PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El término “territorio” en el planeamiento territorial no se refiere necesariamente a los distritos

administrativos sino también a las áreas de la tierra que existen entre los niveles nacionales,
regionales y locales. La unidad local de planificación podría ser el pueblo, un grupo de pueblos, un
área protegida, un conjunto de tierras comunales, un territorio indígena o una pequeña cuenca
hidrográfica. La experiencia y el conocimiento de los usuarios de la tierra y del personal técnico
local se movilizan para identificar las prioridades del desarrollo y trazar e implementar los planes.

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es un instrumento técnico y normativo para ordenar el

territorio municipal o distrital. La Ley 388 de 1997 lo define como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, destinadas a orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El POT se constituye en una
carta de navegación para ordenar el suelo urbano y rural, con el fin de consolidar un modelo de
ciudad en el largo plazo y para ello diseña una serie de instrumentos y mecanismos que
contribuyen a su desarrollo.

¿Para qué sirve?

El POT sirve para orientar y priorizar las inversiones en el territorio tanto del sector público como
del sector privado, es decir, define dónde se construyen los parques, los colegios, los hospitales,
dónde se ubica la vivienda, las oficinas, los comercios e industrias.

INSTRUMENTOS DEL PLANTEAMIENTO TERRITORIAL

Plan de ordenación del territorio 

El planeamiento territorial requiere de instrumentos: legales, administrativos, de inversión,

incentivos, etc. Las etapas más importantes del proceso del Plan de Ordenamiento  Territorial
(POT) son:

1. Etapa preparatoria
Compuesta por a) la identificación de la demanda social y política; b) la formalización del proceso
de OT; c) la evaluación de disponibilidad de recursos financieros y generación de alianzas
estratégicas para el desarrollo de la OT; y d) la elaboración, priorización y viabilizarían de Proyecto
de Inversión Pública de OT

2. Etapa de diagnóstico integral del territorio y del entorno

Esta etapa consiste en el análisis y procesamiento de la información de, por ejemplo, una
Zonificación Ecológica Económica, y de estudios complementarios para formular el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT). A continuación se realiza el modelo actual del territorio el análisis
de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA)
 3. Etapa de pronóstico territorial
Consiste en la proyección de la situación actual a una situación futura, teniendo en cuenta las
tendencias de las variables relacionadas con el desarrollo local (social, económico y ambiental) y la
evolución del uso y la ocupación del suelo. Después, a partir del análisis de escenarios, y con la
participación de los actores sociales, se decide la visión de desarrollo territorial deseado o el
“modelo territorial objetivo”

4. Etapa de formulación
Se formula el “modelo territorial objetivo (deseado)”, los objetivos estratégicos y específicos, así
como el conjunto de acciones y proyectos organizados en los planes de usos y ocupación del
territorio. En la formulación del POT se deben contemplar de manera continua dos principios
básicos: transversalidad e integralidad.

5. Etapa de implementación
La implementación del POT debe ser ejecutada buscando un permanente proceso de
fortalecimiento de la institucionalidad y de las sociedades locales. Comprende (a) la aprobación
del POT a cargo de la entidad pública relevante (por ejemplo Consejo Municipal); (b) la
institucionalización del POT, a través de, por ejemplo, establecimiento de concejos municipales,
contratación de responsables del proceso de OT dentro del área de planificación de la entidad
pública responsable, o la creación de una Unidad de OT; y  (c) la ejecución del POT, que suele tener
una duración de 10 años

6. Fase de monitoreo, evaluación y actualización del POT

Comprende el seguimiento y control del POT. El proceso de cumplimiento de los elementos
establecidos en el POT puede estar fortalecido por otras instancias surgidas desde la sociedad civil,
como comités de seguimiento u otras, comité de vigilancia, consejos consultivos y otros actores
sociales e institucionales en el municipio.

Los ciudadanos forman parte fundamental en la formulación, ejecución y monitoreo de los planes
y todas las acciones encaminadas al ordenamiento territorial. Por esta razón, es importante crear
los mecanismos de participación ciudadana para estos estén integrados en todos los procesos de
gestión de los planes y normas que se plantean en esta normativa.

Los Planes de OT y los Planes de Desarrollo Municipal comparten procesos homogéneos de

elaboración, formulación e incorporación participativa de actores; sin embargo, generan
productos distintos, los cuales no son excluyentes sino más bien interrelacionados, mejorando las
posibilidades de ampliar acciones para el desarrollo municipal.

INSTRUMENTOS PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y ELABORACIÓN DE LOS POT

A continuación, se destacan instrumentos y metodologías para impulsar acciones sostenibles en

los diferentes ámbitos que conciernen el OT, indicados en la sección de Contexto general y marco
conceptual del capítulo: pobreza e igualdad; asentamientos; medio ambiente y prevención de
desastres; propiedad y tenencia de la tierra; gobernabilidad y participación):

 Zonificación Ecológica Económica (ZEE): La ZEE facilita la información técnica y el marco

referencial para promover y orientar las inversiones públicas y privadas. Es un instrumento para el
OT que permite la definición de planes alternativos de uso de los recursos ecológica, económica y
 socialmente aceptables, y la asignación de recursos, incentivos y políticas para promoverlos.
Permite la generación de escenarios potenciales para la planificación del uso de los recursos en
áreas demarcadas o zonas y sus usos potenciales. Tales escenarios son generados mediante el
análisis de los múltiples objetivos de los actores principales en la toma de decisiones sobre el uso
de los recursos y su optimización. Las zonas así demarcadas en los escenarios pueden ser
susceptibles de regulación o legislación de acuerdo con las políticas de desarrollo locales,
regionales y nacionales. La ZEE se elabora en base a la evaluación de la aptitud de la tierra y a
variables socioeconómicas; se identifican los conflictos de uso de suelo y superposición de
derechos de uso; se analiza el sistema de asentamientos humanos (estructuración del territorio); y
se identifican las áreas de riesgo y vulnerabilidad. Asimismo, conjuntamente los actores sociales
del municipio, determinan las potencialidades, limitaciones, macro problemas y tendencias
territoriales
 Planes de uso de suelos: Instrumento de carácter técnico normativo que determina los
usos óptimos del suelo en función de sus limitantes y potencialidades - Este plan se elabora en
función de los resultados logrados en la zonificación agroecológica y socioeconómica y considera
las categorías y subcategorías de uso de la tierra. Para cada uno de los usos considerados se
formulan recomendaciones generales de manejo. Estas recomendaciones están orientadas a la
utilización sostenible de los recursos naturales, considerando no sólo la conservación de los suelos
con fines productivos, sino también todos los demás elementos biofísicos (vegetación,
biodiversidad, agua, etc.) además de la seguridad jurídica (declaración de parques, reservas, TCO,
etc.) y la necesidad de respaldar su uso con Planes de Manejo o Programas de Mejoramiento
Tecnológico según sea el caso.

 Planes de ocupación del territorio: Instrumento técnico que promueve la optimización del

sistema de asentamientos humanos, la organización de flujos de personas y el aprovechamiento
de los recursos. Asimismo, contribuye al mejoramiento en la cobertura y el acceso a servicios
sociales y a la infraestructura productiva. Ocupación del territorio: Es el resultado de procesos de
asentamientos humanos y aprovechamiento de los recursos en un territorio que generan
estructuras espaciales, económicas y sociales.
 Prevención de los desastres: Entre los mecanismos para ejercer control sobre el riesgo
futuro están, además de los POT, los mapas de riesgo o mapas peligro. Estos mecanismos deben
reforzarse mutuamente de manera permanente, a través por ejemplo de normativa y métodos
que garanticen que en todo proyecto de inversión se analizan sus implicaciones en términos de
riesgo nuevo, y se diseñan lo método pertinentes para mantener el riesgo en un nivel socialmente
aceptado. Se requiere que el riesgo reciba la misma ponderación que otros aspectos (género,
medio ambiente).
 Catastro: Es el término técnico empleado para designar una serie de registros que
muestran la extensión, el valor y la propiedad (u otro fundamento del uso o de la ocupación) de la
tierra. Un catastro es un registro de fincas y de valores de la tierra y de los propietarios, que
originalmente se compilaba con propósitos de tributación. Sin embargo, en muchos países ya no
existe un impuesto sobre la tierra y en la práctica el catastro tiene otras dos finalidades igualmente
importantes: facilita la descripción precisa y la identificación de determinadas parcelas y sirve de
registro permanente de derechos sobre la tierra. Normalmente un catastro moderno consiste en
una serie de mapas o planos a escala grande con sus correspondientes registros. Un mapa
catastral abarca todas las parcelas de una determinada zona y no únicamente parcelas aisladas.
Puede actuar como un índice para otros levantamientos de parcelas de tierras que muestren una
información más detallada, o puede ser de una escala suficientemente grande como para poder
 obtener del mapa las dimensiones de cada parcela. Un mapa catastral mostrará los límites de esas
parcelas pero puede además incluir detalles de los recursos que contienen, así como sus
estructuras físicas superficiales o subterráneas, su geología, sus suelos y su vegetación y la forma
en que se utiliza la tierra.
 Gobernabilidad y participación ciudadana en los procesos de ordenación del
territorio: Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DTPN) de la División de Tierras y Aguas
(NRL) de la FAO se basa, entre otros, en las experiencias de campo del Ordenamiento Territorial
Participativo y en el manejo concertado de recursos naturales en América Latina y el Caribe
durante la década de los noventa. Entre las herramientas que propone se encuentran: la
delimitación participativa de tierras; el diagnóstico rural participativo; el consentimiento libre,
previo e informado; o la elaboración de indicadores territoriales. Este tipo de análisis permite la
identificación y evaluación de la competencia por el espacio y los recursos, así como de los
conflictos de interés entre los diferentes actores. En ese contexto, El Desarrollo Territorial
Participativo y Negociado (DTPN).  La facilitación para la gobernanza territorial, propone la figura
del facilitador en las reivindicaciones territoriales de las distintas comunidades en el territorio para
buscar puntos de encuentro razonables entre los gobiernos y los actores locales, reconocer los
derechos territoriales y construir territorios como espacios de desarrollo y de sostenibilidad
ambiental.

¿Cómo se clasifican estos instrumentos?

 Plan de Ordenamiento Territorial: Son elaborados y adoptados por las autoridades de los
distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes.
 Plan Básico de Ordenamiento Territorial: Son elaborados y adoptados por las autoridades
de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes.
 Esquema de Ordenamiento Territorial: Son elaborados y adoptados por las autoridades de
los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.

¿Qué contiene?

 Componente general: establece políticas, objetivos, estrategias y contenidos estructurales

de largo plazo (12 años) para todo el territorio municipal. El contenido estructural hace
referencia a: áreas de preservación y conservación ambiental, amenaza y riesgos,
patrimonio urbanístico, arquitectónico y arqueológico, clasificación del suelo urbano, rural
y de expansión, entre otros.
 Componente urbano: acciones, programas y normas para encauzar y administrar el
desarrollo físico urbano (suelo urbano y de expansión) y contenidos de corto y mediano
plazo (8 años). El contenido de corto y mediano plazo hace referencia a: Normas
urbanísticas, tratamientos y actuaciones urbanísticas, ocupación y usos del suelo,
infraestructura vial y de servicios públicos, equipamientos, vivienda, instrumentos de
gestión y financiación, entre otros.
 Componente rural: acciones, programas y normas para orientar y garantizar la
conveniente utilización del suelo rural y su interacción con la cabecera municipal
contenidos de corto y mediano plazo (8 años). El contenido de corto y mediano plazo hace
referencia a: áreas de preservación y conservación ambiental, amenaza y riesgo,
 ocupación y usos del suelo, infraestructura vial y de servicios públicos, equipamientos,
vivienda, entre otros.
 Programa de ejecución: actuaciones sobre el territorio previstas en el POT, que serán
ejecutadas durante el periodo de la correspondiente administración municipal (4 años, 8
años y 12 años).

El POT define normas urbanísticas, las cuales tiene por objeto regular el uso, la ocupación y el
aprovechamiento del suelo. Estas normas la Ley 388 de 1997 las jerarquiza de la siguiente manera:
NORMAS URBANISTICIAS ESTRUCTURALES: Son las que aseguran la consecución de los objetivos y
estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de
mediano plazo del componente urbano. 

NORMAS COMPLEMENTARIAS: Son aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y

proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y
urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de ejecución.

ESTRUCTURA ECOLOGICA PRINCIPAL: Conformada por el sistema de áreas protegidas, reservas

forestales, parques urbanos, corredores ecológicos y áreas de manejo especial, entre otros.

ESTRUCTURA FUNCIONAL Y DE SERVICIOS: Conformada por los sistemas de movilidad (transporte

público y privado), de equipamientos urbanos (salud, educación, culturales, seguridad ciudadana,
entre otros.), de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, energía, telecomunicaciones y gas
natural), y de espacio público, con el fin de garantizar el cumplimiento de las funciones de los
elementos de la estructura socioeconómica y espacial.

ESTRUCTURA SOCIOECONOMICA Y ESPACIAL: Constituida por el centro y la red de centralidades

que concentran actividades económicas y de servicios, garantizando el equilibrio urbano y rural en
prestación de servicios, la cohesión social, la integración de la ciudad a diferentes escalas, y el
desarrollo económico para todos los habitantes de la ciudad y la región.

LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (1454 DE 2011)-LOOT

Establece que “La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad

de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las
entidades e instancias de integración territorial, fomentar el traslado de competencias y poder de
decisión de los órganos centrales o descentralizados de gobierno en el orden nacional hacia el nivel
territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”.

En esta línea, el ordenamiento territorial es entendido como el proceso de planificación y gestión

de las entidades territoriales para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la
identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente
competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente
armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de
Colombia.

Todo ello orientado a atender asuntos tales como: (a) la política de áreas de parques nacionales y
áreas protegidas, (b) localización de grandes proyectos de infraestructura, (c) la determinación de
áreas limitadas en uso por seguridad y defensa, (d) los lineamientos del proceso de urbanización y
el sistema de ciudades, (e) los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de
los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y (f) la
conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.

La asignación de competencias a la Nación, Departamentos, Distritos, Municipios y Áreas

metropolitanas en materia de ordenamiento territorial es uno de los ejes centrales de la Ley. En
esta vía, la LOOT promueve un mayor rol del nivel intermedio al adoptar dos instrumentos de
escala departamental: las directrices de ordenamiento territorial y el Plan de Ordenamiento
Departamental (POD) que ya se ha mencionado anteriormente.  Además, se establece en esta la
Ley la necesidad de formular la Política General de Ordenamiento Territorial (PGOT) a nivel
nacional, la cual en la actualidad se encuentra en proceso de elaboración.  Igualmente, entre los
puntos centrales que establece la LOOT se encuentra la consolidación de esquemas
asociativos entre entidades para prestar de forma conjunta servicios públicos, funciones
administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de
interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral
de sus territorios (artículos 11 y 12). 

Adicionalmente, en la Ley se establece la figura de los Contratos-plan, la cual está inspirada en la

experiencia francesa y se ha convertido en   “un instrumento crucial para articular el desarrollo de
largo plazo entre la Nación y el territorio, fomentar la concurrencia y alineación de inversiones
prioritarias, fortalecer la descentralización, redistribuir la riqueza y enfrentar la inequidad y la
pobreza extrema” (DNP, 2019). 

Tal como lo establece el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, las entidades territoriales “tienen
autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en
el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les han atribuido la Constitución y
la Ley”. En esta vía, se ha establecido el plan de desarrollo territorial como el instrumento de
planificación con el cual las administraciones locales definen los programas y proyectos que
ejecutarán durante su período de gobierno (4 años).

En los planes de desarrollo realizados por los niveles subnacionales se definen:

Los objetivos, metas y programas del gobierno local o departamental.
El Plan de inversiones a mediano y corto plazo
Dichos instrumentos deben garantizar la articulación de las propuestas territoriales con las
disposiciones realizadas a nivel nacional, por lo cual es fundamental que el contenido de los planes
territoriales de desarrollo guarde coherencia con las políticas y estrategias del Plan Nacional.

¿QUÉ HACE LA COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA?

Para abordar este tema, se debe partir del marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(Ley 1454 de 2011), la cual tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización
político administrativa, ejercer actividades legislativas, establecer los principios rectores del
ordenamiento, definir competencias en materia de ordenamiento territorial (OT) entre la Nación,
las entidades territoriales y las áreas metropolitanas; definir el marco institucional e instrumentos
para el desarrollo territorial y establecer las normas generales para la organización territorial en
nuestro país.
A partir de la promulgación de esta ley, en Colombia existe la Comisión de Ordenamiento
Territorial (COT), como organismo técnico encargado de asesorar al Gobierno nacional, y   al
Congreso  en temas de políticas y desarrollos legislativos; así como definir criterios para mejorar la
organización territorial colombiano. Esta labor se adelanta con la participación, consulta y
concertación de estudios técnicos para la integración de las entidades territoriales, que aporten
asesoría técnica al Gobierno Nacional y a las Comisiones especiales de seguimiento al proceso de
descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, como se identifica en la siguiente figura.

Fuente:https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/secretaria-tecnica-de-la-
comision-de-ordenamiento-territorial/Paginas/plan-de-accion-de-la-comision-de-ordenamiento-
territorial.aspx
Para el desarrollo de estas funciones también se cuenta con un comité Especial Interinstitucional
que presta conjuntamente el apoyo logístico, técnico y especializado que requiere la Comisión
para el desarrollo de sus funciones, y con la Secretaría Técnica de la COT, labor en la cual
participan entidades del orden nacional competentes en la materia, e invita a entidades públicas,
privadas y al sector académico a participar en sus trabajos, de acuerdo con la temática a abordar.  
(Artículo 7 del Decreto 3680 de 2011).
Funciones y desarrollo de la Secretaría Técnica de la COT
La Secretaría Técnica de la Comisión de Ordenamiento Territorial – COT, está establecida por el
artículo 7 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT, (Ley 1454 de 2011), y el Artículo
2° del Decreto 3680 de 2011 (reglamentario de la Ley 1454 de 2011), creada en virtud del apoyo
técnico, logístico y de seguimiento a la COT, y se dejó a cargo del Director de la Dirección de
Desarrollo Territorial Sostenible del DNP mediante la Resolución Interna 0298 del 27 de febrero de
2012.