Estado, Gobierno y Política Pública

Elementos para un Marco Conceptual Básico

Por: Fernando Bazúa

UAM-FLACSO

BORRADOR

Septiembre de 2010
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INDICE

A manera de introducción

I. Estado

¿Qué es el estado?

El concepto de Estado y lo estatal o la esfera estatal.

Dos tipos históricos de Estado, dos tipos de esfera estatal.
El concepto de lo privado o esfera privada.
El concepto de lo público o esfera pública.
Esfera privada-pública y esfera estatal
Dos lógicas de toma de decisiones estatales

II. Gobierno

¿Qué quiere decir buen gobierno?

El concepto de gobierno
El buen gobierno en la herencia politológica clásica
El buen gobierno en la tradición constitucional moderna
Gobernabilidad y Gobernación o Gobernanza

III. Política Pública

¿Qué es el enfoque de política pública?

¿Qué quiere decir pública en la expresión enfoque de política pública?

¿Qué quiere decir política en la expresión enfoque de política pública?
¿Qué quiere decir enfoque en la expresión enfoque de política pública?
La invisibilidad de las políticas: “no todo lo que brilla es oro”.
Tres tipos de instrumentos de política: garrote, zanahoria y llamado a misa.
Bienes (o males) públicos y bienes (o males) privados.
Idoneidad y optimalidad de las políticas

¿Cómo se aplica el enfoque de política pública a la solución de problemas en la

administración gubernamental?

Problemas públicos, problemas políticos y problemas de política

¿Qué quiere decir problema en la expresión problemas públicos?
¿Qué quiere decir políticos en la expresión problemas políticos?
¿Qué quiere decir de política en la expresión problemas de política?
 3

A manera de introducción

El presente texto intenta articular, para efectos introductorios, un marco conceptual

básico de Política Pública (public policy framewok), asumiendo que esta expresión designa
el campo multidisciplinario científico-técnico que estudia los problemas públicos con la
pretensión específica de dilucidar las mejores maneras de resolverlos, mitigarlos o
erradicarlos, desde el punto de vista del interés público en la maximización (bajo
restricciones) del bienestar social.
Para ello, se presentan en tres apartados los conglomerados conceptuales englobados en
cada uno de tres términos: Estado, Gobierno y Política Pública.
En el primer apartado se presenta el concepto general de Estado, así como dos tipos o
modelos generales de estado y los conceptos de esfera estatal, esfera privada y esfera
pública y sus interrelaciones en cada uno de ellos, focalizando el análisis en la tensión
perpetua entre esfera privada-pública y esfera estatal.
En el segundo apartado se presenta el concepto general de Gobierno, así como los
conceptos de gobernabilidad y gobernación o gobernanza, focalizando el análisis en el
problema clásico de en qué consiste el buen gobierno y se describen sucintamente tanto la
tradición clásica al respecto como la tradición constitucional moderna.
Y en el tercer apartado, dedicado a Política Pública, se presenta, con base en lo anterior
pero comparativamente con mayor detalle, el conglomerado conceptual englobado en la
expresion enfoque de política pública, explicitando la especificidad de esta manera de ver
los problemas públicos y los procesos decisionales que se refieren a ellos, tanto en los
poderes públicos (ejecutivo, legislativo y judicial), como en general en los procesos
políticos de los estados contemporáneos, así como sus diferencias con otros enfoques, y se
describe en términos generales un esquema general de aplicación del mismo a la solución
de problemas en la administración gubernamental, que puede presumiblemente resultar de
utilidad en la perspectiva de innovar las políticas o la gestión en dicho contexto.

I. Estado

¿Qué es el estado?

El concepto de Estado.

El Estado (polis, en griego; polity, en inglés) es, en todo par de coordenadas espacio
temporales, el organismo u organización que detenta la propiedad o soberanía sobre un
determinado territorio del planeta porque monopoliza en éste los medios relevantes para
matar (medios de coacción), lo cual logra venciendo en el campo de batalla a los que se le
oponen con armas en la mano en el interior de dicho territorio, desde el exterior del mismo
(usualmente otros estados) o combinados.
Con base en el monopolio de tales medios relevantes de coacción, el estado
monopoliza también en dicho territorio la emisión, interpretación y aplicación de las
normas (ley) que estipulan los derechos de propiedad que conforman las reglas básicas de
la interacción social; el investimiento de las autoridades normalmente relevantes (que
representan al estado) en tal territorio; la imposición de tributos o impuestos a los
habitantes del mismo; y la emisión del signo monetario (dinero).
 4

El Estado, todo estado imaginable posible es, pues, un organismo pentamonopolista

que ejerce, al menos, cinco monopolios estrechamente articulados entre sí en un
determinado territorio:
el monopolio de la coacción relevante;
el monopolio de la ley;
el monopolio de la autoridad política;
el monopolio de la tributación; y
el monopolio de la emisión dineraria.
El orden y la seguridad “para todos” producidos en el territorio del caso por el
ejercicio de estos monopolios posibilita la vida social y económica pacífica y regular en el
mismo (posibilita la existencia de “sociedad”) y suele justificar los significativos costos que
implica para los individuos, grupos o comunidades (los gobernados) su financiación
material (el pago del tributo), pues en ausencia de tal orden y seguridad la vida les parece
“solitaria, desagradable, brutal y corta” (Hobbes dixit). El grado en que, además, los
gobernados aprueben el estado de cosas resultante, así como su evolución en el tiempo, y
se identifiquen con y apoyen al titular de tal pentamonopolio (el gobernante), conforma la
“financiación espiritual” o legitimidad de éste, que es el factor interno decisivo de la
estabilidad o gobernabilidad del estado, así como de su eventual eficacia directiva de la
vida social en su territorio.
La creación y detentación de tal pentamonopolio es, así, un lucrativo negocio (el
negocio estatal) que consiste en “cobrar por existir” aprovechando que dicha existencia
provee orden y seguridad “para todos” en el territorio del caso (bienes públicos básicos de
la vida social) e implica la concentración, posesión y usufructo de la riqueza social que de
esa manera se extrae a los gobernados (en muy distintas cantidades y formas dependiendo
del tamaño de la población, de las características del territorio, de la tecnología disponible,
del tipo de estado y, en especial, del tipo de tributación).
Debido a ello y a la inexistencia hasta ahora de pentamonopolista mundial, todo
estado está amenazado por el resto de los estados existentes, pues éstos pueden arrebatarle
por la fuerza su negocio estatal para apoderarse de tal riqueza, especialmente la tributaria, y
siempre que los beneficios esperados de ello les parezcan superiores a los costos implicados
en las empresas bélicas correspondientes, lo esperable es que alguno(s) de los dirigentes del
resto de los estados existentes las emprendan.
La “guerra permanente de todos contra todos” (anarquía hobbesiana) a ello asociada y
sus diversas y multidimensionales consecuencias, han marcado las relaciones entre los
estados en el espacio mundial en los 10 mil años de historia conocida, así como los
imperativos exógenos (de “seguridad nacional”) a los que ha tenido que ajustarse a lo largo
del tiempo la estructuración interna de los mismos. Ello ha generado innumerables procesos
típicos de formación, desenvolvimiento y muerte estatal (por destrucción, conquista,
absorción o desintegración, en muchos casos combinados con revoluciones o guerras
civiles) y una gran variabilidad en el número de estados en cada periodo y región, producto
de los siempre imprevisibles y complejos arte de la guerra y la política.

Dos tipos históricos de Polis (Estado), dos tipos de esfera estatal.

La expresión lo estatal o esfera estatal refiere al ámbito de acción de las autoridades

estatales, representantes del organismo pentamonopolista que es el Estado. Sin embargo,
 5

este ámbito de acción varía mucho según sean las características específicas del estado de
que se trate.
En términos modelísticos, teóricos o típico-ideales, históricamente han existido dos
grandes tipos de Polis o Estado, en cada uno de los cuales la esfera estatal o ámbito de
acción de las autoridades estatales es muy distinto: el estado autocrático (EA) y el estado
liberal-democrático (ELD). 1 O, como reza la famosa primera frase de De Principatibus:
“Tutti li stati, tutti e dominii che hanno avuto e hanno imperio sopra li uomini, sono stati e
sono o republiche o principati.” 2
En el estado autocrático, que denominamos así porque el poder (cratos) dimana de
quien está en el poder (por ello el prefijo auto), la ley (escrita o no) establece los derechos
de propiedad del gobernante sobre el territorio y sobre vidas y haciendas en el mismo y, por
tanto, las autoridades estatales (el gobernante en turno y sus empleados) no tienen límite en
sus relaciones con los individuos gobernados, pues éstos no son miembros del estado, no
son miembros de la polis, son sólo habitantes en el territorio de la misma y, por ello, son
súbditos o siervos del gobernante en turno y, de jure y de facto, son una propiedad más de
éste. Incluso el Estado mismo es propiedad privada del gobernante, razón por la cual al
estado autocrático (principato) se le puede denominar también estado privado. Lo estatal o
la esfera estatal en este tipo histórico de estado es omnipotente pues subsume todo o casi
todo lo existente en el territorio del estado, porque el gobernante es propietario de todo o de
casi todo per secula seculorum. 3
En cambio, en el estado liberal democrático, que denominamos así porque el poder,
(cratos) dimana de los individuos que habitando el territorio de la polis, gozan de libertad
(de ahí lo liberal) y colectivamente (demos) eligen de manera periódica a los titulares de
aquel (y de ahí lo democrático), la ley establece y garantiza los derechos de propiedad
individuales (derechos ciudadanos o, más recientemente, humanos) de todos y cada uno de
tales individuos, razón por la cual éstos no son súbditos o siervos del gobernante en turno
sino ciudadanos miembros de la polis. Tales derechos individuales son, básicamente: el
derecho individual a la libertad (“propiedad sobre sí mismo”), el derecho a la propiedad
individual (de los bienes que cada quién sea capaz de obtener intercambiando libremente
con los otros) y el derecho individual a participar en la elección pública del gobernante en
turno periódicamente.

1
Véase Finer, S. E., 1997, The History of Government From the Earliest Times, Oxford University Press,
Oxford, 3 v. Finer postula un modelo general de Estado que, sobre la base de la dicotomía Estado Autocrático
(que denomina “Palacio”) y Estado Democrático (que denomina “Foro”) en tanto eje básico longitudinal,
agrega dos componentes también metonímicos adicionales, que denomina “Nobleza” e “Iglesia” en tanto eje
complementario transversal. Con este modelo cuatridimensional, desarrolla una amplia familia de modelos
especiales de estado para describir/comprender los estados “realmente existentes” desde “los primeros
tiempos”.
2
“Todos los estados, todos los dominios que han tenido y tienen imperio sobre los hombres, han sido y son
repúblicas o principados”, Maquiavelo, N., 1993, De Principatibus, Trillas, México, pags. 50-51. La
dicotomía teórica básica Estado Autocrático-Estado Democrático corresponde a la de Principado-República
postulada por Maquiavelo en El Príncipe, escrito en el siglo XVI, aunque aquí está modelada tomando como
eje el concepto de derechos de propiedad de la Economía Política moderna.
3
Véase Olson, M., 2000, Power and Prosperity, Basic Books, New Cork, en donde Olson desarrolla la ya
famosa metáfora del “bandido estacionario” para ilustrar las características básicas de la “lógica del poder” y
de la “segunda mano invisible” que posibilita la convergencia del interés privado del gobernante con el interés
público de los gobernados, tanto en el estado autocrático como en el democrático.
 6

Este último derecho individual, en especial, implica que la polis misma no es propiedad
del gobernante en turno y sus empleados (el establecimiento buropolítico), sino que es
propiedad del conjunto de los ciudadanos (demos) que son sus miembros, del público
ciudadano que es por ello el soberano colectivo. Razón por la cual al estado liberal
democrático se le puede denominar también estado público (republica) 4 .
En virtud de ello, la esfera estatal, el ámbito de acción de las autoridades estatales (los
integrantes del establecimiento buropolítico) sí tiene un límite: los mencionados derechos
individuales de todos y cada uno de los individuos en tanto ciudadanos miembros del
estado. Más aún, estos derechos individuales son, además del límite inviolable del
gobernante en turno y sus empleados, el fundamento y sentido de la existencia misma del
Estado, en este tipo histórico de Estado.
Así, en el estado público (republica) lo estatal o la esfera estatal no es omnipotente,
pues no subsume todo o casi todo porque el gobernante en turno, a diferencia del
gobernante en turno en el estado privado (principato), en tanto tal no es propietario de nada
o de casi nada, pues son los ciudadanos los que, a título individual o grupal son propietarios
de todo o casi todo lo que existe en el territorio del estado y, a título colectivo, en tanto
público ciudadano, son los propietarios del estado mismo y, por tanto, también de todas las
propiedades que pueda tener éste (propiedades estatales). En el estado público, de jure,
aunque dependiendo de su grado de desarrollo no siempre de facto, el gobernante en turno
es sólo el “inquilino del palacio” (símbolo del estado) y no “el príncipe propietario” del
mismo como en el estado privado (principato).

El concepto de lo privado o esfera privada.

La expresión lo privado o esfera privada refiere al ámbito de acción de los individuos,

valga la aparente redundancia, en tanto individuos, no en tanto colectivo de ciudadanos. En
este ámbito los individuos actúan produciéndose a sí mismos libremente, interactuando e
intercambiando sus propiedades o activos con los demás, en pleno ejercicio de los derechos
individuales de los que gozan en tanto ciudadanos… cuando, en efecto, existen tales
derechos individuales inviolables a la libertad y a la propiedad establecidos en la ley y, por
tanto, garantizados por el estado. Así, lo privado o la esfera privada sólo existe en contexto
de estado liberal-democrático, de estado público (republica).
En cambio, no existe esfera privada en el estado autocrático, en el estado privado
(principato), porque en éste no existen los mencionados derechos individuales estatalmente
garantizados e inviolables para el gobernante en turno, pues los individuos no son
ciudadanos sino súbditos o siervos y, por tanto, no tienen derecho a esfera privada: están a
merced del Estado, a merced del gobernante en turno y sus empleados, a merced del
establecimiento buropolítico.

El concepto de lo público o esfera pública.

La expresión lo público o esfera pública también refiere al ámbito de acción de los

individuos pero no en tanto individuos individualmente considerados con derecho a su
esfera privada cada uno, sino en tanto integrantes cada uno del público ciudadano que
conforma el estado y es su propietario colectivo. En este ámbito los individuos actúan o

4
O public polity, en inglés.
 7

pueden actuar individualmente o asociados en grupos, en pleno ejercicio de los derechos

individuales en materia política de los que gozan en tanto ciudadanos: libertad de creencias,
libertad de expresión, libertad de asociación y, especialmente, libertad de participar en la
elección pública periódica del gobernante en turno o en su vigilancia y control
permanentes. Esto es, actúan o pueden actuar como individuos, grupos o colectivo de
ciudadanos porque son ciudadanos, no súbditos o siervos del gobernante en turno, y ello
implica el derecho a conformarse como público propietario de la polis frente y por encima
del gobernante en turno y sus empleados (el establecimiento buropolítico) cuando así lo
juzguen conveniente.
Así, lo público o la esfera pública sólo existe, también, en contexto de estado liberal-
democrático, de polis pública (republica). Más aún: la esfera pública existe sólo sobre la
base de que existe esfera privada en tanto límite inviolable del gobierno y fundamento y
sentido del Estado.
En cambio, no puede existir público ciudadano ni esfera pública en contexto de estado
autocrático, de estado privado (principato) y menos aún en su variante contemporánea, los
estados autocrático-totalitarios (China, Corea del Norte, Vietnam y Cuba), erróneamente
llamados comunistas, porque en éstos tales derechos individuales están expresamente
proscritos y, por tanto, en ellos no existe esfera privada: los individuos están a merced del
gobernante en turno y sus empleados, a merced del establecimiento buropolítico y no
tienen, en especial, el derecho a constituirse como público elector de aquel, ni tampoco
tienen derecho a vigilarlo y controlarlo, porque de jure y de facto no son ciudadanos sino
súbditos o siervos. 5

Esfera privada-pública y esfera estatal

Al existir esfera privada y contener ésta el derecho individual a participar en la elección

pública periódica de las autoridades estatales, de los integrantes del establecimiento
buropolítico, especialmente del “inquilino del palacio”, la esfera estatal pierde toda la
omnipotencia que tiene en el estado autocrático o privado (principato). Queda no sólo
limitada infranqueablemente por tal esfera privada, sino además queda también
condicionada por y subordinada a la esfera pública producida por la existencia y ejercicio
de tal especialísimo derecho individual. Así, la esfera estatal queda a merced del juicio
sobre la idoneidad de sus características, sobre la capacidad y talento de sus ocupantes
temporales (el gobernante y sus empleados) y sobre la calidad de las decisiones y acciones
de éstos, que realicen permanentemente los ciudadanos en tanto colectivo, en tanto público
ciudadano, por ser éste el propietario del Estado y no tales autoridades.
No existe, pues, oposición sino indispensable complementariedad entre esfera
privada y esfera pública. La esfera privada es el “reino de la libertad individual” de todos
y cada uno los ciudadanos. Por ello, constituye el fundamento de la esfera pública que es, a

5
Debido a que en esta variante contemporánea del estado autocrático, estado privado o principato, por
primera vez en la historia se proscriben explícitamente los derechos individuales convirtiendo por ello al
poder estatal en “total” frente a cada uno de los individuos (de ahí lo totalitario) y se usa como justificación la
presunta intención estratégica de construir una “sociedad comunista”, al régimen de dominación política allí
practicado se le suele denominar servidumbre comunista. No obstante, asumiendo que ello tiene poco que ver
con la ideología del movimiento comunista decimonónico (que postuló, en cambio, la “democracia de los
trabajadores” como la forma de estado propia de la sociedad comunista), es más correcta la denominación
neoservidumbre totalitaria.
 8

su vez, el “reino de la democracia”, el reino de la propiedad pública (colectiva) de los

ciudadanos (“hombres libres”, decían los griegos y romanos de la antigüedad clásica) sobre
el estado. Sólo puede existir esfera pública si existe esfera privada. Sólo puede existir
democracia donde existe libertad individual. Lo cual es imposible en el estado autocrático
o privado (principato) porque, precisamente, en éste “sólo uno es libre”: el autócrata,
llámese “rey”, “príncipe”, “faraón”, “califa”, “emperador”, “señor presidente” o “secretario
general del partido único”.
Sí existe, en cambio, oposición y tensión perpetuas entre la esfera privada-pública
con la esfera estatal, porque los ocupantes de ésta última, las autoridades estatales, los
políticos y los burócratas, los buropolíticos, tienden siempre a abusar del poder del que
inevitablemente están investidos en perjuicio del público gobernado y, siempre que pueden,
lo hacen, toda vez que el poder estatal es para quien lo detenta, en todo para de coordenadas
espacio temporales, una gigantesca oportunidad de lucrar a costa de los demás (los
gobernados), primero que todo mediante la imposición/exacción tributaria. 6
Por ello, la existencia de esfera privada-pública, de la libertad y la democracia, es la
única garantía en el largo plazo tanto de la primacía de la sociedad sobre el estado, como
de la subordinación de lo estatal (el poder político) a lo privado (los derechos individuales
de todos y cada uno) y lo público (la propiedad de todos sobre el estado), esto es, de la
subordinación de los políticos y los burócratas a los ciudadanos.
Que son, ambas cosas, lo que siempre han intentado combatir los portadores de la
cultura política estatista, que postula el monopolio estatal de lo público porque implica, al
revés, la subordinación de los ciudadanos a los buropolíticos. Razón por la cual es
especialmente importante clarificarlo en el campo multidisciplinario científico-técnico de
Política Pública. 7

Dos lógicas de toma de decisiones estatales

En términos teóricos, modelísticos o típico-ideales, esta oposición y tensión perpetuas

entre la esfera privada-pública y la esfera estatal en el ELD, entre los ciudadanos y los
buropolíticos, dado que éstos propenden a abusar del poder del que inevitablemente están
investidos y siempre que pueden lo hacen a costa de aquellos (son “bandidos estacionarios”
olsonianos en potencia), genera, a su vez, dos modelos de lógica estratégica de toma de
decisiones estatales (ejecutivas, legislativas o judiciales): una lógica estratégica pro-pública
o pro-ciudadana cuyo criterio central es la maximización (bajo las restricciones existentes)
del bienestar público o social y una lógica estratégica buropolítica cuyo criterio central es la
protección o, en su caso, maximización (bajo las restricciones existentes en ambos casos)
del bienestar corporativo del establecimiento buropolítico o de las élites del mismo y sus
múltiples y diversos intereses especiales, razón por la cual esta lógica tiende a resultar anti-
pública.
Desde el punto de vista económico general, la predominancia de la lógica estratégica
buropolítica en las decisiones estatales suele implicar que el costo del estado para el público

6
Por ello, extrayendo todas las consecuencias lógicas de la metáfora olsoniana, aunque Olson mismo no las
extrae, puede aseverarse que todo gobernante, aún en contexto de estado público, es un “bandido
estacionario”…. al menos en potencia.
7
Véase Bazúa, F. y Valenti, G., 1993, Hacia un enfoque amplio de política pública, en Revista del Instituto
Nacional de Administración Pública, No. 84, INAP, México.
 9

ciudadano pagador de impuestos (taxpayer) es mayor que el mínimo técnico-

administrativamente posible y deseable para éste. Se genera así un costo excesivo o
pluscosto buropolítico del estado para el ciudadano, con perjuicio de la capacidad de
crecimiento socioeconómico y del bienestar público en el territorio del estado.
En el estado autocrático o privado (principato), por sus características sistémicas, de
hecho sólo puede existir la lógica estratégica buropolítica, pues, como vimos, en este tipo
de estado no existe ni puede existir esfera privada-pública, ni público ciudadano propietario
colectivo del estado frente a sus ocupantes coyunturales. En buena parte por ello,
históricamente, los estados autocráticos tendieron en el largo plazo al estancamiento
económico (el pluscosto buropolítico del estado para los gobernados, por regla general,
tendió a impedir el crecimiento permanente de la producción social y del bienestar público).
La lógica estratégica pro-pública de toma de decisiones estatales sólo puede existir en
el estado liberal democrático (ELD) o estado público (republica), pues sólo en éste, como
vimos, existe esfera privada-pública y público ciudadano propietario colectivo del estado
frente y por encima, de jure, tanto de la esfera estatal como de sus ocupantes, el
establecimiento buropolítico. Sólo en el ELD puede producirse la subordinación de los
buropolíticos a los ciudadanos y reflejarse en que el costo del estado para el ciudadano
pagador de impuestos tienda, al menos, a no dispararse demasiado por encima del costo
técnico-administrativamente posible y deseable (su pluscosto buropolítico está al menos
limitado institucionalmente). En parte por ello, históricamente, los ELD han tendido a
caracterizarse por el crecimiento permanente de la producción social y del bienestar público
en el territorio del estado.
Sin embargo, tal subordinación es sólo una potencialidad inscrita en las
características sistémicas de este tipo histórico de estado. No necesaria ni menos
automáticamente tal potencialidad se actualiza, se convierte en realidad actuante, efectiva.
Para que lo haga es menester que el público ciudadano logre ganar su perenne batalla
contra el establecimiento buropolítico, haciendo que su predominancia de jure sobre éste
sea también de facto, de manera que las decisiones estatales no respondan a la lógica
estratégica buropolítica sino a la lógica estratégica pro-pública o ciudadana, obligando a
aquella a ajustarse a ésta y tendiendo así a minimizar el pluscosto buropolítico del estado
para el ciudadano pagador de impuestos, deveniente del abuso del poder a su costa. Lo cual
depende de una gran diversidad de factores institucionales, políticos y culturales, en cada
caso nacional articulados de manera específica y distinta.
En términos generales, cuando el público ciudadano logra ganar tal perenne batalla, el
costo del estado para el pagador de impuestos tiende a acercarse al técnico-
administrativamente mínimo posible y deseable para éste y el bienestar público o social en
el territorio del estado se maximiza (bajo las restricciones existentes y dada la tecnología
disponible), generándose así el desarrollo socioeconómico del mismo. Cuando, en cambio,
el público ciudadano no logra ganar tal batalla y predomina por ello la lógica estratégica
buropolítica en la toma de decisiones estatales (ejecutivas, legislativas o judiciales),
produciéndose todo tipo de abusos de poder a costa del ciudadano pagador de impuestos
(porque el “bandido estacionario” potencial se actualiza) y así un pluscosto buropolítico del
estado creciente, el bienestar público o social no se maximiza, se estanca o incluso
retrocede, generando en cualquiera caso menor desarrollo socioeconómico y del bienestar
público en el territorio del estado, del que el público ciudadano podría y debería tener, dada
 10

la tecnología disponible. En estas condiciones, el desarrollo está buropolíticamente

bloqueado. 8
Desde este punto de vista, el desarrollo de la producción social y del bienestar público
en el estado liberal democrático o estado público (republica), se juega en primera instancia
en la batalla perenne entre público ciudadano pagador de impuestos y establecimiento
buropolítico por el predominio de la lógica estratégica correspondiente a cada uno en las
decisiones estatales: la lógica estratégica pro-pública de aquel vs. lógica estratégica
buropolítica de éste.

II. Gobierno

¿Qué quiere decir buen gobierno?

El concepto de gobierno

El gobierno (kubernao, en griego; government, en inglés) es el órgano (u organismo) o

conjunto de órganos (u organismos) que administran/gestionan el estado o los diversos
poderes monopólicos que constituyen éste (coacción, ley, autoridad, tributo y moneda) 9 .
Sus características derivan del tipo de estado y son establecidas usualmente en la ley o
constitución (politeia o politeuma, en griego, que quería decir, precisamente,
“ordenamiento de las magistraturas o autoridades” de la polis).
En línea con la herencia grecorromana clásica, la tradición europea moderna designa
con gobierno al aparato administrativo del titular (soberano) del poder estatal, en cualquier
tipo de estado y, en los ELD o estados públicos (republique) contemporáneos, al conjunto
de organismos y agencias que de conformidad con la constitución y las leyes son
dependientes específicamente del poder ejecutivo. Designando complementariamente a los
conformantes del poder legislativo con el término parlamento y a los del poder judicial con
el término judicatura, mientras que con el término Estado se designa al conjunto de estos
tres poderes jurídicamente públicos: gobierno, parlamento y judicatura. Cuando se adopta
el punto de vista organizativo-administrativo para estudiar el gobierno como aparato
administrativo y sus diversos y complejos procesos, así como su soporte legal, se suele usar
la expresión administración pública, que también es el nombre de la disciplina
especializada en estudiar sistemáticamente ésta.
En la tradición estadounidense, en cambio, por razones diversas no tratables aquí, se
suele prescindir del término Estado y se suele usar el término gobierno (government) para
designar el conjunto de los poderes jurídicamente públicos, designando con el término
administración (administration) al poder ejecutivo y sus organismos y agencias y los
términos congreso (congress) y judicatura (judiciary) para los poderes legislativo y judicial,
respectivamente. Así, Estado, gobierno, parlamento y judicatura de la tradición europea
equivalen a Gobierno, administración, congreso y judicatura de la tradición estadounidense.
El problema consistente en dilucidar qué quiere decir, en qué consiste y cómo se puede
garantizar el buen gobierno, desde siempre se ha referido, así, no sólo al gobierno en su

8
Véase Bazúa, F. El Estado y el Desarrollo Económico, POLIS, México, 1991 y Bazúa, F. y Valenti, G.
Configuración estatal, gestión buropolítica y desarrollo, en AAVV Estado y Política Social, UAM, México,
1994.
9
Véase atrás El concepto de Estado en Apartado I.
 11

acepción limitada de titular del poder ejecutivo y sus empleados o administración pública
en el ELD, sino al conjunto de la organización del estado. Por ello, hoy debe asumirse que
tal problema se refiere a qué quiere decir, en qué consiste y cómo puede garantizarse el
buen estado. En lo que sigue, continuaremos usando la expresión buen gobierno para no
romper con tal tradición lingüística, dando por asumida dicha equivalencia conceptual.

El buen gobierno en la herencia politológica clásica

Los politológos griegos y romanos legaron a la posteridad, entre otras muchas cosas, la
primera teoría general de la polis pública (republica) y la política que es pertinente
considerar aquí. En sus rasgos esenciales, esta teoría postula cinco tesis. 10
Primera tesis: sólo hay tres maneras o principios por las que las decisiones estatales
pueden ser tomadas en un “pueblo de hombres libres”, esto es, en una polis (estado) con al
menos el núcleo de la esfera privada-pública:
Uno, las toma “sólo uno” (principio monárquico).
Dos, las toman “sólo algunos” (principio aristocrático). O
Tres, las toman “todos” los miembros del estado (principio democrático).
Segunda tesis: quien tome las decisiones estatales (“uno”, “varios” o “todos”) sólo
puede tomarlas de dos maneras:
Uno, con arreglo a las leyes o al interés general (lo que atrás denominamos lógica
estratégica pro-pública, que en ocasiones se describe como sentido público), en
cuyo caso se producirá buen gobierno irrespectivamente de que las decisiones las
tome “sólo uno”, “solo algunos” o “todos. O
Dos, con arreglo a sus intereses privados, sus apetencias o sus pasiones, pasando
por encima de las leyes o del interés general y, en consecuencia, abusando del
poder (lo que atrás denominamos lógica estratégica buropolítica), en cuyo caso se
producirá mal gobierno tomen las decisiones “todos”, “sólo algunos” o “sólo uno”.
Estas dos tesis conforman lo que es conocido como la “teoría de las seis formas de
gobierno”, tipos de estado (polis) o tipos de constitución (politeuma o politeia), pues a cada
una de las tres posibles respuestas a la pregunta ¿Quién toma las decisiones?, corresponden
dos posibles respuestas a la pregunta complementaria ¿Cómo o con arreglo a qué toma las
decisiones?, generándose así tres formas de gobierno “buenas” y tres “malas”, como se
muestra en el siguiente cuadro:

10
Véase Polibio, Historias, Editorial Gredos S. A., Madrid, 2000, que en el famoso Libro VI desarrolla la
versión considerada clásica de esta teoría, así como Bobbio, N. La teoría de las formas de gobierno en la
historia del pensamiento político, FCE, México, 1987.
 12

CUADRO 1
La teoría politológica greco-romana clásica del Estado Público (republica)
Tipos de polis pública o tipos de politeuma en “pueblos de hombres libres”

¿Con arreglo a qué toma las decisiones?

La Ley o la lógica Sus intereses privados o la
pro-pública: lógica buropolítica:
Buen gobierno Mal gobierno
¿Quién toma las “sólo uno” Monarquía Tiranía
decisiones? “sólo algunos” Aristocracia Oligarquía
“todos” Democracia Oclocracia

Para el caso específico de los estados de Oriente en los que, a diferencia radical de las
poleis griegas o Roma, los gobernados no tenían ningún tipo de derecho individual
garantizado (no eran “pueblos de hombres libres” y, por tanto, no existía ni el núcleo de la
esfera privada-pública en nuestros términos), los teóricos greco-romanos, siguiendo a
Aristóteles, adoptaron el término de estado despótico o despotismo a secas, que
corresponde al estado autocrático o privado (principato) descrito atrás, implicando que en
tal tipo de polis sólo podía generarse mal gobierno, aunque, precisamente porque tales
pueblos orientales no eran “pueblos de hombres libres”, en general nadie protestara y todos
soportaran sine tristitia al despotes (mal gobierno legítimo, diríamos hoy).
Razón por la cual se ha solido señalar que, en realidad, no son 6 (seis) sino 7 (siete) las
“formas de gobierno”, tipos de polis pública o tipos de politeuma postuladas por los
politólogos greco-romanos clásicos, toda vez que el despotismo, por tal ausencia de
derechos individuales, no puede ser considerado una variante ni de la monarquía ni de la
tiranía (aunque se parezca a ellas en que “sólo uno” toma las decisiones estatales) 11 .
Como es visible, todos los términos de esta teoría pasaron a la posteridad y forman
parte de nuestro lenguaje común en materia política (aunque inusualmente lo han hecho
también los conceptos a los que tales términos refieren), salvo el término oclocracia. Este
término se refiere, en la teoría greco-romana clásica, al “gobierno de la muchedumbre”
(okhlos en griego), en el que “todos” los integrantes de la polis toman las decisiones con
arreglo a sus respectivos “intereses privados” o sus respectivas “apetencias” o “pasiones” y
no como en la democracia, con arreglo a la Ley o a algún sentido público, sino pasando por
encima de ambos. El término equivalente contemporáneo de oclocracia podría ser
chusmocracia o populachocracia. 12
La tercera tesis postula que todos los tipos de polis pública o de politeuma son
intrínsecamente inestables porque tienden a degenerar: la monarquía en tiranía, la
aristocracia en oligarquía y la democracia en oclocracia o chusmocracia. Adicionalmente,
aunque hubo sustancial debate acerca del orden secuencial de esta inevitable
“degeneración” de los tipos de polis pública (del mejor al peor; del menos peor al menos

11
Ha sido un error sorprendentemente frecuente, entre los estudiosos de la teoría greco-romana clásica,
considerar al despotismo una variente de la monarquía o la tiranía.
12
Tiranía, Oligarquía y Oclocracia, las tres formas de gobierno “malas”, serían las tres maneras
fenomenológicas en que puede actualizarse el “bandido estacionario” potencial olsoniano en el estado
público, mientras que el Despotismo sería la manera propia de existir de éste en el estado privado.
 13

mejor y de regreso u oscilante) y acerca de las implicaciones de ello para la también

primera teoría politológica de la historia, puede decirse que a éste último respecto privó la
célebre teoría de la anaciclosis: una vez llegado al último punto teóricamente dilucidable de
tal degeneración o evolución degenerativa de la vida estatal (sea el mejor tipo de polis
pública o el peor), el proceso histórico vuelve a empezar un nuevo ciclo de tal evolución
degenerativa.
Mientras las tres tesis anteriores son de naturaleza predominantemente científica, pues
postulan modelos explicativo comprensivos generales del fenómeno estatal y la política en
“pueblos de hombres libres” (o el modelo histórico prospectivo derivado de ellos: la
anaciclosis), la cuarta tesis es de naturaleza científico-técnica, pues por un lado se basa en
aquellas, pero por el otro postula una manera de resolver los dos principales problemas
públicos puestos de relieve por ellas: la intrínseca inestabilidad de los 6 (seis) tipos de polis
pública o politeuma (monarquía, aristocracia y democracia, y sus respectivas
degeneraciones: tiranía, oligarquía y oclocracia) y la evolución histórica degenerativa a la
que ella da lugar.
En efecto, la cuarta tesis postula, primero, que la inestabilidad que es relevante evitar o
erradicar es la de los tipos de polis pública “buenos” (porque generan buen gobierno), pues
la de los tipos “malos” (porque generan mal gobierno) no habría razón para tratar de
evitarla, ya que, de hecho, su inestabilidad es “un regalo de los Dioses” que permite a los
“hombres libres” deshacerse de ellos, aunque no sea de manera definitiva debido,
precisamente, a la inestabilidad de los tipos “buenos” con los que se los tiene que substituir;
segundo, que la inestabilidad de éstos, los tipos de polis pública o politeuma “buenos”, es
atribuible a su pureza. Esto es, a que cada uno de los tres (monarquía, aristocracia y
democracia) tiene ventajas o bondades específicas sistémico políticas, diríamos hoy,
adicionales al hecho de que los tres suponen “gobierno basado en las leyes y en el sentido
público” (o la lógica estratégica pro-pública, en nuestros términos) y, por tanto, la
erradicación de los abusos del poder, pero ninguno puede asumir las bondades sistémico
políticas específicas de los dos restantes, precisamente por ser puro: las decisiones estatales
las toma “solo uno”, las toman “sólo algunos” o las toman “todos”, pero no alguna
combinación de los tres principios. Lo que ocasiona que sus respectivas debilidades
sistémico políticas que devienen de ello den lugar a descontentos o explosiones sociales (en
la plaza pública, en los términos de Finer), a ambiciosas conspiraciones o traiciones (en el
palacio, en los términos de Finer) o a combinaciones de ambas que producen su
inestabilidad; tercero, que en consecuencia, el mejor tipo de polis pública o estado
imaginable posible sería aquel que lograra articular, equilibrándolas, las bondades sistémico
políticas de tales tres tipos puros de politeuma para dotar de estabilidad a la esfera privada-
pública de la libertad y la democracia, en nuestros términos. A tal mejor tipo de estado
imaginable posible se le denominó por ello “gobierno mixto”; y cuarto, que si se lograse
construir tal polis o politeuma mixta, se acabaría entonces no sólo con la públicamente
indeseable inestabilidad estatal sino, también y quizá sobre todo, con la no menos
indeseable evolución histórica degenerativa del estado y la anaciclosis subsecuente.
Así, esta cuarta tesis, que en los términos actuales podría ser considerada una tesis de
política pública estratégica en materia de reforma de estado, postula: estado o politeuma
 14

mixta para el “fin de la historia” degenerativa del Estado y la garantización de buen

gobierno gobierne quien gobierne en el largo plazo. 13
Como el estado o polis mixta es, de hecho otra forma de gobierno o de politeuma, se
puede plantear que, en realidad, la tipología greco-romana clásica no está formada ni por 6
(seis) ni tampoco por 7 (siete), como se señaló atrás, sino por 8 (ocho) tipos de polis: 7
(siete) tipos de polis pública para los “pueblos de hombres libres” de Occidente (las seis
originales más la mixta) y 1 (un) tipo de polis privada para los pueblos de Oriente (el
despotismo, equivalente al estado autocrático o privado en nuestros términos).
Por su parte, la quinta tesis, a diferencia de las tres primeras, que son científico-
explicativas, y la cuarta, que es de política pública estratégica, podría considerarse
científico-prospectiva regional o, si se quiere, constituye la primera maldición occidental
sobre los estados orientales y podría formularse así: tan pronto los pueblos orientales
conozcan y disfruten la libertad individual (esto es, coman el fruto del árbol de la esfera
privada-pública), lucharán a morir por enterrar el despotismo (el estado autocrático), éste
desaparecerá de la faz de la tierra y, entonces, tales pueblos, convertidos en “pueblos de
hombres libres”, se incorporarán a nuestra dinámica estatal (la occidental) esto es, tanto a la
evolución degenerativa del estado y la anaciclosis subsecuente, como a la búsqueda del
estado o politeuma mixta para garantizar el buen gobierno gobierne quien gobierne en el
largo plazo.

El buen gobierno en la tradición político constitucional moderna

Todos los estados que existieron hasta el siglo XVIII fueron estados autocráticos o
privados (principati), esto es, sin esfera privada-pública (o con esfera estatal omnipotente),
salvo en los casos paradigmáticos de algunas poleis 14 griegas (especialmente Atenas), de
Roma, en determinados periodos de la antigüedad clásica, y de algunas ciudades europeas
renacentistas, que lograron conformar mini-estados públicos (republique), con esfera
privada-pública en diversos grados y modalidades, desarrollando diversas formas liberal-
democráticas, generalmente articuladas con formas autocráticas de asignación y ejercicio
del poder estatal, aquellas metonímicamente asociables (Finner dixit) a la plaza pública o
foro, ocupable por los gobernados, y éstas últimas al palacio, ocupable por el gobernante y
sus empleados. 15
En los últimos cinco siglos, mediante un proceso altamente complejo, multidimensional
y diverso iniciado en el siglo XVI por la revolución protestante, continuado en el siglo
siguiente por la revolución política inglesa y llevado a los cuatro puntos cardinales por el
imperio británico, el primero territorialmente planetario o global de la historia, lo que
denominamos estado liberal democrático (ELD) o polis pública (republica) ha logrado

13
En su penetrante análisis de la historia de Roma, Polibio sostiene que su fortaleza histórica qua estado,
demostrada en su capacidad de conquista de todos los pueblos del orbe de la época (siglo II a.c.) residió,
precisamente, en su politeuma mixta, en ser un gobierno mixto. Las evidentes degeneraciones estatales de
Roma en los siguientes 5 siglos coadyuvaron a desacreditar la idea de que, en efecto, lo haya sido o que el
serlo pueda evitar la degeneración de la vida estatal. En nuestra opinión el asunto está aún abierto.
14
Plural de “polis”, término griego clásico tanto para “estado” como para “ciudad”, porque para los griegos
de la antigüedad clásica eran una y la misma cosa. Sin embargo, como las poleis griegas eran, en efecto,
“ciudades” y se resistieron sistemáticamente a conformar e integrarse en un estado que abarcara
territorialmente a todas las poleis de Grecia, se les suele denominar “ciudades-estado”.
15
Véase Finer, op. cit.
 15

mundializarse, en el sentido de ser adoptado como formato general por todos los estados
existentes en el planeta (si bien bajo fenomenologías y grados de desarrollo harto distintos
dependiendo de cada caso regional o local), salvo los mencionados estados autocrático-
totalitarios de China, Corea del Norte, Vietnam y Cuba. 16
La fortaleza histórica del ELD así demostrada, como su futuro esperable, ha sido y es
objeto de una gran cantidad de estudios, investigaciones y reflexiones con una gran
diversidad de enfoques disciplinarios y multidisciplinarios. En lo que sigue presentaremos
lo que nos gustaría poder denominar una perspectiva greco-romana clásica sobre el tema,
por estimar que es relevante para el campo de Política Pública que es lo que nos ocupa aquí.
Los ELD´s modernos son configuraciones institucionales altamente complejas de
reglas, organismos estatales (jurídicamente públicos) y organizaciones sociales (privadas)
diversas. En su interior éstas reproducen normalmente las características liberal
democráticas generales del estado (los integrantes gozan de libertad, eligen periódicamente
a los dirigentes de las mismas y éstos rinden cuentas a la asamblea integrada por aquellos:
son pues microestados con esfera privado-pública).
Aunque su usual denominación popular como democracias suele sugerir lo contrario,
en los ELD´s las decisiones estatales no son tomadas por “todos” los ciudadanos
conformantes del estado. De hecho, el público ciudadano sólo toma las decisiones relativas
a quién ocupa los poderes del estado, especialmente el poder ejecutivo y el poder
legislativo. El poder ejecutivo se asigna a “sólo uno”, mientras que el poder legislativo se
entrega a “sólo algunos”, en ambos casos seleccionados por “todos”, mientras que el poder
judicial, usualmente, se entrega también a “sólo algunos”, pero seleccionados por el poder
legislativo a propuesta del ejecutivo.
Así, el poder ejecutivo de los ELD´s modernos o contemporáneos tiene una naturaleza
monárquica (se rige por el principio monárquico: las decisiones las toma “sólo uno”),
mientras el poder legislativo y el judicial la tienen aristocrática (se rigen por el principio
aristocrático: las decisiones las toman “sólo algunos”), estando los titulares de los dos
primeros sometidos al imperativo del principio democrático de que la decisión de quién en
concreto sean se tome en elección pública, esto es, por “todos” los ciudadanos del estado.
En consecuencia, la denominación popular de democracias obscurece el hecho de que
la peculiar combinación de los tres principios de gobierno en la configuración institucional
de los ELD´s modernos o contemporáneos, subordina el principio democrático a los
principios monárquico y aristocrático, ya que el público ciudadano, propietario del estado,
no toma ninguna decisión estatal, salvo la relativa a quién ha de tomar las decisiones
ejecutivas y las decisiones legislativas.
Así, los ELD´s podrían ser mejor denominados monarquías o aristocracias
democráticas, pues representan una mixtura de los tres principios generales de gobierno
clásicos, con la característica de que esta mixtura subordina el principio democrático a los
otros dos. Precisamente por ello el ELD o estado público moderno puede ser considerado
“la forma por fin encontrada” de la polis pública o politeuma mixta teorizada por los
politólogos greco-romanos clásicos y el equilibrio sistémico político logrado en su
configuración institucional con tal mixtura, podría ser postulado como un elemento
explicativo de su evidente fortaleza histórica.

16
Véase Bazúa, F., 2001, Mundialización, en Perfiles Latinoamericanos, Revista de la Sede Académica de
México de la FLACSO, No. 17, México D. F.
 16

Por su parte, la expresión democracias presidenciales oscurece el que el papel

predominante del titular del poder ejecutivo (principio monárquico) en ellas sólo permitiría
considerarlas monarquías aristocrático-democráticas, mientras que las así llamadas
democracias parlamentarias por el papel predominante en ellas del poder legislativo
(principio aristocrático) al elegir éste al titular del poder ejecutivo, sólo permitiría
considerarlas, por su parte, aristocracias monárquico-democráticas. En ambos casos según
lo establezca el núcleo de la configuración institucional del estado (la politeuma mixta o
constitución respectiva) y si y sólo si, en efecto, rige el principio democrático de que los
titulares del poder ejecutivo o del poder legislativo, son seleccionados mediante elección
pública.
En los casos en que de facto no rige el principio democrático, esto es, cuando la
dictadura militar o el fraude electoral cancelan la efectiva vigencia del derecho ciudadano a
elegir a los gobernantes y, en consecuencia, se genera necesariamente mal gobierno pues
los que toman el poder por la fuerza o por el fraude sistemáticamente abusan del poder
(incrementando el pluscosto buropolítico del estado), se conforman entonces sólo tiranías
oligárquicas, oligarquías tiránicas o simples tiranías, dependiendo de la primacía que en
ellas logren tener, también de facto, los titulares espurios (por el arma o por la urna) del
poder ejecutivo o el poder legislativo. En cualquier caso, el bloqueamiento buropolítico del
desarrollo económico y del bienestar público (mal gobierno) es, naturalmente, el resultado.
Aunque las tiranías oligárquicas, las oligarquías tiránicas y las simples tiranías se
parezcan a los estados autocrático totalitarios (China, Vietnam, Corea del Norte y Cuba) en
que las decisiones estatales las toma “sólo uno”, “sólo algunos” o alguna combinación, la
diferencia cualitativa estriba en que el principio democrático sólo está de facto cancelado
en las primeras (mediante el mecanismo del fraude electoral o el de la dictadura militar),
mientras que en las segundas está cancelado de jure.
Otro elemento estrechamente articulado a la mencionada mixtura de los tres principios
generales de gobierno clásicos es, sin duda, la famosa división de los poderes estatales en
poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial, cuya primera teorización completa, por
su parte, fue legada a la posteridad por Montesquieu en el siglo XVIII, que buscó
explícitamente complementar/superar la teorización clásica con tal conceptualización
trifuncional del poder estatal para erradicar las siempre presentes propensiones al abuso del
poder y garantizar así el gobierno moderado (equivalente al buen gobierno clásico). 17
De hecho, al conceptualizar y organizar el poder estatal, básicamente, como emisor de
actos administrativos (poder ejecutivo), leyes (poder legislativo) y sentencias (poder
judicial) y asumirse que ninguno de tales tres tipos de decisiones, por su importancia
pública y características específicas, debía ser tomado por “todos” los miembros del Estado,
se posibilitó en la politeuma mixta moderna tanto tal división de los poderes públicos y sus
“pesos y contrapesos”, como su articulación con la mixtura de los tres principios generales
de gobierno de la teoría politológica greco-romana clásica, asignando los actos
administrativos a “sólo uno” y las leyes y las sentencias a “sólo algunos” de la manera
descrita, reforzando dicha mixtura.
Adicionalmente, con ello y con la mencionada subordinación del principio democrático
o su transformación en principio de la democracia representativa, por el cual son los

17
Véase Montesquieu, Del espíritu de las leyes, Porrúa, México, 1977. Montesquieu también postuló una
tipología de formas de gobierno que sí incorporó explícitamente el despotismo. Véase Bobbio, op. cit. Cap. X.
 17

representantes del público ciudadano los que toman las decisiones legislativas (pero ni las
ejecutivas ni las judiciales), se superó también el famoso problema del número.
En efecto, desde el punto de vista del tiempo y esfuerzo que cuesta ponerse de acuerdo
en una decisión (costos de transacción), el mencionado problema del número es altamente
relevante: cuando las decisiones las toma “sólo uno”, tales costos son 0 (cero); cuando las
decisiones las toman “sólo algunos” tales costos son positivos pero cercanos a 0 (cero),
dependiendo de cuántos sean tales “algunos”; pero cuando las decisiones las deben tomar
“todos” tales costos se vuelven gigantescos o infinitos, aún si la regla para tomarlas es
mayoría simple; más aún si es mayoría absoluta (mitad más uno) o mayoría calificada (más
de la mitad más uno pero menos que “todos”) y peor aún si es la unanimidad (“todos”).
Esta ventaja de eficiencia de los principios monárquico y aristocrático sobre el
democrático (cuesta menos costos de transacción tomar decisiones con ellos) implica
también una ventaja de eficacia (son más esperables y frecuentes las decisiones con ellos,
precisamente porque cuestan menos) y ambas ventajas crecen a medida que crece el tamaño
del Estado, esto es, de su número de miembros.
Por otra parte, al asignar los poderes públicos a especialistas (políticos ejecutivos,
políticos legisladores y jueces, los dos primeros elegidos por “todos”), los ELD
contemporáneos han tendido a evitar tanto la democracia total, condenada a fracasar por
impracticable tan pronto se rebasa un determinado número de miembros de la polis pública,
como los excesos oclocráticos o chusmocráticos que se producirían con ella.
Así mismo, la instauración limitada del principio democrático como mecanismo de
elección pública de los titulares de los poderes ejecutivo y legislativo en los ELD´s,
además, ha tendido también a disminuir en ellos la propensión de las élites buropolíticas a
los excesos tiránicos u oligárquicos (abusos del poder por “uno” o por “algunos”), en
comparación con la que es característica del estado autocrático, por el simple hecho de la
elegibilidad pública periódica de dichos titulares, la naturaleza meramente temporal de su
ocupación del estado a ello asociada y la evaluatividad pública de su gestión, esto es, por el
solo hecho de que por ser elegidos en el foro o plaza pública son sólo “inquilinos” y no
“propietarios del palacio” y están sometidos a la rendición pública de cuentas.
Ambas características implican que, institucionalmente, en el ELD, por ser la politeuma
mixta moderna reforzada por la división trifuncional de los poderes públicos y su mutuo
equilibrio, el ciudadano está en posición de ganar su perenne batalla contra los
buropolíticos y que, al menos en el largo plazo, la lógica estratégica de toma de decisiones
estatales tiende a responder más a la lógica pro-pública de aquel que a la lógica
potencialmente anti-pública de éstos. Por tanto, ello eleva la probabilidad de que se genere
buen gobierno y de que el costo del estado para el ciudadano pagador de impuestos tienda a
converger, al menos en el largo plazo, con el costo técnico-administrativamente mínimo
posible y deseable para éste, minimizando así el pluscosto del mismo imputable a los
abusos buropolíticos del poder y ampliando el espacio institucional para el desarrollo
socioeconómico y del bienestar público.
De esta manera, es la articulación virtuosa de la mixtura de los tres principios
generales de gobierno clásicos con la moderna división trifuncional de poderes y su
equilibrio, acrisolada en la estructura constitucional típica del ELD, la que coadyuva a
explicar la fortaleza histórica y estabilidad en el largo plazo de éste, toda vez que tal
politeuma mixta reforzada, más por la “fuerza de las circunstancias” a lo largo de los
últimos siglos, que por planeación estratégica de algún actor histórico-político epocal, ha
 18

logrado posibilitar grados de buen gobierno y, por tanto, de crecimiento económico y del
bienestar público históricamente sin precedente. 18
No obstante, por los sustanciales poderes decisionales de todo tipo de los que disponen
los buropolíticos en tanto “inquilinos del palacio” en el ELD, por el hecho de que dichos
poderes dependen de las características específicas de las leyes que en cada caso nacional el
segmento legislativo de tales “inquilinos” emite, por la creciente complejidad de la
legislación en general reflejando en buena parte la complejización de la vida social y
política y porque todo ello eleva sustancialmente los costos de todo tipo implicados en la
vigilancia de tales “inquilinos” por parte de los ciudadanos pagadores de impuestos, puede
aseverarse que el establecimiento buropolítico, a pesar de su situación de jure subordinada
a éstos, reconquista de facto sustanciales espacios de poder y autonomía decisional para
hacer prevalecer su lógica estratégica potencialmente anti-pública en el día a día de la
administración gubernamental.
Por ello, los peligros fundamentales que acechan permanentemente al buen gobierno en
todo ELD consolidado, así como al desarrollo socioeconómico y del bienestar público,
precisamente por ser aquel la politeuma mixta moderna, ya no se ubican en el plano de la
estabilidad política o sociopolítica del orden constitucional de la polis, como sí lo hacen en
los ELD precarios, no consolidados, “fallidos” o podridos, típicos del mundo periférico, en
los que la lógica buropolítica se volvió ya antipública o lo fue desde el origen del estado
(estados “mal nacidos”). Tales peligros se ubican en el plano de la toma de decisiones
estatales (ejecutivas, legislativas o judiciales). Son peligros de naturaleza decisional y de
política sobre todo gubernamental, dado que es el gobierno el que decide sobre el grueso
del erario y, por tanto, define de facto el costo del estado para el ciudadano pagador de
impuestos, así como la distribución social de sus beneficios. 19 Son, pues, peligros para la
naturaleza y funcionalidad pública de las políticas estatales, para la publiceidad de
éstas, porque representan formas de predominio de la lógica buropolítica anti-pública
sobre la lógica ciudadana o pro-pública en el proceso de toma de decisiones. 20
Tales peligros para la política pública son el peligro tiránico (cuando las decisiones las
toma “sólo uno”) y el peligro oligárquico (cuando las decisiones las toman “sólo algunos”),
aunque por supuesto pueden y suelen combinarse, entre sí y con los diversos grupos
especiales de interés extraestatales, sobre todo en la toma de decisiones para resolver o
mitigar los múltiples y diversos problemas públicos que caracterizan la vida social
contemporánea y para lo cual se suele requerir el uso de los enormes recursos jurídicamente
públicos (erario) aportados por el ciudadano pagador de impuestos.

18
Aunque tanto la constitución estadounidense de 1779, como la francesa de 1791 fueron inspiradas por tal
articulación virtuosa generando la llamada tradición constitucional moderna, puede estimarse que las virtudes
de tal articulación son, sobre todo, atribuible a la “fuerza de las circunstancias”, expresión usada por Polibio
para referirse al proceso de construcción de la fortaleza estatal de Roma.
19
No son estos peligros de naturaleza estrictamente política, aunque por supuesto pueden tener diversos
efectos políticos según el caso. Véase adelante Problemas públicos, problemas políticos y problemas de
política, en Apartado III.
20
O formas fenomenológicas de actualización del “bandido estacionario” potencial olsoniano.
 19

CUADRO 2
Amenazas al buen gobierno en el Estado Liberal Democrático consolidado
Peligros para la Política Pública en la politeuma mixta moderna

Titulares seleccionados por
El principio democrático
(“todos” los ciudadanos)
El principio monárquico
(nominación presidencial)
Tipo de poder Toman decisiones por Peligros de política
Poder Ejecutivo El principio monárquico Tiranías ejecutivas
(actos administrativos) (“sólo uno”) (gubernamentales)
Poder Legislativo
(leyes) El principio aristocrático Oligarquías legislativas
Poder Judicial (“sólo algunos”) o judiciales
(sentencias)

Gobernabilidad y gobernación o gobernanza

La politología (ciencia política) y la sociología han solido estudiar los procesos

sociopolíticos en los ELD contemporáneos, focalizando el análisis en la capacidad de la
configuración institucional, las élites dirigentes y el tipo de crecimiento económico en cada
caso para garantizar la estabilidad en el largo plazo del estado, del orden constitucional o
del sistema de gobierno. El concepto de gobernabilidad designa tal capacidad.
Sin embargo, aguijoneada por la nueva fase del proceso de mundialización iniciada en
1982 y las nuevas exigencias y retos a los que ésta ha confrontado al conjunto de los
estados existentes 21 , especialmente en el mundo periférico en el que siguen predominando
los estados comparativamente atrasados (eufemísticamente “en desarrollo”), la atención
multidisciplinaria sobre el estado, el gobierno y el crecimiento económico se ha trasladado
recientemente a otro aspecto de los estados: el referido a la funcionalidad pública y eficacia
administrativo-directiva de sus configuraciones institucionales, de sus procesos
sociopolíticos condicionados por ellas, de las formas que dado lo anterior adopta en ellos el
proceso gubernamental y sus productos o outputs (las decisiones estatales y, muy
especialmente, gubernamentales), para el desenvolvimiento integral (económico,
sociopolítico y sociocultural) de la vida social en los territorios estatales. El concepto de
gobernación o gobernanza (governance) designa, primero, la manera en que, en cada caso
“nacional”, opera el estado y en especial el gobierno en términos de los tres modelos o tipos
ideales generales de interacción gobernante-gobernados, a saber, redes, mercados y
jerarquías (o alguna combinación de los mismos), a efecto de ejercer sus funciones
directivas de la vida social en el territorio de que se trate; 22 y segundo, la manera en que
esta forma de operar asegura en el largo plazo o no, en cada caso, la funcionalidad pública
del estado en general y del gobierno en particular. Así, el concepto y la problemática de la
gobernanza o gobernación explicita que la gobernabilidad en el largo plazo de los estados
depende, precisamente, del grado de la funcionalidad pública de su gobernanza.

21
Véase Bazúa, F. Mundialización, Perfiles Latinoamericanos, Revista de la Sede Académica de México de
FLACSO, No. 17.
22
Véase Thompson, G. et al (ed), 1991, Markets, Hierarquies and Networks: The Coordination of Social Life,
Sage, London, así como Kooiman, J. (ed), 1993, Modern Governance, Sage, London y Aguilar, L., 2006,
Gobernanza y Gestión Pública, FCE, México.
 20

Así, de manera sintética, puede aseverarse que la gobernanza del estado liberal
democrático o estado público (republica) es una nueva manera de referirse a la clásica
problemática del buen gobierno y, por tanto, que se juega en la dilucidación, en cada caso,
de las formas de evitar lo que atrás denominamos peligros para la publiceidad de las
decisiones y políticas estatales (gubernamentales, legislativas o judiciales), esto es, para la
funcionalidad pública de éstas o de las formas de evitar la siempre permanente amenaza de
la actualización del “bandido estacionario” potencial olsoniano.
De ahí, la importancia de estudiar el enfoque de política pública, que es el tema del
siguiente apartado.

III. Política Pública

¿Qué es el enfoque de política pública?

¿Qué quiere decir pública en la expresión enfoque de política pública?

La expresión política pública es el nombre del campo multidisciplinario científico-

técnico que estudia los problemas públicos con la pretensión específica de dilucidar las
mejores maneras de resolverlos, mitigarlos o erradicarlos, desde el punto de vista del
interés público en la maximización (bajo restricciones) del bienestar social. Por extensión, a
las maneras presumiblemente mejores de resolver, mitigar o erradicar ciertos problemas
públicos específicos en un par de coordenadas espacio temporales dado, se les suele llamar
políticas públicas.
No obstante, el término pública en la expresión enfoque de política pública remite a
varios elementos que es necesario y pertinente explicitar aquí.
Primero, a que se está en un ELD. 23 Esto es, que constitucionalmente existe esfera
privada-pública y que la esfera estatal está subordinada de jure a aquella y, por tanto, el
establecimiento buropolítico está constitucionalmente subordinado al público ciudadano.
Por ello, los titulares de los poderes del estado, especialmente del ejecutivo y el legislativo,
y sus empleados, tienen poderes limitados y acotados por la ley y una temporalidad
preestablecida para su ejercicio; están sujetos al proyecto político (de decisiones y acciones
de gobierno, en el caso del titular del ejecutivo, o de proyectos de ley, en el caso de los
titulares del legislativo) que presentaron para ser elegidos; son además presionados por la
opinión pública con base en ello y diversos factores adicionales; están obligados a rendir

23
De suyo cae que en un estado autocrático en general y más aún en uno totalitario, no puede existir política
pública pues no existe ni esfera privada-pública ni público ciudadano. Por supuesto, los gobiernos
correspondientes, igual que los de los ELD, enfrentan también diversos problemas en el mundo social de sus
territorios y también diseñan y aplican políticas (policies) para resolverlos o mitigarlos. No obstante, la
inexistencia de público ciudadano implica la inexistencia de interés público en tanto interés definido por el
público y de los criterios de transparencia y utilidad públicas definidos de la misma manera en la constitución.
Ergo, tales políticas gubernamentales sólo pueden expresar el interés y atender la utilidad del autócrata
(individual o grupal). Pueden, por supuesto, ser eficaces al resolver o mitigar tales problemas sociales por
convenir así al mismo y a la perpetuación de su estado. Pero no pueden ser evaluadas por el público, ni éste
puede dilucidar en debate público el grado en que tales políticas produjeron, en efecto, utilidad pública, ni si,
en efecto, fueron diseñadas y ejecutadas con sentido público, ni si podrían haberse diseñado o diseñarse
mejores políticas para el bienestar del público. Por ello, tales políticas gubernamentales no pueden ser
políticas públicas (están estatalmente impedidas para serlo), aunque puedan producir sustanciales beneficios
sociales o sorprendente crecimiento económico (como en China).
 21

cuentas de sus decisiones y acciones de autoridad; y a éstas, a su vez, les son aplicables
tanto el principio de publicidad o transparencia (que puedan ser conocidas por el público,
que sean publicitadas) como, sobre todo, el principio de publiceidad o utilidad pública (que
tales decisiones y acciones sean adoptadas con sentido público y que con ellas se obtenga o
sea esperable beneficio público, beneficio para el público). 24
Segundo, a que el público ciudadano, mediante un proceso de alta complejidad en la
esfera privada-pública, construye diversas visiones sobre la realidad social del estado
nacional o país de que se trate (incluida la configuración institucional misma y los procesos
políticos que transcurren enmarcados por ella), desde las cuales se especifican diversos
estados de cosas en tal realidad social que se consideran indeseables o problemas públicos
y se establecen diferentes priorizaciones de los mismos (agendas) sostenidas por diversos
actores sociopolíticos, para que sean atendidos por el ejecutivo, el legislativo o el judicial.
Todo ello de manera usualmente independiente del establecimiento buropolítico, que es
sólo un actor o una familia de actores más, si bien sumamente importante, en dicho proceso
mediático político, que constituye el ambiente público en que tiene que desenvolverse tal
establecimiento.
Y tercero, a que, en consecuencia, las mejores maneras para resolver, mitigar o
erradicar problemas que se trata de diseñar en el campo multidisciplinario científico-
técnico de política pública, se refieren a tales problemas públicos y, por tanto, tienen o
deben responder tanto al principio de publicidad como, sobre todo, al principio de
publiceidad. Esto es, deben ser publicitadas o transparentes y contener sentido público (la
genuina pretensión de incrementar el bienestar público o generar utilidad pública,
resolviendo o mitigando tales problemas), por lo que pueden por ello llegar a ser
funcionales al interés público o generar utilidad pública si, en efecto, logran resolver o
mitigar tales problemas o se puede razonable y argumentadamente esperar que lo hagan en
un cierto periodo de tiempo y con la mejor relación efectividad/costo posible, dada la
tecnología disponible.
En ocasiones se usa erróneamente la expresión política pública o políticas públicas para
referirse, no al mencionado campo, sino a una política o a un grupo de políticas de un
gobierno específico o, peor, a las políticas de los gobiernos en general, esto es, como
sinónimo de política gubernamental o políticas gubernamentales, probablemente porque
ello les suena mejor a los buropolíticos.
Las políticas gubernamentales son las políticas que adoptan los gobiernos. Pueden ser
públicas, o mejor, pro-públicas si de ellas puede razonablemente esperarse incremento del
bienestar público o alguna utilidad pública (o puede demostrarse que la produjeron en el
pasado, si se está evaluando las políticas de un periodo temporal anterior) o pueden ser
anti-públicas si de ellas puede razonablemente esperarse, por el contrario, decremento del
bienestar público o algún perjuicio público (o puede demostrarse que lo produjeron en el
pasado).
Por lo demás, de suyo cae que el que un gobierno cualquiera, incluso en contexto de
estado liberal democrático, adopte políticas frente a problemas públicos y cumpla con el
principio de publicidad de las mismas (las publicite), no significa, automáticamente, que

24
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 39 establece: “La soberanía
nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma
de su gobierno”.
 22

tales políticas sean públicas, que cumplan el principio de publiceidad, que sean funcionales
al interés público o que de ellas pueda esperarse utilidad pública, y ni siquiera que tengan
sentido público. El principio de publicidad de las políticas es sólo la conditio sine qua non
del principio de publiceidad, pero obviamente no garantiza ésta.
Por ello, la dilucidación de si una política gubernamental, en especial, es pro-pública (si
puede esperarse o no de ella utilidad pública neta) o, por el contrario, es anti-pública (si
puede esperarse o no de ella perjuicio público neto) y del grado en que puede aseverarse
que sus diversos aspectos o componentes son de aquel tipo o de éste, sólo puede hacerse
mediante el análisis científico-técnico de la misma.
En términos generales, este tipo de análisis debe contener, al menos:
Uno, el análisis de las características del problema público que dicha política
gubernamental se supone intenta resolver, mitigar o erradicar;
Dos, el análisis de las características específicas de dicha política, para dilucidar si de
ella se puede o no esperar razonablemente la solución o mitigación de dicho problema
público. Esto es, de si al menos tiene sentido público y es idónea.
Tres, el análisis de si dicha política, en caso de ser idónea, es o no la mejor, en términos
de eficiencia, eficacia, factibilidad y relación efectividad/costo dada la tecnología y el
horizonte temporal de los que se dispone (optimalidad), de todas las opciones de política
que se podrían adoptar para resolver o mitigar tal problema público.
Y cuatro, en caso de no ser la mejor y más aún en el de no ser idónea, el análisis de los
factores que influyeron o influyen en que a pesar de ello las autoridades estatales la hayan
adoptado y decidan mantenerla y del grado en que tales factores degradan pudiendo abolir
el potencial de publiceidad de la política hasta convertirla en anti-pública. Esto es, el
análisis y descubrimiento de los factores buropolíticos que bloquean la publiceidad de la
política gubernamental en cuestión.
Todo lo cual puede hacerse, si y sólo si, no se asume que por el sólo hecho de ser
gubernamental, tal política es automáticamente pública, funcional al interés público o tiene
sentido público. De hecho, una política gubernamental que no sea la mejor de las
posibles o, peor, que no sea idónea, es una forma de mal gobierno frente al problema
público que dicha política debe resolver o mitigar.
Se suyo cae, además, que sólo con base en el conocimiento de tal eventual proceso de
bloqueo buropolítico de la publiceidad potencial de las políticas, complementario al
conocimiento del también eventual bloqueo estatal (polity-politics) de las mismas (cuando
la constitución y las leyes o los grupos políticos extragubernamentales hegemónicos la
impiden), pueden resultar factibles las sugerencias o recomendaciones de política que se
elaboren al respecto.
Debe siempre recordarse que, aún en contexto de estado liberal democrático, de
politeuma mixta moderna, existe la tensión sistémica entre la esfera privada-pública y la
esfera estatal, entre ciudadanos y buropolíticos, porque éstos, los ocupantes del estado, las
autoridades estatales, tienden siempre a abusar del poder (son “bandidos estacionarios”
olsonianos potenciales) y lo hacen siempre que pueden a costa del público ciudadano
pagador de impuestos (actualizando su potencial “bandidés estacionaria”). Y pueden, en
buena parte, porque tal contexto deja las vitales decisiones estatales relativas a qué hacer y
cómo usar el dinero del público (erario) en manos de órganos que materializan, como
vimos atrás, la articulación de la mixtura de los principios de gobierno con la división de
poderes y la subordinación del principio democrático al principio monárquico (poder
ejecutivo) y al principio aristocrático (poder legislativo y poder judicial), cuyos
 23

representantes son los que toman tales decisiones y usualmente cuentan para ello con
sustancial discrecionalidad. Como vimos, ello tiende a evitar los excesos oclocráticos o
chusmocráticos, pero no los abusos de poder tiránicos u oligárquicos.
El margen de discrecionalidad de que legalmente goza, en todo ELD, especialmente el
poder ejecutivo, para tomar las decisiones relativas a qué hacer y cómo usar el dinero de los
ciudadanos pagadores de impuestos para solucionar o mitigar los problemas públicos, esto
es, el espacio de políticas (policy space) del gobierno, es un espacio altamente propicio para
abusos de poder a costa del público ciudadano y contribuyente, instrumentados,
precisamente, en las políticas que se adoptan frente a los problemas públicos, en las
políticas gubernamentales. En tal caso, serían abusos de poder en materia de políticas,
abusos de política tiránicos u oligárquicos, según sea el papel jugado en ellos por el
ejecutivo o el legislativo y el judicial, que no afectarían el árbol de la esfera privada-pública
(como sí lo hacen las involuciones tiránicas u oligárquicas producidas por las dictaduras
militares o el fraude electoral sistemático) por efectuarse dentro de la constitución y las
leyes, pero sí afectarían la calidad de su savia. Tales abusos de política serían de lo que está
hecho el mal gobierno en el ELD y que opera mediante el bloqueo buropolítico de la
publiceidad potencial de las políticas gubernamentales que, en todos los casos, le inflige al
público ciudadano y contribuyente el oneroso costo adicional (además del de pagar
impuestos) de padecer problemas públicos que hubiesen perfectamente podido resolverse o
mitigarse en el pasado o podrían hacerlo en el presente, de no ser por tal bloqueo. Ello
significa que el público ciudadano, a cambio de lo que paga de impuestos, obtiene menor
bienestar colectivo, menor desarrollo del que, dada la tecnología disponible, puede y debe
tener.
Quizá el caso más común de abuso de política lo constituya la selección y adopción,
frente a un problema público, de la opción de política que le resulta al titular del ejecutivo
(o a sus empleados encargados del asunto) más factible porque al no afectar los intereses
creados, implica no sólo bajos o nulos costos políticos de corto plazo para dicho titular sino
el beneficio político de mejores perspectivas para su carrera política personal (o grupal),
aunque dicha opción de política sea no idónea, por ejemplo por irrelevante para los actores
cuya conducta se debe cambiar para resolver o mitigar el problema público en cuestión.
Así, el dinero que se usa en ella se tira a la basura, perjudicando por partida doble al
público ciudadano: porque se desperdician sus recursos y porque el problema público que
se trata de resolver o mitigar permanece intacto, obteniéndose con ello menor bienestar
colectivo del que se puede y debe tener.
Por todo ello, asumir que las políticas gubernamentales son automáticamente públicas,
aún si son publicitadas, maximiza la probabilidad de que los buropolíticos hagan de las
suyas haciendo predominar su lógica estratégica corporativa anti-pública en sus decisiones
de autoridad, porque desarma intelectualmente al público ciudadano, al ciudadano anónimo
(the man on the street), frente a ellos haciéndole creer que por el sólo hecho de que los
políticos fueron democráticamente elegidos, gobiernan siempre “con arreglo a las leyes y al
sentido público”. Haciéndolo dar por hecho, pues, la publiceidad o funcionalidad pública
de las políticas, decisiones y acciones que adopta el establecimiento buropolítico e
impidiéndole así, en consecuencia, llevar a cabo el tipo de análisis que descubriendo la
insuficiencia o inexistencia de tal publiceidad, puede armarlo intelectualmente para
encontrar la forma de garantizar buen gobierno gobierne quien gobierne y, por tanto, que
su dinero, el dinero público, se use de la mejor manera posible dada la tecnología
 24

disponible por las autoridades estatales, se use para aumentar el bienestar colectivo y no
para disminuirlo depredándolo.
Por esta iluminación politológica de corte greco-romano clásico que permite
comprender que la publiceidad del estado (polity), del sistema político y la política
(politics) y, sobre todo, de las políticas (policy) es sólo una potencialidad inscrita en la
politeuma mixta moderna, en la savia de la que depende la robustez y frondosidad del árbol
de la esfera privada-pública, en el campo de Política Pública, en el cual se asume
implícitamente el punto de vista del ciudadano anónimo que es el que “paga todo” (el
“pagano” en el caló mexicano), es crucial la distinción conceptual entre políticas públicas y
políticas gubernamentales, entre publiceidad y gubernamentalidad de las políticas, pues
gubernamentalidades vemos publiceidad no sabemos.
Distinción que suelen negar, también, los portadores de la cultura política y la visión
estatista que postula el monopolio estatal de lo público o la subordinación de los
ciudadanos a los buropolíticos. Razón por la cual es especialmente importante clarificarlo
en este contexto.

¿Qué quiere decir política en la expresión enfoque de política pública?

El trípode conceptual polity, politics y policy: el estado, “la” política y “las” políticas.

En inglés existen tres términos para referirse a tres dimensiones distintas del fenómeno
estatal:
Polity, que corresponde a lo que en español denominamos estado en tanto “hecho
estatal” o “hecho jurídico-institucional” (la existencia del pentamonopolista mencionado
atrás). Así, se suele de hablar de las polities (plural de polity) para referirse a los cerca de
doscientos estados o países existentes hoy en el mundo. Así mismo, polity corresponde
también al ya mencionado término griego clásico polis.
Politics, que corresponde a lo que en español denominamos política en tanto proceso
de lucha entre grupos por la detentación del poder del estado o por influir en su ejercicio.
Así, se suele hablar de los political groups, political interests, political ideologies and
political processes dentro de las polities: grupos políticos, intereses políticos, ideologías
políticas y procesos políticos dentro de los estados. O, en breve, se suele hablar de politics
en la polity; de política en el estado, de política en la polis. 25
Policy, para lo cual no existe una palabra adecuada en español, se refiere, en cambio, a
las estrategias de acción de los distintos grupos sociales o políticos para lograr sus
objetivos o, muy especialmente, del gobierno en turno frente a los problemas públicos, en
contexto de estado liberal-democrático, de politeuma mixta moderna que establece la esfera
privada-pública. 26 Así, en inglés se habla, por ejemplo, de economic policy, social policy e
inmigration policy para designar la política económica, la política social y la política de

25
Durante algún tiempo, se usó politcs para designar el estudio de la polity y de la política o proceso político
(politcs), en el mismo espíritu lingüístico que aún denomina economics al estudio de la economía (economy).
No obstante, mientras que aún economics es el nombre de la Ciencia Económica, la expresión Political
Science desde hace décadas substituyó a politics como nombre de la Ciencia Política, quedando este último
vocablo como nombre de política o proceso político.
26
Sin embargo, también se usa el término policy sin referencia al estado o el proceso político, para designar,
por extensión y en general, las estrategias de acción para resolver problemas en cualquier marco
organizacional (empresas, organizaciones civiles, asociaciones y hasta en el ámbito familiar).
 25

inmigración, en tanto las estrategias de acción específicas que le son imputables al

gobierno en turno respecto a los problemas públicos “crecimiento económico”,
“desigualdad social” e “inmigración”, respectivamente.
En español, aunque intuitivamente suele entenderse que una cosa son, por ejemplo, los
“problemas de la política económica” (¿Cuánto debe ser este año el déficit financiero del
gobierno federal para lograr determinadas tasas de inflación, de devaluación/revaluación y
de crecimiento del PIB?) y otra bien distinta son los “problemas políticos que genera la
política económica” en diversos momentos (oposición generalizada al alza de las tasas de
impuestos para equilibrar las finanzas públicas, por ejemplo), empieza a generalizarse el
uso del plural de la palabra política, “políticas”, para referirse a las tales estrategias de
acción: se habla así de las políticas del gobierno en turno en distintas materias (económica,
social, financiera, exterior, educativa, de salud, etc.).
Así, solemos decir: “las políticas de tal gobierno son políticamente explosivas”,
implicando que cualquiera sea la fundamentación argumental o corrección científico-
técnica de tales políticas (policies) desde el punto de vista de su capacidad para resolver o
atenuar los problemas públicos que enfrentan cada una, su impacto o efecto político
(political effect) conjunto es explosivo en el sentido de que hacen que los diversos grupos
políticos existentes protesten y se opongan públicamente a tales políticas o al gobierno que
las está ejecutando. O, al revés, solemos decir: “las políticas de tal gobierno no van a servir
para gran cosa, pero son políticamente muy convenientes”, porque no afectan los intereses
enraizados de ningún grupo político relevante involucrado (y quizá por ello es que “no van
a servir de nada”). Solemos decir también: “las políticas de tal gobierno son buenas, pero su
capacidad política es pésima”, implicando que tales políticas (policies) son adecuadas para
resolver o mitigar los problemas públicos a los que cada una está dirigida, pero la capacidad
política (politics) del gobierno para lidiar con los diversos grupos políticos involucrados o
para defender tales políticas en el sistema mediático, deja mucho que desear.
Así mismo, se habla también de los “problemas de política” (policy problems) en tanto
diferentes de los “problemas políticos” (political problems), para denotar que los primeros
refieren a problemas de diseño de estrategias de decisión y acción frente a estados de cosas
considerados públicamente indeseables, mientras que los segundos refieren a problemas de
interacción (conflicto/negociación/acuerdo) entre grupos políticos con diferentes valores,
visiones, intereses y vocaciones de poder. En la misma línea, se habla de “recomendaciones
de política” en tanto diferentes de las “recomendaciones políticas”. Por supuesto, ambos
tipos de problemas están imbricados en el proceso estatal en general, especialmente en los
procesos decisionales del gobierno. Por ello, es vital diferenciarlos conceptualmente para
poder dilucidar, en cada caso, cómo están imbricados y cómo abordar tal imbricación desde
el punto de vista de producir buen gobierno gobierne quien gobierne (buen estado).
La expresión policy remite, pues, a un ámbito distinto del acontecer estatal de aquellos
a los que remiten las expresiones polity y politics: remite al ámbito de las mejores maneras
o estrategias de acción para resolver o mitigar los problemas públicos, tomando como
dados o como restricciones operantes, situacionales o estructurales tanto el marco
institucional (polity) como la coyuntura política (politics).
La dilucidación de tales mejores maneras o estrategias de acción es, en principio,
un asunto científico-técnico, no ideológico-político. En determinadas situaciones la mejor
política científico-técnicamente hablando, puede requerir condiciones políticas especiales o
un nuevo marco jurídico-institucional, ambos no existentes en el momento. Cosa que, por
 26

lo demás, como vimos atrás, sólo puede determinarlo, precisamente, el análisis científico-
técnico del problema público en cuestión
Así, la palabra política en la expresión enfoque de política pública (public policy
approach) no quiere decir polity ni, en especial, politics, sino policy: el enfoque
(approach) de política pública es el enfoque que se requiere para la dilucidación de las
mejores políticas (policies) para resolver los problemas públicos en un par de
coordenadas espacio temporales, esto es, en una unidad territorial o jurídico-política
dada (local, regional, nacional o mundial) y en un tiempo determinado. 27

¿Qué quiere decir enfoque en la expresión enfoque de política pública?

El enfoque de política o policy approach y el enfoque politológico o polity-politcs

approach.

El trípode conceptual polity-politics-policy puede entonces traducirse como “estado-

política-políticas” o como “las instituciones (leyes y órganos estatales encargados de
hacerlas cumplir), los grupos políticos (y sus valores, ideas e intereses) y las políticas para
enfrentar los problemas públicos”. O, más escuetamente, “las reglas del juego, los
jugadores y sus estrategias de juego” en la “cancha” del estado liberal-democrático.
Este trípode conceptual permite tres tipos de enfoque (approach), tres maneras distintas
de analizar la interrelación de las instituciones, los actores y las políticas dentro de un
acontecer estatal dado. Tres maneras de ver el “juego” estatal en la “cancha” del ELD.
Se puede ver el “juego” estatal tomando como eje conceptual polity: se inicia
analizando las características de la configuración jurídico-institucional y luego se analiza
cómo ésta enmarca a los distintos grupos sociales y políticos existentes y sus diversas
visiones, ideas e intereses, así como sus procesos de conflicto/negociación/acuerdo tanto
entre sí como con las autoridades estatales en general y del gobierno (ejecutivo) en
particular (politics); el grado en que tal configuración facilita o no tales indispensables
procesos y con ello la estabilidad y productividad política del estado (gobernabilidad), así
como sus efectos en el desarrollo económico, social y político del mismo (gobernación o
gobernanza). En este enfoque, las diversas políticas, propuestas de política o preferencias
de política frente a los problemas públicos, entre otros aspectos, de los diversos actores, así
como, sobre todo, las políticas efectivamente adoptadas por el gobierno, tienden a
considerarse como output, como resultado complejo del proceso institucional y político,
pero, por lo general, no se estudia la idoneidad y optimalidad de las mismas respecto a los
problemas públicos que se supone intentan resolver o mitigar, ni se busca, por tanto,
formular sugerencias o recomendaciones de política (policy) para ello. El foco del análisis
con este enfoque es el marco institucional (polity), “la cancha y las reglas”, digamos; su
naturaleza es predominantemente explicativa o comprensiva (científica) y, normalmente, es
de carácter multidisciplinario (Sociología, Politología, Economía Política, Antropología
Política, Derecho, Teoría de Sistemas, en distintas combinaciones). Las eventuales
recomendaciones producto de ello suelen referirse a modificaciones de leyes o de
estructuras organizativo-normativas del gobierno, del parlamento o del poder judicial y a

27
No obstante, public polity se usa para referirse a lo que aquí hemos denominado estado público o republica
y, por su parte, public politics, que también se traduce como política pública, se usa para referirse a la
publicitación de las actividades políticas o de los asuntos relacionados con la res publica, la “cosa pública”.
 27

las acciones políticas necesarias para ello. Se le puede denominar análisis politológico-
institucional.
También se puede ver el “juego” estatal tomando como eje conceptual politics: se
inicia analizando los grupos sociales y políticos existentes, los actores, y sus características
y diversas luchas (de “clase”, “partido” o “estamento”); luego se continua con sus
diferentes intereses, visiones y vocaciones de poder y las “raíces” de éstas en la “estructura
socioeconómica”; el grado en el que el marco institucional (polity) les facilita o les
obstaculiza la realización de tales vocaciones de poder o el llegar a acuerdos con otros
grupos en los procesos de conflicto/negociación entre sí y con las autoridades estatales,
especialmente con las del gobierno (ejecutivo); la manera en que tales intereses y visiones
los conducen a adoptar ciertas estrategias políticas para influir en el ejercicio del poder
(ejecutivo o legislativo) o para conquistarlo (por las urnas, normalmente) en la siguiente
elección pública en caso de no tenerlo (oposición y sus grupos sociales o económicos de
apoyo) o para ejercer tal poder (cuando se ha ganado, normalmente en una elección
pública). El foco del análisis con este enfoque (approach) es el proceso político (politics),
su naturaleza es también predominantemente explicativa o comprensiva (científica) y,
normalmente, también es de carácter multidisciplinario. Así mismo, en este tipo de uso
analítico del trípode conceptual polity-politcs-policy, las diversas políticas (policies) o
propuestas de política frente a los problemas públicos de los diversos actores,
especialmente del gobierno en turno, tienden a considerarse también como output, en este
caso, del proceso económico, sociopolítico y cultural de conformación de cada actor y de
sus interacciones con el resto, pero, por lo general, tampoco se estudia la idoneidad y
optimalidad de las mismas, ni se busca, por tanto, formular sugerencias o
recomendaciones de política (policy) para enfrentar los problemas públicos. Con este
enfoque el análisis es también análisis politológico o sociológico político, pero a
diferencia del anterior su foco no es el marco institucional (polity), sino el proceso político
(politics). Se le puede denominar análisis politológico-procesal.
Y también se puede ver el “juego” estatal adoptando como eje conceptual policy: se
inicia analizando, primero los problemas públicos y se dilucidan sistemáticamente las
mejores maneras o estrategias de acción (policies) para resolverlos, mitigarlos o
erradicarlos, considerando las características de la configuración jurídico-institucional
(polity), del sistema y la coyuntura políticas (politics) y las ideologías o culturas
predominantes como dados, esto es, como restricciones operacionales, situacionales o
estructurales. A diferencia de los dos tipos de análisis anteriores, en este enfoque
(approach), las diversas políticas, propuestas de política o preferencias de política frente a
los problemas públicos de los diversos actores, así como sobre todo las políticas
efectivamente adoptadas por el gobierno en turno, asumiendo que son output´s complejos
tanto del marco institucional (polity) como del proceso político (politics), se estudian y
analizan en términos de su idoneidad y optimalidad respecto a los problemas públicos que
se supone intentan resolver o mitigar y, en consecuencia, se busca siempre formular
sugerencias o recomendaciones de política (policy) para mejorar su idoneidad o su
optimalidad. Así, el foco de este tipo de análisis son los problemas públicos en tanto
problemas de política (policy) del estado (polity) o del gobierno, que el público ciudadano
supone y espera resuelva el proceso político (politics) del que emergen los ocupantes
coyunturales de los poderes jurídicamente públicos (ejecutivo, legislativo y judicial). Por
ello, a este tipo de análisis se le denomina análisis de política pública (public policy
analysis).
 28

El peculiar enfoque (approach) para ello, el enfoque de políticas (policy approach), a

diferencia del enfoque politológico de los dos tipos de análisis anteriores, no es sólo
científico sino científico-técnico. No se pregunta sólo “¿Por qué pasa lo que pasa?”, sino
además “¿Qué puede hacerse para que pase algo distinto y satisfactorio?”, asumiendo que
“lo que pasa” es insatisfactorio: los problemas públicos viejos (mitigados o exacerbados)
“siguen ahí” y se generan siempre problemas nuevos que no tardan mucho en convertirse
también en viejos, mientras que otros nuevos problemas “acechan al amanecer”.
Así, se estudian tanto los cambios que habría que introducir en las políticas (policies)
del gobierno en un periodo dado (incluyendo su modificación sobre la marcha o su eventual
terminación y la adopción de otras distintas), para elevar su productividad pública (su
idoneidad o su optimalidad), como, con un enfoque amplio de política pública, los
cambios que habría que introducir en la configuración institucional del estado (polity) o en
las características del sistema y el proceso políticos (politics), para posibilitar las políticas
(policies) considerables óptimas para resolver o mitigar los problemas públicos, en caso de
que en el presente aquella o éstas no las permitan. 28 En ambos casos, fortaleciendo la
gobernabilidad del estado (polity) y, sobre todo, desarrollando su gobernación o
gobernanza.
De suyo cae tanto la complejidad científico-técnica de la tarea, como su indispensable
naturaleza multidisciplinaria. Por ello decimos que Política Pública o Políticas Públicas es
un campo multidisciplinario científico-técnico.

La invisibilidad de las políticas

No obstante, es de relevar que mientras “las reglas del juego” (polity) son conocidas y
“los jugadores” (actores políticos) son inmediatamente visibles para cualquier observador
del “juego” estatal (politics), no sucede lo mismo con las “estrategias de juego” (policies)
de dichos “jugadores”, especialmente en el caso de los jugadores buropolíticos (autoridades
estatales) y en el de los que aspiran a serlo, en contexto de ELD o politeuma mixta
moderna.
Una “estrategia de juego” o política (policy) frente a un problema público está
conformada, básicamente, por:
Primero, una descripción detallada del problema público que se pretende resolver o
mitigar, así como un análisis de su multicausalidad sobre todo situacional (más que
estructural o profunda, pues atacar ésta suele estar más allá de las posibilidades de
cualquier “jugador” aisladamente considerado, incluso si está en el gobierno) y la
especificación de las conductas de los actores sociales que habría que cambiar para
resolver o mitigar tal problema público.
Segundo, un análisis igualmente detallado de los medios e instrumentos con que
cuenta la autoridad estatal y de las opciones de aplicación de los mismos (cuáles
decisiones y acciones y con qué concatenación tendrían que aplicarse) para generar como
efecto tales cambios de conducta y con ello la solución o mitigación de dicho problema.
Y tercero, un cálculo del tiempo que consumiría, los beneficios que produciría y los
costos que implicaría (incluidos los políticos) cada opción de aplicación o intervención
y la selección fundamentada en ello de la mejor opción, la mejor política (policy) a adoptar.

28
Véase Bazúa, F. y Valenti, G. 1993, Hacia un enfoque amplio de política pública, en Revista del INAP, No.
14, Instituto Nacional de Administración Pública, México.
 29

Nada de esto es inmediatamente visible en el comportamiento de los “jugadores” y sus

declaraciones. Pueden “verse” las acciones de los “jugadores” en cada momento del
“juego” estatal, pero no los objetivos específicos que buscan con ellas, ni qué acciones de
los otros “jugadores” esperan y cuándo, ni qué otras acciones tienen planeado llevar a cabo
si se producen éstas o si no se producen, ni, sobre todo, la concatenación que de todo ello
tiene formulada cada uno “en su cabeza” para obtener determinados efectos con la
misma y “ganar” dicho “juego” y ni siquiera qué entiende cada uno por “ganar” (¿ganar a
secas, ganar empatando o ganar perdiendo?).
Y tampoco nada de ello se puede desprender de lo que los “jugadores” digan que es su
“estrategia de juego”, especialmente si son representantes del gobierno o aspiran a serlo.
Por elemental sentido común sociológico, cualquier observador coloca entre comillas lo
que un actor social diga que constituye “el sentido” de sus acciones, sobre todo cuando
dicho actor está en un “juego” complejo y largo como el “juego” estatal y más aún si,
además, tiene funciones directivas en alguno de los “equipos jugadores” (es político
profesional o funcionario del gobierno o de la oposición). En estos dos últimos casos,
también por sentido común, no pueden revelar todos los elementos de sus “estrategias de
juego” (sus polícies) para enfrentar los problemas públicos, pues al hacerlo darían
información ventajosa a sus adversarios políticos. Si el “jugador” está en el gobierno,
avisaría a la oposición permitiéndole prepararse para obstaculizar o hacer abortar la política
(policy) en cuestión. Si está en la oposición, presentar todos los elementos de una política
(policy) alternativa implicaría el riesgo de que algunos de tales elementos le resultaran
útiles al gobierno y éste terminara “robándoselos” y elevando sus bonos políticos ante el
público ciudadano.
Adicionalmente, por su propia naturaleza de productos intelectuales complejos, las
políticas (policies) para enfrentar problemas públicos no son fácil y rápidamente
presentables, aún en la escueta descripción de sus componentes básicos realizada atrás, y
menos ante el público ciudadano en general. Así mismo, su elaboración es sumamente
costosa, sobre todo en términos de tiempo y recursos humanos especializados en las
diversas actividades de investigación multidisciplinaria, procesamiento y sistematización de
la información existente y generación de nueva, reflexión y análisis amplios sobre la
experiencia de abordamiento del problema público en cuestión y sobre las causas de los
éxitos o fracasos de las políticas (policies) aplicadas previamente en la materia, entre otras,
que requieren.
Las políticas o las propuestas de política, por ello, son también una parte muy
importante del capital político de los actores principales del “juego” estatal. De ellas
depende en buena medida el éxito político, al menos en parte cuando se está en campaña
por el voto ciudadano pues éste suele considerar en alguna medida las propuestas de
política de los candidatos, pero sobre todo una vez que se gana la elección pública
correspondiente y se llega al gobierno (o se conquista la mayoría del legislativo), pues en la
idoneidad u optimalidad de tales políticas se juega la capacidad del gobierno (o, en su caso,
la de la mayoría de la legislatura) para resolver o mitigar significativamente los problemas
públicos que tiene que enfrentar y para los que fueron diseñadas aquellas.
Por todo lo anterior, los principales actores políticos suelen presentar públicamente
(documentos, discursos y declaraciones) las políticas (policies) que están llevando a cabo
(cuando están en el gobierno) o las que proponen llevar a cabo (cuando están en la
oposición), sólo de manera muy general y casi sólo con referencia a los objetivos generales
que se desea conseguir con ellas (el famoso “qué”), porque éstos son por lo general
 30

aceptables para “todos” o “casi todos”, pues remiten a la solución o atenuación de los
problemas públicos a los que se refieren. Pero usualmente sin explicitar la concatenación de
decisiones y acciones para lograr tales objetivos (el famoso “cómo”), ni menos aún la
argumentación acerca de por qué de tal específica concatenación puede esperarse la
efectiva solución o atenuación del problema público en cuestión y acerca de por qué tal
concatenación es la mejor de las posibles para el público ciudadano, que es el que “pone el
dinero” para tal concatenación de decisiones y acciones. Esto es, sin explicitar en qué
consiste la política y sin argumentar acerca de su ideoneidad y su optimalidad.
Así, aunque el marco jurídico o institucional (polity) es conocido por todos, los
principales actores políticos y sus luchas (politics) son visibles para todos y los problemas
públicos “están ahí” exigiendo ser resueltos o mitigados, sin embargo, las políticas
(policies) del gobierno para ello o las propuestas de política de la oposición u otros actores
para lo mismo, son en gran medida invisibles. Políticos, decisiones y acciones vemos,
políticas en realidad no sabemos.
Todo lo cual significa, para cualquier ciudadano que desee tener una idea clara de en
qué consisten las políticas (policies) del gobierno (o de la oposición u otros actores) y qué
efectos es esperable se produzcan con ellas y más aún para el estudioso de las políticas
(policy analyst), que para conocer y comprender tales políticas las tiene que reconstruir
hipotéticamente interpretando la secuencia de decisiones y acciones del gobierno (o de
las propuestas al respecto de la oposición o de otros actores), para dilucidar la lógica
estratégica que les es atribuible y los distintos efectos que tratan de producir a lo largo del
tiempo tales políticas y si es esperable o no que se produzcan, así como los efectos que sí
son esperables que produzcan aunque no se desee producirlos o se prevea hacerlo.
Para ello, el ciudadano observador atento o el estudioso de las políticas (policy
analyst), tiene que encontrar, en la maraña de información disponible en documentos,
discursos y declaraciones, o inferir, cómo se analizó el problema que se pretende atacar con
la política en cuestión, qué multicausalidad se le atribuyó a dicho problema, cómo se
construyeron las opciones de política o de intervención (las distintas alternativas de
concatenación de los medios e instrumentos y de las decisiones y acciones posibles) y cómo
y con base en qué se eligió la opción que se adoptó y se está llevando a cabo (o se plantea
llevar a cabo).

Tres tipos de instrumentos de política.

El garrote, la zanahoria y el llamado a misa.

Desde un punto de vista general, típicoideal o teórico, la autoridad estatal dispone sólo
de tres grandes tipos o modelos de instrumentos para cambiar la conducta de actores
sociales: el incentivo negativo (castigo), el incentivo positivo (premio) y la conminación
persuasiva (convencimiento). O, en términos coloquiales: el garrote, la zanahoria y el
llamado a misa o sermón. 29
Aunque en el largo plazo puede decirse que la autoridad estatal cuenta con los diversos
instrumentos asociados al proceso y el sistema cultural en general y educativo en particular,
en el corto y mediano plazos, que suelen ser los relevantes desde el punto de vista del

29
Véase Bemelmans-Videc, M., Rist, R. y Vedung, V., 2007, Carrot, Sticks and Sermons, Policy Instruments
& their Evaluation, Transaction Publishers, New Brunswick.
 31

diseño de estrategias de decisión y acción (policies) para resolver o mitigar problemas

públicos, tales tres grandes tipos de instrumentos de política son los únicos posibles,
teniendo en cuenta que toda política procura cambiar conductas de actores sociales para
generar como efecto de ello tal resolución o mitigación del problema público en cuestión.
Así, toda política puede verse como una combinación de garrote, zanahoria y llamado a
misa, de cuyas características específicas depende en buena parte su eficacia o efectividad.
Aunque cada uno de tales tres instrumentos generales suele tener una eficacia general más o
menos probada en cada caso nacional, regional o local de experiencia de gobierno, sin
embargo, las formas y modalidades de cada uno, así como la combinación de los mismos,
deben ser decididas de conformidad con las características psicológico sociales y culturales
de los individuos o actores a los que va dirigida la política y cuya conducta se trata de
cambiar.

Idoneidad y optimalidad de las políticas

Con base en todo lo anterior, el ciudadano observador atento o el estudioso de las

políticas (policy analyst), puede estar en condiciones de responder las preguntas científico-
técnicas claves del análisis de idoneidad y del análisis de optimalidad.
Análisis de ideoneidad: ¿Es la política (policy) en cuestión adecuada o idónea al
problema público que se supone trata de abordar? Esto es, ¿de la combinación de
instrumentos de política (garrote, zanahoria y llamado a misa) y de la concatenación de
decisiones y acciones que dicha política plantea puede esperarse la solución o la mitigación
de tal problema público?
Si no se puede esperar tal cosa en el tiempo establecido para ello, ¿en dónde reside la
“falla”: en que se definió mal el problema a resolver y, por tanto, la estrategias de acción y
la combinación de instrumentos implicada en ella no son las adecuadas o idóneas
(“medicina” incorrecta por “diagnóstico erróneo”)? ¿En que la concatenación de acciones
es defectuosa (“tratamiento” inconsistente)? ¿En que siendo ambas adecuadas (“medicina”
y “tratamiento”), sin embargo, los recursos dedicados a ello y el tiempo asignado son
insuficientes (se requiere “más de lo mismo” y por “más tiempo”)? ¿En que es esperable
que tal política produzca efectos sociopolíticos, económicos o de otro tipo indeseados y
hasta catastróficos (dadas las características de las oposiciones partidaria y social),
generándose otros problemas públicos que agravan la situación general (“resulta peor el
remedio que la enfermedad”), lo cual debió haber sido previsto y calculado antes de adoptar
tal política? ¿En que lo esperable es que en el nivel microsocial los actores cuya conducta
se trata de cambiar con dicha política, se “ajusten” racionalmente a ella, sigan
comportándose básicamente de la misma manera y los efectos buscados no se generen o lo
hagan en medida tan mínima que la política fracase por irrelevante (“el paciente dice que
sigue el tratamiento pero lo hace “para taparle el ojo al macho” y, por tanto, la enfermedad
se mantiene”)? ¿O en que, simplemente, la lógica buropolítica de los tomadores de
decisiones logró imponer los intereses especiales de éstos (o de sus aliados
extragubernamentales) sobre la lógica pro-pública que constitucionalmente están obligados
a seguir, afectando la calidad de los procesos de diseño o de implementación de la política?
¿O en alguna combinación de las opciones anteriores?
De suyo cae que al responder estas preguntas sobre la no idoneidad de la política en
cuestión, nuestro ciudadano en proceso de convertirse en policy analyst no sólo tiene en sus
 32

manos una argumentación presumiblemente consistente acerca de tal no idoneidad, sino

que queda en posición de pensar en una política alternativa al menos más idónea.
Análisis de optimalidad: asumiendo que la política en cuestión sea, al revés, en efecto
idónea (en “medicina”, “tratamiento”, recursos suficientes, ausencia de nuevos problemas
iguales o peores producto de ella y relevancia para los actores sociales cuya conducta se
trata de cambiar), ¿es la política más idónea de las posibles? ¿De todas las políticas
idóneas posibles, es la que mejor combina los instrumentos de política y mejor usa la
tecnología disponible para ello, la que mejor supera las restricciones (de polity y de
politics) que se enfrentan (factibilidad), la que ofrece mayor avance en la solución o
mitigación del problema público en cuestión en el limitado tiempo que se tiene para
ello (eficacia) y la que ofrece obtener mayor beneficio neto para el público de los
recursos escasos con que se cuenta (eficiencia),? ¿Es, pues, la política óptima?
También de suyo cae que al responder estas preguntas sobre la optimalidad de la
política en cuestión, nuestro hipotético ciudadano no sólo tiene en sus manos una
argumentación presumiblemente consistente acerca de tal optimalidad, sino que en caso de
encontrar algún déficit tecnológico, de eficiencia, de factibilidad, de eficacia o alguna
combinación de ellos en la misma, queda en posición de pensar en modificaciones que los
resuelvan o, en su caso, en una política alternativa mejor en alguno de los rubros o en
alguna combinación.
El análisis de idoneidad-optimalidad puede descubrir, por ejemplo, que la política en
cuestión, siendo de muy dudosa idoneidad es sin embargo altamente factible, pero es
también ineficaz, no usa la tecnología disponible para combinar el instrumental de política
y, por tanto, más que ineficiente, representa un completo desperdicio de recursos. Esto es,
su adopción, lejos de volver esperable algún incremento en el bienestar público o alguna
utilidad pública, vuelve esperable exactamente lo contrario: un perjuicio al público, cuyo
dinero se desperdicia.
O puede también descubrir que existe una opción de política superior en todos los
rubros, salvo en el de factibilidad, pues las restricciones de polity y politics no la permiten.
Puesto que ello significaría que las características de la configuración institucional del
estado (polity) y sus consecuencia en el sistema y la coyuntura políticas (politics) le habrían
estado infligiendo al público ciudadano, además del significativo costo general de pagar el
financiamiento del estado, el oneroso costo adicional de impedir la mejor solución posible
del problema público en cuestión, como dijimos atrás, nuestro hipotético ciudadano podría
entonces pensar, con un enfoque amplio de política pública, en qué modificaciones habría
que llevar a cabo en materia de polity-politcs para posibilitar tal mejor solución posible y
todas las otras mejores soluciones posibles a los múltiples problemas públicos que aquejan
al público ciudadano y que, muy probablemente, también estarían siendo estatalmente
impedidas.
Esto es, un proyecto de reformas del estado (polity) y la política (politics) para el
mejoramiento integral de la política pública (public policy), para garantizar así buen
gobierno gobierne quien gobierne (buen estado) y, con ello, la gobernanza y la
gobernabilidad en el largo plazo del estado. 30

30
Llegado a este punto, ¿en qué se habría convertido nuestro ciudadano al pensar en tales términos? ¿Acaso
en un neo-grecorromano? ¿En un neomontesquieuano? ¿En un neofederalista (estilo estadounidense)? ¿En un
postrevolucionario francés? ¿En alguna combinación de todo ello? ¿O, simplemente, en una encarnación de
 33

Problemas públicos e Interés Público.

Los problemas públicos son estados de cosas en el mundo social que son o pueden ser
considerados indeseables por el público ciudadano, por los representantes políticos de éste
o por las autoridades estatales y, por tanto, se justifica que éstas (especialmente el
ejecutivo) intervengan para resolverlos o mitigarlos usando los recursos jurídicamente
públicos (monetarios y no monetarios).
¿Cómo decide el público ciudadano cuáles son los estados de cosas en el mundo social
que son indeseables y cuáles de ellos es prioritario atender? En principio, eligiendo al
gobernante en turno (titular del ejecutivo), pues normalmente éste, al hacer campaña, le
presenta al público ciudadano su visión de los problemas públicos, su priorización de los
mismos, sus planteamientos de política (policy) para enfrentarlos y su esquema general de
uso de los recursos públicos para ello (todo lo cual suele denominarse “proyecto de
gobierno”). De manera que, normalmente, el público ciudadano decide adoptar, de la
amplia y diversa agenda pública, una agenda gubernamental de problemas y políticas al
elegir al gobernante en turno.
De la misma manera, puede decirse que también decide en qué consiste el interés
público, al menos en ese momento decisivo. Sin embargo, como es inusual que el público
ciudadano esté 100% de acuerdo en cuál debe ser la agenda gubernamental de problemas y
políticas, en quién debe gobernar haciéndose cargo de ella, en qué consiste el interés
público y en qué debe hacer el gobierno en cada situación y coyuntura para protegerlo y
servirlo, normalmente existe sustancial debate público sobre tales temas entre los distintos
grupos sociopolíticos existentes y en todas las instancias del estado.
Este debate público permanente es una de las características distintivas y únicas de los
estados liberal democráticos. Es la forma normal de ser del público ciudadano y de los
diversos grupos ideológico-políticos que lo conforman y hacen política e implica una
vigilancia permanente tanto sobre la publicidad como, sobre todo, la publiceidad de las
políticas, decisiones y acciones del gobierno en turno, sobre qué tanto éstas son funcionales
al interés público, sobre si las autoridades estatales abusan o no del poder del que están
inevitablemente investidas y sobre qué tanto ello degrada o abole tanto tal publicidad como,
sobre todo, tal publiceidad. Y todo ello suele influir poderosamente en las decisiones y
políticas del gobernante en turno.
Así, puede aseverarse que, en contexto de estado liberal democrático, la definición de
en qué consiste el interés público y de cuáles son los problemas públicos prioritarios y las
políticas adecuadas para resolverlos o mitigarlos, más allá de lo establecido en la
constitución y las leyes (polity) y en la agenda del gobernante en turno, la lleva a cabo el
público ciudadano permanentemente mediante dicho debate público entre todos los grupos
políticos o corrientes de opinión ciudadana que lo conforman.
En la medida en que el campo de Política Pública estudia sistemáticamente los
problemas públicos y desarrolla argumentos científico-técnicos acerca de las mejores
maneras de resolverlos o mitigarlos, constituye una contribución a dicho debate permanente
y, por tanto, a la consolidación y perfeccionamiento del estado liberal democrático, a la
subordinación de la esfera estatal a la esfera privada-pública y a la predominancia sistémica

las potencialidades espirituales inscritas en la politeuma mixta moderna (ELD), lo que le permitiría, al pensar
en tales términos, decir a la mexicana: “por mi espíritu hablará la raza” (el ciudadano anónimo)?
 34

de los ciudadanos sobre el establecimiento buropolítico. Esto es, contribuye a la efectiva

realización de las potencialidades espirituales y materiales inscritas en la politeuma mixta
moderna, elevando la calidad de la “savia” que alimenta el “árbol” de la esfera privada-
pública de la que depende, como vimos, la robustez y frondosidad del mismo.

Bienes (o males) públicos y bienes (o males) privados.

En línea con lo anterior, debe distinguirse entre la naturaleza pública de los bienes y la
propiedad de los mismos. El que en el ELD el estado mismo sea propiedad del público
ciudadano conduce a que, jurídicamente, todas las propiedades del estado sean también
propiedades públicas (“propiedad de todos los ciudadanos”). Pero el que las propiedades
estatales sean, por ley, propiedad “de todos los ciudadanos”, no significan que sean
bienes públicos.
Son bienes (o males) públicos sólo aquellos que, por su indivisibilidad, son
consumidos simultáneamente por todos y cada uno de los individuos en un determinado
espacio o en una determinada escala espacial. Esto es, que por ser indivisibles sólo pueden
producirse “para todos” (producción conjunta) y ser consumidos “por todos” (consumo
colectivo, imposibilidad material de exclusión o consumo no rivalizable porque el
consumo del bien o mal en cuestión por un individuo no altera la cantidad total
disponible de dicho bien o mal).
Puede haber bienes (o males) públicos a diferentes escalas: barrio, ciudad, estado
nacional o país, mundo, según sea el territorio relevante para la producción y consumo del
bien (o mal) público, indivisible, de que se trate.
Ejemplo típico de bien público a escala de un estado nacional o país: la seguridad
nacional que, por ser indivisible, una vez producida todos la consumen simultáneamente
(aunque no lo sepan), ningún individuo puede materialmente ser excluido de su consumo y
el consumo de la misma por cualquier individuo no altera la cantidad total existente en un
momento dado de la misma.
Ejemplo típico de mal público mundial: el sobrecalentamiento del planeta que, por ser
indivisible, afecta negativamente a todos los individuos de todos los estados nacionales o
países existentes, ninguno puede materialmente ser excluido de ello y el consumo de tal
sobrecalentamiento por cualquier individuo (el sufrir sus consecuencias) no altera la
cantidad total del mismo existente en un momento dado.
En cambio, los bienes (o males) privados son aquellos que sí son divisibles y, por
tanto, sólo son consumibles por los individuos, digamos, individualmente y no
colectivamente, porque el consumo de uno rivaliza con el consumo de otro.
Ejemplo de bien privado: cualquier bien que consumimos normalmente de manera
individual (prendas de vestir, relojes de pulsera, una consulta médica o de psicoterapia
individual, un auto, etc.). Ejemplo de mal privado: cualquier enfermedad individual, ser
despojado del dinero que se porta por un asaltante al caminar por la calle, ser insultado por
el “antisocial” de la mesa de al lado en un restaurante o por el automovilista que se acaba
de rebasar. Similares situaciones, si padecidas por todos o casi todos en una escala especial
o territorial, son males públicos: una epidemia de gripe (cuyo virus se trasmite por el aire),
el saqueo del erario por el gobernante en turno y sus empleados privilegiados o por
sindicatos de trabajadores de empresas u organismos gubernamentales cuyos ingresos y
prebendas contractuales son muy superiores a las normales.
 35

La distinción entre bienes (o males) públicos y bienes (o males) privados es clave para
el campo de Política Pública porque los bienes (o males) públicos son un caso de “falla de
mercado” que fundamenta la “intervención del estado” 31 .
Los estados liberal-democráticos, normalmente, tienen la propiedad de todo tipo de
bienes privados: edificios, casas, autos, camiones, máquinas de escribir, computadoras,
escritorios, aviones, tanques de guerra, fusiles y todo lo que normalmente necesitan la
inmensa de variedad de funcionarios estatales para realizar sus labores. Y también suelen
tener la propiedad de bienes “semipúblicos” o “micro-públicos”. Por ejemplo, las calles. La
calle en la que está nuestra casa es propiedad estatal y también es un bien “micropúblico”
porque podemos “consumirla simultáneamente” todos los que vivimos en la cuadra. Otro
ejemplo: el Parque de Chapultepec. Por sus dimensiones, este parque puede ser “consumido
colectiva y simultáneamente” y, por tanto, además de ser propiedad estatal, es un bien
“semi público”. ¿Por qué “semi-público” en este caso y “micro-público” en el caso de la
calle? Porque ni el parque ni la calle podrían ser consumidos colectiva y simultáneamente
por los 70 millones de ciudadanos que son los propietarios del estado mexicano que, a su
vez, es el propietario tanto del parque como de la calle. Esto es, ambos son bienes públicos
pero sólo a una determinada escala: el parque para, digamos, 5 o 6 mil individuos; la
calle, para 50 o 60. Una vez rebasada dicha escala, se imposibilita tal consumo colectivo y
simultaneo porque se satura el bien y, de hecho, se convierte en un mal: imaginemos un
domingo en Chapultepec si se avisa un día antes que el Papa va a ir pasear! O imaginemos
que en nuestra cuadra está un edificio del ISSSTE y que sea “sitiado” uno de estos días por
la CNTE!
Como el lenguaje suele ser un gran tramposo, sugerimos usar la expresión “propiedad
estatal” en lugar de “propiedad pública”, sin importar si los bienes de que se trate sean
públicos, “semi-públicos”, “micro-públicos” o privados. De esa manera pueden evitarse
confusiones inconvenientes.

Los problemas de política

No hay razón alguna, como vimos, por la que se deba esperar que, aún en contexto de
ELD, las autoridades estatales pongan en práctica políticas públicas, aunque esté implícito
en la ley el principio de publiceidad. Más bien, son sólidos los argumentos para esperar lo
contrario: que abusando de los poderes de los que inevitablemente están investidas, dadas
las características de la politeuma mixta moderna y de la esfera privada-pública a ella
asociada, las autoridades estatales pongan en práctica políticas que, so pretexto de atender
problemas públicos, sirvan a sus intereses especiales (económicos, políticos o ideológicos)
o a los de sus aliados a costa y con perjuicio del interés público o sirvan más a aquellos
que a éste. En el primer caso, la política sería anti-pública (depredadora del bienestar
colectivo) y en el segundo caso, aunque se produciría algún incremento del bienestar
público, sin embargo, éste sería menor del que se habría producido o podría producirse en
ausencia de tales intereses especiales y, por ello, se podría aseverar que dicha política tiene
elementos públicos pero también elementos antipúblicos que limitan sus potenciales
beneficios y, por ello, se puede considerar sólo como semi-pública o, si se quiere, como una
política de publiceidad limitada.

31
Véase Bazúa, F. 2005, Fallas de Mercado y Fallas de Estado en la Educación (mimeo).
 36

Los estados nacionales o países en los que el público ciudadano presiona a sus
gobernantes a poner en práctica, normalmente, políticas públicas o, al menos, semi-
públicas, y castiga catastróficamente la puesta en práctica de políticas anti-públicas
(depredadoras), crecen económicamente y se desarrollan socialmente de manera más o
menos permanente. Los estados nacionales o países en los que el público ciudadano no
presiona a sus gobernantes a ello y, además, no castiga la puesta en práctica de políticas
anti-públicas, no crecen económicamente ni se desarrollan socialmente de manera más o
menos permanente o, mejor, de manera bastante permanente se “subdesarrollan” o
“atrasan” económica y socialmente (cualquier parecido con la realidad nacional del lector
es estrictamente coincidencia).
Para que el público ciudadano de un estado nacional o país pueda presionar
eficazmente a sus gobernantes a poner en práctica, normalmente, políticas públicas y, sobre
todo, castigar la puesta en práctica de políticas anti-públicas, garantizando así que tendrá
buen gobierno gobierne quien gobierne, se requieren muchas cosas. Aún no tenemos pleno
consenso respecto a cuáles. Pero cuando tal consenso se logre (quizá no falte mucho),
dentro de ello seguramente estará el que el público ciudadano sepa “definir problemas” y
distinga entre lo que es un “problema público” y un “problema de política”. Pues si lo sabe
será altamente improbable que los políticos logren “venderle” políticas antipúblicas como
“solución” a acuciantes problemas públicos y, por tanto, tal saber, aún en estado intuitivo,
tenderá a operar como un “selector sistémico” que incrementará la calidad promedio de la
clase política en su conjunto y de las políticas gubernamentales.
Para presentar la noción de “problema de política” y su importancia, primero
aclararemos la noción de “problema” en la expresión “problema público”; luego,
diferenciando entre “problemas públicos” y “problemas de política”, aclararemos qué
significa “de política” en esta última expresión; y finalmente, procuraremos explicar por
qué todo lo anterior es importante en el campo de Política Pública.

¿Qué quiere decir “problema” en la expresión “problemas públicos”?

Como vimos, la palabra “problema” en la expresión “problema público” refiere a un

estado de cosas en la vida social, en la unidad jurídico-política o territorial de que se trate
(barrio, municipio, zona metropolitana, entidad federativa, país, continente, mundo), que es
o puede ser considerado indeseable por el público ciudadano de dicha entidad o territorio,
por la opinión pública, por la autoridad estatal o gubernamental o por los tres o alguna
combinación de los tres.
Estados de cosas indeseables típicos son, por ejemplo, “el crimen”, “la
contaminación”, “la corrupción”, “los niños de la calle”, “la violencia intrafamiliar”, “la
pobreza”, “el bajo crecimiento económico”, “el alto desempleo”, “la baja calidad de los
servicios educativos gubernamentales”, “la inseguridad pública”, “la prostitución infantil”,
“la depredación ecológica”, entre otros muchos más.
Todos estos estados de cosas en la vida social son considerados o pueden ser
considerados indeseables por diversas razones o con base en diversos argumentos. No son
“problemas” por el solo hecho de ser estados de cosas “objetivos”, de “estar ahí”, sino
porque con base en determinadas argumentaciones el público ciudadano, los actores
mediático-políticos o la autoridad los consideran “dignos de ser atendidos” para que
desaparezcan, para que “dejen de estar ahí” o, al menos, para que se mitigue su
gravedad. Así, los problemas públicos, aunque refieren a situaciones objetivas,
 37

realmente existentes, son siempre socialmente construidos. Si se quiere, son un asunto

de “subjetividad pública”.
Con independencia del grado diferente en que se pueda argumentar que cada uno de
tales estados de cosas indeseables afecta el bienestar público, se suele asumir que su
erradicación, su control dentro de ciertos límites o su minimización incrementaría tal
bienestar público y, en buena parte por ello, se suele considerar, así mismo, que se justifica
que el gobierno, mediante alguna(s) de sus múltiples agencias u organizaciones, use
recursos públicos (humanos, materiales, institucionales o monetarios) para lograr tal
erradicación, control o minimización.
Sin embargo, no todos los estados de cosas eventualmente indeseables son erradicables
por la acción del gobierno o en general del estado, dadas las restricciones legales,
materiales, tecnológicas o valorativas existentes en un momento dado. Considérese, por
ejemplo, “el crimen”. Una situación en la que el número de delitos sea 0 (cero) es, en sí
misma, inimaginable…. aún. No obstante, la ingeniería genética y la microcirugía parecen
prometer que estamos cerca de poder “reprogramar” los cerebros de los delincuentes para
“extirparles” su propensión delictiva y de “vacunar” a todos los niños contra tal propensión.
Pero incluso si la evolución de la tecnología permitiera tal cosa, es anticipable la restricción
legal o valorativa: tendremos que discutir si tal “extirpación” y tal “vacuna” no serían una
violación del derecho humano a la libertad de los delincuentes y de los niños.
Así mismo, no todos los estados de cosas eventualmente indeseables que sí son o
parecen al menos controlables, pueden serlo en un grado adecuadamente satisfactorio a un
“costo” admisible, dadas las mencionadas restricciones, especialmente las económicas y
tecnológicas. Considérese, por ejemplo, “el desempleo”. Aunque el público ciudadano de
un hipotético país eligiese a un presidente bajo la promesa de una tasa de desempleo de,
digamos, 1%, pronto descubriría no sólo el incumplimiento de tal promesa, sino que
cumplirla significaría una crisis inflacionaria cuasi-catastrófica que pondría al país en
situación peor de la que estaba. Controlar a tal grado (1%) el estado de cosas indeseable
denominado desempleo, es un caso del paradigmático modelo de irracionalidad
universalizado por el sabio dicho popular mexicano: “sale más caro el caldo que las
albóndigas”. Erradicar, controlar o minimizar un estado de cosas indeseable, esto es, pasar
del estado de cosas A al estado de cosas B, no necesariamente es “buen negocio” para el
público ciudadano que paga con impuestos tal eventual paso. Si el “costo” de hacerlo es
excesivo, el público ciudadano y contribuyente termina peor de como estaba. Esto es, el
estado de cosas B, aunque parece “mejor” que el estado de cosas A, es en realidad “peor”
cuando se toma en cuenta “cuánto cuesta” pasar de uno al otro.
De manera similar, la erradicación de estados de cosas considerados indeseables por la
mayoría de los ciudadanos, puede implicar atentar contra el bienestar del resto o de algún
segmento de éste. Considérese, por ejemplo, el caso de las expulsiones de “minorías” por
sus creencias religiosas, en localidades en que la mayoría, por profesar culto a otra religión
u otras divinidades, estima que el que en dicho territorio “se adore a otra divinidad” es un
problema público cuya solución es tal expulsión. Sin considerar el aspecto de los derechos
individuales de los expulsados que el estado nacional debe garantizar, ¿podría
argumentarse, de todas maneras, que tal solución realmente lleva a dicha microsociedad
local a un nivel superior de bienestar público? Un democratista ingenuo diría que sí porque
“la Diosa que debe reinar en todos los aspectos y dimensiones de la vida social es la Diosa
mayoría”. Ayudado por un utilitarista perverso, podría agregar, además, que tal
microsociedad sí obtiene un “nivel superior de bienestar público” mediante dicha
 38

expulsión, porque el “incremento de utilidad” que obtienen juntos los expulsantes, por ser
mayoría, es superior al “decremento de utilidad” que obtienen los expulsados y, por tanto,
se genera un incremento neto de bienestar colectivo.
En buena parte porque no todos los estados de cosas indeseables puestos de relieve en
el proceso mediático y sociopolítico (en contexto de ELD), son solucionables por los
gobiernos, dadas las restricciones legales, económicas, tecnológicas o valorativas, éstos
suelen seleccionar y priorizar, como vimos, para efectos de su tratamiento tales múltiples
problemas públicos, formando así su agenda gubernamental con base en determinadas
orientaciones ideológicas o políticas, los esquemas de alianzas de intereses especiales en
los que todo gobierno se tiene que sustentar y algún grado de sentido común respecto a lo
que es factible lograr desde el gobierno respecto a tales estados de cosas indeseables. Esta
agenda suele cambiar a lo largo del tiempo, según las características específicas del proceso
político en la unidad jurídico-política de que se trate, la evolución de tales estados de cosas
y las presiones políticas de los distintos actores o grupos existentes para influir en lo que el
gobierno “decide” y “hace”.
Sin embargo, una vez que el gobierno, cualquiera sea la razón (presión política,
compromiso ideológico o propia iniciativa) toma la decisión de ocuparse de alguno de tales
estados de cosas indeseables, para efectos de decidir cómo abordarlo, para efectos de
decidir “qué se puede hacer” para erradicarlo, controlarlo o minimizarlo, tiene que adoptar
una perspectiva intelectual que priorice precisamente tal pretensión de “hacer algo”. Tal es
la llamada perspectiva de la intervención o perspectiva de política. No perspectiva
“política”, sino de política, de policy.
Desde la perspectiva de política, la autoridad involucrada tiene, en primer lugar, que
“definir”, mediante una descripción precisa y clara del estado de cosas indeseable o
problema público en cuestión, por qué es considerado indeseable, qué de ello es lo
indeseable y qué características tendría el estado de cosas al que se trataría de llegar
mediante la acción gubernamental. Con ello se tendría una primera “definición del
problema”. Ya no es “el crimen”, sino tales y cuales delitos, en tales y cuales lugares, en
tales y cuales cantidades, con tales y cuales características, con tales y cuales evoluciones a
lo largo del tiempo, con tales y cuales circunstancias adicionales o concomitantes, con tales
y cuales víctimas y costos sociales que lo vuelven indeseable.
En segundo lugar, la autoridad involucrada tiene además que analizar tal estado de
cosas indeseable o problema público. Desde el punto de vista de quien desea o está
obligado a decidir “hacer algo” (asumiendo que no sea posible simular), los problemas
públicos suelen ser situaciones altamente complejas en el sentido de tener diversos
componentes problemáticos o dimensiones en los que dicho problema público puede
“descomponerse”. Cada uno de estas dimensiones puede, a su vez, ser considerado un
“problema” (no necesariamente en sí mismo) que también puede ser “descompuesto” en
diversos “sub-problemas” o estados de cosas, digamos, “parciales”, que en su articulación
con el resto conforman el problema público respecto al cual se desea “hacer algo”. Así,
desde la perspectiva de la intervención, desde la perspectiva de política, el análisis de un
problema público consiste en “descomponerlo” en sus diversos aspectos problemáticos o
“sub-problemas”, hasta que cada uno de éstos esté, a su vez, bien “definido”, especificando
tanto sus características propias (en qué consiste, qué conductas de qué actores lo
conforman, por qué son éstas “problemáticas”) como su presunta contribución a aquel (qué
tienen que ver tales conductas con el problema público en cuestión). Se podría decir que
esta “descomposición” es una segunda y mejor “definición del problema” respecto al
 39

cual se desea “hacer algo”, porque especifica, con la mayor precisión posible, sus
“componentes” o diversos “problemas” o “sub-problemas” diferentes que lo
conforman y éstos están, a su vez, “definidos”.
A la pregunta “¿Cuál es el problema con el crimen?”, la respuesta ya no es como en
boca de los políticos, en los periódicos o en el Congreso: “El problema con el crimen es que
el estado ya no funciona ni para proteger a los ciudadanos”, sino “El problema con el
crimen es que la legislación vigente tal y cual cosa, los aparatos policiacos tal y cual otra, el
aparato judicial tal otra, las cárceles otra más, el crimen organizado tales y cuales cosas
adicionales, el ciudadano promedio en lugar de colaborar corre cada vez que ve que se
acerca un policía, el policía típico, a su vez, corre cada vez que ve que se acerca un auto
sospechoso, etc., etc., etc.”. De suyo cae que esta segunda respuesta sí le permite a la
autoridad empezar a pensar “qué se puede hacer” porque, aunque le plantea innumerables
“problemas”, cada uno de éstos, al menos, está relativamente bien descrito, relativamente
bien acotado y puede ser referido a ámbitos de decisión determinados (está, pues, bien
“definido”).
Algunos colegas denominan este proceso de análisis de política que “descompone” el
problema en sus aspectos problemáticos o “sub-problemas” para poder dilucidar “qué se
puede hacer”, “qué política se podría adoptar”, como “modelar el problema”. Es
adecuado denominarlo así, siempre y cuando se explicite que no se trata de una modelación
teorética sino situacional y que es una modelación absolutamente sesgada por la pretensión
fundacional de intervenir, es pues una modelación técnica, a diferencia radical de las
modelaciones científicas que, por definición, son puramente “contemplativas”.
En tercer lugar, la autoridad involucrada, habiendo adoptado la perspectiva de política
y habiendo llevado a cabo el análisis de política anterior teniendo en mente sus recursos
disponibles (atribuciones, presupuesto, personal, etc.), tiene ahora que dilucidar, en el
conglomerado de diversos “problemas” y “subproblemas” diferentes puestos de relieve y
“definidos” por tal análisis, dónde están en cada uno tales “problemas” y
“subproblemas”, los “puntos” en los que sí puede “intervenir” y en cuáles no.
En principio, la descripción de cada “problema” y “sub-problema” puede dar lugar a
especificar varios “puntos de intervención”. Cada uno de éstos es, de hecho, una
“oportunidad para intervenir”. El conjunto de los “puntos de intervención” dilucidables en
el mapa o modelo técnico producido por el análisis de política de un problema público,
constituye una tercera y mejor “definición” de éste porque no sólo se especifican los
múltiples “problemas” y “subproblemas” que lo conforman, sino, además, con tales
“puntos de intervención” se “define dónde” la autoridad sí puede “intervenir”.
En cuarto lugar, una vez que la autoridad tiene frente a sí el conjunto de “puntos de
intervención” en los que, presumiblemente, sí “puede hacer algo”, entonces tiene ya no
uno sino tantos “problemas de política” como “puntos de intervención” le hayan sido
revelados por el análisis de política.
Nótese que la palabra “problema” en la expresión “problema de política” tiene un
significado totalmente distinto al que tiene en la expresión “problema público”. Un
“problema de política”, en tanto “problema”, no es un estado de cosas que pueda ser
considerado indeseable (salvo quizá para aquellos que no soportan la consustancial
incertidumbre de la vida). No. Un “problema de política” es, simplemente, un “problema de
decisión”, esto es, una situación en la que la autoridad o el sujeto de la política ya sabe que
sí “puede hacer algo” (el conjunto de los “puntos de intervención” así lo acredita) pero el
 40

“problema” consiste en que no sabe aún “qué hacer”. Para saberlo, el análisis de política
tiene que continuar aún un trecho.
Pero nótese también que, entonces, “definir un problema público” desde la
perspectiva de política, consiste en “transformarlo” en tantos “problemas de política”
como “oportunidades de intervención” descubra el análisis de política que tiene la
autoridad para “hacer algo” respecto a tal problema público.
Con todo lo cual, podemos pasar ya al siguiente apartado.

¿Qué quiere decir “de política” en la expresión “problema de política”?

Una vez “definido el problema público” de esta precisa forma, la autoridad tiene que
analizar cada uno de los “problemas de política” que le plantean los “puntos de
intervención”. Recuérdese que éstos son situaciones específicas bien descritas y acotadas
que, junto con otras, normalmente buena cantidad, conforman el problema público que se
trata de erradicar, controlar o minimizar, bajo el supuesto de que ello incrementará el
bienestar público en la entidad jurídico-política de que se trate.
El analista de política toma entonces cada uno de tales “puntos de intervención” y,
para poder sugerir “qué decidir hacer” a la autoridad, “qué política adoptar” ante cada uno
de tales “puntos” o, en su caso, ante algún grupo de ellos, tiene antes que dilucidar:
Uno, qué es lo que hay que “cambiar” o “modificar” en tal “punto de intervención” y
por qué, esto es, qué efecto se tendría que producir en la situación involucrada en dicho
“punto” y, a su vez, qué efecto se esperaría que dicho efecto tuviera en el problema público
en cuestión. Así, se “define el problema” en tal “punto”. Se especifica que en dicho “punto
de intervención” hay que producir el efecto “paso del estado de cosas A al estado de cosas
B” porque ello es necesario o indispensable, a su vez, para producir tal o cual efecto en el
problema público.
Dos, cuáles son los comportamientos o conductas individuales o grupales que habría
que “erradicar” o “cambiar” (y en este caso en qué consistiría tal “cambio”) para que dicho
efecto, el paso del estado A al estado B, se produzca en tal “punto de intervención” .
Tres, cuáles serían y en qué consistirían las maneras de “erradicar” o en su caso
“cambiar” tales conductas, esto es, cuáles serían en este “punto de intervención” las
“opciones de política” para producir o inducir dicho efecto.
Cuatro, cuánto “cuesta” cada una de tales opciones, no sólo en términos materiales sino
también espirituales (los valores que hay que “abandonar”, “subordinar” o “atacar” en caso
de adoptar cada una), institucionales (su relación de “continuidad” o “ruptura” con la
tradición decisional de la organización) y políticos (los costos que los grupos que se
opongan a cada opción son capaces de infligir a la autoridad).
Cinco, qué se puede hacer para minimizar los costos espirituales, institucionales o
políticos implicados en cada opción de política, de manera de elevar la probabilidad de que
sea factible llevarla a cabo.
Seis, si tales opciones son excluyentes, cuál y por qué podría ser considerada “la
mejor”. Si no son excluyentes, qué combinación de ellas podría ser considerada “la mejor”
y por qué.
Siete, qué decisiones tendría que tomar y qué acciones tendría que realizar la autoridad
concernida (y cómo tendrían que secuenciarse y articularse, concatenarse) para llevar a
cabo tal mejor opción de política y producir los efectos que tal opción se propone
producir. De esta manera, el analista “define” el “problema de política” ante cada “punto
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de intervención”: define qué es lo mejor que puede hacerse ante tal “oportunidad de
intervención”.
Ocho, una vez llevado a cabo el análisis de política anterior para cada uno de los
“puntos de intervención”, se tiene que dilucidar, mediante análisis prospectivo (algunos
autores denominan esto como evaluación ex ante), si la articulación de los efectos
esperablemente producibles en cada uno de tales “puntos” con la mejor opción de política
para cada uno producirá, a su vez, el efecto agregado positivo deseado en el estado de cosas
indeseable o problema público respecto al cual se desea “hacer algo” y, en su caso,
dilucidar también qué decisiones y acciones específicas se pueden adoptar para garantizar
tal articulación .
Nueve, la agregación y concatenación consistentes de las mejores opciones de política
para cada punto intervención, conforma la opción de política a seguir, pues de conformidad
con el análisis realizado, “es lo mejor que se puede hacer” frente al problema público en
cuestión.

¿Para qué sirve todo esto?

Primero que todo, para “resolver problemas” casi de cualquier tipo, pues la lógica de la
perspectiva de política y el análisis de política son aplicables a todas las situaciones en las
que un sujeto, cualquiera sea, se propone “intervenir” en el curso de los acontecimientos.
Segundo, sirve en la formación académica de los aspirantes a analistas de política, pues
describe el núcleo lógico-metodológico de su actividad profesional.
Tercero, sirve para diferenciar lo que es la perspectiva de política y el análisis de
política de la perspectiva política o politológica y el análisis político o politológico.
Mientras éstos focalizan la atención en la “lucha por el poder” entre los diversos grupos de
todo tipo que “siempre acechan en torno del poder”, aquellos focalizan la atención en “lo
que se puede hacer” desde el poder o fuera de éste para “intervenir” en los
acontecimientos. Mientras la perspectiva y el análisis politológicos pretenden, en línea con
su naturaleza científica, explicar causalmente “lo que pasa”, la perspectiva y el análisis de
política, en línea con su naturaleza científico-técnica, pretenden dilucidar “qué se puede
hacer para cambiar lo que pasa”.
Cuarto, pero todo lo anterior también sirve para precisar la relación entre politología y
política pública: la perspectiva y el análisis politológicos no necesitan al campo de política
pública para ser lo que son. En cambio, en el campo de política pública, para la perspectiva
y el análisis de política, la politología y en general las ciencias sociales, son cruciales. Sin
ellas sería imposible el análisis de política. Pero para que la contribución de la politología y
las ciencias sociales en general al campo de política pública sea, a su vez, posible y
fecunda, es imperativo asumir que para la perspectiva y el análisis de política la
“explicación causal de lo que pasa” está absolutamente subordinada a los
requerimientos lógico-metodológicos de la dilucidación de “lo que se puede hacer para
cambiar lo que pasa”.
Y quinto, presumiblemente, todo lo anterior puede servir también para que los
participantes en este programa de posgrado elaboren con mayor claridad intelectual su
Proyecto de Tesis con el que se harán acreedores del Diploma correspondiente.