Clase 2.

El ciclo de las políticas públicas:

la estructuración de la agenda, la
definición de problemas y la toma de
decisiones

Sitio: FLACSO Virtual Impreso por: LUIS ENRIQUE BALDERRAMA

Curso: 305 V - Políticas Públicas y Capacidades Estatales - Día: miércoles, 5 de julio de 2023, 15:17

2023

Clase: Clase 2. El ciclo de las políticas públicas: la

estructuración de la agenda, la definición de problemas y

la toma de decisiones
 Descripción

.https://virtual.flacso.org.ar/mod/book/view.php?id=2418081
 Tabla de contenidos
1. Presentación

2. La definición del problema

Los problemas de la definición de problemas

La interpretación del problema

La dimensión temporal de los problemas
La estructuración de la agenda
3. La agenda pública
4. La agenda de gobierno
El acceso de los problemas a la agenda
5. Los actores y los problemas
6. De la formulación de alternativas a la toma de decisiones
Contenido de la formulación
El análisis para la generación de alternativas

Los fines y los medios de la política

La viabilidad de la política
El papel del poder y del conocimiento
7. Los modelos decisorios
A modo de síntesis
Bibliografía citada y de referencia

Material audiovisual
Vea más en la clase virtual de Julián Bertranou
Textos de lectura obligatoria
 1. Presentación
En esta clase la atención se concentra en los primeros momentos del proceso de las políticas públicas. Específi-
camente, se tratarán aquellas cuestiones ligadas a la identificación y definición de los problemas, concluyendo
con una breve descripción, en esta etapa, sobre la importancia de la tarea de análisis. Seguidamente, se analiza-
rán las características que asume el proceso de estructuración de la agenda, identificando los factores que contri-
buyen a que una situación o hecho se convierta en un problema público y ese problema en objeto de una acción
gubernamental, así como de los actores que intervienen en dicho proceso. Por otro lado, cuando un problema in-
gresa a la agenda pública genera la necesidad de la adopción de una política. Es entonces cuando se inicia el mo-
mento de la formulación. Se considerarán distintos componentes y modos de análisis del proceso de formulación,
distinguiendo los aspectos analíticos de los normativos o prescriptivos y describiendo los distintos modelos so-
bre la decisión, el decisor y el proceso decisorio.
 2. La definición del problema
La primera pregunta que debemos realizarnos es qué constituye un problema. Sin embargo, responder este inte-
rrogante supone algunas dificultades. La razón de ello es que los problemas no existen por sí mismos sino que
son hechos o cuestiones que pueden o no ser definidos como problemas. Por tanto, cuando se habla de problema
no sólo hay que tomar en consideración la situación factual (es decir, la realidad) sino también el conjunto de
creencias, valores y expectativas individuales, grupales o sociales, puesto que son estas últimas las que terminan
por transformar algunos hechos en problemas. Como sostienen Cobb y Elder, “los problemas de políticas son
construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad” (1996: 77). Los problemas son sig-
nificados atribuidos por actores sociales y políticos a hechos, circunstancias o situaciones, llenos de valoracio-
nes y de percepciones selectivas. 

Un ejemplo interesante es el de la pobreza: esta situación ha sido históricamente conceptualizada y evaluada de

manera diferente, dando lugar a distintas respuestas, cada una de las cuales encuentra su fundamentación y su
lógica a partir de los actores participantes, de sus concepciones éticas y de los papeles y responsabilidades asig-
nados al Estado, a grupos voluntarios o a las familias. Manifestaciones de ello son aspectos tales como la atribu-
ción de la situación de pobreza a través de su definición y medición (¿Quiénes son los pobres? ¿Cómo debe me-
dirse la pobreza, por línea de ingreso o por necesidades básicas insatisfechas? ¿A qué nivel se establece la línea
de ingreso o cuáles son las necesidades básicas?), hasta el lugar que ocupa en la agenda social (¿Cuál es la rele-
vancia asignada al tema? ¿Cómo se incorpora esta problemática en las políticas públicas, se la privilegia o se la
margina?). 

Recuperando el camino de los ocho pasos estructurado por Bardach (1998), la definición del problema constituye
el primer momento en el proceso de resolución del mismo, y la argumentación de una propuesta -“el cuente su
historia”-, el punto final. 

La importancia que adquiere la definición del problema en el proceso de la política se debe a que la manera de de-
finir el problema condiciona los objetivos que persigue la política pública y los instrumentos que utiliza. De este
modo, los grupos o actores que disponen de capacidades suficientes para plantear una definición aceptable del
problema son aquellos que terminan influyendo de manera significativa sobre la decisión. 

Ahora bien, para poder definir un problema es preciso disponer de cierta información (segundo paso del camino
propuesto por Bardach) que permita reconocer sus componentes o dimensiones relevantes, cuáles de ellos son
nocivos o percibidos como nocivos por los actores, cuáles de esos componentes son tratables gubernamental-
mente y cuáles son los costos económicos que la atención de ese problema genera. En este punto es importante
incluir, en la medida de lo posible, aspectos que permitan medir la magnitud del problema (Ver Bardach, pág. 22).
Además, es necesario disponer de teorías o modelos explicativos que permitan comprender las causas del pro-
blema y, al mismo tiempo, definir cuáles de esas causas son tratables y cuáles no, según consideraciones econó-
micas, organizacionales y conductual/morales (tema que se abordará con más detenimiento en la clase
siguiente). 

Asimismo, es preciso comprender los efectos en tiempo y espacio que el problema puede generar, y evaluar para
quién –o quiénes- constituye un problema, las razones por las que lo han impulsado y cuáles son los costos políti-
cos que ese problema, tanto su resolución como su aplazamiento, podría generar.
 Los problemas de la definición de problemas

La tarea de definir un problema es doblemente complicada. Por un lado, ello se debe a que los problemas públi-
cos son problemas de gran complejidad que impiden un ataque integral y, por tanto, su solución definitiva. Al decir
de Bardach (op.cit.) “se nos presenta como un conjunto confuso de detalles: personajes, grupos de interés, de-
mandas retóricas, presupuestos, mandatos legales e interpretaciones, rutinas burocráticas, actitudes ciudadanas,
entre otros” (pp. 15-16) Ante esta situación, la única alternativa disponible consiste en desagregar los grandes y
complejos problemas públicos en pequeños problemas que puedan ser abordados por el gobierno con los recur-
sos que dispone. Ahora bien, acotar esos problemas supone hacer recortes arbitrarios de la realidad, en función
de valores y estrategias de acción, los cuales posteriormente impactarán sobre las formas de abordaje y los ins-
trumentos de política elegidos para atacar el problema. “Por consiguiente, frente a muchos problemas públicos
‘no hay solución sino re-solución’. Hay que atacarlos una y otra vez, sin desmayo, para ir removiendo sus aspectos
más nocivos y más extendidos e irlos transformando mediante la intervención sistemática” (Aguilar Villanueva,
1996: 56). 

Por otra parte, es preciso reconocer que la definición que se le dé a un problema siempre va a ser frustrante para
algunos actores puesto que en sociedades abiertas y democráticas la posibilidad de generar un consenso en
torno a las causas del problema y su solución (es decir, en torno a su definición) no sólo es remota sino además
imposible. Ello se debe a que los problemas públicos, al ser construcciones sociales y no realidades objetivas, de-
penden de las valoraciones y perspectivas de los ciudadanos. Por tanto, el desafío consiste en construir una defi-
nición del problema aceptable que supere los conflictos y polémicas que se puedan generar en torno a él. 

Por último, es preciso evitar incluir implícitamente, en la definición del problema, su solución para dejar abierta la
búsqueda de alternativas. Por ejemplo, al señalar que el problema es “la poca cantidad de centros de cuidado al-
ternativos al entorno familiar para niños, niñas y adolescentes”, se presume que la solución es aumentar el nú-
mero de centros cuando tal vez lo más correcto sea identificar como problema la cantidad de niños, niñas y ado-
lescentes que sufren maltrato y/o abandono y que deben ser separados de su familia para los cuales la única op-
ción no es un centro de cuidado. La definición del problema debe intentar no restringir la búsqueda de oportunida-
des potenciales e ir más allá de la labor de remendar o aminonar algunas situaciones (para algunos ejemplos de
este punto ver Bardach, pp. 77).
 La interpretación del problema

La definición del problema se encuentra estrechamente ligada (y a veces se superpone) al proceso de formación
de la agenda puesto que “colocar una cuestión en la agenda significa implícita o explícitamente ir dando forma a
una definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el gobierno” (Aguilar Villanueva,
1996: 51). Es por ello que el análisis de políticas debe considerar los mecanismos y senderos a partir de los cua-
les una necesidad se convierte en demanda y alcanza un posicionamiento determinado en la agenda. En este sen-
tido, entender un problema es tener una comprensión adecuada de qué grupos sociales, y por qué, definen ciertos
eventos o estructuras como problemáticas. Un principio del análisis es, en consecuencia, no cuestionar si la for-
mulación que esos grupos hacen del problema es correcta, sino identificar los patrones normativos y los marcos
analíticos utilizados por los actores. 

Como ejemplo de lo anterior puede señalarse: los principales debates sobre las políticas no giran en torno a da-
tos, sino a las interpretaciones con respecto a las cuestiones en discusión. En este sentido, los marcos de refe-
rencia para la conceptualización del problema pasan a ser fundamentales. Así, la delincuencia juvenil puede ser
conceptualizada como un problema de debilidad de las fuerzas de seguridad, como consecuencia de la ausencia
de empleo, de crisis de las estructuras familiares, de quiebra del sistema educativo, de la influencia nociva de los
medios de comunicación, etcétera. Cada una de estas interpretaciones dará lugar a distintas demandas que serán
canalizadas por distintos actores sociales y procesadas en diferentes ámbitos estatales. Igual razonamiento
puede hacerse con respecto a la problemática de las villas de emergencia, sobre la drogadicción o sobre la cali-
dad ambiental.
 La dimensión temporal de los problemas

Los problemas tienen una dimensión temporal. En efecto, su apreciación por un grupo social o por algún ámbito
administrativo no supone necesariamente su inclusión en la agenda, pues pueden quedar postergados por la prio-
ridad asignada o porque la atención pública está ocupada (o distraída) con otras problemáticas. Además, los pro-
blemas atraviesan por un período de maduración: esto implica que pueden ser objeto de atención y debate por
parte de ciertos actores, sin por ello convertirse en políticamente significativos. Cuestiones sin impacto cotidiano
en la vida de los ciudadanos, o no vinculados a grupos de interés con cohesión o capacidad de articulación sufi-
cientes, pueden pasar largos períodos sin transformarse en problemas que merezcan la atención gubernamental.
Finalmente, no podemos ignorar que los problemas pueden manifestarse en el presente con una gravedad redu-
cida, aún cuando las tendencias puedan indicar su acrecentamiento: la problemática de la tercera edad y la carga
social que implica, el desempleo en vistas de la reestructuración productiva o las consecuencias sobre el medio
ambiente de la expansión urbana son ejemplos al respecto. 
 La estructuración de la agenda

El proceso de estructuración de la agenda refiere a las características que asume el proceso a través del cual cier-
tos problemas y cuestiones llegan a llamar la atención pública así como el proceso por el cual ciertos problemas
públicos (y no todos) reciben la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política pública
(Cobb y Ross, 1976: 126). 

La importancia de este proceso se debe a que, por un lado, los problemas no constituyen realidades objetivas
sino más bien cuestiones por definir, y, por otro, a que la capacidad de atención de problemas por parte del go-
bierno es siempre limitada. En este punto resulta útil introducir la distinción realizada por Cobb y Elder (1986) en-
tre agenda pública y agenda gubernamental o institucional. En efecto, mientras la agenda pública se compone de
todos aquellos hechos que han sido definidos como problemas públicos por los miembros de la comunidad polí-
tica, la agenda gubernamental está integrada solamente por aquellos problemas públicos que efectivamente han
sido aceptados como tales por los decisores de política.
 3. La agenda pública
No todos los hechos que son definidos como problemas se transforman necesariamente en públicos y llegan a in-
tegrar la agenda pública. En efecto, muchos de ellos son definidos como problemas estrictamente privados, cuya
resolución es alcanzada a través de acciones privadas, ya sea en forma individual o solidaria. La agenda pública
refiere sólo a aquellas cuestiones que se constituyen en “problemas socialmente relevantes”, cuestiones que han
concitado la atención de la ciudadanía y que se debaten en la “esfera pública”, contrastando intereses, aspiracio-
nes, percepciones y evaluaciones y generando demandas sobre la acción estatal. 

Es por ello que resulta importante detectar cuál es el “código” que permite calificar a un problema como público,
diferenciando de ese modo los problemas públicos de los privados. Este código está constituido por la cultura y
los valores de una sociedad que se materializan en la Constitución. Como sostiene Aguilar Villanueva, “leyes, va-
lores, ideas, compromisos históricos, delimitan el universo de los problemas a calificar como públicos y de com-
petencia gubernamental” (1996: 42). Sin embargo, esos códigos no son suficientes para explicar por qué ciertos
problemas adquieren el carácter de públicos mientras otros no. En efecto, además existen actores (intelectuales)
que promueven la calificación de esos problemas como públicos, movilizando para ello todos los apoyos y recur-
sos necesarios. Aparecen así, como impulsores de nuevos temas, negociadores y creadores de opinión para que
el problema alcance la dimensión de público. En esta tarea también es importante el rol que desempeñan los me-
dios de comunicación puesto que la importancia y el tiempo que le pueden otorgar a ciertos problemas constituye
una ayuda sustancial para que éstos logren ser calificados como públicos. 

Así, para que la necesidad se convierta en demanda y pase a integrar la agenda pública (o a ser objeto de delibe-
ración en la “arena pública”) ciertas condiciones deben ser satisfechas: a) que esa necesidad sea percibida como
provocada por alguna acción política o susceptible de ser solucionada a través de alguna modalidad de interven-
ción estatal, b) que se le atribuya alguna relación con un orden social susceptible de cambio a través de esa inter-
vención, y c) que exista un acto de “iniciación” que la explicite y articule. Además, se requiere que se comunique,
que suscite cooperación para su planteamiento, y que un emprendedor/a político/a y/o una eventual movilización
u organización social la respalde. 

Comprender las características de este proceso resulta clave, puesto que la forma de ingreso de un problema a la
agenda pública puede determinar su procesamiento futuro: la definición de su naturaleza explica los actores parti-
cipantes, las perspectivas puestas en juego y los mecanismos a los que se recurre para su tratamiento y supera-
ción. Un ejemplo permite ilustrarlo con claridad: el problema de la vivienda es conceptualizable como medio para
reactivar la economía o para generar empleo. En ese caso, no se considerará la posibilidad de activar la participa-
ción social ni se incluirán en los programas las acciones de rehabilitación de unidades precarias. Si el ingreso a la
agenda pública se da desde la perspectiva de la organización comunitaria, de la calidad de vida y de la promoción
de la iniciativa social, otros serán los actores y los ámbitos de ejecución.
 4. La agenda de gobierno
Es preciso señalar que no todos los problemas calificados como públicos por la sociedad necesariamente se in-
corporan a la agenda de gobierno, y aunque logren ser incorporados no siempre son considerados prioritarios. A
su vez, la agenda de gobierno puede incorporar cuestiones que no responden a demandas sociales o que integran
el debate que se da en la arena pública. Específicamente, la agenda de gobierno consiste en aquellos problemas
que convocan la atención estatal, y con respecto a los cuales se generaran políticas públicas para enfrentarlos. 

El interrogante que se plantea aquí es saber cuáles son los factores que explican que sólo algunos problemas pú-
blicos ingresen a la agenda de gobierno. Algunos autores (Cobb y Elder, 1986 y Kingdon, 1984) sugieren que el es-
tablecimiento de la agenda de gobierno es un proceso decisional mal estructurado y contingente que se asemeja
al modelo “bote de basura” puesto que, ante la sobrecarga de asuntos y demandas provenientes de la “agenda pú-
blica”, la selección de una cuestión como objeto merecedor de atención gubernamental es resultado de la con-
fluencia, no casual pero tampoco previsible, de problemas, soluciones, actores participantes y oportunidades de
elección. 

Sin embargo, varios factores de contexto le otorgan cierto grado de previsibilidad al proceso de formación de la
agenda gubernamental, filtrando selectivamente los problemas y demandas provenientes de la sociedad. En pri-
mer lugar, hay motivos ideológicos, políticos y constitucionales que determinan que la atención del gobierno se
restrinja a determinados problemas de la agenda pública. Esto ocurre porque tales motivos establecen límites a la
legitimidad de la intervención del Estado, así como también generan una mayor sensibilidad ante ciertos asuntos
y grupos (y, en contrapartida, mayor resistencia y hostilidad hacia otros). Se configura así, según Aguilar Villa-
nueva (1996), un patrón de atendibilidad y aceptabilidad de los problemas públicos. 

Existe, además, un patrón de plausibilidad político administrativa que está determinado por la restricción de recur-
sos (fiscales, humanos, legales, tecnológicos, morales, políticos y organizacionales) e ideas que padece todo go-
bierno. Ello sugiere que si una situación percibida socialmente como problemática no se condice con el universo
de respuestas disponibles y viables no tendrá oportunidad de llamar la atención del gobierno. Finalmente, asisti-
mos a la existencia de un patrón de receptividad que colabora en la estabilización y orden de los reclamos socia-
les. En efecto, es posible que ciertos problemas públicos no encuentren oportunidades para llamar la atención del
gobierno en la medida que éste se halla ocupado en asuntos previos o en aquellas cuestiones que forman parte
de la propia rutina gubernamental. Sin embargo, ciertas circunstancias o momentos específicos (por ejemplo, el
cambio de clima en la opinión pública, los cambios producidos en el parlamento que alteran la correlación de
fuerzas, cambios en la conducción presidencial y, particularmente, eventos críticos) pueden constituir una oportu-
nidad propicia, aunque de duración limitada –denominada policy windows- para despertar la atención del
gobierno. 
Asimismo, ciertas particularidades que presentan los problemas públicos pueden contribuir a aumentar las proba-
bilidades que tienen de llamar la atención de los gobiernos. Por ejemplo, tendrán mayores oportunidades de ingre-
sar a la agenda de gobierno aquellos problemas que son objeto de una amplia atención o conocimiento por parte
del público y requieren algún tipo de intervención de alguna entidad gubernamental, también aquellos que están
definidos genéricamente sin tecnicismos y presentan aspectos nuevos y de significación para grandes números
de la población, y aquellos que están dotados de una fuerte carga emocional o han alcanzado proporciones de
crisis. 

Más allá de los elementos enunciados, el factor más importante en la formación de la agenda de gobierno “es la
fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso y, las relaciones políticas y administrativas que han
tejido entre ellos y con el gobierno” (Aguilar Villanueva, 1996: 44). En efecto, son los actores quienes tienen capa-
cidad para fijar la agenda gubernamental. Sin embargo, se han elaborado diversas teorizaciones y se han desarro-
llado profundos debates respecto a quienes son estos actores que pueden determinar la agenda de gobierno. Una
de esas teorizaciones, la corriente que se desprende del pensamiento marxista, sostiene que la fijación de agenda
es controlada por las clases dominantes, ya sea promoviendo sus propios problemas o impidiendo de distintas
maneras la incorporación de ciertos problemas nocivos a sus intereses (Lukes, 1985). El pluralismo democrático,
por su parte, sostiene que son los grupos de interés quienes compiten abiertamente entre sí –en situación de de-
sigualdad-- por fijarla agenda de gobierno (Lindblom, 1999). Otra visión es la del corporativismo o neocorporati-
vismo, según la cual son las corporaciones ligadas a la relación capital-trabajo quienes tienen la capacidad para
controlar la formación de la agenda (Schmitter, 1992). 

Una perspectiva muy distinta a las anteriores es la que, al reconocer al Estado cierto grado de autonomía, resalta
la capacidad que las élites político-burocráticas tienen para fijar la agenda de gobierno (Skocpol, 1989). Por úl-
timo, la corriente administrativista –más ligada al análisis de política pública-- sostiene que son las redes ligadas
a cada uno de los asuntos en cuestión –issue networks-- quienes tienen la capacidad de controlar la formación de
la agenda de gobierno (Heclo, 1978).
 El acceso de los problemas a la agenda

Los aspectos enunciados hasta aquí permiten identificar algunos factores que determinan el acceso de un pro-
blema percibido como socialmente relevante a la agenda. 

El poder: La inclusión de una cuestión en la agenda es el resultado de un proceso de competencia entre asuntos y
necesidades, así como de confrontaciones de perspectivas sobre su sentido, sus contenidos sustanciales o los
procedimientos adecuados su tratamiento y resolución. Esas competencias y confrontaciones involucran a acto-
res sociales con diferentes recursos, capacidades organizacionales y de gestión, así como articulaciones con los
ámbitos institucionales establecidos. Como los actores sociales difieren en los recursos de que disponen para
crear, imponer o reproducir significados sobre la realidad, las capacidades para atribuir el carácter de problema a
aspectos de esa realidad no están igualmente distribuidas. Pero la consecuencia es más profunda: los actores
sociales con más recursos no sólo tienen la capacidad para influenciar esos procesos, sino que también la tienen
para determinar los enunciados mismos de los problemas. La agenda pública no sólo impacta sobre qué pensa-
mos acerca de determinados eventos, sino también sobre qué eventos pensamos. Ejemplo de esto son las distin-
tas enfermedades cuya atención es privilegiada en los programas de gobierno a través de asignaciones de recur-
sos. El trasplante de órganos comparado al mal de Chagas y ciertas patologías cardíacas con respecto a las dia-
rreas infantiles ilustran rotundamente esta cuestión. La consecuencia es, por ejemplo, la distinta importancia
asignada a los centros de salud y a la educación para la salud. Puede plantearse la hipótesis de que esa impor-
tancia está asociada no a la relevancia cuantitativa y cualitativa del problema, sino a los grupos beneficiarios de
las acciones. 

Los valores: Un problema no surge necesariamente de una modificación de la situación enfrentada, sino que tam-
bién puede ser el producto de una diferente evaluación de esa situación. El cambio en los valores sobre algún as-
pecto de la realidad, pueden convertir en problema una situación que no fue evaluada por largo tiempo de esa ma-
nera. La creciente atención a la problemática del medio ambiente, o a la discriminación por razones de género,
pueden vincularse a estos cambios valorativos. 

Las tecnologías: La disponibilidad de una nueva tecnología puede convertir en un objeto de debate a un ámbito de
la realidad no problematizado anteriormente. El desarrollo conjunto de las tecnologías de información y comuni-
cación plantea problemas inéditos en planos múltiples: desde el funcionamiento de los mercados financieros
hasta la difusión de patrones culturales y de consumo homogeneizando aspiraciones y demandas.
 5. Los actores y los problemas
Las apropiaciones del problema 

El problema puede tener distintos tratamientos y vías de ingreso a la agenda pública. En este fenómeno inciden
varios factores, pero uno de ellos es crítico: algunos problemas son apropiados por grupos específicos, ya sean
colectivos profesionales (como es el caso de la educación o de la salud), entidades de representación de intere-
ses (cámaras empresariales o sindicatos) u organizaciones que promueven perspectivas valorativas de tipo gené-
rico pero que movilizan sus energías en torno a ciertas cuestiones (derecho a la vida, eutanasia, protección de la
flora y de la fauna, etc.). 

Esta apropiación tiene consecuencias sobre la modalidad de ingreso y la persistencia de una problemática en la
agenda pública. Determina que con frecuencia las conceptualizaciones del problema respondan a inercias institu-
cionales. Además, puede provocar que el debate entremezcle cuestiones sustantivas con las referidas a los in-
tereses en torno a esa apropiación y a la atribución de responsabilidades, recursos y competencias. También ex-
plica que las nuevas perspectivas y los nuevos actores deban luchar para alcanzar su reconocimiento como parti-
cipantes legítimos en los debates sobre políticas. El analista debe poder diferenciar estos aspectos, procurando
para ello identificar las cuestiones sustantivas en discusión de manera de no quedar prisionero de las valoracio-
nes, percepciones y aspiraciones de los actores tradicionales. 

La iniciativa gubernamental 

En este proceso de inclusión de problemas en la agenda pública, el gobierno y su administración no desempeñan

un papel pasivo. Su acción genera autónomamente nuevas percepciones de la realidad como problemáticas, aún
antes que ningún grupo social manifieste una necesidad o la transforme en demanda. En este aspecto, la aprecia-
ción política y los aportes técnicos identifican situaciones que deben ser alteradas, tendencias que tienen que ser
revertidas y procesos que deben ser puestos en marcha. Se constituyen ambos en estructurantes de la realidad,
con gran influencia sobre la conformación de la agenda pública. 

El rol de los “expertos” 

Los expertos en campos específicos de actividad social pueden jugar también un rol de significación a través de
comportamientos que responden a los modelos denominados “valorativo-crítico” y “valorativo-comprometido” de
ejercicio profesional. En ambos casos, el experto contribuye a proponer perspectivas que pueden iniciar o alimen-
tar el debate público, incidiendo y modelando la percepción social sobre determinados aspectos de la realidad e
impulsando una nueva conceptualización sobre los mismos. 
Las inercias organizacionales 

Las organizaciones públicas también pueden incidir sobre la agenda pública a través de intervenciones goberna-
das por las concepciones establecidas y cristalizadas en sus definiciones de misiones y en sus mecanismos y
procedimientos operacionales. En este sentido, una referencia teórica sirve para ilustrar el argumento. Luego de
estudiar múltiples organizaciones, Cohen, March y Olsen (1972) concluyeron que en muchos casos éstas se com-
portan como si fueran repertorios de soluciones a la búsqueda de problemas. Es decir, que cuentan con recursos
y procesos orientados hacia un particular tipo de tratamiento de la realidad y una cierta producción de resultados.
En estos casos, la lógica organizacional pasa a estar gobernada por la necesidad de movilizar esos recursos y ha-
cer uso de esos procesos. Para ello, buscan situaciones en las que puedan realizar ese despliegue, con el peligro
de que se privilegie la acción ya programada con respecto a aquella que debería realizarse frente a la especifici-
dad de requerimientos enfrentada (el ejemplo clásico es la de aquel ejército siempre preparado para luchar en la
guerra que ya sucedió). En esto se basa el modelo “institucionalista” del proceso decisorio, según el cual las re-
glas, normas y prácticas establecidas determinan el contenido de las decisiones y políticas públicas. 

Las competencias interorganizacionales 

En torno al problema se produce una competencia entre perspectivas y ámbitos institucionales. Cada uno de és-
tos tiende a imponer su propia definición del problema, que está influenciada por una particular perspectiva secto-
rial y profesional. Un ejemplo de ello es nuevamente la problemática de la pobreza: la misma no es sectorializa-
ble, no obstante, cada ámbito organizacional del Estado vinculado a lo social tiene un modo de acción determi-
nado por sus competencias, lo que lleva a parcializar el problema y a reducir la eficacia de las acciones. 

El análisis del problema 

El análisis debe procurar situar al problema en su contexto social y político. Su contribución radica en diferenciar
sub-problemáticas dentro de la problemática general, explicitar supuestos, iluminar concepciones, poner de mani-
fiesto los valores en juego, identificar los grupos concernidos y diagnosticar la situación de poder creada. Está in-
tegrado por al menos dos aspectos: a) la delimitación del problema, que consiste en la clarificación de los dimen-
siones del problema o de las cuestiones en cuanto a naturaleza de las cuestiones involucradas, su especificidad
(si es concreto o abstracto, si es una necesidad concreta o una demanda de derechos, etc.), su impacto social y
espacial (grupos sobre los que se quiere impactar –grupos objetivos, beneficiarios, target group--, espacios terri-
toriales afectados), antecedentes, complejidad, en términos de sus componentes e interacciones, la relación entre
el problema y otros (interdependencias, secuencias, resoluciones necesarias y contingentes), y b) la percepción y
evaluación del problema por distintos grupos a través del análisis de actores.

 
6. De la formulación de alternativas a la toma de
decisiones

Contenido de la formulación
El análisis para la generación de alternativas
Los fines y los medios de la política
La viabilidad de la política
El papel del poder y del conocimiento
 Contenido de la formulación

Durante esta fase “se anticipan y explicitan las consecuencias, ventajas e inconvenientes, los efectos inducidos y
los efectos buscados. La cuestión se centra en saber si es necesario actuar o no, y qué resultaría de no hacer
nada” (Meny y Thoenig, 1992). 

Como consecuencia de la formulación, los planteos y las orientaciones resultantes del análisis se traducen en
propuestas operacionales. Es una etapa en la que se transita hacia lo concreto y lo específico de la acción reque-
rida para la superación de un problema, y también la que ha recibido mayor atención por parte de académicos y
analistas. 

Los enfoques prescriptivos de los procesos de políticas se centran en esta etapa, desarrollando metodologías
para el análisis sistemático de las dimensiones que conforman el problema y para la búsqueda y evaluación de al-
ternativas para su superación. Entre esos enfoques prescriptivos, el modelo racional-deductivo es el paradigma
básico. Sobre este paradigma se han formulado correcciones que procuraron atender a los conflictos en valores y
perspectivas, así como a las incertidumbres propias del proceso de implementación. 

Los enfoques más realistas niegan la linealidad del proceso: desde la definición del problema hasta la sanción de
la política se desencadenan episodios que pueden modificar las bases de la elaboración, así como los datos rele-
vantes para la misma, ya que en este proceso participan múltiples actores y, además, no constituye un episodio
en el que se despliegan exclusivamente capacidades analíticas. 

Es una ocasión para la convergencia o confrontación de enfoques y perspectivas, para la movilización de recursos
de poder, para la creación y diseminación (y manipulación) de información, para la construcción de alianzas y
para la negociación y la concertación. Los participantes dependen del tipo de cuestión abordada. Suelen ser
miembros de distintos poderes del Estado (Congreso y Poder Ejecutivo), de diferentes organizaciones públicas
(que procesan los aspectos sustantivos, presupuestarios y formales), y de ámbitos particulares de los ministerios
y actores privados. Entre estos últimos están aquellas organizaciones que representan intereses o perspectivas
particulares, círculos profesionales, entidades académicas, especialistas, etc. 

La inclusión (o exclusión) de actores sociales en el debate en torno a políticas contribuye a explicar la estructura
que éste asume, los temas sobre los que se focaliza, las propuestas consideradas y la legitimidad del proceso. 

La definición del problema es el punto de partida, dará legitimidad a las alternativas y, eventualmente, convocará a
actores sociales a incidir sobre la formulación misma. Esa definición se complementa con la identificación de fac-
tores (relaciones causa-efecto) que han operado para determinar la situación actual y con su trayectoria temporal
(comprensión histórica), así como con la estimación del desarrollo futuro de la problemática (dimensión anticipa-
toria o prospectiva), siempre que no se adopten decisiones correctivas ni se alteren significativamente las condi-
ciones en que opera. 
 El análisis para la generación de alternativas

Durante la formulación, el análisis debe centrarse en:

a) lo contextual,
b) lo histórico,
c) los actores,
d) las alternativas en función de objetivos,
e) el diseño de las políticas recomendadas. 

En particular, el análisis debe asegurarse una adecuada comprensión de la génesis y el desarrollo del problema,
ya que las políticas públicas surgen como respuestas a problemas o demandas que tienen una significación histó-
rica particular, la que puede modificarse a lo largo del tiempo. 

A su vez, a lo largo de la vigencia de una política se producen episodios que van conformando tradiciones institu-
cionales, cristalizando modos de acción y afirmando una determinada concepción del problema que impiden una
adecuada identificación de los factores operantes, de sus relaciones, de los actores relevantes y de sus compor-
tamientos, etcétera. 

Otro análisis se refiere a los actores involucrados. Este debe permitir identificar aquellos actores cuyas percepcio-
nes, actitudes o comportamientos pueden llegar a incidir durante el ciclo de políticas. Además, deberá determi-
narse su orientación, intereses específicos, recursos a su disposición y estrategias de acción, así como las even-
tuales alianzas que pueden establecerse entre o con ellos. 

Una vez clarificado el problema, delimitado el contexto, identificados los stakeholders, comprendida su evolución
histórica, corresponde construir las matrices de problemas. Este es un recurso analítico que sirve para disponer
de un cuadro de situación útil para la generación de alternativas, incorporando dimensiones referidas a la cues-
tión y los actores. La construcción de las matrices debe permitir visualizar las “relaciones” o “transacciones” en-
tre actores y problemas, posibilitando avanzar en el proceso de identificación de alternativas estratégicas y de di-
seño y selección de acciones. 
 Los fines y los medios de la política

Requerimientos de las políticas 

Una forma de conceptualizar las políticas públicas como proceso es visualizarlas como un sistema de fines y me-
dios. Su análisis, por consiguiente, requeriría plantearse interrogantes sobre el papel asignado al Estado, sobre la
orientación del gobierno y sobre el conjunto de objetivos asignados a las distintas áreas de acción. El patrón nor-
mativo dictaría la necesidad de que las políticas sean así coherentes, mutuamente compatibles y resultantes de
esa concepción. 

El diseño de la políticas debería privilegiar su articulación con los objetivos y planes de acción de gobierno, ya
que la política debería ser: a) consecuencia de una desagregación de los objetivos y estrategias generales y b) un
instrumento al servicio de propósitos que remiten a las funciones del Estado: preservar el orden público, promo-
ver el bienestar general, conciliar aspiraciones, demandas y restricciones conforme al análisis de actores y la esti-
mación de viabilidad e identificar alternativas con determinación de medios y/o recursos movilizables, sus capaci-
dades para impactar el área problema y los requerimientos en materia de información, capacidad decisoria y de
gestión y control social de la alternativa. 

Este diseño es el elemento estructurante de la etapa de implementación. Es, además, el parámetro esencial para
la evaluación de sus productos, resultados e impactos. Sus atributos y contenidos constituyen los ejes fundamen-
tales para la identificación de los requerimientos que deberá satisfacer la gestión. 
 La viabilidad de la política

La relación entre diseño y ejecución es problemática. Esto implica la existencia de problemas u obstáculos a lo
largo del llamado proceso de “conversión”. Estos problemas pueden deberse a cuestiones de poder o de conoci-
miento, a deficiencias en el proceso operativo o a una respuesta social alejada de las previsiones de la política. La
viabilidad tiene distintas facetas conforme sea el origen de estos problemas u obstáculos: 

La viabilidad política consiste en la disponibilidad de poder para la conducción del ciclo de acción sin someti-
miento a restricciones impuestas por los comportamientos de otros actores. Depende de la capacidad para gene-
rar apoyos y para movilizar recursos de poder suficientes. El análisis debe estimar la probabilidad de generar esos
apoyos y de despertar resistencias u oposiciones. La viabilidad política se refiere tanto a la vigencia efectiva de la
política como a la preservación de su legitimidad. Por ejemplo, frente a cierta política un grupo con alta repu-
tación en la sociedad –por su trayectoria o por constituir la expresión simbólica de valores altamente estimados--
puede oponerse, contribuyendo a que esa política pierda legitimidad aún cuando no se afecte en forma inmediata
su vigencia. 

La viabilidad técnica se define por la disponibilidad y la utilización del conocimiento adecuado en las fases de for-
mulación (definición de la situación, elaboración de previsiones y determinación de las relaciones de causa-efecto
operantes) y de implementación (tecnologías, modos operativos, sistemas de información, etcétera). 

La viabilidad económica depende de la efectiva disponibilidad de recursos para sostener la acción así como al va-
lor relativo de la asignación de esos recursos frente a otras alternativas. 

La viabilidad institucional y operacional está dada por la capacidad de gestión dependiente del marco organiza-
cional de la acción, de los recursos movilizados y de su administración. 

La viabilidad social está referida a la aceptabilidad de la política por parte de los supuestos beneficiarios o
destinatarios. 

El peso dado a cada una de estas dimensiones de la viabilidad puede brindar claves para interpretar deformacio-
nes en los procesos decisorios. Las mismas consisten en dar por supuesta la existencia de alguna de estas viabi-
lidades si se da otra, la que es considerada como condición necesaria sobredeterminante. El énfasis determi-
nante dado al poder constituye la característica de las posturas voluntaristas en torno a políticas, programas y
proyectos. Si ese énfasis se ubica sobre el conocimiento se penetra en el campo de las orientaciones tecnocráti-
cas. La estimación de las variables vinculadas a las leyes, normas y mandatos organizacionales como críticas co-
rre el riesgo de terminar en formulaciones formalistas. Finalmente, si el énfasis determinante se localiza en la via-
bilidad social, se puede caer en deformaciones clientelísticas o basistas. 
 El papel del poder y del conocimiento

Las políticas como tensiones e incertidumbres 

Se indicó que el escenario actual está caracterizado por tensiones y conflictos múltiples, complejidad elevada y
ambigüedades y paradojas abundantes que generan interrogantes legítimos sobre la potencialidad del conoci-
miento y del poder para informar, respaldar y brindar coherencia a las políticas públicas. 

En primer lugar, el herramental analítico disponible para diseñar políticas “óptimas”, gobernadas por racionalida-
des sustantivas e instrumentales, no existe o es muy limitado, siendo ilusoria y falaz la aspiración de alcanzar
esos atributos. No sólo las teorías son insuficientes, sino que se confrontan déficits mayúsculos en la disponibili-
dad, confiabilidad y validez de la información acumulada sobre situaciones, actores y procesos. 

El poder está segmentado y su ejercicio sometido a restricciones significativas impuestas por redes de actores
con capacidades no sólo para articular e impulsar sus perspectivas particulares, sino también para vetar, anular,
reinterpretar o incidir sobre las decisiones políticas y los procesos de implementación. La democracia, con el plu-
ralismo y las rigideces procedimentales que le son propias, hace que estas decisiones y procesos sean por fuerza
el resultado de negociaciones múltiples, fragmentadas y localizadas, lo que impide la concreción de la utopía de
proyectos de gobierno y acciones estables y sustentables, totalmente consensuados y lógicamente articulados
(Dahl y Lindblom, 1971). 

La existencia de límites y restricciones justifica la aspiración de construir políticas razonables y legítimas, que sa-
tisfagan requisitos suficientes de viabilidad. Éste es un abordaje mesurado, pero a la vez exigente, en cuanto a la
construcción y disponibilidad de capacidades estratégicas y analíticas en los ámbitos públicos y en los actores
sociales. Esta mesura aconseja adoptar criterios de cautela para no repetir errores, con aprendizajes identificados
sistemáticamente y sometidos a exámenes severos. 

Estos aprendizajes ponen en evidencia: 

que la superación de los problemas más relevantes choca con insuficiencias en los marcos y en los
arreglos institucionales y organizacionales que fracturan la realidad e impiden su consideración
totalizadora e integrada,
que las capacidades disponibles no están a la altura de las demandas de las políticas y de los procesos
y que los modos de operar suelen estar inspirados en concepciones extremadamente simplificadoras de
la diversidad y significación de situaciones, contextos y acciones.
 7. Los modelos decisorios
En la formulación de políticas se combinan descripciones, explicaciones, previsiones y evaluaciones, que parten
de la utilización de instrumentos analíticos y consideraciones normativas. 

El marco analítico consiste en una visión comprensiva de la realidad que permite identificar los factores o elemen-
tos que son más significativos en cada situación, las relaciones entre ellos y alguna interpretación sobre los pro-
cesos de desarrollo que llevan a situaciones como la considerada. Orienta la búsqueda de datos relevantes sobre
la realidad y hace posible generar hipótesis. Determina qué mirar, qué esperar de esa mirada y qué lectura hacer
de los resultados de esa mirada. Esta visión puede estar dictada por una “teoría en uso” –nociones, prácticas y ra-
zonamientos que constituyen un "sentido común" institucional o disciplinario-- o por una construcción teórica con
alto grado de formalización. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que los distintos actores sociales operan con
diferentes “marcos analíticos”. Cada una de las perspectivas se caracteriza por focalizar su atención en aspectos,
factores o dimensiones diferentes. Es por ello que en cada cuestión objeto de política se confrontan distintas “re-
presentaciones” o “modelos”, imágenes alternativas de la misma realidad, surgidas de una visión particular por la
diferente ubicación del observador o de los tonos o matices producidos por la distinta luz proyectada sobre la
misma realidad por los focos de cada uno de estos modelos. 

El patrón normativo consiste en los atributos deseados con respecto a la realidad, fundados en valores. La con-
trastación entre la situación percibida y este patrón normativo es lo que permite identificar a un sector de la reali-
dad como problemático. Los patrones normativos no cuentan con una formalización acabada. La razón está en su
carácter valorativo, así como en la naturaleza compleja de las áreas de la realidad a las que se dirigen las políti-
cas públicas. Estos patrones son múltiples y diversos, ya que constituyen la expresión de ideologías, conjuntos de
valores o apreciaciones de la realidad de distintos actores sociales. No obstante esa diversidad, existe un con-
junto de aspiraciones que pueden considerarse como básicas y que deben incorporarse en todo análisis de políti-
cas. Ellas son las de contar con políticas que satisfagan los requisitos de viabilidad política, social, institucional y
técnica, instrumentalmente eficaz, eficiente administrativamente, organizacionalmente efectiva y socialmente
responsable. 

Como los procesos en torno a políticas son extremadamente complejos, el análisis recurre a arbitrios construidos
a partir de supuestos simplificadores que contienen hipótesis sencillas que apuntan a los aspectos esenciales de
la situación. No pretenden reproducir la realidad; son sólo mapas, representaciones, que facilitan la tarea. Para
iluminar las diferentes conceptualizaciones de esos procesos, es pertinente identificar algunos de esos modelos. 

Los modelos referidos a la decisión: Estos modelos difieren en sus énfasis normativos o empíricos y refieren a la
fase de formulación del ciclo de las políticas. 
El modelo racional-deductivo entiende a la política como el resultado de un proceso racional, iniciado con la defi-
nición de valores y objetivos y construido a partir del cálculo de las contribuciones de medios alternativos en pre-
sencia de restricciones, conforme a criterios previamente determinados. El producto es un enunciado explícito,
inequívoco en sus consecuencias, con cursos de acción determinados y resultados e impactos no problemáticos.
Supone racionalidad plena, información completa, capacidad de cómputo y poder suficiente para controlar los
comportamientos y evitar los desvíos. Postula un “óptimo” alcanzable por el despliegue de la racionalidad instru-
mental –adecuación de medios a fines--, siendo la eficiencia en la asignación de recursos el criterio predomi-
nante. No hay procesos deliberativos. Consiste en el correlato decisional del tipo ideal burocrático y se corres-
ponde con los supuestos de la planificación tradicional. Esta construido sobre la confianza en la capacidad del
análisis y del conocimiento como determinante de los cursos de acción. 

La aspiración de este modelo es normativa. Su prescripción para la etapa de formulación es una secuencia inte-
grada por: a) identificación de futuros posibles y deseables, b) apreciación de la situación presente, c) explicación
de esa situación, d) previsión sobre su desarrollo, e) identificación de alternativas, f) evaluación de las mismas, g)
anticipación de los impactos probables, h) estimación de recursos demandados, i) selección conforme a los crite-
rios de decisión establecidos, y f) adjudicación institucional para la implementación. 

El modelo incremental entiende a la política pública como resultado de decisiones con consecuencias acumulati-
vas, restricciones múltiples y atendiendo a circunstancias de alta especificidad. Se opera en condiciones de incer-
tidumbre, no aspira a optimizar una función objetivo, sino a alcanzar un logro satisfactorio. Como ejemplo de este
modelo está el proceso presupuestario tradicional, con negociaciones sobre la base de asignaciones del año an-
terior, con escasas alternativas, y dando por establecidas las condiciones básicas de operación. Su carácter es
empírico y su aspiración “realista”. 

El modelo “mixto” (mixed scanning) procura combinar los modelos anteriores a partir de marcos de deseabilidad
explícitos, con adaptación a circunstancias y atención a restricciones. Incorpora la incertidumbre, pero abandona
la noción de un proceso de ajustes permanentes sin un rumbo predeterminado. Este enfoque está en la base del
tránsito de los modelos tradicionales de planificación a las posturas de tipo estratégico. 

Los modelos referidos al decisor: El eje pasa por el papel adjudicado a la racionalidad. El momento al que apuntan
es el de la adopción de la decisión, atribuyendo distintos atributos al decisor: 

El decisor perfectamente racional identifica su función de preferencias, analiza y evalúa todas las alternativas po-
sibles para el logro de sus objetivos y selecciona aquella que permite optimizar conforme a un criterio de decisión
previamente determinado. El decisor es “una máquina de calcular”, clarividente y absolutamente coherente. Este
modelo se corresponde con el modelo racional-deductivo de toma de decisiones. 
El decisor con racionalidad limitada tiene limitadas capacidades cognitivas. No cuenta ni puede procesar toda la
información, de modo que considera sólo un pequeño número de alternativas y no procura optimizar. La decisión
es un proceso de búsqueda no exhaustiva en un contexto que impone restricciones (temporales, de costo, de ne-
cesidades de compromiso). El decisor padece de limitaciones e imperfecciones y es víctima de inercias que de-
terminan las alternativas, apela a su “olfato” y hace uso intensivo del “conocimiento tácito”. 

El decisor en un contexto de racionalidades múltiples está inserto en un contexto social de alianzas, negociacio-
nes, conflictos, etc. La decisión no es producto de un individuo aislado, sino un “producto” producido por la agre-
gación o convergencia de diferentes racionalidades (Cyert y March, 1965). 

El decisor como articulador de repertorios de problemas y soluciones: Para este modelo, elaborado por James
March para explicar situaciones frecuentes que encontró en sus trabajos de investigación, la decisión es el pro-
ducto de un “apareamiento” entre apreciaciones de la realidad estandarizadas y cursos de acción “envasados”. No
hay búsqueda racional ni negociación. Existe la “ceremonia” de la decisión, pero ella constituye un ritual carente
de sentido sustantivo. Esta sería la situación comúnmente adscrita a la patología burocrática. 

Los modelos referidos al proceso decisorio: El análisis apunta a la comprensión de los “juegos de actores, con po-
der e intereses diversos, que se agrupan y cumplen papeles diversos, e intervienen en órdenes organizacional y ju-
rídicamente conformados”. 

El modelo institucional: Los actores están sometidos a reglas, normas y expectativas que estructuran los proce-
sos de decisión y que condicionan sus resultados. Este marco institucional está integrado por la división de pode-
res, la existencia de diferentes jurisdicciones, la asignación de competencias, múltiples realidades organizaciona-
les que legitiman determinadas perspectivas con respecto a cada cuestión social, las rutinas establecidas, etc. La
consecuencia operacional es centrar el análisis en los escenarios del proceso, en las concepciones en juego y en
las determinaciones que ambas imponen sobre los contenidos sugeridos y discutidos. 

Los modelos centrados en el poder: Las características y los resultados de los procesos se explican por la distri-
bución de poder. Es posible reconocer aquí distintas variantes: 

a) los modelos elitistas, para los que los procesos están determinados por las lógicas de construcción y de
preservación de poder de los grupos dominantes. El foco del análisis es la identificación de esos grupos y de
sus lógicas y comportamiento; 

b) los modelos pluralistas, para los que para cada cuestión social existen múltiples actores que pueden movili-
zar recursos de poder, con elevada fluidez en cuanto a alianzas y modalidades operativas. El resultado de los
procesos será consecuencia de un juego de negociaciones y balances estructuralmente incierto; 
 c) los modelos neo-pluralistas o corporatistas, para los que para cada cuestión social existen grupos organi-
zados que por su ubicación estructural en la sociedad y en las instituciones vinculadas a los procesos políti-
cos tienen capacidad para determinar los contenidos y las consecuencias de las políticas públicas; 

d) las “anarquías organizadas” son situaciones (generalmente organizacionales) en las que el poder es difuso,
los objetivos ambiguos, las reglas imprecisas y los resultados equívocos. La lógica es aleatoria. Su identifica-
ción es una reconstrucción –y no causa-- de comportamientos. 

Los modelos de procesos: Estos visualizan las políticas como cristalizaciones temporarias de interacciones entre
actores sociales que aportan valores, percepciones de la realidad y aspiraciones. Se focaliza en ciclos de accio-
nes y reacciones y su reflexividad, es decir, su capacidad para construirse y reconstruirse como flujo de eventos.
Reivindica la particularidad de cada proceso, su carácter abierto y la incertidumbre con respecto a resultados e
impactos, pero no por ello abandona la noción de procesos altamente estructurados.
 A modo de síntesis
En esta clase, la atención se ha concentrado en los primeros momentos del proceso de las políticas. Primero, se
han abordado aquí dos cuestiones que suelen presentarse (y resolverse) simultáneamente: la definición de los
problemas y la incorporación de los mismos a la agenda. Con tal finalidad se han planteado los aspectos críticos
vinculados al proceso de definición de problemas, reconociendo su carácter conflictivo y su naturaleza subjetiva,
así como el rol que en este proceso desempeñan los diversos actores. Asimismo, se han presentado de manera
esquemática las características más importantes del proceso de estructuración de la agenda, diferenciando con
propósitos analíticos y descriptivos la agenda pública de la agenda gubernamental. Finalmente, se ha insistido en
la necesidad de identificar aquellos factores que condicionan la inclusión de problemas a las respectivas agen-
das, resaltando el rol crítico que los distintos actores, y los recursos por ellos desplegados, desempeñan. 

En segundo lugar, la presente clase se ha concentrado en la etapa de formulación de alternativas y toma de deci-
siones. El propósito perseguido ha sido, por un lado, presentar los problemas, actores y cuestiones en juego en
esta etapa del ciclo de las políticas, y por otro, identificar los distintos enfoques y modelos que intentan abordar
analíticamente las características del proceso decisional, la naturaleza de la decisión adoptada y el rol del actor o
los actores que participan de la toma de la decisión. Más allá de las diferencias entre estas perspectivas, lo cru-
cial es comprender las potencialidades (y desventajas) que presenta cada enfoque a la luz de su utilidad para
comprender casos empíricos (políticas) concretos.

 
 Bibliografía citada y de referencia
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 Material audiovisual
Joan Subirats 

Repensando la administración pública ante los nuevos riesgos sociales y globales

 Joan Subirats (Videoconferencia AAEAP | Po…
Po…

https://youtu.be/xatuPLXkRh0 
Para trabajar problemas, formas de abordajes desde el Estado y el lugar de la evidencia en la toma de decisiones.
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 Textos de lectura obligatoria
BARDACH, Eugene (1998), Ocho pasos en el análisis de las políticas públicas. México: CIDE y Miguel A. Porrúa
(especialmente pp. 13-30). Descargar.

ELDER, Charles D. y COBB, Roger W. (1993), “Formación de la agenda. El caso de la política de los ancianos”, en
Aguilar Villanueva, Luis, Antología de políticas públicas, Vol. 3: Problemas públicos y agenda de gobierno, México
DF, Miguel Ángel Porrúa. Descargar.

ALLISON, Graham T. (1993), “Modelos conceptuales: La crisis de los misiles cubanos”, en Aguilar Villanueva, Luis,
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gar.