Unidad II: Principales Rasgos de la Administración Pública Chilena

2.1 Antecedentes generales

La administración pública chilena recorre un periodo de tiempo que se extiende desde el

periodo de ruptura de la colonia con el imperio español (1810), pasando por distintos periodos
hasta nuestros días. La configuración del Estado tiene un carácter plural, no obstante siempre
vinculado al momento de la independencia del imperio español. Para Pablo Ruiz Tagle 1, aunque
desde la perspectiva de la constitución de la República de Chile, el autor defiende la tesis que
hemos pasado por cinco Repúblicas distintas, donde “(…) a cada una corresponde a un periodo
particular de nuestra historia”. Nos basaremos en aquella periodicidad para encontrar los
vestigios de la conformación de la administración pública nacional. Dichos periodos 1
corresponden a:

a) Primera República. La República independiente (1810-18133)

b) Segunda República. La República autoritaria (1833-1871).
c) Tercera República. República liberal (1871-1924).
d) Cuarta República. La República democrática (1932-1973).
e) Quinta República. La República neoliberal (1990- ).

No será materia del curso hacer un examen exhaustivo de cada uno de esos periodos, sino
usarlos como un modelo para comprender la construcción y configuración de la
administración/acción gubernamental y la creación de las principales instituciones estatales.

El paradigma que subyace, señala Igor Goicovic, a la construcción y consolidación del Estado
nacional a mediados del siglo XIX y que da sustento a la administración pública nacional, es
heredero del positivismo ilustrado, este da cuenta “(…) que el único modelo de desarrollo
económico, político y social viable es el de la modernidad occidental. De acuerdo a la premisa
fundamental de este paradigma en un mundo férreamente controlado por el capital
transnacional2, los modernos serán cada vez más modernos y los no modernos no alcanzaran
nunca a modernizarse. Es decir, el sistema de dominación puede sobrevivir con una amplia
masa de excluidos sociales. Pero si eventualmente estos excluidos llegaran a convertirse en una
amenaza, sus expresiones más radicales deben ser encuadradas y aniquiladas” 3 sus aspiraciones.
De acuerdo a lo anterior, será tarea de los gobiernos y de su aparato gubernamental apropiarse y
aplicar aquel paradigma y traducirlas en ideas y políticas públicas aplicándolas en cursos de
acción y en la gestión. Adquiere consistencia, entonces, que una primera función de la acción
gubernamental sea la cohesión social y la integración social.

2.1 Situar la Administración Pública chilena en un contexto histórico.

La acción gubernamental, en lo específico, surgida una vez alcanzada la independencia (1818),

es heredera de la preexistente española. En consecuencia, se asienta, en primer lugar, en una
administración territorial que se compone de:

1
Pablo Ruiz Tagle, “El constitucionalismo chileno: entre el autoritarismo y la democracia”, en “La República en
Chile”, Teoría y práctica del Constitucionalismo Republicano, Renato Cristi / Pablo Ruiz Tagle, Lom ediciones,
Santiago, 2006, páginas 79-143.
2
El aquel periodo por los intereses económicos del Imperio Español.
3
Igor Goicovic Donoso, “Campos conceptuales, perspectivas de análisis y ciclos históricos en el estudio del
movimiento mapuche (1870-1990)”, en Jorge Pinto Rodríguez (editor), Conflictos étnicos, sociales y económicos:
Araucanía 1900-2014, Pehuén, Santiago, 2015, página 22.
  Intendencias: administra un conjunto de provincias.
 Gobernaciones: administra una provincia o un territorio lejano.
 Prefecturas: administración local, antecesoras de las municipalidades.

En paralelo reconoce la existencia de un cierto “modelo de participación ciudadana” expresado

en los Cabildos.

En otras palabras, las cuestiones políticas, los cursos de acción sobre el incipiente papel del
Estado y su estructura, quedan establecidos en los márgenes estrechos heredados por la
administración colonial.

Las primeras tareas del gobierno emergente fue apropiarse de un existente ordenamiento social 1
(españoles, criollos, mestizos e indígenas), jurídico y territorial, esta última permite establecer
las condiciones jurídicas y administrativas, para garantizar la vida y bienestar de la población, a
su vez, logra dar legitimidad e identidad a su accionar administrativo.

La administración traduce a acciones gubernamentales las definiciones políticas de los

gobernantes, esto es:

1) Afirmar el auto-gobierno.
2) Consolidar la independencia.
3) Gobernabilidad (gobernanza)

Se puede observar el embrión de la futura administración, en cuanto a sus nuevas funciones:

Definiciones políticas Órgano/Descripción

Afirmar el auto-gobierno
Consolidar la independencia
Gobernabilidad (gobernanza)
Poder ejecutivo con capacidad de mando. Control territorial.
Teoría de mandante-mandatario.
Crear ejército, siguiendo la estructura española, esto es,
reproducir las Capitanías Generales, funcionaban sólo en
tiempos de guerra. En general tendían a coincidir con el
territorio de la Gobernación. De los Capitanes Generales
dependían los Capitanes de Guerra.
Con gobernabilidad/gobernanza, queremos decir en términos
actuales que “(…) la gobernabilidad no se caracteriza sólo por
su referencia a la probabilidad de la crisis gubernativa, sino
porque también hace suya la premisa de que el agente central o
único de la conducción social es el Estado, concretamente los
poderes públicos y, en particular, el gobierno ejecutivo
mediante sus políticas públicas y su provisión de servicios
públicos”4. En cambio (…) gobernanza la podemos entender
como el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el
gobierno dirige o conduce a la sociedad” 5, supone definiciones
de objetivos comunes, la aceptación social suficiente de los
mismos, la participación directa e indirecta de la colectividad
en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de
las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar
y/o asegurar su realización. En consecuencia gobernanza es un
proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden

4
Luis F. Aguilar Villanueva, “Gobernanza y gestión pública”, Fondo de Cultura Económica, México, 2008, página
69.
5
Ibídem, página 90.
 sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales– y
las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de
dirección y su capacidad de dirección.

En tanto, las definiciones políticas se expresan en:

1. Ideales independentista sometidos al derecho (Constitución).

2. Separación de funciones estatales (incluye la separación de los poderes ejecutivo,
judicial y legislativo)
3. Control de las mayorías (reducir el poder del ejecutivo)
4. Respeto de los derechos de las personas (ideas de la revolución francesa)

Su organicidad administrativa se sustenta y está regulada por el derecho positivo y como 1

actividad constituye una función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Por
una parte, la separación de funciones hace referencia a la constitución de tres poderes
independientes: ejecutivo, judicial y legislativo. Por la otra, el control de las mayorías está
representado por acotar o restringir el poder ejecutivo (dotarse de una constitución). De igual
forma, el respeto a los derechos de las personas hace referencia a los ideales de la Revolución
Francesa.

Cuando se afirmaba más arriba que “La configuración del Estado tiene un carácter plural, no
obstante siempre vinculado al momento de la independencia del imperio español”, nos
referimos a lo expuesto por varios autores6, ellos sostienen que las élites que lideraron en
América Latina el proceso de independencia política (incluido Chile), podrían haber orientado
su acción histórica hacia la formación de un fuerte conglomerado de clases productoras
(recordar paradigma de modelo de desarrollo) con un incipiente capitalismo productor de
bienes, y con ello haber recibido la atención preferente de las políticas públicas del emergente
Estado nacional. No obstante, las élites dirigentes reproducen la estructura organizacional
heredada de la colonia y la acción gubernamental, orientada hacia un acentuado centralismo,
con un fuerte ahincó financiero y exportador de materias primas y desde una perspectiva
económica un estado librecambista.

Las primeras acciones gubernamentales tienen por propósito el control de la Hacienda

(elaboración del presupuesto y la recaudación de impuestos), acérrima defensa de constituciones
centralista y con ello un poder militar (clase política militar) que les garantizara el dominio, en
otras palabras, la acción gubernamental se centra en cuatros aspectos:

1. Centralismo.
2. Hacienda.
3. Constitucionalismo.
4. Poder militar.

Edgardo Boeninger coincide con aquellas primeras acciones gubernamentales, pero resalta que
el orden republicano alcanzado inmediatamente después de la independencia expresado en
dotarse de Ordenanza Reglamentarias dieron “(…) forma de modo totalmente coherente con la
inspiración del orden político, a una institucionalidad jurídica que generó el respeto y

6
Gabriel Salazar, Omar Guerreo, Alejandro Silva Bascuñán, Julio Pinto, entre otros.
acatamiento de la ley como norma de comportamiento general” 7, en otras palabras los efectos
del centralismo y el constitucionalismo otorgan en cierto espesor a la labor gubernamental.

La estructura administrativa heredada se puede caracterizar por los siguientes aspectos:

1. Piramidal.
2. Jerarquizada.
3. Unidad administrativa y religiosa, sin llegar a ser una administración teocrática.
4. Acentuada distribución del poder en base territorial. Permite subdivisiones territoriales
(Intendencia, Gobernaciones, Prefecturas) en la medida de la densificación poblacional
y control administrativo.
5. Importancia de la Hacienda y Tesorería (recaudación de impuestos), incluyendo su 1
distribución territorial.
6. Estructura militar siguiendo la distribución administrativa territorial.
7. Disposición de personal civil en las funciones públicas.
8. Existencia de un funcionario (Oidor) con la tarea de visitas a terreno para escuchar
reclamos y reparar daños causados por la acción gubernamental y las fuerzas militares.
Dicho funcionario no aplica justicia sino tan solo repara el daño causado bien transmite
los reclamos a las esferas de poder central.

Centralismo – Descentralización

Un marcado conflicto que imprimió el inicio independiente del país fue la confrontación
política-ideológica y económica entre centralismo y descentralización 8.

Esquema N°1

Centralización Descentralización
Oligarquía comercial Movimiento de industrialización

Conflicto que puede caracterizarse con los siguientes rasgos:

1. El centralismo caracterizado por las casas comerciales de importación y exportación de

trigo (Sur) y plata y cobre (Norte) pero con asiento en Santiago.
2. Descentralización con manifestaciones en las provincias de Concepción, Valparaíso y
Coquimbo, compuestas por sectores sociales de artesanos, pirquineros y pequeñas
empresas, impulsan un embrionario movimiento de industrialización del país.

El conflicto, en síntesis muestra la confrontación entre una oligarquía (aristocrática según

algunos autores), centralista (asentada en Santiago) de base económica exportadora (trigo, plata
y cobre) y con representación en el gobierno y en el parlamento, por medio de sistemas
electorales excluyentes (derecho a voto para alfabetos, poseer medios económicos, excluye a las
mujeres, hombres casados y con mayoría de edad de 21 años). En contraposición de los sectores
que impulsan procesos productores de la riqueza, por medio de impulsar industria (pesada,
pequeña), descentralizada (Concepción, Valparaíso, Coquimbo), potenciando decisiones locales
agrupando sectores amplios de la población (industriales, estudiantes, artesanos, profesores),
con escaza o nula representación el Parlamento, pero con fuerte legitimidad en las provincias.
7
Edgardo Boeninger, “Políticas públicas en democracia, Institucionalidad y experiencia chilena 1990-2006, Uqbar
editores, Santiago, 2007, página 18.
8
Gabriel Salazar, “La enervante levedad histórica de la clase política civil (Chile, 1900-1973)”, Debate, Santiago, 2015.
Dicho conflicto es resuelto en forma violenta por medio del enfrentamiento de fuerzas militares,
derrotando al general Ramón Freire, impulsor de un proceso de descentralización y control
ciudadano, en la Batalla de Lircay en 1829. La derrota permite tempranamente la consolidación
de la oligarquía nacional siendo uno de sus representantes Diego Portales y a la vez dando los
pasos más destacados de un Estado fuerte (algunos sostienen que autoritario) y centralista,
estableciendo en los hechos las características de un Estado moderno, una de cuyas expresiones
es la división entre Estado y sociedad.

División entre Estado y Sociedad: Función de la Administración Pública

La importancia de la división del Estado de la sociedad es el fundamento en el cual se basa el 1

carácter delegacional del poder legislativo en el Estado y del poder ejecutivo en la sociedad. El
carácter delegacional del poder legislativo y del poder ejecutivo supone ya, de hecho la
antinomia del Estado y la sociedad. Estando divorciados, el Estado y la sociedad requieren para
su mutua relación de instancias mediadoras –el ejecutivo y el legislativo- que las pongan en
contacto, que compensen como representaciones delegacionales las brechas creadas por su
separación. El poder legislativo es la delegación de la sociedad en el Estado, en tanto que el
poder ejecutivo es la delegación del Estado en la sociedad. La función delegacional del
legislativo y el ejecutivo es la clave de la dicotomía política-administrativa; pero la división del
Estado y la sociedad es la clave de esta función delegacional: por tanto, dicha división es, en
última instancia, la clave del estudio de la Administración Pública.

Poder legislativo Delegación de la sociedad en el Estado

Poder ejecutivo Delegación del Estado en la sociedad

Omar Guerrero señala que “Estado y sociedad son entes diferentes en la medida en que esta
división implica autonomía entre ambos; autonomía relativa que se manifiesta en la existencia
del Estado como producto de las contradicciones de clase que la sociedad misma ha sido
incapaz de superar. Por ello, nacido de la sociedad e inmerso en sus conflictos, el Estado se le
sobrepone, adquiere una existencia separada, pero en relación directa con ella” 9. La separación
del Estado y la sociedad implica la distinción por un lado, entre vida pública y vida privada y,
por el otro, entre intereses particulares e interés colectivos. Es el seno de la sociedad civil donde
se desenvuelve el individuo, en cambio el Estado desprendido de la sociedad, encarnará el
interés colectivo de las clases dominantes, presentándolo formalmente como el interés colectivo
de la nación.

Sin embargo, es necesario advertir que existe una relativa autonomía del Estado frente a la
sociedad, lo que significa el creciente poder del Estado sobre la sociedad y a la vez, el
fortalecimiento del mismo. Mientras más autónomo es el Estado frente a la sociedad, más débil
e inerme es la sociedad frente a aquel. En la medida que el Estado es la unidad política de las
clases dominantes y que tiene como propósito evitar que la sociedad se consuma en una lucha
estéril, es que el Estado puede ponerse por encima de la sociedad.

Estado  Vida pública

 Interés colectivos
9
Omar Guerrero, “La administración pública del Estado capitalista”, Fontamara, México, 1995, página 87.
Sociedad  Vida privada
 Intereses particulares

En estas condiciones la Administración Pública (capitalista) se presenta como una forma de

relacionar al Estado y la sociedad como una forma de vincular lo general con lo particular,
dentro de un terreno en cual las clases están presentes. La administración pública, como tal,
como pública como administración del Estado, parte de la universalidad de su propio carácter
político para concretarse en las particularidades de la sociedad civil, es decir, la acción
gubernamental, como administración del Estado, se caracteriza por individualizar la acción del
Estado cuando entra en contacto con la sociedad civil, con la particularidad de la sociedad civil.