CESEDEN

SUGERENCIAS PARA UNA DEFINICION DE LAS CRISIS

(POLITICAS) INTERNAS

- Por el Coronel D. José Alberto

LOUREIRO DOS SANTOS.

— De la Revista Militar Portuguesa”

n2 1, enero 1982.

- Traducida por el CN, D. Luis A.

FERNANDEZ BECEIRO.

Agosto-septiembre 1982 BOLETIN

DE INFORMACION n2 157-VIII
1.- INTRODUCCION

Se han realizado muchas tentativas para darle a la palabra cri

sis un significado —dentro de un contexto de relaciones internacionales— lo
más preciso posible. Sin embargo muchos autores eluden establecer una de
finición de lo que es una crisis internacional y en su mayoría la distinguen
de las situaciones de paz y de guerra, presentándola como una grave tensión
con peligro de guerra, sin que ésta llegue a producirse. Con estas caracte
rísticas propias, aunque un tanto vagas, el término crisis internacional ad
quiere un significado rel4tivamente preciso.

También con respecto a la vida interna de un país es frecuente

el empleo de la palabra crisis para describir períodos difíciles de menor o
mayor gravedad. La difusión del empleó de este término es un caso similar,
e incluso de mayor propagacióñ., al del amplio uso que se hace del vocablo
estrategia. Y así como, a propósito de las más diversas actitudes y en los
más variados asuntos, se habla de estrategias de actuación, también se ha
bla de crisis con respecto amuy diferentes situaciones, y así se dice cri——
sis de empleo, crisis de vivienda, crisis conyugal, crisis nacional, etc.
etc.

¿Cabe la posibilidad -en analogía con el problema de las rela

ciones internacionales— de concederle al término órisis una relativa preci
sión, cuando sé refiere a temas de política interna? ¿Qué se entiende por
una crisis política? Todos los problemas, dificultades y cuestiones, a las
que vulgarmente llamamos crisis, ¿ merecen realmente esta calificación ?

—1—
 ¿O el simple hecho de aplicar la palabra crisis, con un sentido intenciona
damente ambiguo, a gran parte de los problemas y situaciones caracterrs—
ticas de las relaciones entre personas y entre grupos, en las sociedades de
mocráticas, puede constituir, por si solo, parte de una estrategia (cons——
ciente o inconsciente) de denigrar la democracia, acusándola de ser el “rej.
noU de las dificultades, de las contradicciones, en una palabra el hIjflI de
la crisis, e1 tipo de organización social en la que la crisis está presente de
forma permanente?

Si el sentido de la palabra crisis se desligase de la aceptación

que se le atribuye en las relaciones internacionales y asumiese el significa
do del uso de los dereáhos y garantfas de los ciudadanos en la defensade sus
puntos de vista, en las relaciones entre personas y grupos , de acuerdo con
reglas establecidas democráticamente para la superación de las contradic
ciones y de los conflictos existentes en cualquier sociedad por medio del de
bate poirtico, excluyendo el empleo de la fuerza, entonces el empleo repeti
do de la palabra crisis perder!a su posibilidad de ser utilizado como arma
por aquellas que realmente lo que desean es el derrocamiento de la demo——
cracia.

Pero como el término crisis está iñdisolublemente ligado a su

significado en su aplicación al escenarió internacional, es muy conveniente
tratar de discriminar lo más exactamente posible lo que se pretende decir
cuando se emplea con referencia a la poli’tica interior, o sea, qué se quiere
decir exactamente cuando se habla de crisis poli’tica interna.

Sólo asf será posible desmontar los ataques a la democracia

óentrados en el eje democracia—crisis, reconociendo que, de hecho, aque
llo qüe es frecuente en la democracia y que —con intención o sin ella— se
le denomina crisis, no pasa de ser la mejor manera, o quizás la única, de
evitar las verdaderas crisis internas, proceso, que, en conjunción cón las
guerras internas, constituye la forma predilecta de sustitución de póder en
los regrm enes autocráticos.

Apoyándonos en la teoria existente sobre las crisis internacio

nales y observando —desde esta perspectiva— los aspectos de la polrtica in
tenor, trataremos de contribuir a la determinación de las peculiaridades
de las crisis internas, procurando definir sus elementos fundamentales ,des
cribir su desarrollo, relacionar sus posibles protagonistas, destacar los
medios puestos en acci6n en el transcurso de su proceso y presentar cier—
tós elementos sóbre la gestión -y la preparación de la gestión- de las cri
sis internas, asr como áobre su conducción.

—2—
II.- CRISIS INTERNACIONAL Y CRISIS (POLITICA) INTERNA. ELEMEN
TOS PECULIARES DE LAS CRISIS INTERNAS.

a) Cuando se alteran las relaciones normales entre dos o m&s

actores de láescena internacional,. eón. probabilidad de llegar al empleo de
la fuerza, nos encontramos ante una crisis internacional. También en la vi
da interna de. un pars puede presentarse un fenómeno semejante, ruptura del
desarrollo previsible de los acontecimientos, con grandes posibilidades de
recurrir al empleo de la. fuerza; en este caso nos encontramos ante una cri
sis interna.

Vemos aquf dos elementos, fundamentales, caracteri’sticos del,

y comunes al, fenómeno de la crisis, interna o internacional, aunque se re
fieran, normalmente, a diferentes actores y con distintas finalidades. El
adverbio “nOrmalmente” tiene aplicación en la medida en que, frecuentemen
te, actores de la escena internacional se enfrentan en el interior de un Est
do mediante incitaciones de crisis internas que, en definitiva, no pasan de
ser episodios de una crisis internacional pero que, por problemas de góbier
no interior (que al poder establecido le pueda interesar disimular o sosia——
yar, recurriendo a la movilización frente al exterior) provocan una auténti
ca crisis internacional.

Además de los elementos caracterizadores que considerarnos

como fundamentales, pueden detectarse otros que, de modo semejante, es—
t&n presentes en el fenómeno crisis , tanto en su modalidad interior como en
la internacional.

—3--
 Entre ellos se incluyen:

— La forma en que puede surgir la crisis, por un proceso len

to de empeoramiento de una situaci6n de tensión o de intensi
ficación de un enfrentamiento, culminando en la deflagración
de la crisis; o, brúscamente, a partir de un acto concreto de
uno de los actuantes que puede —aparentemente— no estar im
plicado en la confrontación, todavra solapada.

- La existencia de una acción concreta -verbal o material- que

provoca la crisis (como secuela del duelo entre sus protago
nistas).

— La realidad de un conflicto de intereses al que alguno de los

actores atribuye la importancia suficiente para asumir gran
des riesgos.

— La incertidumbre, durante todo el proceso de la crisis, so——

bre los posibles comportamientos de los adversarios; ya sea
por el desconocimiento de sus verdaderas intenciones o por
el disimulo de las mismas, mediante un envite falso; o por de
ficiencias en las comunicaciones y errores en las decisiones.

— Los peligros que pueden conducir a la guerra (internacional

o interna de acuerdo con el tipo de crisis), resultantes del
propio proceso de confrontación, generador de una dinámica
de escalada, intrrnsecos a la naturaleza de los intereses pues
tos en juego, y los que se derivan de posibles deficiencias en
el proceso de información y en le. toma de decisiones de los
protagonistas.

— La importancia del factor tiempo en el transcurso de una en

sis, puesto que el hecho de que las relaciones sean rápidas o
tardías produce efectos distintos en los adversarios y en los
medios propios, ya sea directao indirectamente, a travósde
la opinión pública.

b) Existen, sin embargo, ciertos aspectos que. -aunque comu

nes a las crisis internas e internacionalés— adquieren contornos propios de
acuerdo con la localización del fenómeno, y otros cuya presencia casi nose
detecta, ni en las crisis internacionales ni en las internas.

-4-
 Asr como en las crisis entre parses la sucesión de aconteci--
mientos —en los cuales se verifica la ruptura— yiene condicionada por las
relaciones entre los protagonistas de los asuntos internacionales, en las
crisis internas los acontecimientos que interesan son los relativos a la dis
puta por el poder, y acceso al mismo, en una unidad polftica.

En un determinado pars se producirá una quiebra en el desarro

lb normal de los acontecimientos —caracterizadora de una crisis— siem
pre que exista una tentativa de asalto al poder -o de alteraóiónde sus di——
mensiones (1)- por métodos diferentes a las reglas del juego formalmente
instituidas (basadas en la ley constitucional).

Esta tentativa puede ser provocada deliberadamente o puede sur

gir por razones de oportunidad, cuando el cuadro global normal se altera
por motivos de rndole varia (poli’tica, ecoñómica o social), que puede afec
tar a la firmeza del poder pol!tico legalmente constituido.

Tal tentativa está, por tanto, relacionada (más o menos estimu

lada) con el grado de desarrollo de los factores que propician la crisis, de
naturaleza interna unos y externa otros. Estos factores —susceptibles de
ser manipulados con toda intención, en el sentido de retirarle el apoyo de
la base social a quien ejerce el poder y/o aplica las reglas establecidas pa
ra disputar el poder pólrtico- se sitúan en las esferas sicológica, económi
ca, pol!tica y militar e inciden todos profundamente en la percepción de la
situación por las opiniones públicas (con una sensación de mayor o menor —

confianza, satisfacción y esperanza).

Asr, situaciones de iriestábilidad polrtica, grandes tensiones so

ci ales, dificultades econ6micas, situaciones de endeudamiento externo u
otras consideradas de descrédito en términos nacionales, constituyen am—
bientes generadores de descontento, falta de confianza y desesperanza, que
facilitan la conquista del poder político pcir medios ilícitos y/o la alteración
ilegal de las reglas en que se funda su ejercicio.

(1),-Según Karl Deutsh, en su libro ItThe Analysis of International Rela

tions , las dimensiones del poder son, el peso, el dominio, la am ph
tud y la extensión. .

—5—
 En el escenario internacional las crisis tienden a interpretarse
generalmente como “formas de alcanzar objetivos polfticos importantes
(como parece ser la posición de Kissinger) o, sustituyendo la “guerra” por
“crisis” en la definición clásica de Clausewitz “,,. la crisis es una conti
nuación de la poirtica por otros medios” (como parece ser la tesis de Nixon
en “La verdadera guerrat). Esta proliferación del fenómeno crisis en las
relaciones internacionales, al que no es ajeno el hecho nuclear, le lleva al
General Lucien Poirier a considerar que ‘1en la presente situación de la co
munidad sociopolftica, el estado de crisis es en su estado natural”. De cuaL
quier modo, parece legi’timo, actualmente, admitir -enjugar de las dos si
tuaciones tradicionales de paz y guerra— tres tipos de relaciones: paz; Paz—
guerra o ausencia de paz y ausencia de guerra o, simplemente, crisis; y
guerra.

Un fenómeno semejante se verifica en el interior de los Estados

por causas que , directa o indirectamente, tienen algo que ver con los moti
vos que están en la base de la propagación de las crisis internacionales. La
situación de crisis poirticaintérna -disputa por el poder polrtico al margen
de las reglas instituidas, durante la cual (disputa) es inminente el empleo
de la fuerza— tiende a extenderse dado el permanente recurso a la estrate
gia indirecta por parte de las grandes potencias, lo que las lleva a actuar en
el interior de los estados , en pro de los intereses globales de esas potencias,
y esto origina (mediante razonamientos de suma-cero y delt dilema de “lo
toma o lodejaI) el aprovechamiento, y también la agudización, de tensiones
internas a su favor con el temor de que, de no Hacerlo asr, resultase favore
cida la gran potencia adversaria.

Esta propagación se acentúa en los pafses donde los factores

que propician la crisis alcanzangran pujanza, como son los pa!ses menos
desarrollados o aquellos con poca tradición en cuanto al rógimen poirticovi
gente (caso de los salidos recientemente de situaciones autocráticas prolon
gadas, procedentes, a su vez, de experiencias democráticas descontroladas,
por no adecuarse a la situación del pars y a las motivaciones de las respect
vas ciudadanias).

e) La amenaza del empleo de la fuerza, caracterrstica de la

situación de crisis interna —que puede incluir el uso limitado de algunos me
dios militares por quien lucha por el poder- se refiere a la utilización de
las Fuerzas Arm adas.

Si las Fuerzas Armadas llegaran a ser empleadas por quien no

tiene legitimidad para ello, o teniéndola, hace de ellas un uso ilegal o en un

—6—
ámbito que sobrepase ciertos limites, no es que nos encon.iremos. ya frene
a una crisis,sino ante una guerra interna en una de las formas en que esta
puede desarrollarse (guerra subversiva, insurrección, golpe de estado,, re
vuelta militar o guerra civil).

Existe gran dificultad en definir esos “ciertos lrmites” por en

cima de los cuales el empleo de las Fuerzas Armadas pasa a considerarse
acto de guerra interna.

Normalmente el poder establecido tenderá a ampliar al máximo

tales limites y procurará convencer a las opiniones públicas nacionales e
internacionales, asr como a los centros de decisión exteriores, de que su
empleo de las Fuerzas Armadas es sólo para realizar meras operaciones
policiales en apoyo de las autoridades civiles; quien pretenda conquistar el
poder establecido clamará de que éste utiliza la fuerza armada en gran es
cala, por haber perdido toda la base social de apoyo que lo legitimaba, con
siguiendo mantenerse exclusivamente sobre I1 punta de las bayonetas”.

Incluso la consideración de que la declaración de estado de sj

tio pueda servir como indicador del irmite separador entre crisis y guerra
interna no parece una solución plenamente satisfactoria ya que, por un lado,
el poder establecido procurará dilatar su formalización (por razones sicoló_
gicas)y antes de llegar a ella emplear el máximo de medios militares, y
por otra parte el acto de declarar el estado de sitio, podrá ser, “par se11,
una acción dentro del conjunto de.la operación realizada para superar tal
crisis.

d) Es en la crisis poirtica interna -más que en la crisis inter

nacional, donde a veces resulta difrcil distinguir entre los métodos definidp
res de crisis y los métodos corrientes de situación de paz-, donde se plan
tea una de. las más polémicas interrogantes: determinar sus peóuliaridades
y conocer exactamente donde termina la lucha por el poder polftico, dentro
de las reglas legales, y comienza el asalto al poder.

Es difrcil saber hasta qué punto una manifestación, una huelga,

,o el empleo de un medio de comunicación de masas, deja de ser una actitud
admitida en las reglas del juego y pasa a ser una acción de “combat&1 que
contempla el derrocamiento del poder establecido, utilizando procedimien
tos ilegales. As como es también difrcil discernir en qué medida la elabo
ración de un decreto-ley, la adápción de ciertas medidas administrativas
de nominaci6nde cargos, o la.definiçión de una orientación económica da

—7—
 da, sobrepasa o no el li’mite de actuación permitido legalmente al poder es
tablecido, y da o no legitimidad a la transformación de las reglas que justi
fican su mantenimiento como poder y permiten perpetuarse en él.

Es en este ámbito donde se sitúa el problema central de las

Fuerzas Armadas en un régimen democrático (su influencia, utilización y
manipulci6n), subordinado (no sometido) al poder polftico legftimo, evitan
do que éste utilice aquellas para perpetuarse ilegrtimamente en el po
der (2).

En los. regrmenes democráticos, en ios que la lucha por el po

der forma parte de las “reglas del juego”, empleando los
más variados medios previstos, en la Constitución (manifestaciones de ma
sas, medios de comunicación social, etc.), es mucho más fácil enmasca——
rar el “asalto al poder” dadas las permanentes posibilidades de controlar
el poder, que el ejercicio de las reglas democráticas permite. Por el con
trario, en los regrmenes autocráticos es mucho más fácil utilizar el poder
para mantenerse en él y más difi’cil disimular cúalquier tentativa de “asal
to al poder’’ ya que, en la práctica esta es la única manera de conseguirlo.

Cuando’ la tentativa de derrocamiento del grupo que, tiene el po

der incluye el objetivo de alterar las !rgl5 del juego” polrtico, o sea, en
última instancia, las bases de. la .legitimidad,.se producirá una “crisis de
régimen? .. Cuando esta tentativa no pone en tela de.. juicio las relaciones bá
sicas que legitiman el uso del poder, sino sólo al grúpo que lo posee en vir
tud de la aplicación de tales reglas, se origina una “crisis de gobiernoI.
como la crisis de gobierno no puede ser provocada por los que están en
el poder, la crisis de régimen puede interesar, tanto a los de la oposición
como a los del propio poder establecido.

e) Pese al hecho de ser idénticos los dos elementos fundamen

tales caracterrstjcos.tanto de las crisis internas como de las internaciona
les y de las muchas semejanzas ya apuntadas, existe una peculiaridad de
las primeras que las diferencia (aparte, naturalmente, de que sean distin
tos los actores) de las crisis internacionales. Mientras que en éstas cual—

(2).— Ver “Aspectos a considerar en las relaciones de las Fuerzas Arma—

das con el Poder Polftico” y “Sobre la..•Cohesjóri de las Fuerzas Arma
da&’. ‘

—8-
quiera de los protagonistas de la crisis puede vencerla, y hasta hay quien
admite que el mejor resultado será el compromiso (3), en las crisis inter
nas tendrá que haber un vencedor y éste sólo podrá ser el poder estableci
do, caso de que la crisis no evolucione hacia una guerra interior.

Sien el escenario internacional la situación real responde al

equilibrio más o menos asimétrico entre los poderes soberanos -principa
les actores del sistema de relación entre naciones— en el interior de una
unidad poirtica apenas si podrá existir un poder polrtico soberano y, en es
te caso (en los regrmenes democráticos), el “equilibrio de poderes” no es
más estable que el de las “áreas especializadas” del poder soberano, y no
significa la existencia de dos o más poderes soberanos, con mayor o menor
autoridad.

Por otra parte, nosiempre el poder debe ser identificado con

los dirigentes que participan en sú ejercicio. La cafda o cese de uno u otro
dirigente (la crisis polaca en curso es un ejemplo de ésto) nó significa la de_
rrota del poder establecido. Este sólo se perderá cuando sea sustituido por
otro (del cual podrán, también, formar parte dirigentes del anterior).

La victoria del poder establecido podrá ser más o menos clara,

es decir, que al final de la crisis su potencial se encontrará más o menos
desgastado., según las vicisitudes de su desarrollo. Frecuentemente las cr
sis. se utilizan con procesos de desgaste del poder, como parte de una estra
tegia de. asalto, que puede, o no, desembocar en una guerra subversiva. Es
en esto, en el desarrollo de una guerra subversiva -en especial en su fase
pre—insurreccional- en donde 1a maniobra general puede incluir acciones
—con la finalidad de desgastar el poder establecido— provocadoras de la cri
sis. Cuando el que vence es el grupo enemigo del poder constiturdo, se con_
suma entonçes un golpe de estado. Puede afirmarse, por tanto, que dentro
del cuadro de situaciones que estarnos contemplando, el golpe de estado sin
violencia constituye, frecuentemente, una crisis polrtica interna en la que
el perdedor es el poder establecido. Digo frecuentemente porque, asr como
el golpe. de estado puede surgir como resultado de una crisis, también pue
de darse el caso de que un golpe tenga éxito de entrada, sin que ocurra una
crisis previa. Asf, los tgolpistasI no preparan crisis (ano ser cuando. pre_

(3).— Décimo mandamiento de las crisis, según elTeniente.Coronel A. Ba

rrento.

—9—
tendan desencadenar una guerra interna, en especial una guerra subversi
va), preparan golpes de estado-. Después de producirse la intentona o ten
tativa de golpe de estado (eclosión de la crisis para el poder establecido )
se presentan dos posibles desenlaces: o los “golpistas alcanzan su objeti
vo y toman el poder, golpe de estado; o la tentativa’fraca a, y desemboca
en una crisis. En este caso. aparecen, a su vez, dos alternativas: o el po—
der establecido vence la crisis, o los dos oponentes se enzarzan en una
guerra interna.

La crisis, presentada sin caracterrsticas de tal, .podrá.ser pro

vocada por el propio poder establecido para reforzarse y consolidarse. Tam
bién puede ocurrir que, en la tentativa de golpe de estado protagonizado por
el poder establecido (tratando de mantenerse en el gobierno con irneas poir—
tices diferentes e. las desarrolladas hasta entonces;), falle el golpe, degene
rando en una crisis, ante la cual se presentan tres salidas: o el poder esta
blecido vence la crisis que provocó; o le. pierde, y quien se opuso a ella
asume el poder con base en ui golpe de estado; ó lós adversarios se en
zarzan en otro tipo de guerra interna.

La solución de la crisis interna mediante un compromiso no pa

sa de constituir una fase intermedia en el proceso de su desarrollo, fase
que representa, de hecho, una situación de tregua de unos de los contendiei
tes —considerada por él transitoria— tratando de. modificar la relación de
fuerzas, de modo y manera que, cuando lo considere oportuno, vuelva apla
tearla con toda crudeza en busca de una victoria definitiva (también en este
caso el ejemplo de Polonia es sugerente).

- lo
III.- DESARROLLO ESQUEMATICO DE UNA CRISIS POLITICA INTER
NA (4).

a)
Partiendo de una situación de tensión, más o menos aguda
(intencionada o imprevista), podrá surgir, o no, la percepci6n del desafro
y/o tentativa de coacción -por medio de la amenaza del empleo de la fuer
za, impircita o explícita— de un antagonista sobre otro. Si la crisis la pro
voca el poder establecido, se evitará la expresión clara y terminante del de
saf!o, a no ser que forme parte de la maniobra emprendida y tenga, por tari
to, objetivos especrficos. Por el contrario, si la crisis fuese provocada por
álguien que quiere derribar el gobierno, el desafto aparecerá, normalmen
te, de forma evidente y con una carga lo suficientemente fuerte para inten
tar —una vez iniciada la situación a su favor— inclinarla francamente de
conformidad con sus propósitos.

El desafro puede verse o no estimulado por un catalizador dena

turaleza externa o interna.

Puede servir de catalizador de naturaleza externa la percepción,

por parte del gobierno o del que pretende derribarlo, de que la situación ex
tenor es propicia y debe ser, no sólo aprovechada, sino de casi exigencia
de una actitud en el ámbito interior que tendrá, como mÍnimo, gran proba
bilidad de un fuerte apoyo foráneo.

(4),- Ver cuadro 1.

— 11 —
 CUADRO1

COQÍ0JC,0
cf

(J/4rQ/ di Ja crisis
1

di
eIre/yeswia

‘—
r
5i/uoc,6o de
Si4’oC,a, de
(aMI, j€/Or (oorí»al te/)SIOlJ
EspeciWco nivel mente
di’ere#ile del)

Cmfko de /a crisis interna

(1spi.rado en e/ grtíf,a d ,b cris/g / eTfkZc/o/1a/
inc/ii/do en ¡ci a5ra
Coní/,d ,1,’z,o,.iAil,ons “de Si’yder y Paul ¿iesiiq)
 El catalizador de naturaleza interna está constituido básica——
mente por la evolución de una situación que se refleja en forma positiva en
el desarrollo de factores que propician la crisis, modificando claramente
la relación de fuerz&s, en lo que respecta a las bases sociales de apoyo.

Frecuentemente existe una relación i’ntima entre los elementos

catalizadores externos e internos.

Nos vamos a referir a lo que vulgarmente se denomina cataliza

dor general, la contradición que provoca la crisis. A veces puede producir
se también un catalizador especrfico, un pretexto real inmediato, justificati
yo del desafi’o. Como ejemplo de catalizador general, y en relación con la
crisis de los últimos tiempos del gobierno de Marcelo Caetano, podremos
citar la guerraen Africa, y como catalizador especrfico puede considerar-
se el decreto sobre los capitanes y la tentativa del golpe del 16 de marzo.

b) Si la intentona parte de quien no tiene el poder —y no en——

cuentra resistencia— estamos en presencia de un golpe de estado al que co
rresponde el derrocamiento del poder establecido. Si el intento es de quien
está en el poder y no se produce resistencia, no existirá crisis, .pero, evi
dentemente, se acentuará el “grado de ilegalidad” del gobierno en cuanto
vulnera las reglas del juego para poder continuar en el poder .(este es un
golpe de éstado del gobierno).

En caso de. que se produzca resistencia, el proceso dé radicali

zación se acentúa pasando al estado de emergencia (que corresponde al urn
bral de crisis), independientemente del formalismo de su declaración y se
llega a la confrontación entrando en él centro de la crisis.

El concepto de estado de emergencia corresponde a la situa——

ción limite, a partir de la cual es posible, legalmente, el empleo de las
fuerzas militares en apoyo de las autoridades civiles. La definición formal
de este limite puede ser manipulada por quien tiene el poder con objetivos
parecidos a los que indicábamos anteriormenté al referirnos a la declara
ción del estado de sitio. Tal manipulación traerá como consecuencia situar
la formalización del estado de emergencia, por encima o por debajo (se
gún convenga) del umbral de la crisis, entendido éste como el linde a par
tir del cual comienzan a producirse interacciones que caracterizan la situa
ci6n como de crisis (ruptura en la marcha normal de los acontecimientos e
inminencia del empleo de la fuerza).

- 13 -.
 El desarrollo de la crisis podrá concluir: con la victoria del
poder establecido, volviendo a una situación de tensión, normalmente de
nivel superior a la que regra antes de la crisis; o con el desencadenamien
to de un conflicto interno de desenlace más o menos rápido, que puede de
sembocar en golpe de estado, insurrección, guerra subversiva, revuelta
militar, e incluso guerra civil.

Cabe destacar dos aspectos de la cuestión.

El primero se refiere al golpe de estado realizado por el pro

pio poder establecido, En el gráfico de la crisis, y siempre que aparecerQ
presentadp el golpe de estado, tal golpe puede propiciare! éxito del poder,
pero, al vulnerar las reglas vigentes, se coloca en una posición de ilegali
dad. Esta situación puede ser provocada deliberadamente , o puede ser el
resultado de aprovechar la oportunidad que le brinda un provocador.

El segundo contempla la téçnica del contragolpe. Esta técnica

se basa en una maniobra de incitación para poner al descubierto a un pro
vocador que todavra se encuentra en una posición desfavorable. El papel in
citador le puede corresponder al catalizador especi’fico o a la propia provo
cación. La técnica de contragolpe la utiliza normalmente el poder estableci
do, pero, en ciertas condiciones y de manera general, puede ser también
empleada por un provocador poderoso.

- 14 -
IV.- LOS ACTORES EN LA CRISIS (POLITICA) INTERNA.

Los posibles actores de una crisis poirtica interna son: por un

lado el grupo que tiene el poder real; por otro lado cualquiera de los grupos
existentes, en la unidad poirtica que tienen poder potencial.

Entre estos grupos pueden citarse: partidos poirticos, organiza

ciones de clases (sindicatos, asociaciones patronales, etc.), grupos étnicos,
grupos religiosos, grupos regionales no integrados en la jerarqu!a instituci
nal (gobiernos regionales, gobiernos locales, etc., que se articulan en el.
conj.into de la voluntad nacional), grupos militares (con el apoyo de todas o
parte de las Fuerzas Armadas), otros grupos sociales, otros grupos de Opi
nión, otros grupos funcionales.

Ademés de éstos, que podemos considerar como de posibles ac

tores internos , una crisis interna puede involucrar a otros protagonistas ex.
ternos que -como ya indicamos- actúan por medio de agentes interiores
(Estados—nación u otras organizaciones internacionales y, especialmente
transnacionales).

Cuando un actor interno se lanza a provocar un movimiento que

pretende imponer un poder autocrático (en una democracia, o incluso en un
régimen que ya es’ autocrático), raramente aceptar& un fuerte apoyo externo
susceptible de transformarse, a corto o largo plazo, en una dependencia ya
que —caso de que triunfe el intento de cambio- podrá tener que hacer fren
te —más pronto o más tarde- a la voÍuntad de la mayorra de la población

— 15—
Esto es especialmente aplicable a los pafses pequeños para los cuales pare
ce lrcito afirmar que democracia es sinónimo de mayor independencia na—
cional.,. entendida ésta como una dependencia menor en un mundo interdepen
diente.

Existen tres aspectos importantes, relacionados con los posi——

bies actores de una crisis interna, que conviene destacar:

El primero es la extraordinaria importancia de las Fuerzas Ar

madas en las crisis polfticas internas, lo que destacamos ya con anteriori
dad, y con otro propósito. Todo actor que disputa el poder pol!tico en una
crisis interna está convencido que cuenta con el apoyo de la totalidad de las
Fuerzas Armadas, o de una parte de las mismas, capaz de intervenir a su
favor y con ventaja. O, como minimo, está persuadido de que las Fuerzas
Armadas se mantendrán neutrales durante la primera fase de la contienda,
inclinándose a su favor posteriormente.

El segundo se refiere a la necesidad de una direcci6ri poirtica

Todo grupo que no sea, realmente un partido poirtico, generador potencial
de poder, participa en una crisis a través de una cúpula poirtica desprendi
da del propio grupo. Esta cúpula es, de hecho, un 6rgano polrtico dirigente
que tiende a constituir, más pronto o más tarde, un aparato polrtico simi-—
lar a un partido.

El tercero es la importancia de las organizaciones de clase en

el desarrollo de una crisis interna. Todo grupo que se lanza a la provoca—
ciónde una crisis (sea o no sea partido polrtico) procura apoyarse, en ma
yor o menor grado, en una organización de clase, caso de que no forme ya
parte del propio grupo.

— 16 —
y.- MEDIOS PUESTOS EN ACCION EN LA CRISIS (POLITICA) INTERNA.

a) En teorra, para la solución de una crisis, el poder estableçj.

do tendrá a su disposición todos los medios del Estado, en cuanto que el pro
vocador contará, normalmente, con pocos elementos.

De hecho, y hablando de medios, ocurre que -caracterizando

en cierto modo una situación de crisis— el que desafi’a al gobierno tiene la
convicción de que muchos de los elementos no obedecer&n las órdenes del
poder establecido y que, por el contrario, apoyarán al desafiador. Dentro
de estos elementos se destacan aquellos pertenecientes a las Fuerzas Ar—
madas.

Como ya vimos , la crisis o provocación de un movimiento se

lanza para producir un golpe de estado, o para -en una determinada rela-
ción de fuerzas— impedir que tal relación se deterióre y/o para modificar
la en su favor, permitiendo, dentro de un plazo determinado, efectuar un
golpe de estado victorioso o resistir a una tentativa de golpe del adversa—
rio.

Si no existe tal convicción (acerca de la existencia deun cierto

TI reparto de medios”), el que pretenda conquistar el poder recurrirá a otro
tipo de guerra interna (previsiblemente a la guerra subversiva) y no al gol
pe de estado.

— 17 —
 Cuando se comprueba errónea la convicción en que se apoyaba
la tentativa de golpe, y óste falla provocando la crisis, esta evoluciona, co
mo vimos ya, hacia otro tipo de guerra interna que será, normalmente, re
vuelta militar o guerra civil.

b) Los medios utilizados por ios actores de una crisis poirtica

interna abarcan todas las esferas de la estrategia, por lo que la acción a
desarrollar se inscribe en el ámbito de la estrategia total (tlato sensu).

Entre los medios sicológicos se destacan las declaraciones pú

blicas , comunicados de apoyo , explicaciones , argumentaciones, adverten
cias y amenazas, y la utilización indirecta de las masas.

Entre los medios sociales cabe resaltar las manifestaciones pÚ

blicas, las asambleas y las huelgas.

La utilización de los medios militares se realizará de un modo

más o menos encubierto, pero su presencia y estfmulo respaldarán siem——
pre las acciones más decisivas en la condúcción de la crisis. Si el poder es
tablecido hace uso de los canales formales para emplear los medios milita
res, moviendo fuerzas, rebatiendo informaciones procedentes del provoca
dor —relativas a las actitudes de los militares— movilizando tropas, decla
rendo estados de prevención, alerta y emergencia, el que no está en el po
der hablará de pronunciamientos, de declaraciones de entidades militares
prestigiosas y de la falta de capacidad legal del gobierno para desplegar -

fuerzas.

El empleo de ios medios militares por los actores de la crisis

tiene dos objetivos que se refuerzan mutuamente, aunque el decisivo sea,
normalmente, el primero: Por una parte permitir, en privado, que los ac
tores conozcan los medios militares de que dispone cada uno, determinando
el potencial relativo de combate y convenciendo al oponente de que está en
inferioridad y perderá si se decide por la guerra; es, en definitiva,
te. de fusiles”, la utilización de los canales informales de conexión con las
unidades militares y las maniobras entre bastidores .Por otra parte decla
rar públicamente los apoyos con que cuenta cada uno, militares y civiles
(ampliando o minimizando su importancia, según el caso) y los que va per
diendo el adversario, con el fin de desequilibrar la balanza a su favor, in
fluenciando a los dirigentes y a la opinión pública.

Uno de los medios más importantes en el desarrollo de una cri

sis poirtica interna es el recurso a los legales limitadores de

- 18 —
derechos que el oponente al poder establecido puede emplear como ‘arma”
(huelgas, manifestaciones, reuniones, algaradas, etc.); estos mecanismos
deben ser accionados con gran prudencia ya que su. empleo fuera de tiempo,
o eñ condiciones inoportunas, puede volverse contra el propio gobierno,tan_
to por las reacciones de descontento que pueda provocar (en un plano gene
ral o en algunos estratos sociales), como por la posibilidad de que se pro
duzca un caso de. desobediencia, lo que resta prestigio y fuerza al poder e
tablecido.

c) La importancia de las Fuerzas Armadas en la evolución de

la crisis implica, naturalmente, la tentativa —por parte de los actores de
la misma— de manipularlas, en el sentido de que cada uno tratará de ‘1mo—
vilizarlas en su beneficio”.

La modalidad de articulación en la subordinación de las Fuerz

Armadas al poder polhico constituye una base de partida de gran significa
ción, teniendo en cuenta su previsible comportamiento en el transcurso de
una crisis, eñ cuanto que puede dar a un actor más posibilidades de utilizai
las que a otros. En la modalidad de articulación résulta muy conveniente —

que el órgano de soberanía, con el cual las Fuerzas Armadas tengan el vín—.
culo legal predominante, coincida con la garantía de mayor probabilidad de
legitimidad más rotunda. Tal estructuración facilitará la cohesión funcional
de las Fuerzas Armadas (5) y propiciará la obediencia de óstas a quien dis
ponga de mayor representatividad nacional. No obstante deberán preverse
mecanismos limitadores de tendencias autocráticas.

No es fácil presentar en una expresión concreta la forma ópti

ma de jerarquización de una determinada sociedad real. Habrá que tener
en cuenta las vivencias históricas de esa sociedad, especialmente la utiliza
ción que el poder pólítico, por tradición, hace de las Fuerzas Armadas. Ha
brá que tener en cuenta, en todo caso, los métodos adoptados por las demo
cracias occidentales (6) en las que la formulación de la política de defensa
nacional y la gestión política de recursos para las Fuerzas Armadasessien
pre de la responsabilidad del Gobierno; el empleo de ellas en las activida
des que justifican su existencia como tales —acciones militares externas e

(5). — Ver “Sobre la cohesión de las Fuerzas en UBaluarte.

(6).- España esun caso especial. donde la figura del Rey tiene un significa
do propio.

— 19 —
internas— es de la responsabilidad del órgano de soberanra con respecto al
cual existe el consenso de disponer de mayor legitimidad, Jefe del Estado
en el caso de ser elegido por sufragio directo, y gobierno cuando no se da
tal circunstancia. La facultad de empleo de las Fuerzas Armadas se relacio
na con la declaración de guerra, estado de sitio y estado de emergencia , y
con el mando superior de las Fuerzas Armadas (7) en estas situaciones, lo
que implica el nombramiento (incluyendo la iniciativa del nombramiento) de
los principales jefes militares. Esta autoridad del Jefe del Estado elegido
por sufragio directo se traduce, normalmente, en su inserción en la estruc
tura estatal dándole asi’ forma y efectividad a sus poderes reales (o como je
fe de gobierno en los regi’menes presidenciales; o mediante la posibilidad de
presidir los consejos de ministros siempre que lo desee o cuando se discu
ten asuntos relacionados con la defensa nacional como acontece en regi’me—
nes sernipresidencialistas.

Es tan importante toda esta cuestiÓn relativa a la manera de co

mo las Fuerzas Armadas se subordinan al poder polftico que hay quien con
sidera las disputas sobre el tema como posibles indicadores de tentativa de
de las fuerza&’, teniendo en cuenta las hipótesis de las cri
sis poli’ticas internas.

(7)..- Mando de las Fuerzas Armadas ejercicio a partir del nivel de la Estra
tegia Total.

-20—
VI.- PREPARACION DE LA GESTION DE LAS CRISIS (POLITICAS) IN
TERNAS.

La preparación de la gestión de las crisis poirticas internas se

confunde, por parte del poder establecido, con el montaje de los mecanis——
mos que permiten responder con éxito a una tentativa de asalto al poder,
mediante un golpe de estado, por parte de un grupo que preterida conquistar
el poder al margen de la ley, con el establecimiento de apoyos (medios).

Quien tiene el poder procurará, antes de nada, prevenir cual——

quier crisis y tratará de evitar, por tanto, que se materialicen las condiciQ
nes propiciadoras del desencadenamiento de un golpe de estado. Esto se lle
vará a efecto en el ámbito de la polrtica general del Estado la que, ya sea
mediante una polrtica de desarrollo para mejorar el nivel de vida de la ciu—
dadanra, o a través de una politica de defensa polarizada hacia la seguridad
nacional. Para esta última acción es importante la existencia de una estru
tura de inteligencia, sobre la que se pueda ejercer un control eficaz, a fin
de que se autotransforme en un actor de la crisis o en un apoyo siginificati
yo de quien pretenda realizar un golpe de estado.

Como ya indicábamos , no siempre el poder establecido desarrQ

ha una estrategia de prevención de crisis o intentos de golpe. Aveces, pa
ra acentuar la consolidación del poder que se posee, o incluso para perpe——
tuarse en esa situación de dominio —alterando las reglas establecidas— el
poder establecido aplica una maniobra de provocación de crisis.

- 21. —
 De cualquier modo el poder establecido debe Prever la posibili—
dad de estallido de crisis internas -ya surjan éstas o no en contra de su yo
luntad— y prepararse para vencerlas,

Esta preparación comprende, básicamente, cuatro aspectos: la

puesta en vigor de la legislación adecuada que permita el empleo de medios
y la restitución de derechos en determinadas situaciones; el establecimiento
de estructuras organizativas que permitan actuar sobre los medios durante
el peri’odo de crisis que se quiere superar; la puesta en funcionamiento de
los medios existentes y deseables para hacer frente a las vulnerabilidades
apreciadas; la formulación de planes de contingencia de acuerdo con las hi—
potésis de las crisis y sucesos derivados,

En cuanto a la legislación, cabe destacar aquella que se refiere

al empleo de medios militares, tanto para el mantenimiento de servicios —

esenciales como para apoyo de las autoridades civiles en lo tocante al orden

público,

Respecto a las estructuras, aquellas que se establezcan para

hacer frente a eventuales crisis internacionales deben responder a los prin
cipios democráticos y tener en cuenta que en ningún caso podrán atentar al
autocontrol necesario para mantener esos principios. Cabe destacar la im
portancia de la estructura de los centros de decisión -en el ámbito de la es
trategia total- que deben situarse en el más alto nivel estratégico (en el ór
gano superior de la defensa nacional), estructura de la que deben de formar
parte ios responsables de todas las estrategias generales —inclui’da la es——
trategia militar— tener una dimensión que permita su funcionamiento opera
tivo, y estar presidida por la máxima autoridad polrtica, la de máxima legi
timidad nacional; le corresponde al Consejo Superior de Defensa Naciónal
desempefandó las funciones de Gabinete de Crisis,

Incluso en lo que respecta al establecimiento de estructuras,de

ben preverse gabinetes de apoyo al Gabinete de Crisis en aquellas esferas
en las que se considere conveniente o conforme a las circunstancias y cuya
composición debe ser difundida convenientemente para conocimiento del pú—
blico,

Quien pretenda asaltar el poder deberá preocuparse —en la fa

se de preparación- en crear o adaptar las estructuras y canales de comuni
caci6n e información que le permitan controlar los medios; esto se obtendrá
recurriendo, normalmente, a las estructuras legales existentes ( partidos,

—
sindicatos, organizaciones religiosas, órganos de la propia Administración,
etc.), reforzando estas vías de penetración con McontactosU del tipo de red
clandestina. Estos contactos pretender&n, fundamentalmente, conseguir me
dios, calcular los apoyos y garantizar su compromiso.

— 23 —
VII.- GESTION DE LAS CRISIS (POLITICAS) INTERNAS.

La gestión de las tensiones en una crisis polftica interna inclu—

ye, por parte de cada uno de los actores , la dirección de todas las activida
des con el fin de conseguir la victoria.

La gestión de las crisis (“Crisis Management” en la terminolo

gfa anglo—sajona o “Control de las crisis” para los franceses) se desarrolla
de acuerdo con dos posibles actitudes generales: prevenir (antes de la cri
sis) o moderar (durante la crisis); provocar (antes de la crisis) o agudiar
(durante la crisis). La adopción de una de estas actitudes generales por uno
de los protagonistas refleja el concepto de la maniobra que orientará sus
actos. Estos actos o acciones exigen medidas de intervención y de control no
concrétadas por separado, sino siempre bajo una forma de dilema.

Resulta conveniente destacar algunos aspectos a los que hay que

prestar especial atención en el periodo de conducción de las crisis

En primer lugar las crisis son, normalmente, de corta dura——

ción (nos referimos al periodo de confrontación, punto culminante o cora——
z6n de la crisis), dado que, quien intenta un golpe de estado actuará con ra
pidez y contundencia (aunque no, necesariamente, con violencia).

No obstante, cuando el provocador tiene pocas probabilidades de

obtener apoyos importantes en las Fuerzas Armadas, la duración de la cri
sis puede ser larga, ya que, si el instrumento militar permanece inactivo,

— 25 —
los medios a los que tendrá que recurrir serán los sociales, por un lado —

(reivindicaciones, huelgas, manifestaciones, etc.), y los mecanismos de

coacción legal , por otro.

En segundo lugar hay que destacar la importancia de los medios

de comunicación de masas. Su empleo y control adecuado puede resultar
factor decisivo en el desarrollo de la crisis, en la medida en que se desen
cadene reacciones populares de acción y/o inhibición, susceptibles de inter
ferir en las Fuerzas Armadas y en las percepciones que ambos sectores pue
dan tener de la situación, influenciando su voluntad para resistir o desistir;
la utilización de los medios de comunicación inteviene también directamente
en las Fuerzas Armadas, atodos los niveles, influenciando su actitud asr
como la naturalezá de las respuestas (voluntaria, reticente o resistente) a
las órdenes recibidas.

En tercer lugar se destaca nuevamente la necesidad de que las

estructuras de la dirección de la crisis dispongan de mecanismos de auto
control, lo que resulta esencial en los regrmenes en democracia, para evi
tar que una crisis pueda ser el motivo o la oportunidad de que el poder de
mocrático deje de serlo. Esto puede conseguirse por la presencia de la opo
sición en el Gabinete de Crisis.

En cuarto lugar cabe destacar que, en tanto que en una crisis in

ternacional puede prevalecer una actitud (durante toda la crisis o en una de
sus fases), coercitiva o de transigencia, en el curso de una crisis interior
el dilema fundamental que se les presenta a los protagonistas es, o vencer
o evitar una guerra interna.

Esto se traduce en lo que ya indicamos, en cuanto al hecho de

que en las crisis internas serán menos frecuentes las posturas de transiger
cia debido, principalmente, a los intereses creados por el poder estableci
do y al dilema que se le plantea entre un acuerdo y la evitación de pérdidas.
Esto no quiere decir qúe, a .veces, este dilema no prevalezca durante algún
tiempo qomo situación transitoria: para quien desafra al poder, tomando pa
te en úna maniobra general de desgaste del adversario, a fin de establecer
las condiciones para un posterior y definitivo ataque; para el poder estable
cido, que, al no contar con fuerza suficiente para obtener una decisión a su
favor, se ve obligado a aceptar, hasta cierto punto, la existencia (por lome
nos reconocida oficiosamente) de un oponente que le disputa su autoridad .De
cualquier modo, el perrodo de consenso o conciliación en una crisis política
interna forma parte de la propia crisis, ya que el poder soberano está divi
dido entre dos polos que se observan, mutuamente, para atacarse y e1imin
se.

— 26 —
 Finalmente , se hace necesario, en el transcurso de una crisis
poirtica interna, el estricto control del poder polftico sobre las FuerzasAr
madas, ya sea de la actuación de su unidades o del comportamiento de sus
elementos, especialmente de aqüellos de más alto nivel orgánico o de ma
yor prestigio.

El capitán de una compa?ira que se traslada al frente de una co

lumna de un punto a otro del pars, está -normalmente- en mejores condicio
nes de apreciar el impacto global que un movimiento de esta naturaleza eje
ce sobre el desarrollo de una crisis. Este es un ejemplo que muestra la ne
cesidad del riguroso cumplií-niénto de las órdenesemanadas desde el nivel
polrtico para el instrumento militar.

Otra perspectiva que demuestra la importancia del rrgido y per

manente control de las Fuerzas Armadas por el gabinete de crisis, es la ne
cesidad de evitar que elementos militares aprovechen la oportunidad y se de
cidan a actuar poirticamente con iniciativa propia, transformándose en un a
tor que también disputa por el poder.

Las formas de articulación de las relaciones entre las Fuerzas

Armadas y el poder polrtico tendrán una marcada influencia en el grado de
control que el estamento polrtico puede ejercer sobre los militares en mo-—
mentos cruciales, como son los períodos de crisis política interna, durante
los cuales es conveniente que no existan dudas posibles sobre la naturaleza
de la legitimidad de quien tiene el poder de decisión, en cuanto al empleo de
las Fuerzas .Arrnadas .

— 27 —
VIII.- CONCLUSIONES.

No me compete a mi juzgar si lo expuesto a lo largo de las lí——

neas precedentes logró, o no, alcanzar la meta que nos habíamos fijado,ex_
presada en la Introducción del presente trabajo.

De una manera u otra, parece obligado terminarlo con dos con

clusiones principales.

La primera se refiere a la posibilidad de determinar las carac

terísticas peculiares de la crisis política interna, delimitar con alguna pre
cisión sus objetivos, &rnbito, protagonistas y medios que utiliza. La crisis
política interna surge, no como una situación habitual en un régimen derno—
crtico, como algunos pretenden hacer creer, sino como un suceso normal
en democracias estabilizadas; hipótesis, frecuentemente contraria, a lo que
ocurre con democracias en período de transición y, método corriente, en
combinación con el golpe de estado, de alternancia de poder en los regíme
nes no democr&ticos

La segunda conclusión se relaciona con la conveniencia de utili

zar el término crisis sólo cuando parezca configurarse el ambiente que la
caracteriza, y no emplear la palabra a veces con fines poco claros-
— adju
dic&ndola a la lucha política normal, realizada dentro de las reglas del jue
go propias de una democracia.

— 29 —