PASOS PARA LA PLANIFICACION TERRITORIAL

PLANIFICACION TERRITORIAL:
Con la denominación de Planificación Territorial o Planificación de Ordenación Territorial, se
conoce a la Ciencia Interdisciplinaria que es a su vez Ciencia Aplicada, Política y Técnica
Administrativa, concebida con un enfoque interdisciplinario y global, que analiza, desarrolla y
gestiona los procesos de planificación y desarrollo de los espacios geográficos y territorios,
tanto Urbanos como Rurales, a menudo regiones administrativas determinadas de escala local,
regional o nacional, según sus posibilidades ambientales, económicas y sociales, propiciando
su desarrollo sostenible.

La disciplina se imparte en algunas Universidades como estudio independiente, del campo de

la Geografía; en otras es impartida como una especialización
de algunas Ingenierías, Arquitectura, Geografía o Ingeniería en Cartografía y Geodesia. Con
el Urbanismo existen fuertes interrelaciones. La Planificación Territorial suele ser
responsabilidad de la Administración Pública en sus distintos niveles (Local, Regional, Nacional
y Supranacional).

La Planificación Territorial es sinónimo de las prácticas de Planeamiento Urbanístico en los

Estados Unidos, pero a escalas más grandes y el término se utiliza a menudo en referencia a
los esfuerzos de planificación en los países europeos. Las disciplinas profesionales que están
implicadas en la Planificación Territorial incluyen la Planificación del Uso del suelo, la
Planificación Urbana o Planeamiento Urbanístico, la Planificación Regional, la Gestión
Ambiental, la Geografía Humana y la Economía. El objetivo supremo de la Planificación
Territorial es el desarrollo sostenible en distintas escalas, como ser el Desarrollo local, el
Desarrollo Regional, etc., y a menudo resulta en la creación de un Plan Territorial de
Ordenamiento y Desarrollo o Plan de Ordenamiento Territorial.

Definición de la disciplina

La Planificación Territorial puede ser definida como una disciplina científica, una técnica
administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo
objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, según
un concepto rector.

La Planificación u Ordenamiento Territorial orientado a un área urbanizada o en proceso de

urbanización, se puede denominar también ordenamiento urbano.

La Planificación Territorial incluye normalmente una normativa, con fuerza de ley, que regula
el uso del territorio, definiendo los usos posibles para las diversas áreas en que se ha dividido
el territorio, ya sea el país como un todo o una subdivisión político-administrativa del mismo.

Es un proceso político, en la medida que involucra toma de decisiones concertadas de los

factores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso
sostenible del territorio. Asimismo, es un proceso técnico administrativo porque orienta la
regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial.
PASOS O ETAPAS DE LA PLAFINICACION TERRITORIAL:
ETAPA 1 Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial

ETAPA 2: Análisis de las Dinámicas Territoriales

ETAPA 3: Elaboración técnica del Plan de ordenamiento territorial –POT–

ETAPA 4: Gestión e implementación del POT

ETAPA 1 Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial

Antes de iniciar el proceso es necesario tener bien claro cuáles son las iniciativas o inquietudes
generales del municipio en el cual desea implementar un proceso de ordenamiento territorial.
Es importante que el facilitador y/o consultor lea e interiorice los conceptos y principios de
ordenamiento territorial contenidos en las primeras páginas de ésta guía. La temporalidad de
los POT está definida y estandarizada de acuerdo a las políticas de la SEGEPLAN, por lo que el
horizonte temporal mínimo es de veinte años. Esta temporalidad está basada en buenas
prácticas de planificación tanto a nivel nacional como internacional.

Como mínimo el POT deberá incluir:

a) Los problemas, retos y dinámicas territoriales que se pretenden comprender y tomar en

cuenta para las propuestas de intervención

b) Un diagnostico que permite visualizar las posibles causas de esos problemas, y permite
analizar la estructura y funcionamiento del territorio y las tendencias de indicadores
demográficos y económicos que tienen incidencia en su transformación

c) Una visión, objetivos y metas que se pretende alcanzar

d) Propuestas o escenarios de desarrollo futuro, con sus respectivas directrices, estándares y

recomendaciones de crecimiento futuro,

e) Políticas municipales de ordenamiento territorial

f) Estrategias para su implementación o gestión. Existen por lo menos 4 elementos básicos que
deberán ser abordados de manera conjunta en un POT municipal. La concurrencia en el
análisis de estos es fundamental para que los objetivos del POT puedan ser alcanzados.

1. Los Usos de los recursos y del espacio realizado en el territorio

2. La Movilidad: incluyendo los Sistemas de Transporte

3. Los servicios básicos, la Infraestructura y Equipamientos

4. Las dinámicas poblacionales: flujos, migraciones, crecimiento, densidades, etc.

ETAPA 1: PREPARACIÓN PARA EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Actividades previas en la realización del proceso del POT Una de las primeras actividades para
iniciar un proceso de OT es presentar al Concejo Municipal los beneficios y alcances que se
obtendrán de impulsar éste proceso en su municipio. Es importante presentar la ruta
metodológica, es decir explicar cada una de las etapas que hay que realizar para la elaboración
e implementación de un plan de ordenamiento territorial municipal. Esta primera visita puede
ser clave y determinante para que el proceso que se estará iniciando cuente con el respaldo de
toda la Corporación Municipal. En este sentido, también puede aprovecharse la reunión para
explicar los conceptos básicos sobre el ordenamiento territorial y el enfoque de análisis del
territorio en forma integral y de desarrollo con identidad.

Definiendo términos de referencia para el acompañamiento del proceso: Según las

características y las capacidades técnicas y financieras con que cuente el municipio pueden
existir varias vías de iniciar un proceso de ordenamiento territorial. Si la municipalidad cuenta
con recursos financieros, se están haciendo gestiones ante un grupo consultor o algún
cooperante este interesado en financiar el proceso, es necesario que la presente guía se
convierta en los términos de referencia para la contratación de un equipo externo.

Conociendo la problemática territorial del municipio

• Revisión de planes previos (planes de desarrollo, planes territoriales, planes de

manejo, regionales, municipales, etc.)

• Identificación de potencialidades, problemáticas y retos del municipio

• Reflexión conjunta “Causas y efectos de la falta de OT”

• Revisión de información geográfica disponible

Evaluación de capacidades municipales para el POT

• Diagnóstico de capacidades municipales

El diagnóstico de capacidades municipales permite conocer la capacidad instalada en la

municipalidad desde el punto de vista técnico, financiero y de la capacidad organizacional para
la gestión e implementación del OT. Si bien algunas municipalidades utilizan instrumentos de
aplicación territorial como el Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI), CATASTRO son pocas las
que lo utilizan para fortalecer la capacidad de gestión del uso del suelo. Es decir, además de
conocer con que instrumentos se cuenta, también es necesario saber el alcance de los mismos.
De igual manera, la implementación de un POT requiere de personal y oficinas dedicadas a su
gestión por lo que es importante conocer la capacidad de equipo y recurso humano que se le
dedicaría al mismo. Es importante llenar la boleta de capacidades municipales anexada en esta
fase, que permita hacer una reflexión para ir diseñando la reestructura organizativa en la
municipalidad para la gestión del POT

• Identificación de necesidades de formación y capacitación para implementación de

POT

Del documento de análisis de capacidades municipales se identificarán las necesidades de

formación y capacitación para la implementación del POT. Sin embargo, es necesario también
conocer el conocimiento que los funcionarios municipales tienen de ordenamiento territorial,
las cuales se harán a través de la boleta de entrevista anexada en este documento. Como
resultado de analizar las boletas se determinará el listado de temas de capacitación incluyendo
también la necesidad de recurso humano y equipo necesario para que la municipalidad pueda
implementar el POT de la manera más eficiente posible. Al tener identificados los temas
priorizados se procederá a diseñar el proceso de capacitación, considerando también la
ampliación de recurso humano y equipo técnico según las posibilidades de cada municipalidad.

Conocer quiénes transforman el territorio: Actores territoriales

Identificación de actores territoriales

Estrategia de abordaje de actores

Conformación de la mesa de Ordenamiento Territorial

En esta etapa se formaliza la decisión de las autoridades municipales del municipio de iniciar el
proceso de ordenamiento y planificación del uso de su territorio. Esta decisión debe ser
formalmente adoptada por el gobierno local, es decir, el Concejo Municipal, por medio de una
declaración de su voluntad de iniciar dicho proceso, plasmada en un Acuerdo del Concejo
Municipal. Tal acuerdo, junto con los demás documentos formales (actas de las sesiones del
Concejo Municipal, de los talleres y demás reuniones participativas que se realicen en el
proceso del POTM) son de suma importancia pues constituyen el fundamento legal de las
decisiones que el Concejo Municipal adopte en cumplimiento de su obligación constitucional
de llevar a cabo el ordenamiento de su territorio.

ETAPA 2: DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE LAS DINÁMICAS TERRITORIALES

El análisis territorial se define como la disciplina que tiene por objeto conocer, estudiar y
explicitar los efectos (económicos, sociales, medioambientales, etc.) que se producen en el
territorio. Requiere de información e instrumentos que permitan realizar un análisis y
comprensión de las dinámicas territoriales, es decir, los flujos, procesos, cambios o
estancamientos que se dan en el territorio. En términos generales, el análisis territorial busca
responder a la serie de preguntas siguientes y contestarlas en forma espacial:

• ¿Qué se hace en este territorio?

• ¿De qué vive la gente que habita en éste territorio?

• ¿Con quién se relaciona la población?

• ¿Cómo se moviliza y comunica por fines sociales (educativos por ejemplo), económicos o
culturales dentro y fuera del territorio municipal?

• ¿Quién moviliza el territorio?

• ¿Con qué medios se desarrolla?

• ¿Hacia dónde va el territorio?

El diagnóstico territorial constituye el corazón de la fase de análisis y la base para la definición

del Plan de Ordenamiento territorial. Un buen diagnóstico permite en general realizar una
buena planificación. Esta etapa debería de realizarse tomando en cuenta que la comprensión
de las dinámicas que suceden en el territorio permitirá desarrollar de mejor manera las
propuestas de intervención, es decir el objetivo principal que se busca en el POT es elaborar
propuestas y prospección del territorio.
Recopilación y generación de información geográfica

La información cartográfica expresa la dimensión espacial o territorial de la información,

presentándose en forma de mapas que describen la geografía física del asentamiento urbano y
su entorno. Es importante considerar la información contenida en los Planes de Desarrollo
Municipal, planes directores, planes maestros de conservación patrimonial, planes
reguladores, estratégicos y todos aquellos que contengan información con relación al
conocimiento del territorio municipal en sus 3 niveles (municipales, rurales y urbanos). Será de
gran utilidad toda aquella información contenida en planes sectoriales y especialmente, en
caso de su existencia y funcionamiento en la municipalidad la relacionada con el Catastro
Urbano.

• Actualización y generación de información territorial

El levantamiento de la información requiere una base de datos en donde la información

territorial pueda ser vaciada y retroalimentada dentro de un proceso mucho más ambicioso,
para esto es importante genera un mapa base en el nivel municipal, que indique toda la
información territorial importante, se deben tener tres tipos de información:

• El ámbito municipal y sus vinculación extra municipales, para abordar el tema desde el
Ordenamiento Territorial como estrategias de intervención.

• El ámbito rural, es importante el trabajo detallado del manejo de los recursos naturales a
nivel de territorio, comunidad y de finca.

• Generar una línea base con indicadores territoriales

El facilitador completará un listado de indicadores que conformarán la línea base del proceso
de ordenamiento territorial para el municipio. La información recopilada para tal efecto debe
ser la más reciente que exista. La línea base debe contemplar como prioritaria las
intervenciones orientadas a lograr los objetivos del milenio.

Comprensión de la organización territorial actual del municipio

En términos generales, definir una apropiada organización del espacio municipal permitiría
alcanzar los siguientes objetivos o metas:

• Caracterizar y clasificar el territorio municipal según sus redes, vinculaciones o falta de

conectividad, iniciando el proceso de ordenamiento territorial.

• Identificar los diversos espacios económicos para dotarles de los medios de producción para
un desarrollo económico local efectivo. • Caracterizar los espacios físico- geográficos, en busca
de consolidar áreas protegidas e identificar áreas bajo riesgo para darles un tratamiento
especial.

Análisis de riesgo a tomar en cuenta para el análisis de las dinámicas territoriales

Se trata de identificar las áreas que presentan ciertas amenazas presentes en el territorio,
deslizamientos, inundaciones, incendios, y riesgo sísmico que afecten tanto a la población,
como a las infraestructuras y los recursos naturales. En este sentido, la amenaza es
conceptualizada como la potencial ocurrencia de un suceso que se manifiesta en un lugar
específico, con una intensidad, magnitud y duración determinada. Se debe considerar el
avance en el análisis de las limitantes físicas considerando aspectos biofísicos como
socioeconómicos, los cuales permitan identificar áreas amenazadas por fenómenos naturales
como inundaciones, flujos aluviales intensos. Asimismo, se deberán considerar las fuentes
potenciales de impacto ambiental.

• Evaluar la incidencia de amenazas, vulnerabilidades y riesgo en el municipio

Es posible localizar aproximadamente en el mapa base o en la ortofoto del municipio, las

regiones en donde hay mayor recurrencia de las siguientes amenazas:

1. Inundaciones
2. Erupciones volcánicas
3. Deslizamientos
4. Deslaves
5. Huracanes
6. Sequías
7. Vientos fuertes
8. Hundimientos

Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura equipamiento y movilidad

El análisis del comportamiento del crecimiento y densidad poblacional en el territorio

municipal se puede realizar utilizando la información estadística geo referenciada que se tenga
a nivel de micro región o lugar poblado. Como se requiere hacer un análisis de cambio o
tendencias, es necesario contar con por lo menos 5 datos de población de fechas anteriores, se
puede recurrir a los datos del censo poblacional a nivel de lugar poblado recurriendo a la base
de datos del INE o buscando las fuentes del diccionario geográfico nacional (Censo de
población y habitación para los años de 1950, 1964, 1981, 1994, 2002). Además del análisis
histórico anterior, es necesario realizar proyecciones de población posteriores a la fecha.

Análisis de los usos del territorio: Espacios de uso y manejo especial, usos de la tierra en el
ámbito urbano y rural.

Cuando se desarrolla un POT se debe en primer lugar, hacer algunas consideraciones sobre los
usos actuales que existen en el territorio. En otras palabras, qué actividades tienen lugar y en
qué partes del territorio. La estructuración de la ocupación del territorio tiene tres elementos
fundamentales: las características físicas, las condicionantes de tipo económico y las de tipo
social. Las aptitudes para los usos más apropiados, aunque no necesariamente los existentes,
también pueden explicarse en función de esas tres variables.

Análisis de dinámicas económicas territoriales

La economía del territorio municipal comprende todas las actividades que generan bienes y
servicios en el municipio utilizando determinados recursos y aprovechando características
específicas del territorio para abastecer mercados tanto internos como externos. La economía
municipal no se circunscribe a los límites político-administrativos del mismo. Ésta se sustenta
en un tejido de interrelaciones de diversa intensidad y modalidad con otros territorios.
Tradicionalmente, en Guatemala, los municipios han sido más receptores que configuradores
de las dinámicas económicas que marcan el territorio. Aunque éstas no se definen
exclusivamente desde el territorio, porque en muchos casos dependen de políticas nacionales
y coyunturas globales, los municipios tienen la posibilidad de jugar un rol proactivo en el
estímulo de la economía local a través del ordenamiento territorial.

Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales

En esta etapa se desarrolla las ideas que tienen que ver con las tendencias y los eventos que se
ha identificado tendrán efectos directos en las condiciones físicas, sociales, económicas y/o
ambientales del municipio en los próximos veinte o menos años. Debe considerarse que
muchos de estos se deben a circunstancias o fuerzas externas que sobrepasan los límites
municipales. Sin embargo muchas de las decisiones locales se ven influenciadas fuertemente
por condiciones que se generan fuera de la localidad, y escapan en gran medida al control del
municipio.

ETAPA 3: ESCENARIOS Y DIRECTRICES MUNICIPALES

En esta etapa se procede a visualizar y discutir la mejor manera de presentar los escenarios
futuros, posibles y deseables. También se dedica tiempo a estudiar aspectos de carácter
técnico como estándares y buenas prácticas de ordenamiento territorial que podrían
adoptarse como alternativas viables para enfrentar los problemas identificados en las fases
previas.

Las ideas consideradas que luego se transforman en propuestas especificas deben ser
revisadas y acomodadas de tal forma que tanto el concejo municipal, los representantes de los
sectores de la sociedad civil y otras autoridades e instituciones nacionales, regionales y/o
locales puedan dar su apoyo dentro del marco legal, político y/o financiero que corresponda
dentro de sus competencias.

Es posible que como resultado de la adopción del nuevo POT, algunas normativas o
reglamentos municipales deban ser revisados, actualizados o enmendados. Si este fuera el
caso esta situación debe ser claramente presentada en las recomendaciones finales del POTM
como una acción complementaria antes de poder lograr que el plan sea implementado.

La visión del ordenamiento territorial municipal no se restringe al ámbito municipal puesto que
el municipio puede verse afectado por dinámicas supramunicipales, contextos regionales e
incluso transfronterizos. En el caso de los municipios ubicados en una región para la cual existe
un plan de desarrollo regional (como FTN, Litoral Pacífico y Peten) se sugiere partir de la visión
regional a la cual se vincule la visión de desarrollo y de ordenamiento territorial municipal.
Además es de suma importancia retomar la visión de desarrollo plasmada en el PDM, de tal
manera que puedan irse construyendo nuevas visiones objetivo OT a partir de una visión de
desarrollo municipal. Este proceso se constituye en la base para la definición de la visión
estratégica y aporte al ajuste o confirmación de la visión establecida en los Planes de
Desarrollo del Municipio, la formulación de objetivos y el diseño de directrices municipales.

Construcción y selección de escenarios de desarrollo territorial

La elaboración de distintos escenarios es una tarea fundamental para el proceso de

ordenamiento territorial, que requiere asesoría del planificador pero con estrecha
comunicación con la mesa de ordenamiento territorial. Esta acción es clave y permite
demostrar a los actores locales los diferentes caminos que un municipio pudiera tomar, y por
consecuencia la imagen futura vinculada a esta decisión. Además esta actividad fomentará la
discusión sobre las directrices que se deben seguir y los resultados derivados de esta acción,
dando a los participantes del proceso una visión integral del territorio.
Directrices de Ordenamiento Territorial

Las directrices de ordenamiento territorial son el resultado de un ejercicio de análisis

estratégico de base técnica, que propone temas o líneas de intervención en el territorio en
base a las problemáticas y potencialidades identificadas durante el análisis territorial. Las
directrices OT se derivan del escenario normativo, y se constituyen en los lineamientos
técnicos para la formulación de políticas, programas y proyectos territoriales en el municipio,
p.e. para la atención de servicios básicos, gestión ambiental, usos del territorio y desarrollo
económico local.

ETAPA 4: GESTIÓN DEL POT

El proceso de ordenamiento territorial no concluye al tener un documento escrito o un
conjunto de normativas aprobadas por el Concejo Municipal. El Ordenamiento Territorial
cobra vida práctica para el territorio en su etapa de gestión. La gestión puede comprenderse
tanto como las acciones que acompañan un proceso con la finalidad de llevar éste hacia sus
objetivos, pero también como el conjunto de acciones necesarias para lograr que se concreten
aquellas decisiones que se han tomado. Las acciones para generar condiciones para
implementar el POT se realizan desde el inicio de éste proceso. Por ejemplo, una buena
participación ciudadana promueve una mejor viabilidad del POT al momento de ser
gestionado. También, es cierto que no siempre el equipo que prepara el plan es el responsable
de su implementación. Sin embargo es muy probable que la implementación del Plan requiera
de seguimiento a través de otros planes complementarios, con la elaboración de normativas
y/o con la preparación de proyectos y/o programas que requieran tomar en consideración los
productos de las fases previas para poder asegurar que estos sean una realidad.