ISSN 0717-9987

en foco 1
educ aci ón

La toma de decisiones de un sostenedor:

Análisis a partir de la Ley SEP
Gregory Elacqua
Ursula Mosqueira
Humberto Santos
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Introducción

Existe amplia evidencia de que el nivel socioeconómico de los estu-

diantes es uno de los principales determinantes de los resultados educaciona-
les, tanto a nivel individual como de establecimientos.1 Visto de otra forma,
el costo de alcanzar un mismo resulta-
do es mayor para un alumno de nivel
socioeconómico más bajo.2 La Ley de Uno de los aspectos clave de esta ley -a diferencia
Subvención Preferencial (SEP), que
de la mayor parte de los programas y reformas que se
entrega recursos diferenciados según
han implementado en el sistema educacional chileno
el nivel socioeconómico del alumno,
es una corrección al antiguo esque- es la entrega de recursos adicionales condicionada a
ma parejo de subvención existente en una serie de exigencias que implican costos para los
Chile, el cual creaba implícitamente establecimientos.
incentivos a la selección de alumnos
de mayor nivel socioeconómico debi-
do a que cuesta menos educarlos.
Uno de los aspectos clave de esta ley -a diferencia de la mayor parte de
los programas y reformas que se han implementado en el sistema educacio-
nal chileno- es la entrega de recursos adicionales condicionada a una serie de
exigencias que implican costos para los establecimientos. La existencia de
dichos costos asociados a la entrega de recursos, sumada a la voluntariedad
de la entrada, genera un proceso en el cual cada sostenedor evalúa los costos
y beneficios asociados a la participación en la SEP y tras esta evaluación
decide si se suma o no al sistema.
El objetivo del presente documento es establecer un esquema de aná-
lisis de la decisión de un sostenedor basado en la estructura de beneficios y
costos que impone la Ley SEP y, posteriormente, contrastar las predicciones
de dicho modelo con los resultados efectivos observados. Este análisis es
importante por dos razones fundamentales. En primer lugar y en la medida
que ciertos establecimientos decidan no entrar, un número de alumnos prio-
(1) Ver Rothstein (2004) para un resumen de la literatura sobre el efecto del nivel socioeconómico en el
rendimiento escolar en países industrializados. También ver Burtless (1996). Ver Baker et al. (2002) y
Heyneman y Loxley (1983) para un análisis del efecto en países en vías de desarrollo.
(2) La socióloga Annette Lareau (2000 y 2003) explora las diferencias entre familias de nivel social bajo y
alto que ayudan a entender la brecha en rendimiento. Ver Brunner y Elacqua (2003) para acceder a un resumen
de la literatura sobre este tema.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

ritarios, los cuales la ley ha definido como “alumnos para quienes la situa-
ción socioeconómica de sus hogares dificulte sus posibilidades de enfrentar
el proceso educativo”, pueden quedar fuera de la cobertura de la SEP. Por
lo tanto, entender las razones que podrían aducir dichos establecimientos
para no ingresar es relevante para realizar los ajustes necesarios en la imple-
mentación de la ley, de forma de evitar que los alumnos prioritarios queden
sin cobertura. En segundo lugar, el proceso de decisión de los sostenedores
puede revelar información acerca de sus características, si comparamos co-
legios participantes y no participantes en la SEP. Dicha información puede
servir como guía para el diseño de futuras políticas educacionales, entregan-
do señales claras sobre aspectos críticos que dificultan el proceso educativo
al interior de las escuelas.
El documento está organizado como sigue. En la primera sección se
describen las características principales de la Ley SEP y se introduce el es-
quema de decisión costo-beneficio enfrentado por el sostenedor. En la segun-
da, se contrastan las predicciones de nuestro modelo con las tasas efectivas
de participación de establecimientos en la Ley SEP. Finalmente, en la tercera
sección se presentan las conclusiones de esta investigación.

La Ley SEP

La SEP en el contexto de las políticas educativas chilenas

Luego del retorno de la democracia, en Chile las políticas educativas

se han enfocado en mejorar la calidad y la equidad a través de reformas
curriculares y una mayor inversión en salarios de profesores, textos, infra-
estructura, jornada escolar completa y el acceso a tecnología informática
en todos los colegios del país (Cox, 2003). Existe un relativo consenso con
respecto al éxito de estas reformas en cuanto al logro de una mayor cobertura
en la provisión de educación –especialmente para alumnos de bajo nivel so-
cioeconómico en educación preescolar y media— y en mejorar la calidad de
la infraestructura escolar. Además, tres de cada cuatro colegios subvencio-
nados han logrado implementar la Jornada Escolar Completa y los salarios
docentes han experimentado un aumento importante.3 Adicionalmente, las
(3) Los salarios reales aumentaron en un 156%, se incrementó el número de postulantes en las facultades de
Educación y los puntajes en la PSU subieron un 16% (Vegas, 2007).

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

encuestas de opinión pública han demostrado altos niveles de satisfacción de

los apoderados con la calidad de la educación que ofrecen las escuelas de sus
hijos (Fundación Futuro, 2005).
Sin embargo, pese a que el gasto en Educación se multiplicó por 4 desde
1990, no ha habido mejoras significativas en el aprendizaje de los alumnos.
Si bien el desempeño de los estudiantes en Chile es uno de los mejores en
América Latina, todavía está muy por debajo de los países de la OCDE y de
países emergentes de Asia y Europa del Este. Según la prueba PISA, el 5%
de los alumnos de 15 años en Chile obtienen resultados sobre la mediana de la
OCDE en Lenguaje y se observan tendencias similares en Matemática, Cien-
cia y Educación Cívica. Pese a un leve aumento en los puntajes de Lenguaje
del 2008, los resultados en la prueba SIMCE siguen estancados desde 1997.
A esto se suman las importantes brechas en los resultados SIMCE por
nivel socioeconómico y dependencia: los menores puntajes se concentran en
los niveles socioeconómicos más bajos y en los establecimientos municipales.
A ello se agrega que las escuelas están cada vez más segregadas por nivel so-
cioeconómico. Los alumnos que asisten a establecimientos particulares, en pro-
medio, provienen de familias que tienen mayores ingresos y nivel educacional
que los estudiantes matriculados en escuelas municipales (ver gráfico 1). 4
Gráfico 1. Segregación Escolar 2008
Distribución de establecimientos según Grupo Socioeconómico

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

(4) Estos factores, entre otros, motivaron “La Revolución de los Pingüinos”, la protesta más importante desde
el retorno de la democracia. Las manifestaciones empezaron en mayo de 2006, tres meses después de que la
Presidenta Bachelet asumiera el mando. Más de 100.000 estudiantes salieron a las calles y se tomaron cientos
de escuelas a lo largo de Chile.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

La Ley Subvención Escolar Preferencial —introducida al Congreso

por el Presidente Lagos y promulgada e implementada por el gobierno de la
Presidenta Bachelet— se inserta dentro de este escenario donde ya se anun-
ciaban algunos obstáculos que resolver:5 el sistema de subvención pareja
no diferenciaba por nivel socioeconómico de los alumnos (sólo por tipo de
estudiante,6 ubicación geográfica,7 niveles educacionales y educación espe-
cial), se entregaban recursos por asistencia y no por resultados, y se creaban
incentivos para que los colegios seleccionaran a alumnos menos costosos de
educar.

Componentes principales de la ley

Respondiendo a este contexto, la Ley SEP introduce varios compo-

nentes nuevos al sistema educacional chileno con el propósito de reducir la
brecha de resultados educacionales y mejorar la integración de los alumnos
más vulnerables del país: crea un sistema de subvención diferenciada orien-
tado a favorecer a los alumnos más vulnerables —complementando así la
subvención pareja— e introduce nuevas exigencias a las escuelas. Para
recibir la subvención adicional los sostenedores se comprometen a cumplir
con exigencias relacionadas con la obtención de mejores resultados, con el
uso de sus recursos y con la no selección de alumnos bajo ningún criterio,
sea éste socioeconómico, académico o de cualquier otro tipo. Además, debe
elaborar un Plan de Mejoramiento Educativo (PME), fijando metas y accio-
nes a implementar durante un plazo de 4 años con el propósito de fortalecer
sus resultados académicos.
El sistema de accountability creado por esta ley establece que el Mi-
nisterio de Educación (Mineduc) provee asistencia y ejerce control sobre
las escuelas dependiendo de las capacidades que éstas demuestren. Para
eso el Mineduc establece una clasificación que asigna a las escuelas una
categoría según sus resultados académicos y otros indicadores del funcio-
namiento escolar.
(5) Una discusión más detallada de este punto se encuentra en Mizala (2007). “La Subvención ¨Preferen-
cial”; en J.J. Brunner y C. Peña (eds). La Reforma al Sistema Escolar: Aportes al debate. Universidad Diego
Portales y Universidad Adolfo Ibáñez. Santiago, Chile.
(6) Nivel educativo, el tipo o modalidad de educación, si es diurna o vespertina y de acuerdo a si el estable-
cimiento está o no en régimen de jornada completa (Montt et al. 2006).
(7) Distancia de la región central y el factor de ruralidad aplicable (Montt et al., 2006).

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Asimismo, la ley identifica al grupo de alumnos más vulnerables al que

se orienta la subvención, denominándolos “alumnos prioritarios”. Esta no-
menclatura resulta importante para entender los dos criterios de asignación
de la subvención preferencial, que se calcula según el número de estudiantes
prioritarios y su concentración en un establecimiento.
Si bien la subvención se entrega por cada alumno prioritario, es im-
portante recalcar que son las escuelas quienes administran estos recursos y
se encargan de implementar reformas orientadas a mejorar los aprendizajes,
tanto de los alumnos prioritarios como de todos los estudiantes matriculados
en un establecimiento.

Quiénes son los alumnos prioritarios

Como señalamos anteriormente, la Ley SEP identifica a los alumnos

más vulnerables del país como “alumnos prioritarios”, definiéndolos como
aquellos “a quienes la situación socioeconómica de sus hogares dificulte
sus posibilidades de enfrentar el pro-
ceso educativo”. 8 Para el año 2008
esta definición incluyó a alumnos de (...) la Ley SEP identifica a los alumnos más
primer y segundo Nivel de Transición vulnerables del país como “alumnos prioritarios”,
(Prekínder y Kínder) hasta 4° básico. definiéndolos como aquellos “a quienes la situación
En consecuencia, el análisis que pre- socioeconómica de sus hogares dificulte sus
sentamos considera solamente dichos posibilidades de enfrentar el proceso educativo”.
niveles, debido a que usamos datos
correspondientes a 2008.9
Un alumno puede ser clasificado como prioritario si: forma parte de
una familia en el sistema Chile Solidario,10 pertenece al tercio más vulnera-
ble de familias que cuenten con caracterización socioeconómica de su hogar
(familias identificadas como indigentes por la Ficha de Protección Social) o
sus padres o apoderados están en el tramo A del Fondo Nacional de Salud

(8) Artículo 2 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.

(9) La ley contempla la incorporación de un nivel de enseñanza por año hasta cubrir toda la Enseñanza Básica.
(10) Chile Solidario es un sistema de protección social creado en el año 2002 que atiende familias, personas
y territorios en situación de vulnerabilidad. Es parte de la estrategia gubernamental para la superación de la
extrema pobreza implementado por el gobierno de Lagos y continuado por el de Bachelet (http://www.chile-
solidario.gov.cl).

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

(FONASA).11 En caso de no aplicar ninguna de las anteriores, se consideran

los ingresos familiares del hogar, la escolaridad de la madre (en su defecto,
la del padre o apoderado con quien viva el alumno), la condición de rurali-
dad del hogar y el grado de pobreza de la comuna donde resida el alumno.12

Clasificación de escuelas

El Mineduc realiza una clasificación de escuelas con el propósito de

establecer exigencias diferenciadas según el desempeño de éstas. Las tres
categorías son: Establecimientos Autónomos, Establecimientos Emergentes
y Establecimientos En Recuperación. Cabe señalar que al momento de sus-
cribir el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Académica,
que permite la entrada a la SEP, todos los establecimientos son clasificados
solamente en dos categorías: Autónomo o Emergente. La categoría En Re-
cuperación entrará en efecto tras la realización de evaluaciones posteriores
y se usará para clasificar a los colegios Emergentes que no hayan cumplido
con sus compromisos.13 A continuación hacemos una breve descripción de
cada una de las categorías:14

- Escuelas Autónomas: Son aquellas con buenos resultados en la prue-

ba SIMCE en las tres últimas mediciones dentro de su grupo socioeconómi-
co. Su puntaje promedio en el SIMCE de 4° básico debe estar por sobre la
mediana de su mismo grupo socioeconómico. Además, se consideran indica-
dores complementarios como la retención y aprobación de alumnos, la inte-
gración de la comunidad en el proyecto educativo y procesos de evaluación
docente.
(11) FONASA (Fondo Nacional de Salud) es el organismo público que da cobertura de atención en salud con
financiamiento del Estado a personas que no pueden cotizar el 7% de sus ingresos. El Tramo A comprende a
personas carentes de recursos o indigentes, personas que reciben pensiones asistenciales (PASIS), personas
que reciben Subsidio Único Familiar (SUF), mujeres embarazadas hasta el sexto mes, niños hasta los 6 años
de edad y menores internos en establecimientos del Servicio Nacional de Menores (SENAME). (http://www.
fonasa.cl)
(12) Artículo 2 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.
(13) Al momento de clasificar a las escuelas, participen o no en la SEP, se identificará a los colegios con
resultados reiteradamente deficientes como Escuelas con Necesidades de Medidas Especiales. Si luego de 2
años estas escuelas permanecen en la misma categoría perderán toda subvención hasta que decidan adoptar las
medidas de la Ley SEP, pasando automáticamente a la categoría En Recuperación.
(14) Según el Artículo 9 y el Artículo Transitorio Primero de la Ley 20.248 que establece la Subvención Es-
colar Preferencial.

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

- Escuelas Emergentes: Son aquellas que no muestran sistemática-

mente buenos resultados en la prueba SIMCE. Tienen un puntaje SIMCE
promedio por debajo de la mediana de su mismo grupo socioeconómico. No
cumplen los requisitos para ser Autónomas.

- Escuelas En Recuperación: Son aquellas que obtienen resultados

reiteradamente deficientes en la prueba SIMCE en al menos 2 mediciones.
Deben tener un puntaje promedio inferior a 220 puntos y la proporción de
alumnos sobre 250 puntos es menor al 20%.

Esquema de decisión del sostenedor: ¿Entrar a la Subvención Preferencial?

Los supuestos del modelo costo-beneficio

A diferencia de otras reformas educativas que han otorgado beneficios

de manera uniforme a todos los establecimientos que reciben financiamiento
del Estado, el ingreso al sistema de Subvención Escolar Preferencial se ha
caracterizado por su voluntariedad. Éste es un componente novedoso que
nos permite analizar el proceso de decisión por el que atraviesa un sostene-
dor para evaluar la entrada al sistema SEP.
Para ello, proponemos un esquema de la decisión que enfrenta un sos-
tenedor de un establecimiento subvencionado, sea éste municipal o parti-
cular subvencionado. Se supone que el sostenedor evalúa los beneficios y
los costos cuando determina si entra o no al sistema de Subvención Escolar
Preferencial. Suponemos que enfrentados a esta decisión y teniendo acceso
a la información que les permita conocer los costos y beneficios de entrar al
sistema SEP, los sostenedores que perciban costos mayores a los beneficios
decidirán no entrar en el sistema. Aquellos que perciban mayores costos que
beneficios decidirán lo contrario.
Preliminarmente, podemos corroborar este supuesto con la respuesta
efectiva que han tenido los sostenedores: de los 8.281 establecimientos po-
tenciales a entrar a la SEP, 1.289 tomaron la decisión de no participar.15
(15) Además, reconocemos que como en toda aproximación teórica a la realidad este marco analítico destaca
ciertos elementos e invisibiliza otros. Por ejemplo, esta perspectiva no incorpora aspectos culturales o mati-
ces contextuales, los que sí podría considerar un enfoque complementario para entender el mismo objeto de
estudio.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Beneficios de entrar a la Subvención Escolar Preferencial

Los beneficios de entrar al sistema SEP son de fácil cuantificación,

a diferencia de los costos que presentaremos más adelante. Las ventajas
corresponden a la subvención adicional que se entrega a la escuela según
dos criterios: el número de alumnos prioritarios y la concentración de éstos.
Cabe señalar que si bien ambos son los criterios principales para calcular la
subvención preferencial, es la escuela quien recibe dicha subvención y se
encarga de administrarla.
La subvención preferencial por alumno prioritario es de $23.38816 men-
suales y se entrega por cada alumno prioritario matriculado en el estableci-
miento.17 Además, se otorga un monto adicional por estudiante según la con-
centración de alumnos prioritarios que tenga el colegio, que puede ir desde
$1.637 a $4.209. Considerando ambas subvenciones, este aumento resulta
significativo con respecto a la subvención base (correspondiente a enseñanza
básica con jornada escolar completa), incrementando la subvención total para
un alumno prioritario en al menos un 51%. La Tabla 1 muestra un desglose de
los componentes de estas subvenciones y permite realizar una comparación
entre la subvención recibida por un alumno prioritario matriculado en una es-
cuela SEP y uno matriculado en una escuela no SEP (equivalente a un alumno
no prioritario matriculado en cualquier escuela).
Como se observa en la columna de subvención total recibida por estu-
diante, un alumno prioritario en una escuela que no es SEP (equivalente a
un alumno no prioritario matriculado en cualquier escuela) recibe una sub-
vención base de $46.008. pesos mensuales. Si la escuela donde estudia el
alumno prioritario entra al sistema SEP, recibe una subvención de al menos
$69.396.
Según los beneficios señalados, en términos de recursos adicionales
por estudiante prioritario, podemos predecir lo siguiente: los colegios con
una mayor matrícula de alumnos prioritarios entrarán a la SEP, ya que el
beneficio total aumenta linealmente con el número de prioritarios. Aunque
el colegio tenga una alta concentración de alumnos prioritarios, esto no afec-
tará significativamente la cantidad de recursos que obtendrá el colegio. Por
(16) Se calcula el valor de la subvención en base a la Unidad de Subvención Educacional (USE), que desde
diciembre de 2008 equivale a $16.705.
(17) Además esta subvención se calcula según la asistencia promedio del establecimiento.

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

ello, puede que los colegios con una alta concentración de prioritarios, pero
con un bajo número de alumnos decidan no entrar a la SEP.

Tabla 1. Comparación de Subvención SEP con Subvención Base

Subvención
Subvención
Escolar Porcentaje Total
por
Subvención Preferencial adicional por subvención
concentración
actual* por cada concepto de recibida por
de alumnos
alumno Ley SEP alumno
prioritarios
prioritario

Alumno no
$ 46.008 $ 46.008
prioritario

Menos
de 15%
$ 46.008 $ 23.388 $0 50,8% $ 69.397
alumnos
prioritarios

15% - 30%
alumnos $ 46.008 $ 23.388 $ 1.637 54,4% $ 71.034
prioritarios
Alumno
prioritario 30% - 45%
en estableci- alumnos $ 46.008 $ 23.388 $ 2.807 56,9% $ 72.203
miento con: prioritarios

45% - 60%
alumnos $ 46.008 $ 23.388 $ 3.742 59,0% $ 73.139
prioritarios

Más de
60%
$ 46.008 $ 23.388 $ 4.210 60,0% $ 73.607
alumnos
prioritarios

* Subvención base para alumno en Enseñanza General Básica (1° a 6° básico) con Jornada Escolar Completa. Se
calcula en base a la Unidad de Subvención Escolar (USE), equivalente a $16.705 desde diciembre de 2008.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Costos de entrar a la Subvención Escolar Preferencial

Acorde al componente de responsabilidad introducido por la Ley SEP

en el sistema educativo chileno, un sostenedor que decida participar de esta
subvención enfrenta algunas exigencias. En el esquema de análisis que propo-
nemos para comprender la decisión de un sostenedor, hemos identificado estas
exigencias como costos que el sostenedor debe asumir a cambio de obtener
ciertos beneficios. Los cinco costos principales identificados son: 1) costo
de clasificación, 2) costo de elaborar un Plan de Mejoramiento Educa-
tivo (PME), 3) costo de la no selección, 4) costo de eximir a los alumnos
prioritarios del cobro de financiamiento compartido, y 5) costo de rendir
cuentas. Como señalamos anteriormente, estos costos no son de fácil cuanti-
ficación, como sí son los beneficios, por lo que adoptamos una aproximación
descriptiva. A menudo, ellos involucran tiempo, esfuerzo y recursos que las
escuelas deben poner al servicio de las exigencias de la ley.

1) Costo de clasificación: Se refiere a los costos asociados a la clasifi-

cación que realiza el Mineduc de las escuelas. Una vez que el estableci-
miento decide entrar en el sistema SEP, esta clasificación es conocida por
la comunidad y se transforma en una etiqueta que identifica su estándar
de calidad (costo de reputación). Si una escuela decide no entrar a la SEP
podrá conocer su clasificación y mantenerla en reserva, sin embargo, al
momento de firmar el convenio dicha clasificación debe ser informada a la
comunidad escolar.18
Asociada a la clasificación de la escuela está la autonomía en el uso
de recursos. Los establecimientos Autónomos deben implementar ciertas
mejoras educativas utilizando los recursos SEP, procurando la retención de
alumnos prioritarios y el logro académico de todos los alumnos.19 Si bien es-
tos establecimientos deben utilizar la subvención adicional para implementar
acciones contempladas en esta ley, pueden hacerlo con mayor flexibilidad y
libertad. Sin embargo, los establecimientos Emergentes tendrán que destinar
la mitad de la subvención a la elaboración e implementación de un Plan de
Mejoramiento con exigencias más específicas que las que deben cumplir los
establecimientos Autónomos.
(18) También está disponible en el sistema de información del Ministerio de Educación, www.infoescuela.cl
(19) Artículo 18 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

A su vez, la clasificación que se realiza de las escuelas involucra san-

ciones para los establecimientos que bajan de categoría. Un establecimiento
Autónomo es evaluado, al menos, cada cuatro años por el Mineduc para ver
el cumplimiento de sus metas. Si esta evaluación demuestra que los esta-
blecimientos no han cumplido con las obligaciones del Convenio y no se
han obtenido los logros académicos correspondientes a esta categoría, el es-
tablecimiento baja a la categoría de Emergente. Ello implica un costo de
reputación y de gestión, ya que tendrá menos autonomía en el uso de sus
recursos y se verá obligado a hacer un mayor esfuerzo para elaborar un Plan
de Mejoramiento más exigente.
Si un establecimiento pasa de Emergente a En Recuperación —lo
cual puede suceder tras haber estado como mínimo un año en el sistema si
el establecimiento no ha entregado un PME o no lo aplica— recibe mayor
intervención y sufre un costo de reputación. Toda la subvención debe des-
tinarse a la elaboración e implementación de un nuevo PME elaborado por
un equipo tripartito,20 que debe contener medidas de reestructuración. Por
otra parte, un establecimiento En Recuperación estará obligado a lograr los
estándares de un colegio Emergente en un plazo máximo de 4 años.21 Si no
lo logra, el reconocimiento oficial del sostenedor podrá ser revocado y los
alumnos serán reubicados en otros establecimientos.
Según los costos de clasificación que hemos señalado, podemos predecir
que será más costoso ingresar al sistema SEP para aquellos colegios que tengan
una buena reputación en su comunidad, pero que clasifiquen como Emergen-
tes. Estos establecimientos preferirán no ingresar a la SEP, por lo menos hasta
que sus resultados objetivos le permitan ser Autónomos. Un ejemplo pueden
ser los colegios emblemáticos que ya tienen una tradición y una reputación
conocida. Por otro lado, esperamos que aquellos colegios que puedan caer en
la categoría En Recuperación, luego de un corto tiempo encontrarán costos
más altos para entrar y preferirán no hacerlo hasta poder mejorar sus resulta-
dos. Éstos pueden ser colegios con poca capacidad de gestión, muy pequeños
o que no estén en red y que tengan bajos resultados académicos. Es posible
que estos factores los lleven a tener bajas expectativas de poder implementar
exitosamente mejoras educativas dentro de un plazo de 4 años.
(20) Conformado por un representante del Mineduc, por el sostenedor o por un representante que éste designe
y por una persona o entidad externa con capacidad técnica sobre la materia.
(21) Artículo 26 de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

2) Costos de elaborar los Planes de Mejoramiento Educativo (PME): El

PME es el principal mecanismo creado por la Ley SEP para transformar la
entrega de recursos en mejoras educativas. Es el vehículo de reforma que in-
terviene en las prácticas de los colegios según sus capacidades y desempeño
académico, lo cual se refleja en su categoría de clasificación. Esta nomen-
clatura permite establecer exigencias diferenciadas para las distintas catego-
rías de colegios, donde los Autónomos enfrentan menos exigencias que los
Emergentes en la elaboración de su plan.
Elaborar un PME implica costos de gestión que el establecimiento debe
asumir, invirtiendo tiempo y esfuerzo de los directivos, de los profesores y
miembros de la comunidad escolar. Los colegios Autónomos, si bien es-
tán obligados a elaborar un plan, enfrentan exigencias más flexibles: deben
cumplir requisitos mínimos en el formato y coherencia del plan y si bien el
Mineduc lo valida, no lo evalúa según los mismos criterios que el PME de
un colegio Emergente.
Por el contrario, los establecimientos Emergentes deben incluir cuatro
componentes principales en su PME: un diagnóstico, definiciones de metas
y acciones a un año, definiciones de metas y acciones para el plazo de 4 años
y un sistema de monitoreo y evaluación. El Mineduc ha elaborado documen-
tos especiales que explican en detalle los requisitos y sugerencias para ela-
borar cada una de estas secciones,22 información que debe ser incorporada
por el colegio en este proceso.
En el cuadro 1 resumimos los componentes y requisitos que deben con-
tener todos los PME elaborados por un colegio Emergente.23
Además, los colegios tienen la opción de acceder a asistencia técnica
educativa que obtienen del Mineduc o de agencias externas registradas en
el Ministerio. Estas agencias pueden prestar servicios para la elaboración de
los PME, en los diagnósticos y también en la implementación de los planes,
participando del monitoreo y evaluación de metas.

(22) Esta información se encuentra en la página web http://www.planesdemejoramiento.cl, creada especial-

mente para poner a disposición de los sostenedores información necesaria para la elaboración de los Planes
de Mejoramiento.
(23) Mineduc, “Manual para la Elaboración del Plan de Mejoramiento Educativo”. Noviembre 2008. Se
pueden encontrar documentos adicionales sobre los Planes de Mejoramiento en http://www.planesdeme-
joramiento.cl

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Cuadro 1: Requisitos para la elaboración del Plan de Mejoramiento

g Establece una base para la fijación de metas y acciones.

o Análisis de resultados SIMCE 2007 y anteriores.
o Mediciones de velocidad y comprensión lectora.
Diagnóstico o Evaluación aspectos de gestión institucional.
o Evaluaciones iniciales en otros subsectores de aprendizaje que el colegio
quiera incorporar.
g Determina subsectores de aprendizaje a trabajar en el PME.

g Fijación de metas:
o Mejoramiento de las metas de aprendizaje para distintos subsectores
(velocidad y comprensión lectora).
o Otros subsectores de aprendizaje (Lenguaje y Comunicación, Matemática
o Ciencias).
g Determina acciones (orientadas a todos los alumnos, especialmente a
los prioritarios y los que tengan bajo rendimiento):
o Medir avances de aprendizaje (metas anuales, instrumentos de evaluación,
modalidad de información de resultados).
Definiciones a un o Estrategias pedagógicas para mejorar resultados.
año o Planificación de clases y aprendizaje en subsectores.
o Gestión docente en el aula.
o Reforzamiento pedagógico (a alumnos con bajo rendimiento, apoyo a
alumnos con talentos especiales).
o Acercamiento y compromiso de padres con el aprendizaje.
o Mejoramiento de gestión institucional (gestión curricular, liderazgo,
convivencia escolar, gestión de recursos).
g Determina responsables, tiempo y recursos para todas las acciones
propuestas (debe señalarse si son recursos propios, de otros programas,
aportes de gobiernos regionales, etc. o derivados de la Ley SEP).

g Debe incluir aspectos señalados en la programación anual.

g Determinar subsectores de aprendizaje que se incorporarán
progresivamente durante los 4 años.
g Mineduc recomienda incluir:
Definiciones a 4 años o Metas SIMCE (mejorar SIMCE 2007 en los 2 subsectores más deficitarios en
mediciones de 4° y 8° básico).
o Mejorar en relación al propio desempeño, acercarse al promedio nacional
si está por debajo de él o mostrar avance sostenido si está por encima de él
(ver Tabla de Puntajes SIMCE sugeridos).

g Debe hacer seguimiento a las metas establecidas en la programación

Sistema de anual.
seguimiento y g Diseña indicadores de resultado y proceso.
monitoreo g Se transforma en mecanismo de información para la comunidad
escolar y el Mineduc.

Fuente: Elaboración propia a partir del documento “Manual para elaborar Planes de Mejoramiento
Educativo” del Mineduc.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Un análisis preliminar de la lista de estas agencias técnicas educativas

(ATEs), nos muestra su concentración geográfica en la zona central del país:
en la V, VIII y XIII regiones. Existe una mayor oferta de éstas en las capita-
les regionales, ya que su presencia se liga a las principales universidades del
país. Esta fuerte centralización será, probablemente, un problema para los
establecimientos en las zonas extremas del país o que estén alejadas de las
capitales regionales. Por ejemplo, si bien un colegio en Calama o en Punta
Arenas puede acceder, en teoría, a la asistencia de una de estas agencias con
sede en Santiago, la lejanía puede transformarse en un impedimento para
que se realice la contratación. Claramente, los costos de traslado o llamados
telefónicos dificultarán la comunicación y trabajo conjunto entre el colegio
y la agencia técnica.
Además, dentro de los lineamientos para elaborar los PME se sugie-
ren metas en los resultados SIMCE y en capacidad lectora. A partir de esto,
identificamos un costo en el logro de tales metas, pues para poder elaborar y
cumplir con el PME el colegio debe fijarse y alcanzar altas metas que pueden
significar un desafío muy difícil de abordar.
En la siguiente tabla, mostramos las metas SIMCE que el Mineduc ha
sugerido para la elaboración de los PME según los puntajes iniciales de las
escuelas:

Tabla 2: Puntajes SIMCE sugeridos

Meta desafiante o
Puntaje inicial % de aumento Puntaje a lograr
mayor
SIMCE Lenguaje sugerido en 4 años
a la sugerida

180 22 220 230

220 14 251 270
240 14 274 290
250 12 280 300
280 7 300 310
290 7 310 320

Fuente: “Manual para elaborar Planes de Mejoramiento Educativo” del Mineduc.

Como muestra la tabla, estas metas representan un aumento en los pun-

tajes SIMCE cercanos a una desviación estándar (50 puntos). Sin embargo,

14
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

el cambio esperado parece excesivamente alto a la luz de la experiencia in-

ternacional en evaluación de programas educativos. Recogiendo evidencia
de distintos países, se señala que un aumento de apenas 0,1 a 0,2 desviacio-
nes estándar ya puede ser considerado un resultado muy significativo en la
evaluación de un programa educativo (Bloom et al., 2005). Esto se traduci-
ría, para el caso de la prueba SIMCE, en un aumento de 5 a 10 puntos. Ello
nos lleva a concluir que las metas sugeridas por el Mineduc han sido fijadas
según criterios muy ambiciosos y el no poder cumplirlas podría significar un
costo alto para las escuelas.
Según los costos descritos, predecimos que los colegios más alejados
de la zona centro del país y ubicados en zonas rurales encontrarán mayores
costos para contratar ATEs y, con eso, mayores costos para elaborar el PME.
También, los colegios con poca capacidad de gestión que no cuenten con
experiencia y con personal especializado en tareas de este tipo tendrán que
pagar un mayor costo al destinar tiempo de profesores o directivos a ejercer
esta labor, dejando de lado el resto de sus funciones educativas (alto costo de
oportunidad). Es posible que los establecimientos que tengan más dificultad
con estas funciones de gestión, sean aquellos que no pertenecen a ninguna
organización o red, o se sitúen en áreas rurales, ya que típicamente son de
menor tamaño y se encuentran alejados de otros colegios.

3) Costo de no selección: La Ley SEP exige a todos los sostenedores elimi-

nar las prácticas de selección, por criterios socioeconómicos o académicos de
cualquier tipo. El costo mayor que puede enfrentar un sostenedor por no selec-
cionar provendrá del cambio demográfico que pueda experimentar su colegio
si recibe más alumnos prioritarios. Los alumnos de nivel socioeconómico bajo
tienden a obtener puntajes menores en la prueba SIMCE. Por tanto, una mayor
matrícula prioritaria podría traducirse en una baja del promedio SIMCE del co-
legio. A su vez, esto puede desencadenar un proceso con diversas consecuen-
cias. Si el colegio aceptara más alumnos prioritarios podría ser estigmatizado
socialmente y, así, pasar a ser conocido como un colegio con concentración de
alumnos pobres. Eventualmente, esto podría causar la fuga de padres de nivel
socioeconómico alto, deseando cambiarse de colegio por no querer un “efecto
pares” negativo para sus hijos.24 O bien, la baja en la demanda –por la fuga de
(24) Existe evidencia que en Chile el nivel social del alumnado es un factor que incide en la elección de es-
cuelas (Elacqua et al., 2006).

15
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

padres no dispuestos a pagar el mismo precio por el cambio en el alumnado-

generaría una disminución en la mensualidad (financiamiento compartido) co-
brada a los alumnos del establecimiento.
Asimismo, el costo de no seleccionar se manifiesta en que el sostenedor
pierde la capacidad para elegir la composición social, económica, religiosa o
académica de su alumnado. Existen colegios que pertenecen a congregacio-
nes religiosas con un proyecto educativo marcado por valores confesionales.
En este caso, el proyecto educativo puede ser una forma de alinear los va-
lores y creencias religiosas de los alumnos y padres con la visión y misión
del establecimiento. De manera similar, existen colegios con fuertes criterios
de selección según rendimiento académico, que constituyen una fuente im-
portante del éxito educativo del establecimiento. De acuerdo a estos costos,
predecimos que los colegios con criterios más rígidos de selección, sean es-
tos valóricos o académicos, experimentarán una mayor dificultad de dejar de
seleccionar y por eso tendrán menor probabilidad de entrar al sistema SEP.

4) Costos de no cobrar financiamiento compartido a alumnos priori-

tarios: El costo principal que involucra el no cobro es dejar de percibir los
ingresos provenientes del pago de mensualidad de los alumnos prioritarios.
Según esta tendencia, podemos predecir que aquellos colegios que cobren
una mayor mensualidad, que no sea compensada por los recursos recibidos
como subvención preferencial, decidirán no entrar. Sin embargo, también
podemos adelantar que este costo no debería ser muy alto, por la existencia
actual de becas, que —con anterioridad a la existencia de la subvención pre-
ferencial— ya cubrían la mensualidad de los alumnos prioritarios.

5) Costo de rendición de cuentas: Este costo implica la elaboración de

un informe anual sobre el uso de recursos percibidos como subvención
preferencial y de todos los ingresos y gastos públicos que tenga el esta-
blecimiento.25 Los sostenedores de colegios autónomos estarán obligados
a mantener este estado anual a disposición del Mineduc, mientras que los
establecimientos emergentes o en recuperación estarán obligados a enviár-
selo periódicamente.
Frente a esta exigencia podrían experimentar un costo más alto aque-
llos colegios que, por la poca experiencia y necesidad de rendir cuentas,
(25) Artículo 32 de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial.

16
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

ejerzan prácticas irregulares y no inviertan sus recursos con fines educativos.

Además, los colegios con poca capacidad de gestión, que no estén acostum-
brados a mantener procesos de contabilidad y que no tengan personal espe-
cializado para realizar esa función, pueden encontrar mayor dificultad para
transparentar su uso de recursos y, por tanto, predecimos que tendrán menor
probabilidad de participar.

¿Es consistente el modelo con las decisiones observadas?

El objetivo de esta sección es contrastar las predicciones del esquema

de costos y beneficios con los resultados observados de las decisiones de
los sostenedores. Para ello, en primer lugar se analiza la distribución de los
estudiantes definidos por la ley como prioritarios, de acuerdo a varias carac-
terísticas asociadas a los establecimientos. Posteriormente, se analizan los
datos de participación, de forma de observar en qué medida los sostenedores
toman su decisión de entrada a la SEP, de acuerdo al esquema planteado en
la sección anterior.

Distribución de Alumnos Prioritarios

El análisis de la distribución de los alumnos prioritarios permitirá de-

terminar en qué tipos de establecimientos se concentran tales estudiantes y,
por ende, aquellos que más se espera entren en la Ley SEP. Por un lado, se
estima que aquellos colegios con mayor proporción de matrícula prioritaria
tengan mayores incentivos a entrar a la SEP, dado el vínculo directo de la
subvención con el número de alumnos prioritarios. Sin embargo, al mismo
tiempo, la distribución de estudiantes prioritarios entrega señales acerca del
grado de selección que ejercen los establecimientos. De esta forma, los co-
legios con menor proporción de matrícula prioritaria son aquellos que pue-
den ejercer mayor grado de selección de sus estudiantes y consistentemente
aquellos para los cuales el costo asociado a la no selección que impone la
SEP es mayor. Ambos efectos se mueven en la misma dirección y deben ser
considerados en forma conjunta al observar los datos.
El análisis que sigue está restringido a establecimientos subvenciona-
dos con matrícula entre el Nivel de Transición 1 (Pre kínder) y Cuarto Bási-

17
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

co, el cual es el grupo elegible para el pago de la SEP durante el año 2008.26
Adicionalmente, se eliminan a aquellos colegios que tienen sólo matrícula
en el nivel prébasico.
Del total de la matrícula nacional en el nivel NT1-4°básico, el 39,8%
es clasificada como prioritaria, lo cual equivale a 459.198 estudiantes. La
mayor parte de ellos se concentra en el sector municipal, donde un 51,8% de
la matrícula es prioritaria. A pesar de que sólo un 28,6% de los estudiantes
del sector particular subvencionado son prioritarios, al interior de este sector
existen diferencias importantes entre distintos tipos de establecimientos.
En primer lugar, se desagrega el sector particular subvencionado si-
guiendo la clasificación utilizada por Elacqua, Pacheco y Salazar (2006).
Bajo dicha clasificación se separa entre aquellos establecimientos con y sin
fines de lucro. Dentro del sector con fines de lucro se distingue a su vez entre
colegios que funcionan de forma independiente y los que pertenecen a una
red. Finalmente, dentro del sector sin fines de lucro se clasifica según la reli-
gión del establecimiento entre católicos, protestantes y laicos.

Tabla 3. Proporción de alumnos prioritarios por establecimiento

(Todos los establecimientos)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

(26) A partir del año 2009 se incorpora a los alumnos de quinto básico en el grupo elegible para el pago de la
subvención preferencial.

18
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Como señala la tabla 3, el sector católico aparece como aquel con me-
nor proporción de alumnos prioritarios (el sector más selectivo), mientras
que el sector laico sin fines de lucro matricula una mayor fracción de alum-
nos prioritarios que el resto de los sectores. Por otro lado, y a pesar de
operar como empresas, los establecimientos con fines de lucro, tanto inde-
pendientes como aquellos que funcionan en red, matriculan una fracción
importante de estudiantes prioritarios.
Dentro de los establecimientos particulares subvencionados se distin-
gue también entre aquellos que realizan cobros a las familias de los estu-
diantes y aquellos que no. Como es esperable, los establecimientos que fun-
cionan con financiamiento compartido presentan una menor proporción de
alumnos prioritarios (ver tabla 4).

Tabla 4. Proporción de alumnos prioritarios por financiamiento compartido

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

A nivel regional se observa heterogeneidad en cuanto al porcentaje

de matrícula prioritaria atendida. En particular, se puede observar que las
regiones II, XII y XIII, presentan fracciones de matrícula prioritaria sig-
nificativamente menores al compararlas con el total de establecimientos a
nivel nacional. Por otro lado, las regiones VIII, IX y XIV aparecen como
aquellas con mayor proporción de alumnos prioritarios a nivel nacional
(ver tabla 5).

19
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Tabla 5. Proporción de alumnos prioritarios por región

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

En cuanto a la zona en la cual está ubicado el establecimiento, se en-

cuentra que dentro del sector rural existe una alta fracción de matrícula prio-
ritaria. Un 62,3% de dicha matrícula es clasificada como prioritaria, versus
un 36,5% en la zona urbana (ver tabla 6).

Tabla 6. Proporción de alumnos prioritarios por zona

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

20
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Participación en Subvención Escolar Preferencial

Una vez que el establecimiento ha evaluado los costos y beneficios,

toma la decisión acerca de si entra o no a la SEP. En términos simples aque-
llos establecimientos para los cuales el beneficio total de participar en la
SEP supera al costo total, decidirán entrar; mientras que ocurre lo contrario
con aquellos colegios en los cuales el beneficio no alcanza a compensar el
costo total. En esta sección se analizarán los determinantes de la entrada a la
SEP, lo cual permitirá testear las predicciones que sugiere el análisis costo-
beneficio que enfrenta el sostenedor, dado el diseño de la Ley de Subvención
Preferencial.27
Un dato relevante antes de iniciar el análisis de los determinantes de
la entrada a la SEP, es dimensionar el porcentaje de la matrícula priorita-
ria que está cubierta por la ley. De los 459.198 alumnos clasificados como
prioritarios a nivel nacional, el 89,4% asiste a establecimientos que están
actualmente en SEP.28 Por otro lado, el 84,4% de los establecimientos con
matrícula en el nivel relevante para el año 2008 se encuentran participando.
Si bien el porcentaje cubierto de la matrícula prioritaria es alto, aún 48.716
estudiantes prioritarios se encuentran fuera de la cobertura de la ley, dada la
decisión de no participación de sus establecimientos.
Un primer resultado interesante es la diferencia en las tasas de parti-
cipación según la dependencia del colegio. Se puede observar que la par-
ticipación de los establecimientos municipales es casi totalitaria. Sólo 38
colegios no participan de la subvención.29 Este resultado está en línea con las
predicciones del modelo costo y beneficio, considerando que la mayoría de

(27) El análisis está restringido al mismo grupo de establecimientos considerados en los datos de la distribu-
ción de alumnos prioritarios.
(28) Se clasifican como establecimientos en SEP a aquellos que firmaron el Convenio de Igualdad de Opor-
tunidades el primer semestre del 2008 y aquellos inscritos en la postulación del segundo semestre de 2008. A
pesar de que estos últimos no han entrado formalmente, se espera que un número alto de ellos haya decidido
ingresar con posterioridad a la postulación. La mayor parte de los 397 establecimientos en esta condición son
particulares subvencionados (97,5%).
(29) Se elaboró un listado con estos 38 establecimientos y se procederá a tomar contacto con ellos para che-
quear la información de la base de datos y consultar las posibles razones de no participación. Un hecho que
llama la atención es que 11 de ellos son dependientes de la Corporación de Desarrollo Social de Ñuñoa, mien-
tras que otros 4 pertenecen a la Corporación de Desarrollo Social de Providencia. Dichos establecimientos
tienen, en algunos casos, un número importante de alumnos prioritarios y niveles altos de concentración. En
total tienen una matrícula de 1.038 alumnos prioritarios.

21
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

los colegios municipales no pueden seleccionar alumnos, no cobran finan-

ciamiento compartido y pertenecen en general a una red de establecimientos,
lo cual les da mayor capacidad de diseñar y ejecutar los Planes de Mejora-
miento Educativo.
A diferencia de lo anterior, en el caso del sector particular subvencio-
nado existe un 39% de establecimientos que deciden no entrar en SEP. Esto
deja en evidencia que el proceso de decisión relevante es aquel que enfrentan
los establecimientos particulares subvencionados, los cuales deben aceptar
una serie de exigencias asociadas a la participación en el sistema de subve-
ción preferencial. Esto justifica que el análisis de los determinantes de la
participación sea condicionado a los establecimientos particulares subven-
cionados. La pregunta que surge entonces es ¿Qué tipo de establecimientos
particulares subvencionados deciden entrar en SEP? ¿Qué características
distinguen a los participantes de los no participantes?
En primer lugar y asociado a la estructura de los beneficios que intro-
duce la SEP, es esperable que aquellos establecimientos que tienen un mayor
número de alumnos prioritarios tengan un mayor incentivo a entrar. En forma
inversa, es por lo tanto muy probable que establecimientos con un número
muy bajo de alumnos prioritarios decida no ingresar. La existencia de costos
fijos de entrada,30 o la percepción de que los beneficios son muy bajos hace que
para dichos sostenedores la decisión óptima sea la no entrada.

(30) Por ejemplo, la elaboración e implementación de un Plan de Mejoramiento Educativo puede tener com-
ponentes fijos, no necesariamente asociados al número de alumnos prioritarios que atiende el establecimiento.
(Ej.: Contacto de una ATE, traslados, etc.).

22
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

En el gráfico 2 se confirma que entre los establecimientos participantes

existe una mayor probabilidad de encontrar establecimientos con un número
alto de alumnos prioritarios. Adicionalmente, las tasas de participación en
SEP son crecientes con el nivel de concentración de matrícula prioritaria en
el establecimiento (tabla 7)
Tabla 7. Participación en SEP por tramo de concentración
(Particulares Subvencionados)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

Por otro lado, y consistente con la proporción de matrícula priorita-

ria, los establecimientos particulares subvencionados católicos son los que
presentan menor tasa de participación en la SEP (tabla 8). Si consideramos,
como se expresó en la sección anterior, a la proporción de estudiantes prio-
ritarios como un indicador del grado de selección que ejercen los estableci-
mientos, el resultado anterior indicaría que efectivamente el costo asociado a
la no selección sería mayor para este tipo de establecimientos, lo cual desin-
centivaría su entrada en el sistema. Un resultado interesante es el hecho que,
a pesar de que los establecimientos con fines de lucro independientes y en
red tienen una similar proporción de estudiantes prioritarios, los primeros
tienen tasas de participación notablemente menores. Una hipótesis al respec-

23
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

to puede ser la diferencia en la capacidad de gestión de ambos tipos de cole-

gios. Bajo el supuesto de que los establecimientos que operan en red tienen
mayor personal de carácter directivo y un mayor grado de especialización en
las funciones, la elaboración e implementación de Planes de Mejoramiento
Educativo y la rendición de cuentas resultarían menos costosos para estable-
cimientos que operan en red (ver tabla 8).31

Tabla 8. Participación en SEP por tipo de establecimiento

(Particulares Subvencionados)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

Con respecto al cobro de financiamiento compartido, se encuentra que,

en línea con lo esperado, los establecimientos particulares subvencionados
que cobran financiamiento compartido son menos probables a participar en
la SEP (tabla 9). Mientras que dentro de los establecimientos particulares
sin financiamiento compartido el 76,3% ingresa al sistema, en el caso de los
establecimientos con financiamiento compartido menos de la mitad de ellos
(31) En forma similar a los establecimientos con fines de lucro en red, los establecimientos sin fines de lucro
pertenecen en la mayoría de los casos a redes u organizaciones de mayor tamaño. (Ej.: corporaciones, funda-
ciones y congregaciones religiosas). Ver Elacqua et al. (2008) para un análisis de los resultados de colegios
particulares subvencionados en red versus colegios particulares subvencionados independientes que no forman
parte de una red.

24
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

decide participar. Si bien es cierto, una parte de dicho resultado puede estar
explicada por la menor proporción de matrícula prioritaria en el sector con
financiamiento compartido, es posible que la restricción de no cobro a alum-
nos prioritarios sea un costo relevante, sobre todo para aquellos estableci-
mientos que cobran niveles altos de mensualidad a las familias, para quienes
la subvención SEP no compensa el cobro realizado.
Tabla 9. Participación en SEP por financiamiento compartido
(Particulares Subvencionados)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

A nivel regional se observa una alta heterogeneidad en las tasas de par-

ticipación en SEP, la cual es consistente con la heterogeneidad observada en
la proporción de alumnos prioritarios entre las distintas regiones del país (ta-
bla 10). Sin embargo, llama la atención las bajas tasas de participación que
se observan en la II y XII región. Como fue señalado en la sección anterior,
dichas regiones se caracterizan por tener una menor proporción de alumnos
prioritarios que el resto del país, sin embargo, es posible que factores rela-
cionados con la estructura de funcionamiento de la ley de subvención pre-
ferencial afecten en forma especial a dichos territorios. Una hipótesis al res-
pecto tiene relación con la distribución geográfica de las Agencias Técnicas
Externas, las cuales son clave en la elaboración de los PMEs. Es razonable
suponer que regiones más aisladas geográficamente tienen menor oferta de
agencias y enfrentan así costos más altos de entrada.32
(32) En el sitio http://www.asistenciatecnicaeducativa.cl/index.php se encuentra un registro de las Agencias
Técnicas Externas disponibles para los establecimientos a nivel nacional. Una inspección a dicho registro
permite observar que una fracción importante de dichas agencias se encuentran ubicadas en la zona central del
país. Adicionalmente, una parte importante de las agencias disponibles para las regiones del norte y sur están
ubicadas fuera de la región, lo cual puede elevar significativamente el costo de contratación.

25
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Tabla 10. Participación en SEP por región

(Particulares Subvencionados)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

26
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Un resultado esperable es la mayor tasa de participación de los esta-

blecimientos particulares subvencionados rurales, dada la composición de
su matrícula, la cual en su mayoría es prioritaria (tabla 11). A diferencia del
caso urbano, en el cual sólo el 54,4% participa efectivamente en SEP, en el
caso rural el 78,6% de los establecimientos está en el sistema.

Tabla 11. Participación en SEP por zona

(Particulares Subvencionados)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc.

Análisis estadístico de la probabilidad de participar en la Ley SEP33

El análisis anterior ha comparado las tasas de participación en SEP se-

gún distintas características asociadas a los establecimientos. Sin embargo,
para tener claridad acerca de los determinantes de la entrada a la SEP, se
estima un modelo para explicar la probabilidad de un establecimiento de in-
gresar al sistema, considerando los factores anteriores en forma simultánea.
El conjunto de variables independientes corresponderá a N= número
de alumnos prioritarios en el establecimiento, PP=porcentaje de matrícula
prioritaria del establecimiento, FC=variable que indica si el establecimien-
to cobró financiamiento compartido durante el año 2007 (1=con F.C; 0=sin
F.C), URBANO=zona donde está ubicado el establecimiento (1 = urbana; 0
= rural) y un conjunto de variables regionales y que controlan por el tipo de
establecimiento dentro del sector particular subvencionado.34
(33) Se utiliza un modelo Probit, el cual ha sido ampliamente utilizado en la literatura para estimar decisio-
nes de naturaleza binaria. Ver Wooldridge (2009) página 576.
(34) La categoría de referencia son los establecimientos sin fines de lucro laicos.

27
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

El número de alumnos prioritarios y el porcentaje de éstos dentro de

cada colegio tratan de representar la estructura de beneficios que enfrenta el
establecimiento por entrar a la SEP, la cual está directamente vinculada con
dichas variables. Sin embargo, como ha sido expuesto en la sección anterior,
el porcentaje de matrícula prioritaria mide además el grado de selección del
establecimiento, por lo que puede en forma simultánea reflejar el costo aso-
ciado a la no selección impuesta por SEP.
Las variables de tipo de establecimiento, financiamiento compartido,
región y zona, intentan controlar por diferencias en los costos de entrada
para distintos tipos de establecimientos, los cuales son menos cuantificables.
La estimación es restringida a la participación de los establecimientos parti-
culares subvencionados, dado el bajo número de establecimientos no parti-
cipantes en el sector municipal. Los resultados se presentan a continuación
en la tabla 12.
Consistente con lo esperado, el número de alumnos prioritarios y la
proporción de matrícula prioritaria al interior del establecimiento aumentan
la probabilidad de participar en la SEP.
Un resultado interesante es que el hecho de tener financiamiento com-
partido actúa efectivamente como una restricción para los establecimientos,
ya que la variable de financiamiento compartido tiene un efecto negativo y
significativo sobre la probabilidad de participar en la SEP.
En cuanto a la zona del establecimiento, los resultados son diferen-
tes con respecto a lo mostrado en la sección descriptiva. Una vez que se
considera el número de alumnos prioritarios dentro del establecimien-
to y su concentración, los establecimientos de las zonas urbanas tienen
una mayor probabilidad de participar que aquellos de zonas rurales. Esto
constituiría evidencia de que existen costos mayores para los estableci-
mientos particulares subvencionados en el sector rural, lo cual reduce la po-
sibilidad de que participen en la SEP. A pesar de que la ley introduce apoyo
especial para los establecimientos rurales y de zonas aisladas, lo anterior
prueba que este esfuerzo no es suficiente para igualar los costos de entrada
de ambos tipos de establecimientos.

28
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Tabla 12. Estimación Probit participación en la SEP

(Particulares Subvencionados)

29
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Del análisis regional se puede concluir que existen dos regiones para
las cuales la participación es significativamente menor que en el resto del
país (II y IX región). El resultado es aún más claro en el caso de la II región.
Por otro lado, existe un conjunto de regiones las cuales tienen tasas de par-
ticipación significativamente mayores que el resto del país, principalmente
concentradas en el centro-sur. Dichas diferencias en las tasas de participación
reflejan diferencias de costos entre distintas regiones. Mayor información no
sólo del número, sino de la calidad y el costo de contratación de las ATEs es
clave para testear en qué medida pueden explicar dichos resultados.
Finalmente, se confirma que los establecimientos con fines de lucro in-
dependientes son aquellos con menores tasas de participación dentro del sector
particular subvencionado. Como fue señalado anteriormente, es posible que
el funcionamiento en redes más grandes de establecimientos permita reducir
ciertos costos asociados a la entrada en el sistema de subvención preferencial,
sobre todo en lo referente a la implementación de Planes de Mejoramiento y
de rendición de cuentas en el uso de los recursos.35 Por otro lado, no se ob-
servan diferencias significativas en la participación de los demás sectores. No
obstante, los resultados indican que los colegios católicos son aquellos que
enfrentan el mayor costo asociado a la no selección de estudiantes.36
De esta forma, los resultados de esta sección permiten establecer que
el análisis costo beneficio es un esquema útil para entender la decisión de
un sostenedor de entrar a la SEP. En el caso de los establecimientos muni-
cipales, las altas tasas de participación estarían explicadas por la existencia
de costos bajos de entrada y un mayor beneficio asociado a la proporción
de alumnos prioritarios que atiende dicho sector. En el caso de los colegios
particulares subvencionados, se han identificado las variables que explica-
rían su decisión de participación, las cuales están vinculadas a los costos y
beneficios de entrada. Así, establecimientos con un número bajo de alumnos
prioritarios, que ejercen mayor grado de selección de estudiantes, ubicados
en zonas rurales y en ciertas regiones alejadas del centro del país y que no
funcionan en red son aquellos que tienen menor probabilidad de entrar en
(35) No se puede descartar la existencia de establecimientos con mayor aversión a rendir cuentas, debido a
posibles irregularidades en el uso de los recursos. Se espera que dicha posibilidad es menor cuando los esta-
blecimientos pertenecen a una red, debido al mayor grado de control sobre su funcionamiento.
(36) Cuando no se considera en el modelo la variable porcentaje de alumnos prioritarios por establecimiento,
la variable para el sector católico es significativa. Esto indicaría que la variable de establecimiento católico
mediría el costo de selección, cuando no se considera éste explícitamente.

30
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

la SEP, lo cual es consistente con las predicciones del esquema de costos y

beneficios propuesto.

Conclusiones

La voluntariedad de la participación en la Subvención Escolar Prefe-

rencial y la estructura de costos y beneficios que ésta impone nos permiten
analizar la forma en que los sostenedores toman sus decisiones. Este docu-
mento propone un esquema de costos y beneficios para analizar este proceso
y luego contrasta las predicciones de dicho análisis con los datos observados
de la participación efectiva en SEP.
Los resultados indican que, efectivamente, el análisis costo-beneficio
permite en cierto grado predecir las decisiones de los sostenedores. Por un
lado, las altas tasas de participación del sector municipal estarían explicadas
por los bajos costos impuestos por SEP y la mayor proporción de matrícula
clasificada como prioritaria que atiende dicho sector, lo cual está directa-
mente relacionado con los beneficios. Por otro lado, las predicciones del
modelo con respecto a la menor participación de los establecimientos —con
bajo número de alumnos prioritarios, con menor capacidad de gestión, que
no operan en red, alejados de la zona central, ubicados en zonas rurales, que
cobran financiamiento compartido y que tienen criterios de selección más
estrictos— son consistentes con los resultados observados en la participa-
ción de los establecimientos particulares subvencionados.
Lo anterior no implica, sin embargo, que el esquema costo-beneficio
presentado en este documento se pueda aplicar a todos los sostenedores.
Existen probablemente factores difíciles de cuantificar, los cuales pueden
estar presentes dentro del proceso de decisión del sostenedor y que afectan
su decisión final. Por ejemplo, a pesar de no contar con medidas cuantitati-
vas del costo de reputación, es posible que este sea un factor relevante para
establecimientos que tienen fama de tener buenos resultados académicos.
Sin embargo, nuestros hallazgos indican que este enfoque permite explicar
en cierta medida la forma en que los sostenedores evalúan la participación en
políticas educacionales voluntarias. Este último punto es relevante porque
un número alto de alumnos definidos como prioritarios quedan fuera de la
cobertura de la ley, dada la decisión de no participar de sus sostenedores. Lo
anterior puede llevar a cuestionar la voluntariedad del ingreso a SEP.

31
La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Algunos de los resultados encontrados son interesantes como insumo

para mejorar la implementación de SEP, pero también para el diseño de po-
líticas educativas en el futuro. En primer lugar, la menor participación de es-
tablecimientos que no operan en red y aquellos ubicados en zonas rurales, es
una señal de que la capacidad de gestión es un elemento determinante en la
posibilidad de implementar mejoras educativas. Por otro lado, la centraliza-
ción en la oferta de agencias de Asistencia Técnica Educativa se suma a los
desafíos que estos establecimientos deben enfrentar, ya que la disponibilidad
de estos servicios es muy distinta según la ubicación geográfica de los es-
tablecimientos. Finalmente, la menor participación de establecimientos sin
fines de lucro católicos, lo cual está vinculado con el mayor grado de selec-
ción de dichos establecimientos, indica que existen colegios para los que el
dejar de seleccionar estudiantes resulta un costo muy alto.37

(37) Algunos de los aspectos señalados anteriormente son abordados por la nueva legislación en Educa-
ción. Por ejemplo, la Ley General de Educación prohibe la selección entre primero y sexto básico para
todos los establecimientos subvencionados. Por otro lado, el proyecto de Ley Sobre Sistema Nacional de
Aseguramiento de Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media considera la clasificación de todos
los establecimientos subvencionados, eliminando la relevancia de los costos de reputación generados por la
Ley SEP. Sin embargo, los problemas de gestión que enfrentan distintos tipos de colegios y la disponibilidad
centralizada de apoyo técnico representan aún un desafío pendiente.

32
 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Referencias

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 La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Autores
Gregory Elacqua
Subdirector del Centro de Políticas Comparadas de
Educación de la UDP e Investigador Asociado del Instituto
de Políticas Públicas Expansiva UDP.

Ursula Mosqueira
Asistente de investigación del Centro de Políticas
Comparadas de Educación de la UDP.

Humberto Santos
Investigador del Centro de Políticas Comparadas de
Educación de la UDP y académico de la misma casa de
estudios.

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La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

© 2009 Expansiva UDP-CPCE

La serie en foco educación recoge las investi-

gaciones del Instituto de Políticas Públicas Expansiva
UDP en conjunto con el Centro de Políticas Compara-
das de Educación de la UDP, las que tienen por objeto
promover el análisis amplio y riguroso sobre los temas
educacionales del país, con el fin de hacer propuestas
que contribuyan a mejorar las políticas públicas en esta
materia.

Este documento, cuya presente publicación fue editada

por Daniela Crovetto, forma parte de una iniciativa en
la que también participó la Facultad de Educación de
la Universidad Diego Portales y a partir de la cual se
analizó el impacto que tendrá la implementación de
la Subvención Escolar Preferencial desde el punto de
vista de los sostenedores y del aprendizaje en las salas
de clase.

La serie en foco educación se encuentra disponible en

www.expansivaudp.cl y en www.cpce.cl Se autoriza
su reproducción total o parcial siempre que su fuente
sea citada.

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