantean Dahl y Soss son serias y deberían ser abordadas por
quienes buscan promover la literatura de valor público.
Más allá de los valores públicos y de la creación de valor público, está la esfera
John Benington en la esfera pública
pública. John Benington (2011) ve la esfera pública como “un espacio democrático” (31)
que incluye la “red de valores, lugares, organizaciones, reglas, conocimientos y
Además, Jacobs (2014) cree que la visión esperanzadora de Moore sobre la gestión pública otros recursos culturales que las personas tienen en común a través de sus compromisos
puede ser poco convencional, al menos en Estados Unidos, dada la marcada división de la
y mantenidos en fideicomiso por el gobierno y las instituciones
y comportamientos
opinión pública en muchos temas, la política intensamente partidista,
públicas”. Es “lo que proporciona a una sociedad cierto sentido de pertenencia, significado,
el poder de los intereses organizados y los numerosos puntos de veto. incorporados en los
propósito y continuidad, y lo que permite a las personas prosperar y esforzarse en medio de la
acuerdos de gobernanza. Es evidente que los administradores públicos están
incertidumbre” (43). Al igual que Dewey (1927/1954), cree que el público no está dado, sino que
limitados en una sociedad democrática (y con razón), pero también hay muchos ejemplos de
debe construirse continuamente. El valor público es necesariamente cuestionado y, a menudo, se
actividades emprendedoras y productoras de valor público que demuestran que los
establece mediante un proceso continuo de diálogo. Para Benington, la esfera pública es, por tanto,
administradores públicos pueden, de hecho, ser agentes activos en la creación de valor público.
el espacio (psicológico, social, político, institucional y físico) dentro del cual se sostienen, crean
Por lo tanto, la literatura sobre el valor público necesitará explorar mucho más los límites
o disminuyen los valores públicos. El valor público incluye lo que aporta a la esfera pública. Si
conceptuales, políticos, organizacionales, administrativos y de otra índole
bien el propio Benington está comprometido con la democracia, cabe señalar que su definición
que enfrentan los administradores públicos que buscan crear valor público en circunstancias ampliada de la esfera pública puede aplicarse a otras formas de
particulares.
gobierno.

Timo Meynhardt (2009, 206), en un enfoque importante pero mucho menos conocido, cree que
Timo Meynhardt sobre el valor público
el valor público se construye a partir de "valores que caracterizan la relación entre un individuo
y la 'sociedad', definiendo la calidad de la relación". La calidad de la relación es evaluada
Desde el punto de vista operativo, tanto para los profesionales como para los académicos, determinar quién
subjetivamente por los individuos, pero cuando se les atribuye un peso intersubjetivo, se
y qué es el “público” puede resultar problemático (Frederickson 1991).
vuelven objetivas y podrían alcanzar el requisito de Bozeman de un consenso normativo
No obstante, Meynhardt (2009, 205) considera que el “público” es una “ficción operativa indispensable y
razonable. Meynhardt cree que el valor público es para
necesaria para la acción y la orientación en un entorno complejo”. En otras palabras, a medida que aumenta
la complejidad, “el público” se convierte más en una construcción social “necesaria para actuar, pero difícil
de precisar” (204).
el público cuando se trata de “evaluaciones sobre cómo las necesidades básicas de los individuos,
los grupos y la sociedad en su conjunto se ven infl uidas en las relaciones que involucran al
público” (212). El valor público también tiene que ver con el valor del público, cuando “se extrae
En términos prácticos, es posible que el público ya sea conocido, que necesite darse a conocer
de la experiencia del público”. Para Meynhardt, el valor público también puede referirse a medidas
o que sea necesario crearlo. Por ejemplo, el enfoque normativo de Moore requiere que los
de insumos, procesos, productos y resultados.
administradores públicos busquen dirección en sus “entornos de autorización”, aunque pueden
concluir que se puede servir mejor al público trabajando para cambiar aspectos del entorno de
autorización. Moore también afirma que los
Meynhardt plantea cuatro dimensiones básicas (o categorías de contenido) del valor público
funcionarios electos y los ciudadanos (a menudo a través de elecciones) son los árbitros del
estrechamente relacionadas con una teoría psicológica de las necesidades básicas ampliamente
valor público (1995, 38), incluso cuando la toma de decisiones políticas es
citada (Epstsein, 1989, 1993, 2003) y relacionadas con categorías de la economía del bienestar
profundamente problemática desde el punto de vista moral. En las sociedades democráticas, los
tradicional. Las categorías son: moralética, políticosocial, utilitaristainstrumental y hedonista-
ciudadanos y los administradores pueden cuestionar estas decisiones cuestionables, pero no
estética. El “valor” que un individuo atribuye a una experiencia se basa en qué tan bien la
ignorarlas (54–55). Para Dewey (1927/1954), un público se “crea” cuando los ciudadanos
experiencia satisface sus necesidades básicas evaluadas en función de estas dimensiones. Tenga
experimentan las consecuencias negativas de situaciones fuera de su control (resultantes, por
en cuenta que la evaluación es una reacción subjetiva, emocionalmotivacional y valenciana ante
ejemplo, de actividades gubernamentales o de
una experiencia de algún tipo que involucra al “público”, como un encuentro con un programa
mercado). En otras circunstancias, los administradores públicos pueden necesitar “crear un
de gobierno, una elección o una visita a un espacio público.
público” (Moore 2014a), por ejemplo, al diseñar y gestionar un proceso de participación pública
(Fung 2006; Cooper, Bryer y Meek 2006; Nabatchi 2012).
Las evaluaciones intersubjetivamente equivalentes son una medida amplia del grado en que
se ha creado o disminuido valor público.
En resumen, Meynhardt (2009, 212) considera que la creación de valor público

450 Revista de Administración Pública • Julio | agosto 2014

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Los estudiosos de los valores públicos buscan en una variedad de fuentes evidencia de lo que el
Los fundamentos comunes de la vida pública están más estrechamente relacionados con la idea
“público” es, quiere o es bueno para él. Las fuentes incluyen, por ejemplo, revisiones de
de esfera pública.
literatura, legislación, reglas y regulaciones y encuestas de opinión (Beck Jørgensen y Bozeman
2007; Bozeman 2007; Jacobs 2014). Meynhardt (2009, 2014), como se señaló, se basa en la teoría
Cómo se utilizan en la práctica y la investigación las ideas de creación de valor público y los valores
psicológica para derivar las dimensiones con públicos sociales y a nivel de políticas
respecto a las cuales se pueden evaluar los valores públicos; ha desarrollado y publicado resultados
del uso de cuestionarios psicológicos basados en este trabajo. Moulton
Es evidente que las diferentes corrientes de la literatura sobre el valor público pueden vincularse.
(2009) analiza las “instituciones de valores públicos”, que pueden ser de tres tipos, y se supone
Específicamente, la idea de Moore, centrada en la gestión, de crear valor público implica
que los tres tipos afectan de manera diferente cómo se realizan los valores públicos en la
producir lo que el público valora o es bueno para el público, cuyos méritos pueden evaluarse
práctica. Las instituciones reguladoras están legalmente sancionadas y pueden establecer reglas,
frente a un conjunto de valores públicos más específicos.
mecanismos de vigilancia e incentivos para influir en el
Estos pueden incluir los criterios de valor público centrados en la sociedad o en las políticas de
comportamiento. Las instituciones normativoasociativas ayudan a crear expectativas o normas que
Bozeman y otros, los criterios centrados en la psicología de Meynhardts, la idea de Benington de
influyen en la vida social a través de una orientación prescriptiva, evaluativa
mejorar la esfera pública y otros valores importantes en el campo y la literatura de la administración
u obligatoria. Finalmente, las instituciones cognitivas culturales ayudan a crear concepciones
pública. Todos pueden o deben considerarse al evaluar
compartidas de la naturaleza de la realidad social y los marcos utilizados
la creación de valor en casos específicos.
para crear significado. Los tres tipos de instituciones son construcciones analíticas y pueden
superponerse, y de hecho lo hacen, en la práctica. Andersen, et al. (2012) analizan formas arquetípicas
de gobernanza para derivar el contenido de los valores públicos; las
Usos de la idea de creación de valor público en la práctica y la investigación
formas son jerarquía, clanes o profesiones, redes y mercados.
La idea de crear valor público se ha utilizado como paradigma, retórica, narrativa y tipo de

actuación (Alford y O'Flynn 2009, 178185). Stoker (2006) ha propuesto la “gestión del valor público”

como un nuevo paradigma más adecuado para la gobernanza en red que la administración pública

tradicional o la Nueva Gestión Pública. Por lo tanto, está yendo

Parte de la importancia del valor público es que abarca y va más allá de varios otros conceptos
Cómo se relaciona el valor público con otros conceptos más allá del enfoque principal de Moore en los administradores públicos en la cima de una burocracia
venerables que resaltan los fines y medios adecuados del gobierno y la acción pública más
pública que brinda servicios u obligaciones para centrarse en las relaciones y la gobernanza
amplia.
interorganizacionales e intersectoriales en red.
Entre ellos se encuentran el interés
El interés públicopúblico, el bien común,
originalmente estaba
los bienes públicos y el estado libre asociado.
asociado con el Estado, no con la esfera pública en general (Gunn 1969), y por lo tanto
típicamente se refiere a las razones o consecuencias de la acción gubernamental (Alexander 2002, Stoker argumenta que la administración pública tradicional y la Nueva Gestión Pública
226227). Más allá de eso, los intentos de hacer operativo el interés público han resultado difíciles no están a la altura de la tarea de gestionar en un entorno público en red, pero sólo

(Sorauf 1957; Mitnick 1976), aunque no necesariamente en el caso de aplicar leyes y considera vagamente cómo los líderes y gerentes en instancias específicas lograrían

regulaciones públicas relativamente claras a decisiones específicas (Alexander 2002). La
vaguedad y las dificultades de operacionalización también afectan a términos relacionados como
el bien común.
eficiencia, responsabilidad y equidad, junto con con valores democráticos más amplios (Williams
y Shearer 2011; O'Flynn 2007). Tampoco explica cómo los líderes y administradores deberían
hacer frente a una democracia que tiene problemas de baja participación electoral, gobierno
dividido, intereses organizados en competencia y concepciones contrapuestas sobre lo que podría
ser el valor público en cualquier situación (Davis y West 2009; Jacobs 2014). .

Los bienes públicos se refieren a la producción de bienes y servicios no rivales y no excluibles. El

valor público se diferencia en tres aspectos: en primer lugar, incluye soluciones a las fallas del
mercado más allá de la provisión inadecuada de bienes públicos, junto con los acuerdos
institucionales que hacen posibles las soluciones. Esto encaja claramente con la visión de Bozeman
(2007).
Los bienes públicos son productos y el valor público incluye los resultados que los bienes
públicos hacen posible. Esto encaja bien con la visión de Moore (1995).
Finalmente, el valor público tiene valor para el valorador, lo que concuerda bien con el
enfoque de Meynhardt (2009).
Probablemente, mancomunidad es lo que más se acerca a captar el significado de valor
público, ya que el término originalmente significaba “bienestar común”.
En Estados Unidos, desde la época colonial hasta la Segunda Guerra Mundial, como señala Boyte
(1989), Commonwealth significó dos cosas. En primer lugar, significaba un gobierno republicano o
democrático de iguales preocupado por el bienestar general y una ciudadanía activa durante todo el
año.
En segundo lugar, el término “trajo a la mente la piedra de toque, o los fundamentos comunes, de
la vida pública: los recursos básicos y los bienes públicos de una comunidad sobre los cuales los
ciudadanos asumían responsabilidad y autoridad” (45). Así, aunque similar en significado al valor
público, mancomunidad no es lo mismo. La identificación con un gobierno republicano o
democrático estrecha la definición, mientras que la
Los críticos del valor público argumentan que se ha utilizado como un discurso retórico. estrategia
para proteger y promover los intereses de los burócratas y sus organizaciones (Roberts 1995). Sin
duda, la crítica tiene mérito en casos particulares. Como se señaló anteriormente, Dahl y Soss
(2014) también destacan el potencial de la retórica del valor público para socavar los procesos
democráticos. Smith (2004, 6869), sin embargo, cree que “un enfoque en el valor público permite
reunir debates sobre valores,
instituciones, sistemas, procesos y personas. También permite vincular conocimientos procedentes
de diferentes perspectivas analíticas, incluidas las políticas públicas, el análisis de políticas, la
gestión, la economía y las ciencias políticas”. De manera similar,
Fisher (2014) ofrece una narrativa
que contrasta un enfoque de oposición a la toma de decisiones públicas (público
privado, negroblanco; correctoincorrecto; míotuyo) con un enfoque “oponible” o integrador en el que los
administradores públicos pueden vincular aspectos aparentemente no relacionados o contradictorios, y a
veces paralelos. constructos dóxicos para lograr
un mayor nivel de valor público en todos los sectores. Las historias que los gerentes crean pueden
ser retórica interesada, pero también pueden ser una historia pública sobre lo que debería o se ha
creado.

Gobernanza del valor público: más allá de la administración pública tradicional y la nueva gestión pública 451
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Finalmente, al igual que el desempeño, el valor público puede servir como marco de
representan gráficamente las relaciones entre las fallas de los valores públicos y las fallas
medición y gestión del desempeño. Una ventaja clave de la idea del valor público es
del mercado (Welch, Rimes y Bozeman 2014). El enfoque se ha utilizado principalmente
que no existe un resultado final único (Kalambokidis (2014). Moore (2013, 2014a,
en el campo de la ciencia y la tecnología (por ejemplo, Bozeman
2014b), por ejemplo, propone que los gerentes analicen los costos y beneficios, pero
y Sarewitz 2011), pero cada vez más en otros campos (Bozeman y Moulton 2011,
también aspectos menos tangibles. cuando evalúan la creación de valor público.
i367).
Bozeman (2002; 2007) y Talbot
(2010) defienden el uso de una variedad de criterios de valor público para discernir cuánto
Meynhardt (2014) ha desarrollado un instrumento de evaluación del valor público
valor público se ha creado o disminuido. Un enfoque en el valor público también estimula la
llamado cuadro de mando del valor público (que no debe confundirse con el cuadro de
atención a las consecuencias a largo plazo. Viabilidad y confiabilidad a plazo de las
mando del valor público de Moore de 2013, 2014b). El cuadro de mando es un resumen
inversiones públicas (Fisher 2014).
agregado basado en las clasificaciones individuales del
valor de algo relacionado con el público a lo largo de las dimensiones mencionadas
anteriormente (éticomoral, estéticohedonista, utilitario
Varios gobiernos han hecho uso explícito o implícito del marco de valores públicos.
instrumental y políticosocial), así como un quinta dimensión relacionada con el
Kernaghan (2003), por ejemplo, examina las declaraciones de valores de cuatro
desempeño financiero (Meynhardt 2014). El cuadro de mando se ha utilizado en una
gobiernos al estilo de Westminster; cada uno contiene una gama de
variedad de situaciones con fines tanto formativos como sumativos.
valores más allá de la eficiencia. Las iniciativas de “gobierno conjunto”, “gobierno en su
conjunto” y de gobernanza colaborativa que se desarrollaron en muchos países en
respuesta a la fragmentación causada por la Nueva Gestión Pública tenían que ver con la
Andersen, et al. (2012) han desarrollado un tercer instrumento para evaluar
coordinación y también con la recuperación y la búsqueda
los valores públicos que no se basa en criterios de valor público o evaluaciones
de la prosperidad. valores públicos más allá de resultados y eficiencia estrictamente
psicológicas, sino en lo que llaman “principios de diseño organizacional” derivados de
definidos (Christensen y Lægreid 2007). Desafortunadamente, algunos de estos esfuerzos
cuatro modos arquetípicos de gobernanza (jerarquía, clan, red, y mercado) (717). Para
han utilizado interpretaciones excesivamente estrechas del valor
cada uno de los cuatro articularon el papel de las
público. Por ejemplo, el gobierno británico bajo Tony Blair hizo un uso explícito del valor
organizaciones públicas, el papel de los ciudadanos, el contexto organizacional, las formas
público como forma de pensar sobre el desempeño, pero operacionalizó el triángulo
de control y los valores centrales.
estratégico de Moore centrándose en los servicios (para la capacidad operativa), los
A partir de estos valores desarrollaron un instrumento que probaron con
resultados (para el valor público) y la confianza y la confianza. legitimidad (para el
directivos públicos daneses preguntándoles en qué medida los valores se
entorno de autorización) (Kelly, Mulgan y Muers 2002).
aplicaban a sus organizaciones. Después de una variedad de análisis, surgieron
siete dimensiones del valor público: el público en general, el
Los consultores de Accenture, Cole y Parston (2006), disminuyen aún más
cumplimiento de las reglas, el mantenimiento del presupuesto, el profesionalismo, el
el significado del valor público. Su enfoque simplemente reenvasa los enfoques
equilibrio de intereses, el suministro eficiente y el enfoque en el usuario. Su trabajo destaca
existentes para la medición y gestión del desempeño bajo una etiqueta diferente (Alford
las tensiones entre los valores y la complejidad de los entornos de valores de los
y O'Flynn 2009, 185). Las advertencias de Dahl y Soss (2014) sobre la facilidad con la
administradores públicos (723–724).
que el enfoque del valor público puede ser secuestrado para fines no previstos por sus
autores principales se muestran claramente.
Los académicos y profesionales públicos están logrando importantes avances teóricos,
Conclusion
prácticos y operativos en el desarrollo de un nuevo enfoque de la administración
pública como alternativa a los enfoques que la precedieron. Sin embargo, necesitan
Los diversos enfoques para crear valor público pueden utilizarse positiva
hacer más antes de que el nuevo enfoque sea ampliamente comprendido, apreciado y
o normativamente, y así se ha hecho. Williams y Shearer (2011, 1374) observan, sin
utilizado para promover importantes valores públicos subestimados por la
embargo, que “la característica más sorprendente es la relativa ausencia
administración pública tradicional y la Nueva Gestión Pública. En esta sección final
de investigación empírica de las proposiciones normativas del valor público o de su
ofrecemos algunas conclusiones tentativas sobre la situación actual y luego esbozamos
eficacia como marco para comprender la gestión pública”. Sí señalan, sin embargo, algunos
una agenda para la investigación y la práctica.
estudios ejemplares. Por ejemplo, O'Toole, Meier y Nicholson Crotty (2005) encontraron
en un estudio de N grande sobre superintendentes escolares de Texas que los
Donde están las cosas
superintendentes veían los puntos del triángulo de Moore como constitutivos de sus roles.
Si bien es evidente que está surgiendo un nuevo enfoque de la administración pública, no
Y Meynhardt y Metelmann (2009), en un estudio de la Agencia Federal del Trabajo de
tiene un nombre acordado de forma consensuada. Sin embargo, entre las diversas
Alemania, también encontraron pruebas de que los mandos intermedios piensan de forma
posibilidades, la etiqueta de Denhardt (2011) de Nuevo Servicio Público ciertamente
muy parecida a como lo
parece ser la principal contendiente basada en las citaciones. Cualquiera que sea el
harían los empresarios de valor público de Moore.
nombre, la atención a las cuestiones de valor público, los valores públicos y la esfera
pública son fundamentales para el nuevo enfoque.
Usos de los valores públicos sociales y a nivel de políticas en la práctica y
Investigación
Los valores públicos más amplios y a nivel de políticas también se han
El concepto de creación de valor público es popular tanto en entornos académicos como
utilizado de diversas maneras. Por ejemplo, los valores públicos ocupan un lugar
prácticos (Williams y Shearer 2011). Incluso los críticos notan el amplio interés en la
destacado en el enfoque que Bozeman y sus coautores han desarrollado llamado “mapeo
idea entre los profesionales (Rhodes y Wanna 2007). De manera similar, Van der Wal,
de valores públicos”. El enfoque incorpora una amplia gama de
Nabatchi y de Graaf (2013) afirman que el estudio de los valores públicos está ganando
consideraciones de valor en los procesos de toma de decisiones políticas al ayudar
importancia en la administración pública
a (1) identificar valores públicos; (2) evaluar si se han producido o no fallas en
y bien puede ser uno de los temas actuales más importantes en este campo.
Finalmente, durante varias décadas los estudiosos
el valor público; (3) mapear relaciones entre valores; y (4)
452 Revista de la Administración Pública • Julio | agosto 2014
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y los comentaristas políticos han dedicado cada vez más atención a la esfera pública,
valores; quién hace la valoración; cómo se realiza la valoración; y con qué criterios se mide
incluidos los debates sobre los límites y el papel del gobierno, el por qué y el cómo de la
el objeto de valor.
participación pública y la ciudadanía activa, y la necesidad de una democracia fortalecida.

La literatura sobre valores públicos proporciona un sentido más amplio de los valores
Este creciente interés se debe en parte a la importancia, urgencia, alcance
públicos que el que normalmente se encuentra en la administración pública tradicional y
y escala de los problemas públicos que enfrenta el mundo; el reconocimiento
la Nueva Gestión Pública. A medida que se desarrolla el enfoque emergente de la
pragmático de que los gobiernos por sí solos no pueden abordar eficazmente muchos
administración pública, la literatura sobre valor público
de estos problemas; y la preocupación de que los valores públicos se han perdido y se
debe incorporarse explícitamente, ya que los temas que aborda son fundamentales. Por
perderán como resultado de una poderosa retórica antigubernamental y una serie de
ejemplo, demasiados regímenes y modelos de medición y gestión del desempeño se centran
reformas basadas en el mercado y en el desempeño. Siguiendo a Dewey, la literatura
principalmente en la eficiencia y la eficacia
sobre el valor público y el enfoque emergente de la administración pública representan
directamente relacionadas con la misión (Radin 2006; 2012; Talbot 2010; Moynihan et al.
los productos de
2011), y ignoran lo que Rosenbloom (2007) términos valores no basados en la misión,
como la equidad, el debido proceso, la libertad de
un “público” profesional y académico llamado a existir a partir de estas preocupacionesi.nformación y el desarrollo de la ciudadanía. Como resultado, demasiados
esquemas de medición y gestión del desempeño pueden en realidad debilitar la
En el enfoque emergente, el gobierno claramente tiene un papel especial que
creación de valor público (Kroll y Moynihan 2014).
desempeñar como creador de valor público y garante de los valores públicos y de la
Por lo tanto, los profesionales deben trabajar para garantizar que los enfoques de
esfera pública, pero en una democracia basada en el
gestión y medición del desempeño incluyan valores no basados en la misión y, como
mercado, el gobierno no es el dueño de todos los procesos e instituciones que tienen lugar. mínimo, no disminuyan el compromiso democrático y el comportamiento ciudadano.
potencial u obligaciones de valor público (Peters y Pierre 1998). La literatura sobre Se ha tomado nota de la contribución de Rosenbloom (2007). Moore (2013, 2014b)
colaboración intersectorial, liderazgo integrador y también ha comenzado a abordar
gobernanza en red son todas respuestas al nuevo contexto, en el que los administradores
algunas de estas preocupaciones con su propuesta de cuenta de valor público, al igual
públicos frecuentemente deben colaborar con organizaciones sin fines de lucro, empresas,
que Meynhardt (2014) con su muy diferente cuenta de valor público.
medios de comunicación y ciudadanos para lograr propósitos públicos. Una contribución
El modelo de mapeo de valores públicos de Bozeman y sus colegas también
importante de la literatura sobre valor público es la forma en que llama la atención sobre
contribuye. De manera similar, los procesos de participación pública pueden
preguntas sobre: (a) los propósitos públicos que son o deberían ser servidos por
diseñarse para mejorar el comportamiento democrático y la ciudadanía (Natachi
organizaciones en
2012; Bryson, et al. 2013). Finalmente, el análisis de políticas también debería
todos los sectores, por colaboraciones intra e intersectoriales, por acuerdos de
incluir una amplia gama de valores más allá de su
gobernanza más generales , y por el liderazgo público definido en sentido amplio; y
enfoque tradicional en la eficiencia, la eficacia y, a veces, la equidad (Radin, 2013).
(b) cómo los administradores y líderes públicos cumplen y deben lograr estos
propósitos. Éstas son importantes cuestiones normativas y relacionadas con la Los profesionales y académicos también deberían seguir el ejemplo de Australia, por
investigación que deben abordarse en el nuevo contexto.
ejemplo, y llamar la atención sobre el valor público esperado y real
creado por las políticas, programas, proyectos y otros esfuerzos (Kernaghan 2003).
Por supuesto, la preocupación por los propósitos y valores no es nueva para
Como demuestra Jacobs (2014) en el contexto estadounidense, el público es
la administración pública; lo que es diferente son dos partes diferentes del contexto. La
“pragmáticamente liberal”; es decir, el público está bastante dispuesto a apoyar determinadas
primera es que la administración pública tradicional y la Nueva Gestión
empresas públicas cuando el valor es claro y el costo es razonable. La cuenta del valor
Pública, si bien ambas tienen fortalezas, no están a la altura de las tareas de gobernanza,
público de Moore ofrece una manera de defender el caso en circunstancias específicas.
liderazgo y gestión en red cuando se debe servir a una variedad de valores públicos,
Kalambokidis (2014) brinda consejos prácticos sobre algunas de las formas en que se puede
incluidos, pero No se limitan a la eficiencia, la eficacia y la equidad. La segunda es la
realizar este trabajo público de clarificación de valores en relación con la política fiscal y de
opinión de que términos como interés público y mancomunidad son demasiado
gasto.
estrechos, otros términos relacionados como
bien común son demasiado vagos y el lenguaje del valor público proporciona una
Dados los complejos acuerdos de red y colaboración en los que a menudo
manera útil de avanzar, como señala Jacobs (2014). sugiere.
se encuentran ahora los profesionales, tienen una mayor necesidad de cultivar lo que
Moore llama una “imaginación inquieta que busca valores” en un contexto democrático; y
los académicos y educadores de asuntos públicos deberían ayudarlos en este esfuerzo. Esa
Una agenda de investigación y práctica
imaginación también debería incorporar atención al papel especial del gobierno para
En este momento, el nuevo enfoque está enredado en definiciones, conceptualizaciones y
garantizar la preocupación por valores importantes y mantenerse firme contra los esfuerzos
mediciones a menudo vagas del valor público y la esfera pública. Si bien los académicos y
para disminuirlos (Dahl y Soss, 2014). Una vez más, la necesidad de imaginación no es
profesionales de la administración pública
nueva en la administración pública, donde la creatividad, la innovación y el
pueden llegar a un acuerdo en última instancia sobre estas cuestiones relacionadas con el
pensamiento y la actuación estratégicos siempre han encontrado un lugar (Osborne y
valor público, es poco probable que alcancen un consenso total (Davis
Brown 2013; Hartley 2014; Bryson 2011).
y West 2009). Eso no es necesariamente una cosa mala. Sin embargo, para avanzar, los
Esa imaginación a menudo implica cerrar la brecha políticaadministración (Gulick 1933;
académicos deben abordar los desafíos que enfrentan las formulaciones actuales, en
Appleby 1945), pero también saber cuándo ceder ante los funcionarios electos (Alford,
parte mediante un mayor refinamiento conceptual, el desarrollo de tipologías y medidas
Hartley y Hughes 2014). En todos estos casos, los administradores públicos tienen la
adecuadas y pruebas empíricas rigurosas. La investigación debería atender tanto a los
obligación especial de dedicar su imaginación a mejorar la gobernabilidad democrática
valores públicos sostenidos subjetivamente como a estados más objetivos del mundo; si
y la ciudadanía. Como se señaló, el análisis de políticas también puede ayudar a
un valor público específico es intrínseco, extrínseco o relacional; si algo es un valor
fomentar respuestas imaginativas y atención a la variedad de valores públicos (Radin
público primordial o instrumental; si existen jerarquías de público

Gobernanza del valor público: más allá de la administración pública tradicional y la nueva gestión pública 453
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2012). Sin embargo, es evidente que la literatura sobre el valor público debería explorar mucho
Beck Jorgensen, Torben y Barry Bozeman. 2007. Valores públicos: un inventario.
más los límites conceptuales, políticos, organizacionales, gerenciales y de otra índole que
Administración y sociedad 39(3): 354–381.
enfrentan los administradores públicos que buscan crear valor público en circunstancias
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pública (Talbot 2010; Benington y Moore 2011; West y Davis 2011; Radin 2012; 1–20. Basingstoke, Reino Unido: Palgrave Macmillan.

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cuáles son las consecuencias para el valor público deberían ser el foco de mucho trabajo Teoría política 39(5): 630–660.
adicional. Lo mismo se aplica a los procesos de gobernanza colaborativa y Bozeman, Barry. 2002. Fallo del valor público: cuando los mercados eficientes pueden no funcionar.

en red. Por lo Revisión de la administración pública 62 (2): 145–161.

tanto, se debe continuar trabajando para vincular el comportamiento
gerencial que intenta crear valor público con instituciones y procesos y a nivel de Bozeman, Barry. 2007. Valores públicos e interés público: contrapeso al individualismo económico.
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Otra parte de ese trabajo es incorporar estudios de otros campos para ayudar Bozeman, Barry y Daniel Sarewitz. 2011. Mapeo de valor público y ciencia

a enriquecer la conversación en un momento en el que la administración pública puede Evaluación de políticas. Minerva 49: 1–23.

verse como demasiado insular (Wright 2011). Esperamos continuar con la investigación y Bryson, Juan. 2011. Planificación Estratégica para Organizaciones Públicas y Sin Fines de Lucro, 4to.

el aprendizaje que determinarán si la La literatura de valor público superará los desafíos y Edición. San Francisco, CA: JosseyBass.

ocupará un lugar permanente en el desarrollo continuo del campo de la erudición y la Bryson, John M., Barbara C. Crosby y Melissa M. Stone. 2006. El diseño y la implementación de

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