LA GOBERNABILIDAD DEL AGUA EN LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS.

1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Nuestro planeta está en un proceso constante de cambios endógenos y exógenos; impactos positivos y/o negativos. Durante las
últimas décadas, estos procesos están apoyados en las actividades que los seres vivos, principalmente el hombre, han
desarrollado en la Tierra. Los impactos negativos son de conocimiento, constantemente, en publicaciones científicas,
investigaciones académicas, noticias y otros medios de alcance cercano. Todo ello se ha evidenciado en el Cambio Global
debido a procesos como la desglaciación, desertificación, deforestación y contaminación.

En el Perú, una campaña de limpieza del medio ambiente en marzo de 2017 evidenció que se siguen contaminando los mares,
ríos y lagunas. Marysol Neveda, coordinadora nacional de la campaña explicó que: “Se recogieron 40 toneladas de
residuos sólidos, de los cuales 92% eran no reciclables y el 8% reciclables” (Diario El Popular; 2017).

Para enfrentar esta problemática que afecta la fuente de recursos, los procesos de producción, los sistemas ecológicos, la
relación hombre -naturaleza y el sistema económico es que, se han elaborado políticas globales y locales que buscan mejorar la
planificación y prestación de servicios públicos incorporando las necesidades y condiciones locales al mismo tiempo que se
cumplen los objetivos de desarrollo regional y nacional.

Frente a ello, la FAO señala: “Desde finales del decenio de 1980 muchos países emprendieron el camino hacia una u otra forma
de descentralización (…). Los principales objetivos de la descentralización son el de mejorar la prestación de servicios por el
sector público y de elevar el nivel de vida de los ciudadanos” (FAO, 2004). En el Perú, como parte del desarrollo de la
democracia y la descentralización, se modificó el capítulo XIV del título IV de la Constitución Política del Perú de 1993, a través
de la Ley N° 27680 -Ley de la Reforma Constitucional en el 2002 para definir a los gobiernos regionales y locales, indicar sus
competencias y señalando al principio de subsidiariedad como el que otorga el poder a las autoridades competentes para
resolver los problemas más cercanos al objeto del conflicto dentro de su jurisdicción.

Asimismo, los principios de la Ley Nº 29338 que rigen el uso y la gestión integrada de los recursos hídricos establece en su
principio Nº 7 que: “(…) La conducción del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH) es de responsabilidad
de una autoridad única y desconcentrada”. Por ello, en marzo del 2008, se crea la Autoridad Nacional del Agua (ANA) que
desarrolla sus políticas, planes y estrategias en coordinación con el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Agricultura, el
Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Salud, el Ministerio de la Producción y el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento; así como, los gobiernos regionales y gobiernos locales.

Los gobiernos locales tienen competencias establecidas en la Ley N° 27783 -Ley de Bases de la Descentralización (2002), entre
las cuales están las de administrar y reglamentar los servicios públicos locales para satisfacer las necesidades; así también,
tienen como competencia compartida el articular sus políticas ambientales con las comisiones ambientales regionales (CAR) y el
MINAM. Mientras que, la municipalidad distrital como entidad básica de la organización territorial y canal inmediato de
participación vecinal en asuntos públicos debe institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades, según la Ley N° 27972 -Ley Orgánica de Municipalidades (2003). Ello está apoyado en el
artículo 194º de la Constitución Política del Perú, el cual señala que las municipalidades distritales tienen autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

Se han facilitado herramientas, mecanismos e instrumentos de apoyo para la gestión municipal como los económicos (Plan de
incentivos a las municipalidades) apoyada en normativa legal. En el Perú, es probable que estos mecanismos de apoyo a las
municipalidades no garanticen el logro de los objetivos de las políticas públicas, debido a las brechas de gobernanza de políticas
del agua.1

Según la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) aún no se ha esclarecido de manera apropiada el rol de los
gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) respecto a algunos aspectos de la gestión ambiental. Por ende, el
reconocimiento mínimo del derecho a auto -organizarse2 se ve afectado.

Además, a estas brechas de políticas del agua, se suma un análisis de las condiciones sociales de la cuenca del río Chillón
realizado por la ONG Alternativa que resalta que uno de los problemas que afrontan las instituciones que gestionan el río Chillón
es la “Debilidad Institucional”. Ello debido a conflictos internos, falta de planificación, escasos instrumentos, escasa formación en
temática ambiental y otros.

La municipalidad distrital de Los Olivos (MDLO), foco de esta investigación, es una institución pública que tiene como
prerrogativas respecto a la gestión del agua: la difusión de programas de calidad sanitaria; protección del ambiente en
coordinación con su municipalidad provincial y gobierno regional; participar en la formulación de políticas locales; así como, la
supervisión y fiscalización del cuidado de los recursos hídricos en coordinación con los miembros del SNGRH, entre otros.

Una de las problemáticas ambientales que afronta este distrito se evidencia en la contaminación del río Chillón (margen
izquierda) debido a desechos industriales, residuos sólidos de origen doméstico y desmontes de construcción (MDLO, 2017). Los

1
Brechas de gobernanza en las políticas del agua: afectan al cumplimiento y desarrollo de las políticas del agua en diferente magnitud, éstas
son: brechas de políticas, brechas de rendición, brechas de financiamiento, brechas de capacidades, brechas de información, brechas
administrativas y brecha de objetivos.
2
Reconocimiento mínimo del derecho a auto organizarse. -Los derechos de los usuarios para diseñar sus propias instituciones no están
amenazadas por autoridades gubernamentales externas. (Capacidad institucional). Aguilera, 2012 “Elinor Ostrom, Las instituciones y los
recursos naturales de propiedad común: pensando con claridad más allá de las panaceas”
residuos, mal llamados “basura” están cada vez en aumento. Según el MINAM, la generación promedio nacional de residuos
sólidos al 2014, fue de 13 244 Ton/ día.

Todos los procesos de producción que se realizan en los diversos sectores, tales como minería, hidrocarburos, pesquería,
industria y electricidad, conllevan al empleo de materiales, insumos, equipos, herramientas, soportes y otros que, con el uso y su
desgaste, concluyen su ciclo de vida en un espacio determinado. Actualmente, el principal problema del manejo de residuos
sólidos en el Perú es la escasez de lugares adecuados destinados a su disposición final, se estima que el país requiere de 190
infraestructuras para la disposición final de residuos sólidos, sin embargo, en el año 2014 existían sólo 11 rellenos sanitarios con
todos los permisos y autorizaciones correspondientes, y 10 instalaciones para la disposición de residuos del ámbito no municipal
a nivel nacional (MINAM, 2016).

Según el Plan de Desarrollo Local Concertado 2016 -2021 de la MDLO, para identificar variables estratégicas que ayuden al
crecimiento del distrito, se tienen reconocidos seis ejes o componentes, de los cuales se resaltan: Estado y gobernabilidad;
oportunidades y acceso a los servicios; y, gestión del ambiente y de riesgo de desastres. Este instrumento representa la
propuesta acordada de los actores claves del distrito, para orientar el proceso de desarrollo de dicho ámbito territorial (CEPLAN,
2012). Al analizar este documento para el periodo 2016 -2021, se observa lo siguiente:

- El componente de Gestión del ambiente y de riesgo de desastres coloca como variables estratégicas a la gestión de
residuos sólidos, manejo y gestión de áreas verdes y gestión de riesgos de desastres mas no se coloca a la Gestión de
los Recursos Hídricos. La municipalidad no tiene acciones claras en las estrategias de desarrollo para el cuidado del
agua. Esta deficiencia conlleva a la ineficacia de acciones y a su ilegitimidad por no conducir a prácticas ambientales
sostenibles.

- Las reglas de juego o hábitos de la municipalidad están dedicadas principalmente al desarrollo de actividades
comerciales (distrito emprendedor) e industriales que indican, pasa por un momento decisivo, aunque sea generadora
de contaminación que no compatibiliza con el territorio. El desarrollo sostenible del agua del río Chillón en Los Olivos se
ve afectado en su calidad por la acumulación de todo tipo de residuos, vertidos industriales, residuos de construcción y
demolición, etc. Entonces, no existen acciones claras sobre la supervisión, fiscalización y acciones de sanción
proporcionadas3 que garanticen un desarrollo sostenible lo que conlleva a su inestabilidad por no tener la capacidad de
adaptarse a los usos y problemática del agua del río Chillón.

Es importante reconocer la capacidad que poseen las instituciones como la propiedad del poder de las personas de una
comunidad para identificar y darse cuenta de lo que se plantea frente a la sostenibilidad de un recurso sea el más adecuado y de
ser lo contrario, modificar sus reglas, pensamientos y hábitos (Aguilera, 2012). Asimismo, según Blomquist y Ostrom: “Entre las
ordenaciones institucionales generales que amplían la capacidad de los participantes para alcanzar una solución concreta, hay
que incluir la capacidad institucional (…)”.

La capacidad institucional se trata de la capacidad de generar información, un entorno de diálogo, un adecuado reparto de
costos, establecimientos de acuerdos y de su propia aplicación. Lo anterior, en el distrito de Los Olivos, responde a una gestión
adecuada sobre el recurso hídrico, necesario para su población. Según Camou (2001), a esta interacción entre la capacidad de
sistema político para responder de manera legítima y eficaz a los niveles de demandas societales se la denomina
gobernabilidad.

En base a las problemáticas expuestas de la municipalidad distrital de Los Olivos y considerando que el papel de las
instituciones y que su coordinación es esencial para el diseño y la implementación de políticas de agua integrales a fin de
resolver las cuestiones de eficacia, equidad y medio ambiente; (OCDE, 2012); así como, que todos los gobiernos existentes
tienen problemas de gobernabilidad, en diferentes grados (Camou, 2001), es que, se deduce que el problema principal de la
gobernabilidad del agua en Los Olivos ocurre porque la institución pública que lo gestiona no garantiza el desarrollo sostenible
del recurso por algún o algunos elementos de la institucionalidad como la información, la comunicación, acuerdos condicionales,
control y reparto de costos. Y que ello, a su vez, está relacionado con las competencias que tiene dentro del SNGRH.

2. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

En base a los alcances dados previamente en la justificación del tema de estudio y planteamiento del problema, se desprenden
las siguientes preguntas:

2.1. PREGUNTA PRINCIPAL

- ¿Qué elementos de la capacidad institucional de la municipalidad están debilitando la gobernabilidad del agua respecto
a la legitimización por parte de la población en Los Olivos?

2.2. PREGUNTAS SECUNDARIAS

- ¿Cuáles son las demandas en la gestión de la contaminación del agua que no son resueltas por la municipalidad?

- ¿Cuáles son las prerrogativas del SNGRH que podrían afectar la capacidad institucional de Los Olivos para resolver las
demandas societales de su población y su legitimización frente a ella?

3
Sanciones proporcionadas. – Los usuarios que incumplan las reglas serán sancionadas de manera proporcional (según la importancia y el
contexto del incumplimiento), bien por otros usuarios, bien por los encargados de vigilar la extracción del recurso. Aguilera, 2012 “Elinor Ostrom,
Las instituciones y los recursos naturales de propiedad común: pensando con claridad más allá de las panaceas”
 3. HIPÓTESIS

Las respuestas a las preguntas anteriores conducen a formular las siguientes hipótesis:

3.1. HIPÓTESIS PRINCIPAL

- Si existe deficiencia en la capacidad institucional de Los Olivos como en el reparto de costos, difusión de la información,
inadecuado establecimiento de acuerdos, éstos debilitan la gobernabilidad del agua evitando resolver la problemática de la
contaminación del río Chillón bajo su jurisdicción

3.2. HIPÓTESIS SECUNDARIAS

- Las acciones de la municipalidad de Los Olivos para resolver la problemática del río Chillón son ilegítimas e ineficaces
porque la prerrogativas del SNGRH no son las adecuadas.

4. OBJETIVOS DE LA TESIS

4.1. Objetivo General

- Analizar la relación entre los elementos de la capacidad institucional y la gobernabilidad del agua en la municipalidad
distrital de Los Olivos.

4.2. Objetivos Específicos

- Identificar los elementos de la capacidad institucional que influyen en la gobernabilidad del agua legítima y eficaz.
- Identificar las brechas que están afectando la gobernabilidad del agua en Los Olivos.

5. MARCO TEÓRICO

5.1. Gobernabilidad

La gobernabilidad es definida como el equilibrio dinámico entre las demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del
sistema político (Estado/Gobierno) para la adopción de decisiones, que sean efectivas y legítimas para la sociedad. (Mayorga &
Córdova, 2007). Esta definición es extraída de Antonio Camou, quién ha desarrollado este término relacionado a la democracia.

Es importante denotar que cuando se hable de gobernabilidad, se está señalando la relación de un sistema político -
administrativo, el cual es un conjunto articulado de niveles analíticos: cultura política, fórmulas institucionales y actores políticos.
Los problemas de gobernabilidad se encontrarán en uno o más de estos niveles. Por ello, Camou, define “(…) Las fórmulas
institucionales como mecanismos operacionales para la agregación de preferencias y la toma de decisiones, siendo su
componente principal el régimen político. Este término es sostenido al nivel de las instituciones y normas jurídicas que regulan el
acceso, la distribución y el ejercicio del poder político (…)”.

Camou, en “Gobernabilidad y Democracia”, indica que para analizar los problemas que podría afrontar la Gobernabilidad del
agua, se debe tener en cuenta los siguientes aspectos: eficacia, necesario para observar los resultados sostenibles en el
ejercicio del poder político y en consecuencia la gestión gubernamental; legitimidad, entendida como un gobierno que debe
proveer el bienestar general a su sociedad a través del poder; y estabilidad, el espacio entre las dos corrientes anteriores, siendo
su preocupación principal el orden político, llamado “estabilidad”.

Todas las sociedades son en alguna medida gobernables y todas las sociedades tienen, del mismo modo, problemas de
gobernabilidad en mayor o menor grado. Camou, distingue un conjunto de situaciones políticas ubicadas en un espectro continuo
de grados de gobernabilidad: ideal, normal, déficit crisis e ingobernabilidad.

5.2. Instituciones

Se entiende por instituciones a las reglas de juego en el que se interrelacionan la sociedad y su economía, así como los hábitos
individuales del pensamiento y su comportamiento reflejando un proceso dinámico (Aguilera, 2012).

Ostrom investigó los tipos de recursos naturales de propiedad común (RPC), para entender por qué funcionan o no, las
instituciones comunales. Ella destaca dos ideas clave, la primera es la actitud de cooperar o de aprender a cooperar por parte de
los copropietarios del recurso (requiere de un proceso de aprendizaje que no es fácil; mientras que la segunda idea clave
consiste en la noción de capacidad institucional, definida como la propiedad del poder de las personas de una comunidad para
identificar y darse cuenta que lo que se plantea frente a la sostenibilidad de un recurso sea el más adecuado y de ser lo
contrario, modificar sus reglas, pensamientos y hábitos (Aguilera, 2012).
.
Lo anterior es complementado con lo enunciado por Blomquist y Ostrom cuando indican que para alcanzar una solución concreta
hay que incluir la capacidad institucional. Ello generará nuevas reglas involucrando la capacidad de aprender a cooperar
haciendo instituciones auto organizadas y capaces de enfrentar dilemas sobre un recurso (Aguilera, 2012).

Ostrom plantea, en reformulando los bienes comunes que, un recurso de propiedad común no controlado o no regulado y de
acceso abierto genera unidades de recurso con un alto valor, probablemente será sobreusado e incluso podría ser destruido si el
sobreuso acaba con el stock o los servicios que genera el flujo de las unidades del recurso. También plantea que “(…) mucho de
los sistemas gubernamentales dependen de una ingeniería de alta tecnología, capacidad de agricultura para incrementar la
producción agrícola en sus “sistemas primitivos”, proporcionan fuerza de trabajo para mantener y operarlos sistemas, es
particularmente digna de atención”. Pero ello, no siempre debe ser así, depende del escenario o condiciones. Tampoco se dice
cuándo el gobierno responderá adecuadamente las demandas.

Ostrom recalca la importancia de los regímenes políticos más amplios ya que pueden facilitar la auto organización local mediante
la provisión de información; así como de un espacio para la resolución de conflictos.

Asimismo, según Blomquist y Ostrom, en 1985 afirman que: “la capacidad institucional ofrece una solución concreta al dilema de
los RPC valorando seis condiciones: información, comunicación. Simetría, aplicación control y variables”, esto es, en la solución
a dilemas con intervención de instituciones.

6. METODOLOGÍA Y PLAN DE TRABAJO

6.1. Metodología

La metodología empleada para el desarrollo de este plan de tesis se describe en el cuadro Nº 01. Están conformadas por
entrevistas, encuestas, fotografías y/o videos a través de la visita a campo, recopilación de normativas, bibliografía y otros
necesarios.

Cuadro Nº 01. Metodología

¿Qué se quiere obtener? ¿Cuáles son las

¿Dónde? ¿Cómo?
herramientas?
Zona de Estudio:
Observación y - Cuaderno de campo.
Fuentes de agua
caminata en zona - Cámara fotográfica y/o video.
en Los Olivos
Datos de Campo de estudio. - GPS.
para su
- Entrevista con personas
distribución y
aledañas.
acceso.
Información de las políticas, los - Entrevista al representante.
planes de acción y otras - Fotografías, videos,
Solicitando una
normas que ejecutan las Ministerio del grabaciones.
reunión con el
instituciones relacionadas a la Ambiente - Solicitud de documentos
representante del
municipalidad distrital de Los (MINAM) (Decretos supremos,
MINAM.
Olivos; así como a todos los resoluciones ministeriales u
niveles de esta institución que otros).
intervienen o influyen en la - Entrevista al representante.
gobernabilidad del agua. Ministerio de - Fotografías, videos,
Solicitando una
Vivienda, grabaciones.
reunión con el
Construcción y - Solicitud de documentos
representante del
Saneamiento. (Decretos supremos,
MVCS.
(MVCS) resoluciones ministeriales u
otros).
- Entrevista al representante.
Organismo de Solicitando una - Fotografías, videos,
Evaluación y reunión con el grabaciones.
Fiscalización representante del - Solicitud de documentos
Ambiental (OEFA) OEFA. (Supervisiones realizadas,
estadísticas o data histórica).
- Entrevista al representante.
Solicitando una - Fotografías, videos,
Ministerio de
reunión con el grabaciones. Solicitud de
Economía y
representante del documentos (Decretos
Finanzas (MEF)
MEF. supremos, resoluciones
ministeriales u otros).
- Entrevista al representante.
Autoridad Local Solicitando una - Fotografías, videos y
del Agua Chillón – reunión con el grabaciones.
Rímac –Lurín. representante de - Solicitud de documentos
(ALA CHIRILU) la ALA CHIRILU. (resoluciones jefaturales u
otros).
- Entrevista al representante.
Solicitando una
- Fotografías, videos y
reunión con el
Oficina de enlace grabaciones.
representante de
Chillón - Solicitud de documentos
la oficina de
(resoluciones jefaturales u
enlace Chillón
otros).
Municipalidad Solicitando una - Entrevista al alcalde o a su
Metropolitana de reunión con el representante.
 alcalde o un - Fotografías, videos o
funcionario grabaciones.
Lima público en - Solicitud de documentos
referencia al tema (ordenanzas municipales u
de investigación. otros).

Solicitando una - Entrevista al alcalde de Los

Municipalidad reunión con el Olivos o su representante.
distrital de Los alcalde o un - Fotografías, videos.
Olivos funcionario - Solicitud de documentos
público en (ordenanzas municipales).
referencia al tema
de investigación.
- Reunión de entrevistas con
Solicitando una los funcionarios públicos de
Información sobre el
reunión con los la Municipalidad
cumplimiento de los
Municipalidad funcionarios involucrados con la gestión
instrumentos de gestión
distrital de Los públicos (Qué espera obtener cada
municipal, principalmente
Olivos relacionados a la área).
ambiental que intervengan en la
gestión de los - Fotografías, videos.
gobernabilidad del agua.
Recursos - Actas de reuniones entre los
Hídricos. funcionarios públicos.
Solicitando el
permiso
- Encuesta a los trabajadores
Información de la respectivo para ir
administrativos y de campo
percepción de los de oficina en
de la municipalidad sobre la
trabajadores de la Gerencia Municipalidad oficina
percepción de la gestión
de Servicios a la ciudad y distrital de Los involucrada.
pública en los RR.HH.
otros involucrados Olivos Durante la visita a
- Fotografías, videos de las
(Administrativos y de campo,
acciones ejecutadas para el
campo) reconociendo
desarrollo de la gestión.
horarios de
trabajo.
Información social de Solicitando una - Entrevista a jefe de
ONG
estudios ya realizados a la reunión con la jefa Departamento de la ONG
Alternativa/Otros
cuenca del chillón. de departamento. Alternativa u otros.
Solicitando
Información de la
reuniones con los
percepción de los dirigentes
Dirigentes y dirigentes de los - Entrevista a dirigentes.
frente a las actividades o
población de la asentamientos - Encuesta a pobladores de la
programas que desarrolla el
zona de estudio. humanos que zona y aledaños.
gobierno local; así como a
confluyen a la
la población.
zona de estudio.
- Entrevistas, encuesta,
Información obtenida de Institutos, Solicitando grabaciones de audio,
institutos, organizaciones, organizaciones, reuniones con videos, fotografías.
empresas (PYME) que empresas de la directivos o Documentos presentados
desarrollan el crecimiento zona de estudio y realizando ante el gobierno local que
de la población. de influencia. encuestas. evidencia la participación de
su organización.
- Entrevista, grabaciones de
audio, videos, fotografías.
Solicitando
Documentos presentados
Información obtenida de la UGEL dentro del reunión con el
ante el gobierno local que
UGEL ámbito de estudio representante de
evidencia su participación
la UGEL
constante en la educación
de los niños y jóvenes.
Solicitando
Colegios reunión con el
- Entrevista, grabaciones de
Información obtenida de nacionales y director o
audio, videos, fotografías u
colegios privados del representantes en
otros necesarios.
distrito temas
académicos
Centros de salud, Solicitando
- Documentos presentados
hospitales y reuniones con
Información de los Centros ante el gobierno local que
clínicas de la zona directivos o
de Salud, Hospitales. evidencia la participación de
de estudio y de realizando
su organización.
influencia. encuestas.
Fuente: Elaboración propia.

Esta metodología queda libre de ajustarse al desarrollo de la investigación.