ANEXO No.

Observaciones al Concepto No 22. Proyecto de Acto Legislativo sin radicar “Por medio del cual
se reforman las competencias de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de
la República.”

 El concepto recoge de manera parcial y tímida parte de las observaciones de la

Procuraduría General de la Nación

 El Proyecto de Ley no viene acompañado de un estudio empírico que soporte las

modificaciones propuestas. La exposición de motivos se limita a hacer un recuento
normativo y asistemático sobre los derechos políticos (Convención Americana sobre
Derechos Humanos, sentencia López Mendoza vs. Venezuela y sentencia Petro Urrego vs.
Colombia), y carece de datos serios que permitan determinar la necesidad de la
propuesta y sus implicaciones en el panorama nacional.

 Gran parte del concepto se apoya en falacias de autoridad, para decir que la reforma
se debe hacer porque algún autor lo dice, en contravía de una instancia técnica, que
debe soportar sus pronunciamientos en evidencia. En este sentido, el Proyecto de Acto
Legislativo desconoce los pronunciamientos del Consejo Superior de Política
Criminal, el cual ha sido claro en advertir que “(…) no basta sólo con que se haga un
recuento fáctico del fenómeno criminal, demostrando su aumento o gravedad, sino que dicha
fundamentación empírica debe estar determinada a la sustentación de por qué la selección de
unos medios de intervención específicos sobre un problema de política criminal están
vinculados estrechamente con la definición del mismo y con su superación”1.

 En esta misma línea, desatiende pronunciamientos de la Corte Constitucional 2 quien

ha recalcado que “la política criminal debe estar sustentada en elementos empíricos”3, pues
la falta de información confiable hace casi imposible “diagnosticar certeramente cuál es el
estado de cosas en las diversas etapas de la política pública, lo cual repercute a su vez en la
formulación de soluciones y en la medición de resultados” 4.

 En segundo lugar, si bien el Congreso de la Republica tiene la facultad de reformar la

Constitución Política por medio de actos legislativos, esta facultad de reforma “no
contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad”5. La Corte
Constitucional ha precisado que dicha potestad, por ser ejercida por un poder

1 Concepto 24.2020. Proyecto de Ley No. 007 de 2020- Senado “Por medio de la cual se eliminan la
libertad condicional, redenciones y demás beneficios judiciales o administrativos para quienes cometen
delitos sexuales y se dictan otras disposiciones”, pág. 4.
2 Ver: Corte Constitucional Sentencia T-388 de 2013, T-762 de 2015 y C-294 de 2021.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-294 de 2021.

4 Corte Constitucional, Sentencia T-762 de 2015.

5 Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.

 constituido, tiene límites materiales. En concreto, “la facultad de reformar la Constitución
no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad” 6.

 Ahora bien, a fin de establecer si el Congreso de la República se excedería en el ejercicio

de su poder de reforma por sustitución, se debe adelantar un juicio tripartito que
implica: (a) identificar que existe un elemento axial de la Constitución; (b) las
diferencias entre el régimen normativo previo y el nuevo. Lo anterior, a efectos de (c)
explicar “por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una
transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la misma, es
otra completamente distinta”7 al haberse alterado el eje definitorio identificado.

 Pues bien, como se advirtió, la reforma propuesta a los artículos 117, 118, 277 y 278
sustituye la Constitución, ya que:

(a) La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 distribuyó el poder público en

tres ramas y en órganos autónomos. Estos últimos tienen como finalidad
desarrollar funciones concretas que no fueron asignadas a aquellas con el
propósito de evitar desequilibrios.

Sobre la materia, la Corte Constitucional ha señalado que la separación de

poderes está integrada por un componente dinámico, que “incorpora el principio
de colaboración armónica y los denominados controles interorgánicos, esto es, aquellos
que se ejercen entre las diferentes instancias del poder público”8.

En este sentido, se le asignó a la Procuraduría General de la Nación la labor

desarrollar el control externo a las ramas del poder público. En el caso de la
rama judicial, por medio de la atribución de intervención y, en tratándose de
las ramas ejecutiva y legislativa, a través de las funciones preventiva y
disciplinaria (arts. 118, 277 y 278 de la Constitución).

Sobre el particular, en la Sentencia C-371 de 2019, la Corte Constitucional

sostuvo que “las competencias de la Procuraduría General de la Nación constituyen
un elemento esencial del sistema de frenos y contrapesos como componente central del
equilibrio de poderes”.

Más recientemente esta Corporación reiteró, por medio de la sentencia C-030

de 2023, que en materia de vigilancia de la función pública, la PGN “responde
al sistema de frenos y contrapesos propio del modelo del Estado colombiano, que tiene
como propósito garantizar la eficiencia en el desarrollo de las actividades, los derechos
de las personas y la satisfacción del interés general”.

6 Ibídem
7 Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 2016.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-030 de 2023.
 (b) La reforma propuesta elimina la competencia disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación frente a 15.000 funcionarios directivos del Estado
aproximadamente, pues excluye de su control a los congresistas, los
gobernadores, los alcaldes, los diputados, los concejales y los ediles de todo el
país.

Tal enmienda suprime una de las competencias de la Procuraduría General de

la Nación sobre grupo significativo de servidores públicos, quienes quedan sin
control externo y, por ende, no tendrán supervisión que reproche sus prácticas
inadecuadas en la gestión pública o sus actos de corrupción.

Por consiguiente, se afecta el sistema de frenos y contrapesos, pues el control

que pueda adelantar la Rama Judicial frente a los funcionarios de elección
popular es limitado en comparación con el que realiza la Procuraduría en la
actualidad. En efecto:

El derecho penal sólo puede operar en los casos más graves de corrupción, pues
los delitos, por regla general, sólo se presentan ante conductas dolosas que
causan un perjuicio significativo a ciertos bienes jurídicos (ultima ratio). Sin
embargo, no opera, en eventos en los que se actúa con culpa grave al permitirse
que otros ejecuten actuaciones que pueden afectar los intereses de la
administración pública, ni tampoco procede frente a ciertas acciones u
omisiones que son castigadas únicamente por el derecho disciplinario, por
ejemplo, el acoso laboral o la mora y la negligencia en la atención de los asuntos
a cargo; y,

La pérdida de investidura es un mecanismo que sólo opera para los miembros

de las corporaciones públicas por unas causales de indignidad en el ejercicio
del cargo, por lo que no procede contra alcaldes y gobernadores, ni frente a la
mayoría de las faltas a la ética pública que castiga el derecho disciplinario.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que “es posible garantizar la

reserva judicial para la imposición definitiva de las sanciones disciplinarias de
destitución, suspensión e inhabilidad por parte de la PGN”9. Lo anterior debido a la
institucionalidad creada por la Ley 2094 de 2021 que permite garantizar la
reserva judicial para la imposición definitiva de las mencionadas sanciones a
los servidores públicos de elección popular, en ejercicio del cargo, mediante la
intervención del juez de lo contencioso administrativo.

9 Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2023

 En este sentido, por mandato de los artículos 1º y 57 de la Ley 2094 de 2021,
cuando se trata de servidores de elección popular, el trámite del mecanismo de
revisión suspende la ejecución de la decisión sancionatoria impuesta por la
PGN, hasta tanto el juez de lo contencioso administrativo se pronuncie.

Así las cosas, se adopta una expresión del principio de colaboración armónica
entre las ramas del poder público, consagrado en el artículo 113 de la
Constitución, el cual exige el deber insoslayable de cooperación entre aquellas,
para asegurar el cumplimiento de los fines constitucionales del Estado 10, y se
prima el principio de conservación del derecho.

(c) La reforma elimina la función de intervención en materia penal del Ministerio

Público, así como propone limitar su margen de operación en los demás
procesos. Lo anterior, genera que se quite un control de la Rama Judicial en
detrimento del principio de legalidad, la protección del interés general y la
garantía de los derechos fundamentales de las partes.

En esta línea de argumentación, la Corte Constitucional ha señalado que, por

ejemplo, en sistemas de justicia transicional como la Jurisdicción Especial para
la Paz, la intervención de PGN es de vital importancia11, pues constituye

“(…) un elemento esencial del sistema de frenos y contrapesos al poder, no

porque en sí mismas tengan este carácter o sean irremovibles dentro del ordenamiento
jurídico, sino porque en un contexto como el descrito, con un organismo desprovisto de
un sistema robusto de controles interorgánicos, el mecanismo de intervención se
convierte en componente crítico del equilibrio de poderes, máxime cuando según
el propio Acto Legislativo 01 de 2017, dicha mediación debe apuntar a la protección de
los derechos de las víctimas del conflicto armado” (subrayado fuera de texto).

10 Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2023

11 Cote Constitucional, Sentencia C-080 de 2018