CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

Magistrada ponente

SL4440-2017
Radicación n.° 47292
Acta 10

Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil

diecisiete (2017).

Decide la Corte el recurso de casación que interpuso la

parte demandada, contra la sentencia proferida por la Sala
Cuarta de Decisión Laboral de Descongestión del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 21 de mayo de
2010, en el proceso que GUILLERMO ARREDONDO
PAREJO adelanta contra EDATEL S.A. E.S.P., antes
EMPRESAS DEPARTAMENTALES DE ANTIOQUIA –EDA-.

I. ANTECEDENTES

El actor solicitó que se declare que entre él y EDATEL

S.A. existió un contrato de trabajo desde el 24 de abril de
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1972 hasta el 25 de octubre de 1990, que terminó sin justa

causa. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se
condene a la entidad accionada a «la pensión de jubilación y
la pensión sanción a la que tiene derecho por despido injusto
entre los 15 y 20 años de servicios continuos, a partir del
momento en que (…) cumplió los 50 años, edad requerida
para acceder este derecho», así mismo, los intereses de mora
y las costas procesales. De manera subsidiaria, impetró la
pensión de vejez establecida en el artículo 12 del Acuerdo
049 de 1990, más los intereses de mora desde la fecha en
que la prestación se hizo exigible.

En sustento de sus pretensiones refirió que el 24 de

abril de 1972, suscribió contrato laboral a término
indefinido con la entonces Empresas Departamentales de
Antioquia –EDA- para prestar funciones de «Obrero de
Cuadrilla – Ayudante de Empalme» en el Municipio de
Santafé de Antioquia; que ilegalmente se le cambió la
denominación de trabajador oficial por la de empleado
público a pesar de que siempre se desempeñó como obrero;
que fue despedido sin justa causa el 25 de octubre de 1990
bajo la figura de la declaratoria de insubsistencia; que
percibió como última retribución el equivalente a 1.5
salarios mínimos legales vigentes; que tenía más de 60 años
de edad a la fecha de presentación de la demanda y que
agotó la reclamación administrativa a través de derecho de
petición, sin recibir respuesta (f.° 2 a 5).

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 Radicación n.° 47292

La accionada se opuso a las pretensiones. Negó los

hechos tal y como fueron planteados por el demandante.
Aseguró que contrató a Arredondo Parejo el 24 de abril de
1972 como trabajador oficial, pero que a partir del 1 de
noviembre de 1978 lo promovió al cargo de «Auxiliar de
Redes y Líneas», y desde el 11 de octubre de 1984 al de
«Ayudante de Empalme».

Precisó que por ser la accionada un establecimiento

público descentralizado del orden departamental, con base
en el Decreto 3135 de 1968, su Junta Directiva expidió la
Resolución n.° 88 de 1978 en la que se especificó que todos
los servidores de la entidad serían catalogados como
empleados públicos a excepción de quienes ejercieran
cargos de aseador y obrero de mantenimiento de edificios.
Agregó que el anterior acto administrativo fue declarado
conforme a derecho, por el Consejo de Estado, según
sentencias de 12 de marzo de 1981 y 21 de marzo de 1986;
y que, por tanto, el demandante no tuvo la calidad de
trabajador oficial, pues su relación fue legal y
reglamentaria.

Por último, admitió haber declarado insubsistente al

actor a partir del 25 de octubre de 1990 y en su defensa
propuso las excepciones de inexistencia de la obligación,
falta de cumplimiento de requisitos legales, inexistencia del
contrato de trabajo, cosa juzgada, prescripción y carencia
del derecho sustantivo (f.° 33 a 41).

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 Radicación n.° 47292

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Octavo Laboral de Descongestión del

Circuito de Medellín, mediante fallo de 16 de marzo de
2009, declaró que el demandante entre el 24 de abril de
1972 y el 11 de octubre de 1984 fue trabajador oficial;
condenó a la demandada al reconocimiento de la pensión
sanción a partir de la fecha en que aquel cumpla o haya
cumplido los 60 años de edad, en los términos de la Ley
171 de 1961; declaró probada la excepción de prescripción
en el evento que la empleadora tenga que reconocer
mesadas con anterioridad al 6 de julio de 2003 y la absolvió
de las demás pretensiones (f.° 153 a 180).

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala Laboral de Descongestión del Tribunal

Superior del Distrito Judicial de Medellín, al desatar la
apelación interpuesta por la entidad demandada, a través
de sentencia de 21 de mayo de 2010, modificó la decisión
de primer grado en el sentido que EDATEL S.A. E.S.P.
«deberá pagar la pensión desde la fecha en que el
demandante haya cumplido 50 años de edad y que deberá
ser la entidad accionada quien liquide el valor de dicha
prestación de conformidad con lo preceptuado en la norma
que la consagra».

En lo que interesa al recurso extraordinario, el

Tribunal dejó por sentado que desde el 24 de abril de 1972

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hasta el 1 de noviembre de 1978 el demandante exhibió la

calidad de trabajador oficial; que a partir del mes de febrero
de 1978 empezó a regir la Resolución n.° 88, en la que se
indicó que esa categoría solo correspondía a quienes
ejercieran labores de aseador y obrero de mantenimiento de
edificios, y que para ese año el accionante fue promovido al
cargo de «Auxiliar de Redes y Líneas Telefónicas» y,
posteriormente, al de «Auxiliar de Empalme».

Precisó que aunque el Consejo de Estado en

providencia de 12 de marzo de 1981 había avalado dicha
clasificación, se apartaba de tal discernimiento, porque la
mentada resolución se expidió en virtud de las facultades
consagradas en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, que
la Corte Constitucional declaró inexequible en sentencia C-
484 de 1995.

Expuso que, por ese motivo, era necesario indagar qué

labores desplegó el demandante con el objeto de determinar
si fue empleado público o trabajador oficial. Puntualizó que
por mandato legal las actividades de los trabajadores
oficiales estaban relacionadas con «la construcción y
sostenimiento de obras públicas, las cuales son la
construcción, reparación, montaje, adición, instalación,
mejoras, adiciones y conservación de bienes inmuebles de
carácter público o destinados a un servicio público».

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 Radicación n.° 47292

Desatacó que dentro de las funciones específicas del

cargo de «Auxiliar de Redes y Líneas Telefónicas», se
encontraban:

FUNCIONES ESPECÍFICAS:

1. ATENDER LA COLOCACIÓN DE LOS POSTES PARA EL MONTAJE

DE REDES TELEFÓNICAS, CON SUS CORRESPONDIENTES HERRAJES.

2. EFECTUAR LA EXTENSIÓN DE LOS ALAMBRES PARA LAS LÍNEAS

DE ACOMETIDA.

3. DESMALEZAR LOS SITIOS DONDE SE INSTALAN LOS POSTES.

4. EFECTUAR REPARACIÓN EN LAS LÍNEAS DE ACOMETIDAS.

5. VELAR POR LA CONSERVACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS A SU

CARGO.

6. EFECTUAR LIMPIEZA Y REPARACIÓN DE CÁMARAS Y

CANALIZACIONES.

7. LAS DEMÁS FUNCIONES INHERENTES AL CARGO QUE SE LE

ASIGNEN.

De las tareas correspondientes al cargo de

«Empalmador», aseguró que consistían en «EFECTUAR EL
MANTENIMIENTO, PREVENTIVO Y CORRECTIVO DE TODAS
LAS REDES TELEFÓNICAS DE LA EMPRESA» al igual que «1.
EFECTUAR EL MANETENIMIENTO PREVENTIVO Y
CORRECTIVO DE LAS REDES TELEFÓNICAS PRIMARIAS,
SECUNDARISA (sic) Y DIRECTAS Y DELAS (sic) LÍNEAS DE
ABONADO. 2. COLABORAR CON LA EXTENSIÓN DE LAS
NUEVAS REDES TELEFÓNICAS; 3. EFECTUAR LAS
INSTALACIONES DE LAS LÍNEAS DE ABONADO Y DE
APARATOS TELEFÓNICOS; 4. REPORTAR LAS REFORMAS Y
EFECTUAR TODA CLASE DE EMPALMES TELEFÓNICOS

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REALIZADAS EN CABLES, CAJAS, ARMARIOS DE

DISTRIBUCION, ETC, QUE PERMITAN TENER PLANOS
ACTUALIZADOS DE LAS REDES EN SERVICIO 5. LAS
DEMÁS FUNCIONES QUE SE LE ASIGNEN».

Con base en lo precedente, concluyó que las funciones

del demandante se enfocaban al sostenimiento de obras
públicas y, por consiguiente, no había razón para
desconocerle la calidad de trabajador oficial.

A renglón seguido, resaltó que la Ley 171 de 1961

tenía plena vigencia para el sector oficial en la medida en
que no fue derogada por la Ley 50 de 1990 y,
adicionalmente, el trabajador había sido desvinculado antes
de la vigencia de la Ley 100 de 1993. Señaló entonces que
como el actor laboró por espacio de 18 años, debía
confirmar la decisión de primer grado, aunque
modificándola en el sentido de que la pensión reclamada se
imponía a partir de cuando el trabajador cumpliera 50 años
de edad (f.° 199 a 206).

IV. RECURSO DE CASACIÓN

Interpuesto por la parte pasiva, concedido por el

Tribunal, fue admitido por la Corte y se procede a resolver.

V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN

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 Radicación n.° 47292

Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia

proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín; en sede instancia, solicita que se revoque el fallo
del a quo y, en su reemplazo, se le absuelva de las
pretensiones incoadas.

Con tal propósito, formula dos cargos por la causal

primera de casación, que no fueron objeto de réplica.

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VI. CARGO PRIMERO

Acusa la sentencia recurrida de violar por la vía

directa, en la modalidad de infracción directa, los artículos
5 del Decreto 3135 de 1968 (apartes declarados
inexequibles por la sentencia C-484-1995), 13 de la Ley 3
de 1986 y 304 de la Ley 1222 de 1986 (apartes declarados
inexequibles por la sentencia C-536-1996), 30 y 214 de la
Constitución Política de 1886 y 58 de la Carta de 1991, «en
razón de la infracción directa» de los artículos 45 de la Ley
270 de 1996 y 66 del Código Contencioso Administrativo.
Lo anterior, en armonía con los artículos 216 de la
Constitución de 1886 y 238 de la Constitución de 1991,
«como consecuencia de la cual se hizo aplicación indebida del
artículo 8º de la Ley 171 de 1961».

En la demostración del cargo afirma que el Tribunal

debió resolver el asunto con base en el texto íntegro del
artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, en tanto a la luz del
artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias de la
Corte Constitucional tienen efecto a futuro, a menos que
esa misma Corporación resuelva otra cosa. En este orden,
sostuvo que como el Tribunal Constitucional no moduló los
efectos temporales de la sentencia C–484 de 1995, esta no
podía tener aplicación retroactiva.

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 Radicación n.° 47292

Argumentó que la citada providencia no puede afectar

situaciones ocurridas antes de su expedición y, en la
medida que es un hecho indiscutido que el demandante
dejó de laborar el 25 de octubre de 1990, el artículo 5 del
Decreto 3135 de 1968, sin modificación alguna, reguló la
controversia aquí planteada. Destaca que esta misma
proposición se reprodujo en los artículos 13 de la Ley 3 de
1986 y 304 de la Ley 1222 de 1986, vigentes a la fecha de la
terminación contractual.

Señala que en torno al tema de los efectos de las

sentencias de constitucionalidad, esta Sala de la Corte se
pronunció en fallo CSJ SL 39792, 22 jun. 2010, de la cual
transcribe un fragmento con el objeto de insistir en que la
Resolución n.° 88 de 1978 gozaba de presunción de
legalidad y de fuerza ejecutoria al momento de la
terminación del vínculo.

Aduce que, adicionalmente, el Decreto 3135 de 1968

superó el estudio de constitucionalidad realizado por esta
Corporación, lo cual significa que había cosa juzgada
constitucional absoluta. No obstante, precisa que a pesar
de esta consideración, la cosa juzgada se tornó en relativa
con la entrada en vigencia de la nueva Carta Política, tal
como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C–484
de 1995, de la que transcribió varios pasajes.

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 Radicación n.° 47292

Por último, insistió en que la modificación introducida

por el Tribunal Constitucional opera hacia futuro, toda vez
que la «inconstitucionalidad sobreviniente, no conlleva que
las situaciones que produjeron efectos en vigencia de dicha
norma, antes de la nueva Carta constitucional, se tornen
irregulares. La seguridad jurídica y el respeto a los derechos
adquiridos, reconocidos por nuestro ordenamiento
constitucional tanto de 1886 como de 1991, impiden que tal
cosa suceda».

VII. CARGO SEGUNDO

Por la vía directa, en la modalidad de aplicación

indebida, le atribuye a la sentencia fustigada la
transgresión de los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968,
31 de la Ley 3 de 1986 y 304 de la Ley 1222 de 1986, lo
cual condujo a la aplicación indebida de la Ley 171 de
1961.

En desarrollo de su acusación, la censura manifiesta

que no discute las funciones de los cargos de «Auxiliar de
Líneas y Redes» y «Auxiliar de Empalme» que fueron
transcritas por el Tribunal en su sentencia. Clarifica, en ese
orden, que la discusión que plantea en el cargo tiene que
ver con que esas precisas funciones no corresponden a las
que deben ser realizadas por los trabajadores oficiales, lo
cual –especifica- se denomina «error de subsunción en la
norma».

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 Radicación n.° 47292

Luego de citar algunos pasajes de las sentencias CSJ

SL 17729, 27 feb. 2002 y CSJ SL 21494, 11 ag. 2004,
aduce que esta Corporación ha adoctrinado que no es
suficiente con afirmar que una persona ha realizado labores
de aseo o mantenimiento para que pueda concluirse que es
trabajadora oficial, como tampoco basta que las labores se
realicen en bienes inmuebles de naturaleza fiscal, dado que
estos no son bienes de uso público u obras públicas.

Desde este punto de vista, asegura que esta Sala de la

Corte ha utilizado, como criterio orientador, el concepto de
obra pública incorporado en el artículo 81 del Decreto 222
de 1983, «norma que, aunque derogada, ofrece luces para
establecer si se está o no en presencia de labores que recaen
directa y principalmente en otras públicas». Agrega que a
este criterio se le suma el orgánico y el funcional.

De acuerdo con lo anterior, advierte que el juez de

segundo grado erró al soslayar los siguientes elementos: «la
naturaleza jurídica de la entidad para la cual laboraba [el
demandante], si las labores realizadas recaían sobre
inmuebles, si éstos son de uso público o son bienes fiscales,
en fin si se trataba o no de obras públicas». En respaldo de
su argumento, trae a colación extensos pasajes de las
sentencias CSJ SL 17729, 27 feb. 2002; CSJ SL 21494, 11
ag. 2004; CSJ SL 25248, 22 nov. 2005 y CSJ SL 29077, 28
nov. 2006.

VIII. CONSIDERACIONES

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En virtud a la vía seleccionada para formular el ataque

en casación, no son materia de discusión los siguientes
supuestos fácticos: (i) que la entidad demandada fue
clasificada como un establecimiento público del orden
departamental, creado por la Ordenanza n.° 22 de
diciembre de 1969, (ii) que el actor desplegó funciones de
«Obrero de Cuadrilla» desde el 24 de abril de 1972 hasta el
31 de octubre de 1978, lapso durante el cual tuvo la calidad
de trabajador oficial; (iii) que el 1 de noviembre de 1978 fue
promocionado al cargo de «Auxiliar de Redes y Líneas» y de
este al de «Ayudante de Empalme» a partir del 11 de octubre
de 1984; (iv) que en la Resolución n.° 88 de 30 de enero de
1978 la Junta Directiva de la EDA, señaló que solamente
quienes desarrollaran labores de aseador o de obrero de
mantenimiento de edificios serían denominados
trabajadores oficiales, y (v) que el demandante fue declarado
insubsistente el 25 de octubre de 1990.

Así las cosas, son dos los temas por abordar. Uno,
estriba en dilucidar si la sentencia dictada por la Corte
Constitucional en control de constitucionalidad tiene
efectos hacia el pasado y, el otro, en determinar si las
funciones desplegadas por el demandante corresponden a
la categoría de trabajador oficial.

1. EFECTOS DE LAS SENTENCIAS EMITIDAS EN CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD

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El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 «Estatutaria de la

Administración de Justicia» dispone que «Las sentencias que
profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su
control en los términos del artículo 241 de la Constitución
Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte
resuelva lo contrario».

Según lo anterior, salta a la vista que el Tribunal erró

al hacerle producir efectos retroactivos a la sentencia C-484
de 1995, a través de la cual la Corte Constitucional declaró
inexequible la facultad de los establecimientos públicos de
precisar las actividades que pueden ser desempeñadas por
personal vinculado mediante contrato de trabajo. En efecto,
en la parte resolutiva de la citada providencia, dictada en
sede de control de constitucionalidad, la Corte no moduló
los efectos temporales de su decisión, ya que simplemente
se limitó a declarar inexequibles las expresiones acusadas.

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 Radicación n.° 47292

Es que cuando en ejercicio del control de

constitucionalidad de las leyes, el Tribunal Constitucional
constata una incompatibilidad entre la disposición
demandada y el texto de la Carta Política, la declaratoria de
inexequibilidad por regla general tiene efectos hacia futuro
o ex nunc –desde entonces-, lo cual halla su razón de ser en
la necesidad de proteger principios como la seguridad
jurídica y la buena fe, pues hasta el momento en que una
norma es expulsada del orden jurídico, gozaba de
presunción de constitucionalidad y por ello es legítimo
asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento
confiados en la validez de aquella.
Por este motivo, el legislador acogió la fórmula según
la cual, por regla general, las sentencias emitidas en sede
de constitucionalidad surten efectos a futuro, salvo que la
Corte Constitucional, en determinadas circunstancias,
encuentre que la manera más eficaz de asegurar la
supremacía e integridad de la Carta Política es modular los
efectos temporales del fallo, lo cual acá no aconteció.

No obstante que el argumento del recurrente es

fundado, la Corte no casará el fallo impugnado, habida
cuenta que, independientemente de que la sentencia C-484
de 1995 sea inaplicable, de todos modos durante el tiempo
en que el accionante estuvo vinculado laboralmente con la
demandada tuvo la calidad de trabajador oficial, como se
explicará a continuación.

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 Radicación n.° 47292

2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA VINCULACIÓN LABORAL DEL

DEMANDANTE

En razón a que es un hecho indiscutido que desde el

24 de abril de 1972 hasta el 31 de octubre de 1978, lapso
en que el actor desempeñó el cargo de «Obrero de Cuadrilla»,
este fue trabajador oficial, el análisis del problema jurídico
gravitará en torno a dilucidar la naturaleza de la vincula-
ción laboral que el demandante tuvo entre el 1 de noviem-
bre de 1978 y el 25 de octubre de 1990, período durante el
cual ocupó los cargos de «Auxiliar de Redes y Líneas» y de
«Ayudante de Empalme».

En atención a que uno de los argumentos centrales de

la accionada consiste en que a partir del año de 1978, todos
los cargos en la entidad, a excepción del de aseador y obre-
ro de mantenimiento de edificios, fueron clasificados en la
Resolución n.° 88 del 1 de febrero de 1978 en la categoría
de empleados públicos, la Sala considera necesario resolver
previamente dos cuestiones, a saber:

(2.1) ¿La Junta Directiva del establecimiento público

departamental demandado podía, en uso de la facultad
consagrada en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, pre-
cisar en sus estatutos qué actividades podían ser desarro-
lladas por personal vinculado mediante contrato de trabajo?

(2.2) ¿El artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 establece

una o dos excepciones a la regla general del empleo público
que debe regir en los establecimientos públicos?

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 Radicación n.° 47292

Resueltos estos dos puntos, la Sala entonces (2.3) de-

terminará si las actividades específicas del promotor del
proceso son de construcción y sostenimiento de obra públi-
ca.

2.1 COMPETENCIA DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

DEPARTAMENTALES PARA ESTABLECER EN SUS ESTATUTOS

INTERNOS LAS ACTIVIDADES A SER DESARROLLADAS POR

TRABAJADORES OFICIALES – SITUACIÓN ANTES DE LA

EXPEDICIÓN DEL DECRETO 1222 DE 1986

Antes de la expedición de los Decretos 1222 y 1333 de

1986, que regularon la clasificación de los servidores de los
entes territoriales –departamentos y municipios-, la Corte
Suprema de Justicia venía considerando que el artículo 5
del Decreto 3135 de 1968 aplicaba a unos y otros. Con lo
anterior, eliminó las divergencias interpretativas que exis-
tían en esa época en torno a si la clasificación contenida en
tal disposición solo cobijaba a los servidores del nivel nacio-
nal o si, en cambio, también gobernaba la situación de los
trabajadores del orden territorial.

Por ejemplo, en fallo CSJ SL 7142, 15 nov. 1979, esta

Corporación, evocando su criterio sentado desde mediados
de la década de los 70’s, sostuvo:

La operancia de esta clasificación en ámbitos distintos del nacio-

nal ya fue reconocida por esta Sala de la Corte en sentencia del
30 de julio de 1974, cuyos razonamientos ahora se acogen ínte-
gramente en esta providencia para rectificar tesis distintas como
la contenida en el fallo del 24 de octubre de 1975, donde se daba

17
 Radicación n.° 47292

aplicación al artículo 4º del Decreto Reglamentario 2127 de 1945,

que está sustituido por el 5º del Decreto Ley 3135 de 1968, ya
mencionado.

Y no puede pensarse, de otra parte, que la aplicabilidad del dicho

artículo 5º hubiese quedado circunscrito a la órbita nacional por
virtud de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Reglamentario
1848 de 1969, desde luego que este último se refiere tan sólo a
los preceptos del Decreto Ley 3135 que consagran prestaciones
sociales y ello no acontece con el artículo 5º, además, el artículo
7º no hubiera podido aludir a normas distintas de las que men-
ciona, pues, de haberlo hecho, se habría producido un desborda-
miento en el ejercicio de la potestad reglamentaria, con las conse-
cuencias de inconstitucionalidad e ilegalidad que ello acarrea.

Ulteriormente, en sentencia CSJ SL 309, 17 feb. 1987,

expuso:
Conviene anotar que esta Sala ya se ha pronunciado sobre la
aplicabilidad del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 en el orden
departamental y municipal, habiendo expresado en sentencia de
Mayo 12 de 1977 lo siguiente:

“El artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968, que sustituyó en su

integridad el artículo 4 del Decreto reglamentario 2127 de 1945,
dispone que quienes prestan servicios en la construcción o el sos-
tenimiento de las obras públicas son trabajadores oficiales, sea
cual fuere la entidad u organismo de la administración que las
realice o las conserve, según se desprende nítidamente del conte-
nido de tal precepto.

“Y es que es valedero tanto en el ámbito nacional como en el De-

partamento, el municipio y el de los establecimientos públicos ya
que la Ley 65 de 1967 en su artículo 1º, ordinal g) facultó al Pre-
sidente de la República para “modificar las normas que regulan
la clasificación de los empleos, las condiciones que deben llenar-
se para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y el régi-
men de nombramientos y ascensos dentro de las diferentes cate-
gorías, series y clases de empleos”, es decir, lo habilitó para es-
tablecer el régimen jurídico de los servidores oficiales en todos los
órdenes de la administración, pues la Ley no circunscribió la au-
torización a la esfera nacional, como si lo hizo expresamente en
varias otras de las facultades extraordinarias concedidas por
ella.”

En estas condiciones, la Junta Directiva de la entidad

Empresas Departamentales de Antioquia EDA, con funda-
mento en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, tenía ple-

18
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na competencia para establecer en sus estatutos internos

las actividades que debían ser desempeñadas por servidores
que tuvieran la condición de trabajadores oficiales.

2.2 ¿EL ARTÍCULO 5 DEL DECRETO 3135 DE 1968 PREVÉ UNA

O DOS EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DEL EMPLEO PÚBLICO EN

LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS?

La facultad que la ley delegó en los establecimientos

públicos de establecer nuevas excepciones a la regla general
del empleo público, era una potestad que se ejercía sin per-
juicio de la decisión legal de que en esas entidades también
son trabajadores oficiales quienes desarrollen funciones re-
lacionadas con la construcción y sostenimiento público. Di-
cho de otro modo: un servidor de los establecimientos pú-
blicos podía ser considerado trabajador oficial, bien sea por
desplegar actividades de construcción y sostenimiento de
obra pública o porque en los estatutos internos de la enti-
dad fue catalogado como tal.

Aunque en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 que-

dó consagrado que en los estatutos se habrían de «precisar»
qué actividades podían ser evacuadas por personal vincula-
do mediante contrato de trabajo, dicha facultad fue inter-
pretada por la jurisprudencia de las altas cortes y la doctri-
na nacional como una concesión que la reforma del año de
1968 hizo a los establecimientos públicos, a fin de que estos
pudieran modernizarse y adaptarse a las exigencias del ser-
vicio público, sin necesidad de provocar una actuación del
legislador contraria a la filosofía de eficiencia, eficacia, ra-

19
 Radicación n.° 47292

cionalidad y celeridad que impulsó la gran reestructuración

administrativa preconstitucional.

En este orden, al criterio legal orgánico, referido a la

naturaleza de la entidad, y al funcional, relacionado con las
actividades que en concreto desarrolla el trabajador, se le
agregó un tercero complementario, consistente en la posibili-
dad de los establecimientos públicos de determinar, a tra-
vés de sus estatutos internos, las labores que serían ade-
lantadas por trabajadores oficiales.

Es inmensa la jurisprudencia existente sobre la mate-

ria. Por ejemplo, en sentencia CSJ SL 5971, 16 oct. 1981,
esta Sala de la Corte sostuvo que el artículo 5 del Decreto
3135 de 1968 «establece que los empleados al servicio de los
establecimientos públicos son empleados públicos, a menos
que sean trabajadores de la construcción y sostenimiento de
obras públicas o que, según los estatutos de cada organismo,
cumplan actividades que puedan ser desempeñadas por per-
sonas vinculadas por contrato de trabajo».

En igual dirección, en fallo CSJ SL 368, 21 abr. 1987,

expresó que las personas que laboran en los establecimien-
tos públicos «se consideran, en principio, empleados públicos
conforme lo dispone el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968,
con excepción de los trabajadores de la construcción y soste-
nimiento de obras públicas que son trabajadores oficiales,
así como también aquellos cuyas actividades estén precisa-
das en los respectivos estatutos como susceptibles de ser de-
sempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de

20
 Radicación n.° 47292

trabajo».

A la par, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Conse-

jo de Estado, el 27 de abril de 1989, consideró que «en los
establecimientos públicos es posible determinar en los esta-
tutos que además de los trabajadores de la construcción y
sostenimiento de obras públicas, hay otros que por la natura-
leza de la actividad que desempeñan, pueden también ser
vinculados mediante contrato de trabajo y considerados
como trabajadores oficiales».

No hay que olvidar que años después, la Corte Consti-

tucional consideró que, a diferencia de la potestad concedi-
da a las empresas industriales y comerciales del estado de
precisar en sus estatutos internos las actividades de direc-
ción o confianza que debían ser desempeñadas por emplea-
dos públicos, la delegación legislativa entregada a los esta-
blecimientos públicos para establecer las actividades que
serían realizadas por trabajadores oficiales era incompatible
con el nuevo régimen constitucional, puesto que la atribu-
ción de clasificar los servidores públicos era exclusiva del
Congreso, la Asamblea Departamental o el Consejo Munici-
pal (C-484/1995, C-493/1996 y C-536/1996).

Es decir, en tratándose de las empresas industriales y

comerciales dicha facultad era una genuina precisión o re-
glamentación de orden administrativo, en tanto se en-
contraba circunscrita y subordinada a que se ejerciera res-
pecto a labores que comportaran funciones de confianza o
dirección; en contraposición a la que ejercían libremente los

21
 Radicación n.° 47292

establecimientos públicos y sin que estrictamente estuviera

supeditada a la construcción y sostenimiento de obras pú-
blicas.

En este orden de ideas, el artículo 5 del Decreto 3135

de 1968, antes de ser declarado parcialmente inexequible
por la sentencia C-484 de 1995, contemplaba dos excepcio-
nes a la regla general del empleo público: una relativa a las
actividades precisadas por los estatutos de los estableci-
mientos públicos, como susceptibles de ser desempeñadas
por personal vinculado mediante contrato de trabajo y, otra,
relativa al personal que presta sus servicios en construcción
y sostenimiento de las obras públicas.

Desde este prisma es que debe ser leída e interpretada

la Resolución n.° 88 de 1978 expedida por la Junta Directi-
va del establecimiento público Empresas Departamentales
de Antioquia EDA y, por ello, habría que concluir que cuan-
do allí se clasificó en la categoría de trabajadores oficiales
los cargos de aseador u obrero de mantenimiento de edifi-
cios, fue sin detrimento de que también son trabajadores
oficiales quienes desarrollen actividades de construcción y
sostenimiento de obras públicas. Vale decir entonces que la
categorización consignada en ese acto administrativo no es
exhaustiva sino complementaria a la prevista en la ley.

Ahora bien, como las funciones realizadas por el actor

cuando desempeñó los cargos de «Auxiliar de Redes y Lí-
neas» y de «Ayudante de Empalme» no corresponden estric-
tamente a las previstas en los estatutos internos de aseador

22
 Radicación n.° 47292

u obrero de mantenimiento de edificios, resta por resolver si

pueden catalogarse como de construcción y sostenimiento
de obras públicas.

(2.3) ¿DESEMPEÑÓ EL ACTOR ACTIVIDADES RELACIONADAS

CON LA CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS?

Se dijo que el accionante desde el 1 de noviembre de

1978 fue promocionado al cargo de «Auxiliar de Redes y Lí-
neas» y, luego, el 11 de octubre de 1984 al de «Ayudante de
Empalme».

A folio 51 milita el manual de funciones del cargo de

«Auxiliar de Redes y Líneas», en el que se detallan sus fun-
ciones básicas y específicas en los siguientes términos:

FUNCIÓN BÁSICA: MONTAJE, MANTENIMIENTO Y REPARACIÓN DE LAS

REDES TELEFÓNICAS.

FUNCIONES ESPECÍFICAS:

1. ATENDER LA COLOCACIÓN DE LOS POSTES PARA EL MONTAJE DE

REDES TELEFÓNICAS, CON SUS CORRESPONDIENTES HERRAJES.

2. EFECTUAR LA EXTENSIÓN DE LOS ALAMBRES PARA LAS LÍNEAS

DE ACOMETIDA.

3. DESMALEZAR LOS SITIOS DONDE SE INSTALAN LOS POSTES.

4. EFECTUAR REPARACIÓN EN LAS LÍNEAS DE ACOMETIDAS.

5. VELAR POR LA CONSERVACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS A SU

CARGO.

6. EFECTUAR LIMPIEZA Y REPARACIÓN DE CÁMARAS Y

CANALIZACIONES.

7. LAS DEMÁS FUNCIONES INHERENTES AL CARGO QUE SE LE

ASIGNEN.

23
 Radicación n.° 47292

Por su lado, a folio 51 obran las funciones de «Empal-

mador» del grupo de mantenimiento y operación de zona de
la sección de cables y líneas telefónicas, así:

FUNCIÓN BÁSICA: EFECTUAR EL MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y

CORRECTIVO DE TODAS LAS REDES TELEFÓNICAS DE LA EMPRESA
FUNCIONES ESPECÍFICAS:

1. EFECTUAR EL MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y CORRECTIVO DE LAS

REDES TELEFÓNICAS PRIMARIAS, SECUNDARIAS Y DIRECTAS Y DE LAS
LÍNEAS DE ABONADO.

2. COLABORAR CON LA EXTENSIÓN DE LAS NUEVAS REDES

TELEFÓNICAS.

3. EFECTUAR LAS INSTALACIONES DE LAS LÍNEAS DE ABONADO Y DE

APARATOS TELEFÓNICOS.

4. REPORTAR LAS REFORMAS Y EFECTUAR TODA CLASE DE EMPALMES

TELEFÓNICOS REALIZADOS EN CABLES, CAJAS, ARMARIOS DE
DISTRIBUCIÓN, ETC. QUE PERMITAN TENER PLANOS ACTUALIZADOS DE LAS
REDES EN SERVICIO.

5. LAS DEMÁS FUNCIONES INHERENTES AL CARGO QUE SE LE

ASIGNEN.

24
 Radicación n.° 47292

La entidad recurrente no discute estas funciones. Es

más, las acepta. Su motivo de inconformidad radica en que
estas particulares labores no son subsumibles en la
hipótesis fáctica del artículo 5 del Decreto 3135 de 1965,
por cuanto no se realizaron sobre una obra pública, sino
sobre bienes fiscales y, además, no corresponden
propiamente a la construcción o sostenimiento.

Puestas así las cosas, resulta ineludible dar respuesta

a dos cuestiones fundamentales: (i) ¿las funciones
realizadas por el actor fueron aplicadas a una obra
pública?; y (ii) ¿corresponden a genuinas actividades de
construcción y sostenimiento?

(I) EL CONCEPTO DE OBRA PÚBLICA

La Sala de Casación Laboral, bajo el criterio orientador

de obra pública previsto en el artículo 81 del Decreto 222 de
1983, en armonía con el artículo 674 del Código Civil,
sostuvo en algún momento que dicha expresión tenía que
ver con los bienes de uso público y no con los fiscales. En
este sentido, en sentencia CSJ SL, 11 ago. 2004, rad.
21494, reiterada en CSJ SL, 31 ene. 2006, rad. 25504,
señaló:

Pues bien, sobre este tópico, comporta precisar por la Sala que el
artículo 674 del Código Civil, después de definir los bienes de la
Unión como aquellos cuyo “dominio pertenece a la República”
(Nación, Departamentos, Municipios), diferencia claramente entre
los que su "... uso pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos”
relacionándolos como los "bienes de la Unión de uso público o
bienes públicos del territorio", con los de “cuyo uso no pertenece

25
 Radicación n.° 47292

generalmente a los habitantes...", a los que denomina "bienes de

la unión o bienes fiscales".

Por tanto, mientras los bienes de uso público- calles, plazas,

puentes y caminos- se caracterizan porque están destinados al
uso común de los habitantes; los bienes fiscales son aquellos
que forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición
constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los
departamentos, los municipios y, en general las entidades de
derecho público, para destinarlos a la organización de los fines
que le son propios, siendo su uso común restringido, entes, que a
su vez, tienen sobre ellos una propiedad ordinaria, como la de
los particulares, que les permite gravarlos, enajenarlos,
arrendarlos, etc.

De otra parte, el concepto y el objeto de la obra pública,

utilizando como criterio “solamente orientador” lo previsto por el
artículo 81 del Decreto 222 de 1983 (derogado), corresponden a
“la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones,
conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles
destinados a un servicio público”.

Hechas las precedentes aclaraciones, la Sala estima que el

Tribunal no incurrió en ningún yerro al considerar que los bienes
fiscales y las obras públicas son conceptos diferentes y por otro
lado al estimar que esos bienes estaban destinados única y
exclusivamente para el ejercicio de las funciones de la
administración Municipal, sin que a ellos tuvieran acceso los
usuarios de los servicios.

No obstante lo anterior, bajo otra reflexión, la

jurisprudencia de esta Sala ha tenido una fuerte inclinación
a definir la obra pública, no en función al tipo de bienes
inmuebles públicos, sino a su finalidad, esto es, que se
trate de obras de utilidad pública, interés social o
directamente relacionadas con la prestación de un servicio
público.

Sobre el punto, por ejemplo, en sentencia CSJ

SL2603-2017 se adoctrinó:

26
 Radicación n.° 47292

Aquí, viene como anillo al dedo lo asentado por esta Sala

atinente a que «en su sentido natural y obvio la expresión obra
pública significa la que es de interés general y se destina a
uso público. De esa expresión no pueden quedar excluidos los
bienes de uso público ya construidos, puesto que la ley no se
limita a la construcción sino que adicionalmente aspira a
reconocer la calidad de trabajador oficial a quien labora en obras
públicas construidas» (sentencia CSJ SL, del 23 de ago. 2000,
rad. 14400).

En la misma dirección la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado, en concepto CE, del 17 de may. 1979, rad.
1288, dijo:

La reseña de los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de

Estado permite a la Sala retomar el concepto de obra pública
atrás expuesto, para destacar su más amplia connotación, por
cuanto no se limita a definir la obra pública, por su destinación a
la prestación de un servicio público, o por la naturaleza de los
recursos empleados en su ejecución sino por razón de su
afectación a fines de utilidad general y la titularidad del
dominio de quien la emprende o a cuyo nombre se ejecuta.

[…] Llegados a este punto del sendero, queda fácil entender

ahora que los oficios descritos desarrollados por el causante,
efectivamente guardan una relación intrínseca con el
sostenimiento de un bien (relleno sanitario) destinado al servicio
público esencial de aseo, tareas que no solo buscan su
conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además
contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le
es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés
social.

Y no podría ser de otra manera porque en estricto

sentido, el concepto de obra pública permite incluir en esta
locución diversos tipos de bienes inmuebles, tales como los
de uso público, los fiscales, los pertenecientes al territorio
de La Nación o los destinados directamente a un servicio
público.

En efecto, la experiencia legislativa, evidenciada

principalmente en los distintos estatutos de contratación

27
 Radicación n.° 47292

pública (D. 150/1976, D. 222/1983, L. 80/1993), da

cuenta que el legislador no relaciona obra pública ni
reserva este concepto exclusivamente a los bienes
inmuebles de uso público, sino que, por el contrario, su
uso ha sido más amplio. En esta dirección, el artículo 68
del Decreto 150 de 1976 enseña que el contrato de obra
pública es concebido para actividades tales como la
«ejecución de estudios, planos, anteproyectos, proyectos,
localización de obras, asesoría, coordinación o dirección
técnica y programación» y «construcción, montaje e
instalación, mejoras, adiciones, conservación y
restauración» y, como es fácil advertir, en ningún momento
limitó esa modalidad contractual a los bienes de uso
común.

El Decreto 222 de 1983 que cita in extenso el

recurrente en apoyo de su argumento, tampoco restringe
esta locución a este tipo de dominio. En efecto, una nueva
lectura del artículo 81 de dicho estatuto permite entender
que a juicio del legislador extraordinario, la obra pública
abarca todo bien inmueble que tenga connotación pública
(interés general) o que esté destinado directamente a un
servicio público. La disposición en cuestión establece:

ARTÍCULO 81. DEL OBJETO DE LOS CONTRATOS DE OBRAS

PÚBLICAS. Son contratos de obras públicas los que se celebren
para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones,
conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles
de carácter público o directamente destinados a un servicio
público (Negrillas propias).

28
 Radicación n.° 47292

Nótese entonces que el precepto transcrito alude tanto

a bienes inmuebles de «carácter público», como a los
«directamente destinados a un servicio público», lo cual, por
demás, guarda armonía con el uso práctico y común que la
comunidad de hablantes le otorga a la expresión obra
pública, y que, de una manera u otra, siempre es un
concepto estrechamente asociado al interés general o la
utilidad social.

De allí que el énfasis que pone la entidad demandada

en el tipo de bien raíz estatal no sea apropiada, ya que obra
pública bien podría comprender una variedad de bienes
inmuebles de carácter público como los fiscales, de dominio
público u otros destinados directamente a la satisfacción de
un servicio público o el beneficio de la comunidad.

Adicionalmente, no tendría justificación que la

excepción solo aplique a los trabajadores que laboran en la
construcción y sostenimiento de vías, calles, puentes u
otros bienes de uso público; es decir, actividades que
usualmente se realizan al aire libre, pero no alcance
actividades aplicadas sobre otro tipo de bienes inmuebles
de especial interés general, tales como la infraestructura a
través de la cual se prestan servicios públicos.

(II) CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO

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 Radicación n.° 47292

La decisión legislativa de sustraer del régimen

estatutario a los servidores públicos ocupados en la
construcción y sostenimiento de obras públicas (entendido
este concepto en un sentido amplio o corriente), radica en
las peculiaridades que implica todo trabajo en obra o de
reparación, que, en muchos eventos, conlleva exposición a
condiciones climáticas difíciles (lluvia, granizo, sol intenso,
etc.), a los riesgos inherentes a la actividad constructiva
(derrumbes, inundaciones, caídas, etc.), la realización de
horas extras, trabajo nocturno y festivo para dar
cumplimiento a los plazos de obra, desplazamientos, trabajo
físico agotador, entre otros factores, a los cuales no están
sometidos usualmente los servidores de la administración
pública.

30
 Radicación n.° 47292

En este orden, el propósito que subyace a esta

salvedad legal, mira hacia un excepcional sector de
trabajadores de la administración, dedicado a la
construcción o reparación de obras, que, por razón de la
naturaleza de las actividades que ejecutan, no es
conveniente que sus condiciones laborales estén fría y
rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados
unilateralmente por el Estado, sino que, por el contrario,
exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que
estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a
través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo.
De esta forma, se le asigna a este sector el poder jurídico,
inherente a la categoría a la que pertenecen, de dialogar y
discutir con la administración empleadora, las necesidades,
problemas y reclamos de índole laboral que les plantea las
peculiaridades de su trabajo, y, sobre esa base, lograr
acuerdos y soluciones instrumentalizadas a través del
contrato, pacto o convención colectiva, o su sucedáneo, el
laudo arbitral.

Lo anterior, deja en evidencia que no es cualquier

labor la que da el título de trabajador oficial. La salvedad
cobija un sector más exclusivo, vale decir, los servidores
que intervienen propiamente en actividades de la
construcción, esto es de fabricación, instalación, montaje,
desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras
(de transporte, energéticas, hidráulicas,
telecomunicaciones, etc.) y edificaciones. Así mismo, el
sostenimiento de dichas obras, es decir, el conjunto de

31
 Radicación n.° 47292

actividades orientadas a la conservación, renovación y

mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones
para su reparación de base, transformación estructural,
garantía de prolongación de su vida útil y
engrandecimiento.

La Corte ha sostenido que dichas labores no solo se

limitan a los trabajos de «pico y pala», pues existen otras
actividades, materiales e intelectuales, que tienen que ver
directa e inmediatamente con su ejecución o adecuado
desarrollo. Por ejemplo, en algunos casos, ha esgrimido que
servidores que realizaron actividades de ingeniero de obras
de infraestructura (CSJ SL 3676, 17 dic. 2010), técnico de
pavimentos (CSJ SL 36706, 7 sep. 2010), ingeniero analista
de pavimentos (CSJ SL 37106, 10 ago. 2010), cocinera de
campamento de obras (CSJ SL15079-2014), conductor de
transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016),
topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural
de rellenos sanitarios (CSJ SL2603-2017), son trabajadores
oficiales.

Pero también ha puntualizado que labores de servicios

generales y vigilancia, comunes a todas las entidades,
desarrolladas por personal del nivel asistencial de los
cuadros permanentes de la administración pública, tales
como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no
tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras
públicas, pues se trata de ocupaciones de simple
colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de

32
 Radicación n.° 47292

fabricación, transformación, intervención, reparación o

mantenimiento de infraestructuras o edificaciones (CSJ SL
33556, 24 jun. 2008; CSJ SL, 26 de Oct. 2010, rad. 38114;
CSJ SL 42499, 29 ene. 2014, CSJ SL7340-2014, entre
otras).

A la luz de estas reflexiones, se observa en el caso

concreto que las labores desarrolladas por el accionante
durante el lapso en que desempeñó los cargos de «Auxiliar
de Redes y Líneas» y de «Ayudante de Empalme», tenían
claramente que ver con la construcción y sostenimiento de
obras públicas. En efecto, dentro de las funciones básicas o
generales del cargo de «Auxiliar de Redes y Líneas» se lee
que estás correspondían al montaje, mantenimiento y
reparación de redes telefónicas. Vale decir, tenían que ver
con la instalación, intervención y recuperación de la
infraestructura a través de la cual se prestaba el servicio
público de telefonía.

Por su lado, las funciones básicas que el actor

desempeñó en el cargo de «Empalmador» también guardaban
relación con la construcción y sostenimiento de la
infraestructura telefónica, en tanto consistían en el
mantenimiento preventivo y correctivo de las redes
telefónicas primarias, secundarias y directas, la instalación
de nuevas líneas de abonado, entre otras actividades que, a
no dudarlo, no son de simple asistencia o soporte básico
común a todas las entidades, sino específicas y de
intervención estructural a distintas escalas.

33
 Radicación n.° 47292

Por lo anterior y sin que se requiera ahondar en

razones, se concluye que las actividades que desempeñó el
desde el 1 de noviembre de 1978 hasta cuando fue retirado
del servicio, son subsumibles en el supuesto de hecho
«construcción y sostenimiento de obras públicas» y, en este
orden, la entidad accionada no acierta al sostener que eran
labores ajenas a los trabajadores oficiales.

Conforme a lo discurrido, el primer cargo aunque es

fundado, no conduce al quiebre de la sentencia recurrida
por las razones expuestas. En cuanto a los argumentos
jurídicos del segundo cargo, estos quedan resueltos con lo
explicado en punto a la categoría laboral del demandante.

Sin costas en casación.

IX. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de

Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de
la ley, NO CASA la sentencia proferida el 21 de mayo de
2010, por la Sala Cuarta de Decisión Laboral de
Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín, en el proceso que GUILLERMO ARREDONDO
PAREJO adelanta contra EDATEL S.A. E.S.P., antes
EMPRESAS DEPARTAMENTALES DE ANTIOQUIA EDA

Sin costas.

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 Radicación n.° 47292

Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el

expediente al tribunal de origen.

GERARDO BOTERO ZULUAGA

Presidente de Sala

JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ

FERNANDO CASTILLO CADENA

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO

LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS

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 Radicación n.° 47292

JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN

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