Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
MI NI STERI O DE DEFENSA NACI ONAL
MARIANO CSAR BARTOLOM LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI, MS ALL DE WESTFALIA Y CLAUSEWITZ Coleccin Investigaciones ANEPE N 14 Copyright 2006, by: Mariano Csar Bartolom Septiembre 2006 Edita: ANEPE Registro de Propiedad Intelectual N 158.491 ISBN: 956-8478-11-6 (volumen 14) ISBN: 956-8478-00-0 (Obra completa Coleccin Investigacin ANEPE) Diseo portada: Seccin Comunicacional ANEPE Libro De la guerra, Tomo I. General Carlos von Clausewitz, Crculo Militar, Buenos Aires, 1968. Suplemento 11 de septiembre de 2001. El da que nadie olvidar. Un ao despus, diario El Mercurio, 7 de septiembre de 2002. Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grficas, que solo acta como impresor Derechos Reservados Impreso en Chile / Printed in Chile La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 5 NDICE UNAS PALABRAS DEL AUTOR ....................................................... 9 ABSTRACT ........................................................................................... 11 PRLOGO............................................................................................. 13 INTRODUCCIN ............................................................................... 17 CAPTULO I: LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORNEA Y LA EROSIN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES Seguridad y amenazas ....................................................................... 21 Los paradigmas westfaliano y clausewitziano .................... 23 Vigencia y erosin del paradigma westfaliano ............................ 31 La erosin del paradigma westfaliano desde el reflectivismo ......................................................................................... 40 Seguridad Humana ............................................................................. 50 Seguridad Democrtica...................................................................... 54 Una propuesta de categorizacin .................................................... 56 CAPTULO II: LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO: CONFLICTOS ASIMTRICOS Y NUEVAS GUERRAS De la guerra convencional a los conflictos asimtricos .............. 59 Nuevas Guerras ................................................................................... 69 Mariano Csar Bartolom 6 CAPTULO III: LA FISONOMA DE LAS NUEVAS GUERRAS Y LOS CONFLICTOS TNICOS La violencia en las Nuevas Guerras .............................................. 103 Conflictos de identidad.................................................................... 133 CAPTULO IV: LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES Caracterizacin de las amenazas transnacionales ..................... 159 Una somera descripcin de las principales amenazas transnacionales .................................................................................. 163 CAPTULO V: EL TERRORISMO INTERNACIONAL Lmites y alcances del concepto ..................................................... 221 Caractersticas del fenmeno terrorista ....................................... 226 La fisonoma del terrorismo internacional contemporneo .... 237 La privatizacin del terrorismo internacional y el 11S......... 247 Terrorismo y Armas de Destruccin Masiva............................... 256 La lucha contra el terrorismo ......................................................... 273 CAPTULO VI: LA EVOLUCIN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIN EN LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los aos 90 ....... 279 El replanteo de los criterios de intervencin .............................. 285 De las intervenciones humanitarias a la Agenda para la Paz .................................................................................................... 293 El actual espectro de Operaciones de Paz ................................... 303 CONCLUSIONES .............................................................................. 319 BIBLIOGRAFA ................................................................................. 327 ndice La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 7 A Carolina, quien ilumin mi vida y me dio fuerzas para enfrentar los momentos ms difciles. Mariano Csar Bartolom 8 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 9 Deseo expresar mi reconocimiento a la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos por otorgarme la oportuni- dad de desarrollar esta investigacin. Desde que pis por pri- mera vez su claustro, hace ms de cinco aos, no solo he encon- trado en esta institucin colegas de excelencia acadmica, que compartieron conmigo sus conocimientos, sino tambin entra- ables amigos. Al mismo tiempo, mi especial agradecimiento a Carolina Samp, quien en todo momento respald mi participacin en este proyecto, dndome fuerzas cuando estas flaqueban. Sin su apoyo intelectual y afectivo, esta iniciativa no hubiera sido po- sible. Finalmente, este trabajo est dedicado a mis hijos Franco y Camila, quienes sin saberlo estuvieron siempre presentes en todo su desarrollo, para quienes deseo un mundo menos conflictivo que les permita cumplir todos sus anhelos y expectativas. UNAS PALABRAS DEL AUTOR La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 11 ABSTRACT This article seeks to contribute to revisit the International Security concept and update the agenda covering this field in International Relationships, starting from the erosion of what we have called the Westfalian and Clausewitsian paradigms. The Westfalian paradigm, with a strong theoretically realistic mark, identifies the State as the almostsingle actor in world affairs; examines the Security dialectic in interstates terms, in which the State has the role both of objectand subject; prioritizes the military power and maintains the non- interference in the domestic affairs of the States. In turn, the Clausewitsian paradigm separates the States legal instrument of violence from the citizenship at large, and identifies the war as the way to use such violence, in its classic interstate conventional conflict format. Due to the erosion of both paradigms, the International Security agenda is nowadays more vast and complex than before, covering (inter alia) non-State actors, transnational dynamics, alternative use of violence and flexibility on the criteria of non-interference. In this framework, the so-called New Wars, whose key expressions are the interstate conflicts of ethnic roots, are highlighted; the transnational threats, whose paradigmatic case is International Terrorism, and the changes on the criteria for intervention of the United Nations (UN), a change which expanded the peace-keeping operations spectrum. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 13 PRLOGO En este libro, del destacado doctor Csar Mariano Bartolo- m, se analiza la seguridad en su concepcin amplia y moder- na. El Diccionario de la Lengua Espaola (RAE) indica que se- guridad es la cualidad de seguro y que seguro significa estar libre y exento de todo dao o peligro. Por otra parte, el concep- to seguridad proviene del latn securitas, que deriva del adjetivo securus; este est compuesto por se, que significa sin, y cura que significa cuidado, vale decir, sin temor, despreocupado o sin te- mor a preocuparse. Este concepto resulta aplicable desde el in- dividuo hasta la humanidad entera, pasando por los grupos, las comunidades, las sociedades, los Estados y las organizacio- nes regionales. Es, sin duda, el gran aporte que este cientista social argentino hace en su trabajo: explica muy detalladamente los cambios profundos que se han producido en el rea de la seguridad, especialmente derivados de la globalizacin y la de- mocratizacin. Inicialmente, la seguridad fue una nocin ligada a la inte- gridad territorial de la nacin, que era garantizada principal- mente por las Fuerzas Armadas. Pero el concepto se ha hecho ms complejo, con la aparicin de amenazas de naturaleza muy distinta al ataque militar contra el propio territorio. Hoy se in- cluyen en el pensamiento de seguridad amenazas o riesgos medioambientales, la delincuencia internacional, el narcotrfi- co, el terrorismo y la presin migratoria, entre otras. El juicio ha cambiando porque se ha entendido que brindar seguridad no depende solo del propio Estado, sino tambin de la cooperacin con otros Estados. Los acuerdos internacionales, la apertura a los vecinos, la transparencia interna y externa, el incremento de la interdependencia y hasta la conciencia de la vulnerabilidad mutua son formas de incrementar la seguridad de una nacin. Mariano Csar Bartolom 14 La evolucin del concepto de seguridad se debe a los cam- bios polticos, econmicos y militares que han caracterizado este periodo, producindose la aparicin de nuevas y mltiples amenazas, que afectan a las personas, al Estado y a la comuni- dad internacional, en especial en su dimensin regional. De esta manera, la seguridad debe entenderse en forma multidi- mensional y multiespacial, porque las amenazas a los aparatos estatales son de diversa naturaleza, y no provienen necesaria- mente de otros Estados y se dan en diferentes planos. La actual nocin de seguridad debe incorporar tambin al sector privado, debido al creciente protagonismo del empresariado en las deci- siones del Estado. Uno de los aportes que hace Bartolom al estudio de la segu- ridad es el relacionado con el cambio de percepcin referente a la naturaleza de las amenazas, y por ende del concepto de seguri- dad, producido por: 1) la comprensin en crculos polticos y acadmicos de la interdependencia entre economa, poltica y se- guridad militar; 2) el trmino de la Guerra Fra que dio inicio a una etapa de distensin y dilogo, buscndose la cooperacin para resolver los conflictos; y 3) los gobiernos, que asociaron sus polticas de seguridad a cuestiones como el bienestar econmico o a la autonoma decisoria. Esto es uno de los elementos que el Doctor Bartolom presenta en excelente forma. La sociedad poltica est constituida por diversas comunida- des, que a partir de la familia se organizan bajo un mismo rgi- men legal para vivir bien y lograr los fines deseados. Ante la necesidad de que alguien dirija y decida dentro del grupo, para lograr el fin comn deseado, surgen en forma natural los concep- tos de autoridad y bien comn. Aparece el gobernante y el gobier- no, constituidos por aquellos que colaboran en su conduccin. Con lo expresado, se confirma la necesidad que tiene el hombre de establecerse en comunidad en su bsqueda de satis- facer su carencia de seguridad, en su condicin de ser gregario. El hecho que el individuo se agrupe para sentirse seguro, hace que el concepto de seguridad est ligado a la sociedad o agru- pacin de personas, por lo que se comenz a hablar de seguri- dad nacional. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 15 La idea de seguridad ofrece dificultades para ser definida, porque cada comunidad de personas lo entiende de acuerdo a sus propias percepciones y necesidades. Lo que s se puede afirmar, es que la concepcin de seguridad nacional nace con el Estado, adquiriendo su naturaleza poltica, porque su principal objetivo es la supervivencia de esa organizacin. Siguiendo a Bartolom, desde la perspectiva de la seguri- dad internacional no todos los Estados enfrentan las misma amenazas o perciben como tal algunos fenmenos comunes, como podran ser las catstrofes naturales, el crimen organiza- do u otros, que errneamente se han dado en denominar ame- nazas emergentes. Asimismo, los Estados no valoran de igual manera los bienes o valores que puedan ser amagados por al- guna amenaza, ni tienen la misma capacidad para enfrentarlos o neutralizarlos, lo que Keohane y Nye denominan vulnerabili- dad y definen como la capacidad de un actor de sufrir costos impuestos por acontecimientos externos. Barry Buzan dice que la intensidad de una amenaza, desde la visin de un Estado, estar determinado por cinco factores: 1) la especificidad de su identidad; 2) su cercana en tiempo y espacio; 3) su probabilidad de ocurrencia; 4) las consecuencias que puede generar; y 5) la influencia que sobre las mismas pue- den ejercer la circunstancias histricas. Estos factores son difciles de aplicar correctamente, debi- do a la complejidad que presentan normalmente las amenazas. En efecto, se hace dificultoso determinar la especificidad de una amenaza, siendo an ms complicado, dada la tecnologa de los cohetes intercontinentales, su cercana en el espacio, por ejemplo. Bartolom, buscando simplificar la propuesta de Buzan, propone que la seguridad de un Estado depender de tres factores: 1) la determinacin de la amenaza; 2) la defini- cin de los bienes y/o valores a proteger; y 3) el margen de invulnerabilidad que se desea obtener. Dicho en otras pala- bras, sostiene que la seguridad es inversamente proporcional al alcance de la amenaza, y enuncia la siguiente formula con- ceptual. Mariano Csar Bartolom 16 Las amenazas constituyen el elemento fundamental de an- lisis para la formulacin de las polticas de seguridad, que de- ben buscar el cumplimiento de sus objetivos de la seguridad a travs de la prevencin, la deteccin y el enfrentamiento de esas amenazas, para eliminar o al menos neutralizar lo que se conoce como factores de inseguridad (que como se ha visto, estn englobados en el concepto amenaza). Estos factores son: las vulnerabilidades, las interferencias, adems de las posibles agresiones, elementos que an no se pueden descartar comple- tamente a pesar del notable aumento de la cultura de la coope- racin, especialmente interestatal. Sin duda este libro es una gran contribucin para los estu- diosos de las materias de seguridad, por lo que se debe felicitar y agradecer al doctor Bartolom en consideracin a su aporte acadmico, que presenta de manera moderna y amena. Francisco Le Dantec Gallardo Ph.D (c) Profesor ANEPE Santiago, septiembre de 2006 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 17 El presente trabajo es el resultado de una investigacin de- sarrollada durante el ao 2005, cuyo propsito fue contribuir a la reformulacin de la Seguridad Internacional y actualizar la agenda que abarca este campo de las Relaciones Internaciona- les, a partir de la erosin de lo que hemos dado en llamar para- digmas westfaliano y clausewitziano. Desde nuestra perspectiva el paradigma westfaliano, de fuerte impronta terica realista, identifica al Estado como actor cuasi nico de los asuntos mundiales; plantea la dialctica de Seguridad en trminos interestatales, correspondiendo al Esta- do el rol tanto de objeto como de sujeto; prioriza al poder militar y sostiene la no injerencia en los asuntos internos de los Esta- dos. A su turno, el paradigma clausewitziano disocia al instru- mento de violencia legal de los Estados de la ciudadana en general, e identifica como forma de empleo de tal violencia a la guerra, en su formato clsico de conflicto interestatal conven- cional. La erosin de ambos paradigmas se ha tornado particular- mente evidente luego de los atentados terroristas perpetrados en las ciudades de Nueva York y Washington el 11 de septiem- bre del ao 2001 (en adelante, 11S), aunque tiene orgenes previos que, en lneas generales, se ubican temporalmente en torno al fin de la Guerra Fra. Fruto de este proceso, hoy la agenda de la Seguridad Internacional es ms amplia y compleja que en pocas anteriores, abarcando (inter alia) actores de natu- raleza no estatal; dinmicas transnacionales; empleos de la vio- lencia en formas alternativas a la tradicional; y la flexibilizacin de los criterios de no injerencia. Especficamente son las amena- INTRODUCCIN Mariano Csar Bartolom 18 zas a la Seguridad Internacional que se desprenden de esta mu- tacin las que hemos querido identificar y describir en nuestro trabajo, teniendo presente que, como dijera un intelectual espa- ol, poner nombre a lo que nos destruye nos ayuda a defendernos*. Nuestra investigacin tuvo, en lneas generales, un enfoque descriptivo y explicativo, alcanzando en algunos pasajes nive- les prescriptivos. Se estructur en tres fases bsicas: la presente introduccin, un desarrollo subdividido en diferentes etapas, de acuerdo a criterios temticos, y conclusiones. La fase de de- sarrollo se inici secuencialmente con una descripcin de los alcances tradicionales de la Seguridad Internacional, como campo especfico de las Relaciones Internacionales, en pocas de la Guerra Fra; la erosin de los paradigmas wesfaliano y paradigma clausewitziano, y los factores que incidieron en ese cambio; y la fisonoma que adquiere hoy la Seguridad Interna- cional, as como los niveles en que esta puede subdividirse. En el desarrollo, jugaron un rol capital los conceptos de asimetra y transnacionalidad. A partir de la asimetra, analizamos su traduccin en la forma de conflicto conocida como Nuevas Guerras; sus caractersticas distintivas y sus principales facto- res de incidencia; su manifestacin como conflictos intraestata- les de raz tnica, y las diferentes formas de empleo de la vio- lencia que exhiben sus protagonistas. En cuanto a la transnacionalidad, delimitamos los alcances del concepto, para luego efectuar una descripcin de las princi- pales nuevas amenazas o amenazas transnacionales que se encuadran bajo el mismo. Describimos y explicamos al Terroris- mo Internacional como caso paradigmtico de amenaza trans- nacional contempornea, mxime tras los eventos del 11S, esta- bleciendo sus patrones evolutivos a corto y mediano plazo. * VZQUEZ MONTALBN, Manuel: Prlogo. Nota sobre globalizadores y globalizados, en Le Monde Diplomatique: Geopoltica del Caos, Debate, Barcelona 1999, p. 21 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 19 Finalmente, en lo que hace a la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, elemento basal del paradigma westfalia- no, hemos efectuado un anlisis de la modificacin de los cri- terios de intervencin de la Organizacin de las Naciones Uni- das (ONU), la ampliacin del espectro de operaciones de paz que supuso ese cambio, y el fuerte grado de asimetra que im- pregna a esas novedosas misiones. Desde nuestro punto de vista, las conclusiones obtenidas en la investigacin validan la hiptesis de trabajo que la orien- t, que fuera enunciada de la siguiente manera: Los paradigmas westfaliano y clausewitziano son insuficientes para comprender la Seguridad Internacional contempornea. Debido a la erosin de esos modelos tericos, los alcances, lmites y contenidos de la Seguridad Internacional se han modificado, dando lugar a una agenda que, en relacin a pocas anteriores, es ms amplia y compleja, requiriendo novedosos abordajes conceptuales. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 21 Seguridad y amenazas En el panorama actual de las Relaciones Internacionales, particularmente despus de los acontecimientos del 11S, las cuestiones de seguridad ocupan un lugar descollante en las agendas de analistas, investigadores y funcionarios pblicos. Esa jerarquizacin incluye un importante debate, de naturaleza casi ontolgica, sobre el significado que tiene la seguridad en el convulsionado panorama internacional de los albores del si- glo XXI. Una primera aproximacin a este tema, para despejar el interrogante planteado, indica que el vocablo seguridad en- traa una doble significacin: como estado de cosas y como accin tendiente a lograr esa situacin, diferencia esta que es ms ntida en idioma ingls, que discrimina entre safety y secu- rity 1 . En esta lnea, la seguridad sera tanto una situacin ideal que en forma simplificada podra caracterizarse como de au- sencia de amenazas, como un conjunto de medidas y polticas conducentes a ese objetivo. En esta lnea argumental, es preciso establecer el significa- do y los alcances asignados al concepto amenaza. En este CAPTULO I LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORNEA Y LA EROSIN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES 1 Safety: being free from danger or risk. Security: being safe. En COLLIN, P.: Dictionary of Government & Politics (2 nd ed.), Peter Colling Publishing, Middlesex 1997, pp. 254 y 258. In extenso, Safety: Not in danger. The state of being safe from danger or harm. Security: Things that are done in order to keep someone or something safe. En LONGMAN: Dictionary of Contemporary English (3 rd ed.), Longman Group, Suffolk 1995, pp. 1250 y 1286. Mariano Csar Bartolom 22 caso lo entenderemos en su sentido ms amplio, es decir, como un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor potencial de dao cierto y que bajo ciertas condiciones puede produ- cirse 2 . Esta concepcin amplia de las amenazas excede la exis- tencia o no de una voluntad hostil que las materialice; por lo tanto, engloba en sus alcances a un significado de entidad me- nor, el de riesgo, el que se diferencia del anterior en funcin de la existencia (o no) de una intencin de generar dao. Segn lo plantea Abraham Maslow, tras las necesidades fisiolgicas bsicas, que hacen a la mera supervivencia, la necesidad de seguridad en tanto estado de cosas es la ms importante para el ser humano. As queda plasmado en la llamada pirmide de Maslow, que jerarquiza y ordena se- cuencialmente las necesidades humanas en cinco niveles (Cuadro 1). 2 LAIO, Anbal: Una aproximacin terica al concepto de Defensa, mimeo, AGORA Centro de Estudios Internacionales, Bs. As., octubre de 1991, p. 35. Necesidades de autorrealizacin CUADRO 1 PIRMIDE DE MASLOW Necesidades fisiolgicas (alimentacin, agua, aire) Necesidades de seguridad (proteccin contra el dao) Necesidades de aceptacin social (afecto, pertenencia, amistad) Necesidades de autoestima (xito, prestigio) La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 23 Con este contexto introductorio, a nivel internacional, el estudio de las cuestiones de seguridad como estado de cosas y accin configura el campo de anlisis de la Seguridad Inter- nacional. Entonces podramos decir, con Mehrotra, que la Segu- ridad Internacional define su agenda en funcin de las amena- zas a un orden (entendido como reglas de juego) existente 3 . Ampliando esta idea, el foco central de la Seguridad Inter- nacional consiste en el estudio de la violencia y el conflicto en el sistema internacional y de las amenazas a la seguridad de los Estados, incluyendo enfoques y herramientas de distintas disci- plinas, entre ellas la ciencia poltica; economa; sociologa y la historia, entre otras. La riqueza y complejidad que derivan de este abordaje multidisciplinario se incrementan cotidianamen- te, a partir de la interaccin de cuatro factores: la constante incorporacin de nuevos mtodos de anlisis, particularmente de las Ciencias Sociales; la exploracin de nuevos perodos his- tricos, rompiendo cierto encorsetamiento que se observaba en relacin a las cuestiones asociadas al conflicto Este-Oeste; el aumento cuantitativo de los centros de estudios universitarios en la materia, interconectados a escala global, terminando con el monopolio temtico que otrora tenan los organismos estata- les (sobre todo militares); y la proliferacin de publicaciones especializadas, que facilitan el debate de ideas, la difusin del conocimiento y la transferencia tecnolgica 4 . Los paradigmas westfaliano y clausewitziano En trminos epistemolgicos, cuando hablamos de conoci- miento estamos haciendo referencia a los juicios y explicacio- nes que formulamos respecto a la realidad. La actividad cogno- citiva que nos permite, a travs de la elaboracin de abstracciones conceptuales, formular esas explicaciones sobre la realidad y poder actuar sobre ella, es la ciencia. 3 MEHROTRA, O.N.: International Security and Ethnic Crisis, Strategic Review XXIII:2, May 1999, pp. 325-337. 4 LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December 1991 (CIAO Working Paper). Mariano Csar Bartolom 24 La ciencia nos brinda conocimientos ciertos, con garanta de objetividad, empricamente contrastables. Y, accesoriamente, nos permite establecer leyes predictivas. As, una ley cientfica es la formulacin de una prediccin sujeta a deterrminadas condiciones y circunstancias especficas fundadas en su resis- tencia emprica anterior, cuya capacidad explicativa reposa en su eficacia predictiva. Hemos formulado estas aclaraciones para postular que, desde nuestra perspectiva, histricamente imperaron en el cam- po de la Seguridad Internacional dos paradigmas, que facilita- ron su conocimiento, permitieron actuar sobre ella y posibilita- ron la formulacin de leyes cientficas. El primero de estos paradigmas es el que hemos denomina- do westfaliano. Su comprensin nos obliga a recordar que, desde que comenz a estudiarse en forma sistemtica, proba- blemente hace ms de veinte siglos (si se toma como hito de iniciacin a los escritos de Tucdides sobre la Guerra del Pelo- poneso), las Relaciones Internacionales tendieron a concentrar- se en las interacciones entre actores soberanos, que de esta mane- ra se transformaron en su principal objeto de anlisis. Segn el momento histrico, esos actores adoptaron el formato de impe- rios, pueblos o ciudades-estado, entre otros. En 1648 se registra la Paz de Westfalia, tras los tratados de Mnster y Osnabruck que clausuraron la Guerra de los Treinta Aos en Europa. Una contienda librada en nombre de la religin entre protestantes y catlicos con una ferocidad tal, que dara lugar a los primeros intentos por regular los conflictos armados. Correspondi a Hugo Grocio, sobre quien volveremos en el Ca- ptulo VI, la paternidad de estas iniciativas, razn por la cual es considerado uno de los padres del Derecho Internacional. Desde ese momento, el Estado se consolida como actor vir- tualmente nico del tablero internacional, jerarqua esta que obedece a que no habra otro tipo de entidad capaz de satisfa- cer tres atributos clave: soberana, reconocimiento de su estati- dad y control de territorio y poblacin. Esta situacin se plas- ma claramente en el precepto rex est imperator in regno suo (el La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 25 rey es emperador en su reino), por el cual no existe autoridad ms alta que la del gobernante (monrquico o republicano) y todos los gobernantes son independientes entre s. As se entiende que en un tablero internacional westfalia- no la seguridad en tanto estado de cosas pudiera ser com- prendida, en una primera aproximacin, como una meta nega- tiva: en palabras de Nye, una situacin ideal caracterizada por la ausencia de amenaza al Estado. Esta definicin de Nye coinci- de con la que elaborara Arnold Wolfers, uno de los principales analistas del perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, para quien la seguridad tena dos significaciones bsicas: por un lado, libertad de riesgos y peligros; por otra parte, libertad de dudas, ansiedad o miedo. Resulta obvio que, en un escenario internacional de im- pronta estadocntrica, la fuente de amenaza de un Estado no es otra que un actor de su misma naturaleza. Hartmann, en esta lnea terica, seal con razn que la seguridad de un Estado siempre ser relativa, en tanto los dems Estados continen existiendo 5 . En esta perspectiva la dinmica de la seguridad, en tanto conjunto de medidas y polticas orientadas a lograr la situacin de ausencia de amenaza, se plante en trminos inter- estatales y se articul a travs de las polticas exteriores. Las polticas exteriores constituyen la forma de interaccin de los actores estatales en el modelo westfaliano y se basan, en ltima instancia, en una previa definicin de intereses (si los mismos no estn definidos e identificados, entonces no puede hablarse de poltica exterior), entendidos como aquello que los Estados procuran, o podran, proteger o lograr frente a otros Estados. De esta manera, podra esbozarse una definicin primaria de la poltica exterior: una seleccin de intereses nacionales, presumible- mente formulados de modo tal que constituyan un todo lgicamente coherente que, luego, se pone en prctica 6 . 5 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, p. 13. 6 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, pp. XXIV y XXV. Mariano Csar Bartolom 26 Que la mencionada definicin sea primaria y no definitiva obedece a que los intereses seleccionados para su formulacin en la poltica exterior del Estado no necesariamente se plasman en la misma de manera automtica. Por el contrario, previa- mente tiene lugar un proceso por el cual esos intereses se com- patibilizan con la cantidad y calidad de medios y recursos esta- tales que los pueden respaldar, factores estos que hacen al poder estatal y que constituyen su capacidad. Teniendo en cuenta la capacidad del Estado podemos obte- ner una definicin ms precisa acerca del significado de la pol- tica exterior, que es la que adoptaremos como propia: el con- junto de acciones que el Estado produce hacia el ambiente internacional, en funcin de sus intereses y capacidades 7 . Es un contexto internacional de naturaleza anrquica, don- de la ausencia de una autoridad supraestatal capaz de sancio- nar una norma y hacerla cumplir de manera efectiva obliga a los Estados a velar por sus propios intereses (principio de au- toayuda), comenzando por el de la misma existencia (princi- pio de supervivencia), las amenazas son la resultante de los conflictos que surgen de la interaccin de los Estados. De ma- nera extremadamente simplificada, entendemos aqu a un con- flicto como una interaccin antagnica que surge cuando hay dos aspiraciones para lograr una misma cosa, u objeto social. De lo que hasta aqu se ha expuesto, vemos que a partir de la Paz de Westfalia se configura un sistema internacional donde la seguridad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un doble rol de objeto y sujeto; en tanto, como medidas y polticas, la seguridad se plantea en trminos interestatales y se articula a travs de las polticas exteriores. Resta agregar que el empleo del poder militar, en el marco de la poltica exterior, constitua la principal herramienta con que contaban los Estados para lo- grar y preservar su seguridad. 7 DALLANEGRA PEDRAZA, Luis: La problemtica del orden, en Luis Dallanegra Pedraza et al.: Geopoltica y Relaciones Internacionales, Pleamar, Buenos Aires 1981, pp. 6-7. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 27 Nuevamente podemos citar a Hartmann, cuando al hablar de la relacin que se establece en el plano estatal entre el intru- mento militar y la seguridad, postula que los Estados desean ms la seguridad que la paz en s misma, por lo cual no vacilan en recurrir a la guerra para alcanzar y mantener a la primera. Desde esta perspectiva, cobra sentido el axioma la paz es un subproducto de la seguridad 8 . Remontndonos en la historia, el militar e historiador Tuc- dides, en su relato de la Guerra del Peloponeso (431-404 aC) que enfrent a Atenas y Esparta, expone de manera clara el papel del instrumento militar en la vida de las unidades polticas sobera- nas, en ese caso las ciudades-Estado de Grecia (Hellas) que ocu- paban la zona meridional de los Balcanes y los archipilagos de los mares Egeo, Adritico y Mediterrneo Oriental. En esa obra, Tucdides postula que la conducta humana es guiada por tres factores: miedo (phobos), inters propio (kerdos) y honor (doxa). Estos aspectos de la naturaleza humana provo- can inestabilidades y guerras, caractersticas de la condicin humana (anthropinon). Y el ejemplo ms contundente es el lla- mado Dilogo de los melios, es decir, la justificacin que es- grimen los atenienses ante los habitantes de la isla de Melos, al momento de intentar ocuparla militarmente: los poderosos do- minan y los dbiles ceden 9 . Unos diez siglos ms tarde, Maquiavelo, escribiendo en pocas en que comienza a teorizarse sobre el Estado moderno (Stato) 10 , ratifica el papel del instrumento militar en la vida de 8 HARTMANN, op. cit., pp. 13-14. 9 A travs del Dilogo de los melios, la Guerra del Peloponeso es estimada la primera pieza del pensamiento conocido como Realismo, que considera al poder como elemento basal de las relaciones entre actores soberanos. Al mismo tiempo, esa obra es tomada en cuenta como antecedente de otro de los presupuestos realistas: el balance de poder, como herramienta para mantener la estabilidad general del sistema. 10 Recordemos que entre los siglos XIV y XVI, en forma simultnea al inicio del Renacimiento y la decadencia del orden medieval, comienza a consolidarse en Italia un sistema de pequeos Estados, en los cuales florecieron las artes y ciencias, recuperndose la lectura de los autores griegos y romanos, que haban sido Mariano Csar Bartolom 28 ese actor, diciendo que los prncipes que se valen por s mismos son los que pueden por gran abundancia de hombres o de dinero reunir un ejrcito adecuado y dar batalla campal a cualquiera que le venga a atacar 11 . El clebre florentino agrega, en otro momento: Un prncipe no debe tener ms objetivo ni ms preocupacin, ni dedicarse a otra cosa que no sea la guerra y su organizacin y estudio; porque este es el nico arte que compete a quien manda, y encierra tanta virtud, que no solo mantiene en el poder a los que son prncipes por nacimiento, sino que muchas veces tam- bin hace que los hombres particulares alcancen esa categora. Porque se observa que los prncipes cuando han pensado ms en los refinamientos que en las armas, han perdido su Estado. Y el motivo fundamental de que lo pierdas es descuidar este arte; y el motivo que hace que lo adquieras es ser experto en l 12 . Poco ms de un siglo despus, Thomas Hobbes en su Le- viathan (1651) se manifestaba en sentido similar, diciendo en el cap. XIII de esa obra: En todo momento, los reyes y las personas que detentan la auto- ridad soberana estn, a causa de su independencia, en una conti- nua sospecha y en la situacin y postura de los gladiadores, sus armas levantadas y los ojos de cada uno fijados en los del otro; me refiero a los fuertes, a las guarniciones, a los caones que tienen en la frontera de sus reinos, y a los espas que mantienen continuamente en el interior de sus vecinos; cosas todas ellas que constituyen una actitud de guerra 13 . mantenidos vivos por los musulmanes en el Mundo Islmico. En esta poca, los italianos comenzaron a concebir al Stato, cuyos ejemplos ms notorios fueron Venecia, Florencia, Miln y los Estados papales. El modelo ms recurrente era el de una ciudad y sus alrededores, e incluso territorios lejanos, como fue el caso veneciano. 11 MACHIAVELLI, Niccol: El Prncipe, Centro Editor de Cultura, Buenos Aires 2003, p. 62 (Captulo X: Quomodo omnium principatuum vires perpendi debeant, De qu forma se deben medir las fuerzas de todos los principados). 12 Ibidem, p. 81 (Captulo XIV: Quod principem deceat circa militiam, De lo que corresponde al prncipe en relacin con la milicia). 13 MERLE, Marcel: Sociologa de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial, Madrid 1991, p. 34 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 29 Pese al carcter prewestfaliano de Tucdides y Maquiavelo, y westfaliano de Hobbes, los tres autores ponen de manifiesto un rasgo caracterstico del sistema internacional que surge tras la Guerra de los Treinta Aos: la guerra es el mximo estadio de uso del instrumento militar por parte de los Estados. El estudio de este fenmeno y sus implicaciones en el terreno histrico y sociolgico le reconoce un lugar preponderante a Karl von Clausewitz, autor del famoso De la Guerra (Vom Kriege), pu- blicado en 1832 luego de su muerte. La definicin ms famosa de este militar prusiano, la gue- rra es la continuacin de la poltica por otros medios, indica que la guerra, en un sistema estadocntrico, es un instrumento legti- mo de la poltica, por tanto, en una herramienta al servicio de los ms altos intereses de un Estado 14 . O expresado de otro modo, el propsito poltico es el objetivo, mientras que la gue- rra es el medio. La mencin de Clausewitz nos permite introducir el segun- do paradigma que imper histricamente en el mbito de la Seguridad Internacional. Ese segundo paradigma es, precisa- mente, el clausewitziano, a travs del cual hacemos referen- cia a la forma del empleo del instrumento militar por los Esta- dos; en otras palabras, a la fisonoma de la guerra. El pensamiento clausewitziano tuvo una fuerte influencia de las guerras napolenicas. En su visin, la Revolucin Fran- cesa transform repentinamente a la guerra en una preocupa- cin de toda la ciudadana, que incursion en un mbito hasta entonces reservado a gobernantes y militares; las guerras se transformaron as en nacionales, con el pueblo en armas y la participacin de toda la nacin (esto sera un anticipo de las ideas de guerra total de Ludendorff) 15 . Para Clausewitz, la contundencia de los ejrcitos napolenicos estuvo asociada a la conjuncin de tres elementos interdependientes y con obje- 14 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogot 2004, p. 23. 15 MEIRA MATTOS, Carlos de: Estrategias militares dominantes, Pleamar, Buenos Aires 1986, p. 23. Mariano Csar Bartolom 30 tivos complementarios, que identific como el ncleo de su teora sobre la guerra: el Estado (la poltica), el ejrcito y el pueblo 16 . As, el paradigma clausewitziano refiere a su famosa forma de guerra trinitaria, por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa al Estado, encarna la racionalidad, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejr- cito organizado, fuerza no racional y volitiva que ejecuta la violencia bajo control del Estado; y un pueblo donde encarnan las fuerzas irracionales y pasionales (odio, enemistad, ven- ganza, etc.) y que permanece al margen de las acciones arma- das, salvo que sea incorporado al instrumento militar a travs de la movilizacin 17 . Queda fuera de duda que el paradigma clausewitziano, con su forma trinitaria de guerra, presupone que esta se mani- fiesta en trminos interestatales, excluyendo de los alcances de esta definicin a otras formas de conflicto armado que no estn protagonizadas por Estados 18 . Esta limitacin no es in- validada por los conceptos de Clausewitz respecto a la niebla de la guerra; a que las guerras difieren en carcter, segn los motivos y circunstancias a las que obedecen; y a que la gue- rra es un camalen. De esta manera, el paradigma clausewitziano solo puede interpretarse dentro de los lmites que impone el paradigma westfaliano. El Cuadro 2 presenta grficamente los paradig- mas westfaliano y clausewitziano a los que hemos hecho re- ferencia. 16 PARDO RUEDA, op. cit., p. 22. 17 VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991, pp. 33 y ss. 18 Existen, no obstante, interpretaciones de Clausewitz que aplican su pensamiento a actores no estatales que protagonizan conflictos armados contemporneos. Un ejemplo, aplicado al caso de las FARC colombianas, es el excelente trabajo de TORRIJOS, Vicente: El poder y la fuerza, Fuerzas Armadas LX:195, junio 2005, pp. 28-39 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 31 Vigencia y erosin del paradigma westfaliano Aproximadamente hasta los albores de la dcada del 70, es decir, durante los primeros veinticinco aos de vigencia de la Guerra Fra, los anlisis y desarrollos en el campo de la Seguri- dad Internacional estuvieron signados por una fuerte impronta westfaliana. Dicho de otro modo, el Estado monopolizaba los roles de sujeto y objeto de la Seguridad; producto de ese mono- polio, en el sistema internacional las cuestiones de Seguridad se expresaban a travs de relaciones interestatales; finalmente, la condicin de un Estado en materia de Seguridad estaba asociada, casi con exclusividad, al poder militar. Dos conceptos de uso cotidiano en el campo de las Relacio- nes Internacionales, poder duro/blando y alta/baja poltica, ayudan a comprender ms cabalmente esas caractersticas distintivas de la Seguridad Internacional durante la Guerra Fra. Como se ob- serva en el Cuadro 3 19 , en tiempos del conflicto Este-Oeste la Seguridad del Estado, interpretada desde el prisma terico rea- lista, estaba asociada al poder duro y constitua una cuestin de alta poltica, mereciendo un tratamiento prioritario por parte de los ms importantes niveles del gobierno. Por el contrario, las cuestiones vinculadas a los poderes blandos no calificaban como temas de Seguridad, quedando relegados jerrquicamente al campo de la baja poltica. 19 WILLETTS, Peter: Transnational actors and International Globalization in Global Politics, en John BAYLIS & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford 1997, p. 305. CUADRO 2 Paradigma Clausewitziano Ejrcitos nacionales Pueblo Paradigma Wesfaliano ESTADO Poder militar (guerra) Relaciones interestatales Mariano Csar Bartolom 32 La asociacin de la Seguridad Internacional al poder duro, a partir de la adopcin global de concepciones estratgicas ema- nadas de los principales polos del sistema internacional (sobre todo EE.UU.), se explica tanto en la propia naturaleza como en los riesgos inherentes de la contienda interhegemnica: la mul- tiplicacin (proliferacin horizontal) de conflictos armados en cualquier punto del planeta, susceptibles de escalar (prolifera- cin vertical) a una guerra nuclear global que pusiera en riesgo la misma supervivencia de la especie humana. As, los conceptos seguridad y poder militar quedaron nti- mamente asociados en el pensamiento estratgico de EE.UU. en particular, y de Occidente en general, en una relacin que im- pregn los aspectos y cuestiones ms diversas, y que se exten- di a cada rincn de su rea de influencia. Involuntariamente, la Carta de la Organizacin de las Na- ciones Unidas (ONU) coadyuv a la militarizacin de la agenda de la Seguridad Internacional, al vincular implcitamente la se- guridad al poder militar. Ese documento consagra en su artcu- lo 1 como propsito bsico de la entidad el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; sin embargo, a lo largo del CUADRO 3 DISTINCIN ENTRE ALTA Y BAJA POLTICA (CONCEPCIN REALISTA DE LA GUERRA FRA) ALTA POLTICA Paz y Seguridad Jefes de gobierno y principales ministros Mnima o inexistente Alta prioridad (potencial de crisis) CUESTIN POLTICA DECISORES INVOLUCRAMIENTO DE ACTORES NO GUBERNAMENTALES TIPO DE SITUACIN GENERADA BAJA POLTICA Economa, tecnologa, cuestiones sociales, Derechos Humanos Ministros de menor jerarqua y otros funcionarios Amplia Baja prioridad (rutina) La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 33 articulado subsiguiente, ambos conceptos sern generalmente asociados a agresiones armadas o amenazas del uso de la fuer- za. Ms an, la idea de agresin que maneja la ONU est nti- mamente asociada al uso del poder militar. Su Res 3314/74 de- fine a la agresin como el uso de la fuerza armada por parte de un Estado contra la soberana, la integridad territorial o la inde- pendencia poltica de otro Estado, o en alguna forma contraria a la Carta de la entidad. En definitiva, la militarizacin de la agenda de la Seguri- dad Internacional fue, con raras excepciones, el rasgo dominan- te de las doctrinas estratgicas vigentes durante cerca de cuatro dcadas. Quienes adheran a esta ptica rechazaban todo inten- to de redefinirla, argumentando que cualquier eventual modifi- cacin de la agenda de seguridad destruira la coherencia inte- lectual que se registraba en este campo de anlisis 20 . Desde nuestro punto de vista, el ejemplo ms acabado de esta ptica es Stephen Walt, cuya definicin de seguridad se re- fiere a el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar 21 . Los paradigmas westfaliano y clausewitziano comenzaron a erosionarse a partir de principios de la dcada del 70. La descripcin secuencial y cronolgica de ese proceso se inicia con la aparicin, en el plano terico de las Relaciones Interna- cionales, de nuevos conceptos y abordajes desde la vertiente terica del liberalismo, que contemplaron en sus enfoques a otro tipo de actores amn del Estado. Estos enfoques pluralis- tas tienen su punto de partida en 1971, cuando Keohane y Nye caratularon como transnacional a todo movimiento de elementos tangibles o intangibles a travs de las fronteras estatales, en el cual al menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobierno u organismo internacional alguno 22 . 20 DEL ROSSO, Stephen: The Insecure State (What Future for the State?), Daedalus 124:2, Spring 1995. 21 WALT, Stephen: The Renaissance of Security Studies, Mershon International Studies Review 41 (1991), pp. 211-39. 22 KEOHANE, Robert y Joseph NYE (eds.): Transnational Relations and World Politics, Harvard University Press, Cambridge (MA) 1971, p. 332. Mariano Csar Bartolom 34 Apenas un ao despus, Oran Young postul que lo que define a un actor internacional como tal no es el ejercicio de soberana ni el control de territorio, atributos propios del Esta- do, sino la autonoma (en tanto no subordinacin total a otro actor) y la influencia (en tanto participacin en relaciones de poder). A estas dos caractersticas se agregara una tercera, la representatividad, para conformar el conjunto de cualidades que definen a un actor de la poltica internacional, desde el punto de vista pluralista 23 (Cuadro 4). 23 Las obras mencionadas son YOUNG, Oran: The Actors in World Politics, en James ROSENAU & M. EAST (eds.): The Analysis of International Politics, 1972; y HOCKING, Brian y Michael SMITH: World Politics, Harvester Wheatsheaf. Hollis, New York CUADRO 4 CONCEPCIN PLURALISTA DE UN ACTOR INTERNACIONAL CUALIDAD SIGNIFICADO Autonoma Grado de libertad de accin que posee un actor en la bsqueda de su/s objetivo/s. Representatividad Entidad/es que el actor representa. Influencia Capacidad del actor de marcar una diferencia en determinado contexto y en relacin a una cuestin especfica. La aparicin y difusin de los planteos pluralistas, y del con- cepto de transnacionalidad en ese marco, tuvieron un doble im- pacto en el paradigma westfaliano. El primero consisti en incor- porar al campo de anlisis de la Seguridad Internacional a nuevos actores de jerarqua no estatal, extremadamente heterogneos en- tre s (terroristas, traficantes, criminales, fundamentalistas religio- sos, insurgentes, etc.), protagonistas de amenazas no militares al Estado. El segundo, fue poner en entredicho que las cuestiones de Seguridad solo se planteaban en trminos interestatales, indican- do la existencia de amenazas cuyo potencial de dao alcanza, y cuya resolucin exige, la accin concertada de ms de un Estado. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 35 Nuevamente se registraron fuertes embates tericos al para- digma westfaliano a fines de los aos 70, y otra vez buena parte de la responsabilidad le cupo a Keohane y Nye. Basndose en sus estudios sobre transnacionalidad, estos acadmicos profun- dizaron sus anlisis y elaboraron el concepto de Interdependen- cia Compleja, clasificable tericamente dentro del institucionalis- mo liberal en general, y del neofuncionalismo en particular. En lo que se refiere al tema de la Seguridad, la interdepen- dencia compleja tena dos postulados clave. El primero de ellos indicaba que cuestiones de naturaleza no militar, como la eco- noma, pueden adquirir igual o mayor relevancia estratgica que temas asociados al poder duro; en palabras de los autores, la nocin tradicional (militar) de Seguridad Nacional se volvi am- bigua. El segundo postulado, en tanto, sealaba que las armas no son un recurso efectivo para resolver ciertos problemas, por ejemplo algunos de naturaleza econmica. La bandera enarbolada en ese entonces por esos dos acad- micos, segn la cual cuestiones no militares pueden equiparar en importancia estratgica a las militares, tuvo un fuerte impul- so desde otras tres procedencias: en primer lugar, desde plan- teos tericos encuadrados en lo que se conoce como Realismo Existencial; en segundo trmino, desde los mencionados estu- dios sobre Paz y Conflicto; por ltimo, impensadamente, desde el mbito del medio ambiente. El Realismo Existencial es un concepto empleado por Ro- bert Lieber, decano del Departamento de Gobierno de la Uni- versidad de Georgetown, en el sentido de el realismo tal cual existe en la realidad. La idea es que el realismo, lejos de consti- tuir una ley de acero, debe servir como aproximacin a la reali- dad fctica, donde la teora se contrasta con los hechos 24 . 1990. Citadas en GEERAERTS, Gustaaf: Analyzing Non-State Actors in World Politics, Centrum voor Polemologie - Centre for Peace & Security Studies, Vrije Universiteit Brussel, POLE Paper 1:4, october 1995. 24 LIEBER, Robert: Existencial Realism after the Cold War, en Strategy And Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 63-77. Mariano Csar Bartolom 36 Desde la perspectiva realista existencial, recordemos que Stanley Hoffmann postul la no fungibilidad del poder. Esta idea indicaba que aunque el poder militar es la ltima ratio de los Estados, y componente esencial del paradigma westfaliano, su aplicabilidad est severamente restringida, debido a la frag- mentacin del sistema internacional en sentido vertical (de acuerdo al tipo de poder) y horizontal (en subsistemas regiona- les). La fragmentacin del sistema internacional obedece a que en su seno coexisten diferentes jerarquas y estructuras (hetero- geneidad estructural), en funcin de diferentes tipos de poder 25 . Profundizando la lnea argumental de Hoffmann, el em- pleo del instrumento militar como medio de obtener seguridad no solo adoleca de severas restricciones en su aplicabilidad, sino que se haba vuelto en extremo oneroso. Este encareci- miento no solo se registraba en trminos absolutos, sino tam- bin relativos, ya que los costos de las armas como medio para obtener seguridad eran superiores a otras alternativas blan- das disponibles, como las comunicaciones, el accionar en foros multilaterales y el poder econmico. Esta limitacin evidenci los errados resultados que puede proporcionar una ecuacin de poder estatal que se base en la fuerza militar, siendo que un clculo de ese tipo puede brindar una estimacin terica del poder que en modo alguno represen- ta el poder realmente empleable por un Estado. Se configura as una brecha entre el poder terico del Estado y sus verdade- ras capacidades para alcanzar sus metas, que se ampliar cada vez ms en la medida en que el analista soslaye (o ignore) la naturaleza cambiante del poder mundial. En cuanto a los estudios de Paz y Conflicto, cuyos antece- dentes se registran en las dcadas del 40 50, en su seno Jo- hann Galtung y otros tericos neomarxistas (sobre todo Robert Cox) instalaron progresivamente en el mbito de las Relaciones Internacionales la necesidad de reformular el concepto paz. 25 HOFFMANN, Stanley: Janus and Minerva. Essays in the Theory and Practice of International Politics. Westview Press, Boulder & London 1987, pp. 122-148. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 37 Segn Galtung, esta deba extender sus alcances ms all de la mera ausencia de guerra (denominada paz negativa) para incluir una eliminacin de todas las formas de violencia estruc- tural, entendiendo como tal las formas de dominacin interes- tatales, o entre Estados y ciudadanos. Y desde esta perspectiva, en la cual la superacin de la violencia estructural configura una paz positiva (vg. slida, estable, duradera), las temticas socioeconmicas no podan ser excluidas de los anlisis de la seguridad de Estados y ciudadanos 26 . Un ejemplo elocuente de este enfoque es la encclica Popu- lorum Progressio del 26 de marzo de 1967, en la cual la Iglesia Catlica materializ el compromiso asumido en el Concilio Va- ticano II de enfocar su atencin en aquellos pueblos que se es- forzaban por desarrollarse y elevar su nivel de vida. Desarrollo este que la perspectiva papal diferenciaba en dos esferas, una primera referida al desarrollo integral del hombre y una segun- da relacionada con el desarrollo solidario de la Humanidad. La encclica alert que una gran porcin de la Humanidad no poda materializar su aspiracin de vivir en condiciones dignas de salario, salud, educacin, vivienda, etc. Y agregaba que la persistencia o agravamiento de esta situacin entraaba el riesgo de inestabilidades polticas y otras manifestaciones polemolgicas, basadas en el rechazo a las malas condiciones de vida. En sntesis, Populorum Progressio sostuvo que el com- bate a la miseria y la lucha por el desarrollo no solo equiva- lan a la promocin de un mayor bienestar material y espiri- tual, sino tambin a la consolidacin de la paz. En palabras de Pablo VI, la paz no es solo ausencia de guerra, sino vigencia de un orden justo, por lo cual el desarrollo es el nuevo nombre de la paz 27 . 26 De acuerdo a GALTUNG, Johan: Peace: Research,Education, Action. Essays in Peace Research Vol. I, Christian Ejlers Forlag, Copenhagen 1975. En MOLLER, Bjrn: The Concept of Security. The Pros and Cons of Expansion and Contraction. COPRI, Working Paper N 20/2000. 27 Populorum Progressio. Carta encclica de S.S. Pablo VI sobre el desarrollo de los pueblos, Ediciones Paulinas, Buenos Aires 1967. Mariano Csar Bartolom 38 Respecto a los aportes desde el campo ambiental, fueron espe- cialmente importantes los trabajos Redefining National Security, pu- blicado en 1977 por Lester Brown, titular del World Watch Institute, y el casi homnimo Redefining Security de Richard Ullman, seis aos despus. Brown sostuvo que entre las amenazas a la seguri- dad de los Estados deban incluirse el cambio climtico, la erosin de los suelos, la escasez alimentaria y la deforestacin. Y Ullman, en sentido similar, arguy que lo que defina a una accin o se- cuencia de eventos como amenaza a la seguridad no era su naturaleza militar o no, sino su capacidad de afectar drsticamen- te y en un lapso relativamente prximo la calidad de vida de la poblacin, o de reducir el abanico de opciones polticas del Esta- do, o de otros actores (personas, grupos, corporaciones, etc.) que interactuaran con el mismo 28 . En conjunto, la aparicin y aplicacin al campo de la Segu- ridad Internacional de los enfoques tericos del pluralismo, la transnacionalidad, la interdependencia compleja y la violencia estructural, as como los embates revisionistas generados desde la esfera ambiental, tornaron tan evidente la insuficiencia del paradigma westfaliano, que esa situacin fue reconocida por la ONU. En 1986, el organismo emiti el informe Los Conceptos de Seguridad (Documento A/40/553) en el cual, aunque mantie- ne un enfoque estadocntrico de la seguridad, la desmilitariza y confirma su multidimensionalidad. En concreto, para la ONU la seguridad en el plano interestatal es: Una condicin en la que los Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, pre- sin poltica ni coercin econmica, por lo que pueden proseguir libre- mente su desarrollo y progreso propios. En esta lnea de pensamiento, la seguridad como accin se descompone, en trminos metodolgicos, en conceptos y polticas. Los conceptos de seguridad son las diferentes bases en que confan 28 Hacemos referencia a BROWN, Lester: Redefining National Security WorldWatch Institute Paper N 14, Washington DC, October 1977; y ULLMAN, Richard: Redefining Security, International Security 8:1, Summer 1983, pp. 129-153. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 39 para su seguridad las personas, los Estados y la comunidad in- ternacional en general; comprenden y combinan diferentes ele- mentos como la capacidad militar, el podero econmico, el desa- rrollo social, el progreso de la ciencia y la tecnologa, y la cooperacin mediante el uso de la diplomacia bilateral y multila- teral. A su vez, las polticas de seguridad traducen los conceptos de seguridad en medidas instrumentales concretas. No podemos dejar de mencionar, en este repaso a la ero- sin del paradigma westfaliano, un aporte de singular impor- tancia registrado a principios del decenio del 90 y correspon- diente a Buzan, quien podra ser calificado como un realista existencial. En la lnea planteada ms de dos dcadas antes por Keohane y Nye, este terico tipific dos nuevos tipos de actores de la Seguridad Internacional, a partir de la flexibilizacin de la concepcin estadocntrica: las subunidades y los individuos. Las subunidades consisten en grupos organizados de indivi- duos que operan en el interior de las unidades entendidas como Estados y que buscan afectar la conducta de las mismas; una organizacin criminal, o un grupo terrorista, encajaran en esta categora. Los individuos, en tanto actores de la Seguridad Internacional, podran serlo desde el momento en que desafan el poder del Estado (subversivos); apoyan intereses extranje- ros (quinta columna); influencian sobre las polticas guberna- mentales (opinin pblica y elites); o, finalmente, ejercen el poder como gobernantes 29 . Adems, Buzan estableci nuevos niveles de agregacin para el abordaje de los problemas de seguridad: la regin, en- tendida como un territorio compuesto por dos o ms Estados; la subregin, parte de una regin que involucra a ms de un Estado o porciones de diferentes Estados; finalmente la micro- rregin, como rea que se despliega dentro de los lmites de un Estado. 29 BUZAN, Barry: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder (CO) 1991, pp. 52-55. Mariano Csar Bartolom 40 En sntesis, desde principios de los aos 70 el campo de anlisis de la Seguridad Internacional experiment un intenso proceso de complejizacin, resultante de la progresiva erosin del paradigma westfaliano. El Cuadro 5 condensa estos cambios. CUADRO 5 COMPLEJIZACIN DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL GUERRA FRA Estado Estado Interestatales Poder duro POST-GUERRA FRA Estado Actores no estatales Estado Sociedad Individuos Interestatales Transnacionales Poder duro Poderes blandos SUJETO OBJETO TIPO DE RELACIN PODER ASOCIADO La erosin del paradigma westfaliano desde el reflectivismo El anlisis de la erosin del paradigma westfaliano que he- mos efectuado est basado en los enfoques tericos tradiciona- les de las Relaciones Internacionales, que giran en torno al Esta- do, considerado el nico (realismo) o el ms importante (liberalismo) actor del sistema internacional. Incluso los aportes de Hoffmann y Buzan, encuadrables dentro del realismo exis- tencial, revelan una fuerte impronta estadocntrica. Frente a este estado de cosas, han surgido nuevos concep- tos aplicables al campo de la Seguridad Internacional, cuyos adherentes piensan en trminos diferentes a los realistas y libe- rales, a los que denominan indistintamente racionalistas, en sentido algo peyorativo. Estos nuevos enfoques, que se englo- ban bajo el rtulo de reflectivismo o postpositivismo, con- centran su atencin en torno a dos ejes bsicos: los temas que La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 41 integran la agenda de la Seguridad Internacional, y sus criterios espaciales. Ambas cuestiones dan lugar a las principales co- rrientes reflectivistas, que suelen presentarse de manera combi- nada: postmodernismo y constructivismo. El Constructivismo El constructivismo considera que la inclusin de un tema determinado dentro de la agenda de Seguridad no solo refleja la existencia de un problema, sino tambin el ejercicio de una opcin poltica que permite la adopcin de medidas y acciones especiales. En otras palabras, esa agenda es dinmica, sujeta a cambios y a una permanente construccin (de ah el nombre del enfoque). El constructivismo pretende contestar la siguiente pregunta: cmo se desarrollan las percepciones sobre seguri- dad, cmo ingresan en el debate pblico y cmo se instituciona- lizan en organizaciones, roles y prcticas? Algunos autores se refieren al constructivismo como enfo- ques no tradicionales de la Seguridad que enfatizan en su costado normativo. En lugar de enfocar en criterios metodol- gicos o analticos, priorizan un debate centrado en qu actores (profundizacin) y cules temas (ampliacin) deben ser inclui- dos en esta rea temtica. As, los criterios de profundizacin y ampliacin constituyen las claves de los enfoques no tradicio- nales de la Seguridad 30 . Las posiciones constructivistas han facilitado la incorpora- cin a la agenda de Seguridad de una mayor cantidad de cues- tiones, en la medida en que as lo hacan los gobiernos y/o las sociedades, en lo que se conoce como procesos de securitiza- cin. Al mismo tiempo, los temas securitizados reflejan entre s altos niveles de heterogeneidad, y tornan al concepto en mul- tidimensional. As se constata en la definicin de seguridad que propone la ONU (...ataque militar, presin poltica coercin econ- mica...) y que hemos mencionado en pasajes anteriores. 30 TARRY, Sarah: Deepening and Widening: An Analysis of Security Definitions in the 1990s, Journal of Military and Security Studies, Fall 1999. Mariano Csar Bartolom 42 Como ya hemos anticipado, un paradigma de securitiza- cin fue el del medio ambiente, durante la dcada del 70. Otras securitizaciones no tuvieron por eje un tema, como en el caso ambiental, sino al objeto de la seguridad; ejemplos en este sen- tido son, adems del concepto Seguridad Humana, que veremos con detalle ms adelante, los de Seguridad de los Pueblos, Seguri- dad Societal y Seguridad Democrtica. La idea de Seguridad de los Pueblos, desarrollada por la Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales, alega que la seguridad de los individuos es una meta de jerarqua igual o mayor que la tradicional seguridad de los Estados, por lo cual esta ltima pierde sustento (y conse- cuentemente no puede ser invocada) si desconoce o afecta negativamente a la primera 31 . Segn Barry Buzan, la Seguridad Societal se refiere a aquellas amenazas a la identidad de la sociedad (lengua, religin, costumbres, etc.) que pueden poner en riesgo su superviven- cia como tal, entendiendo la sociedad en su sentido amplio: entidades tnicas y/o religiosas relevantes 32 . La Seguridad Democrtica, tal vez la nica concepcin de seguridad de cuo verdaderamente latinoamericano, con- templa la securitizacin de la democracia en el continente, vinculndola con cuestiones econmicas y sociales, as como con el monopolio de la violencia legtima y el control efectivo del territorio por parte del Estado (vide infra). Desde nuestro punto de vista, el ejemplo ms cercano y elo- cuente de la influencia constructivista en la Seguridad Interna- cional es el que protagoniza desde inicios de los aos 90 el conti- nente americano. En esos momentos, algunos indicadores 31 Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales: Nuestra Comunidad Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82. 32 El concepto original de Seguridad Societal, que luego lo profundizara y perfeccionara junto a Ole Wver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People, States and Fear..., op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 43 permitan pensar que un intento de alcanzar consensos continen- tales en materia de Seguridad tendra mejor resultado que otros que tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos la recom- posicin de las relaciones EE.UU.-Amrica Latina; la democrati- zacin de la mayora de las naciones latinoamericanas; el encau- zamiento de pujas geopolticas seculares por la va de la negociacin (esto, en trminos de la Teora de la Paz Democrti- ca, sera consecuencia directa de la democratizacin latinoameri- cana); y un efectivo control civil sobre las instituciones militares. En ese contexto de cambio histrico, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) replante la cuestin de la seguri- dad hemisfrica, embarcndose en la bsqueda de un andamia- je conceptual que sea aceptado y adoptado por todas las nacio- nes americanas. Esa bsqueda dio lugar a la creacin en 1991 de la Comisin Especial sobre Seguridad Hemisfrica (CESH), que dos aos despus present a todos los pases miembros el docu- mento Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisfrica. Se- guridad Cooperativa. Desde Aportes... hasta el presente, una marcada influen- cia del constructivismo facilit la incorporacin de un extenso y heterogneo listado de amenazas a la agenda de seguridad he- misfrica. Por una parte ese listado incluye amenazas protago- nizadas por actores de naturaleza no estatal, de dinmica trans- nacional; por otro lado, securitiza cuestiones econmicas y sociales, que adems mutan su objeto de anlisis, el cual se traslada de los Estados a los individuos y las sociedades. Correspondi a la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSH) de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Reso- lucin 1353 de la Asamblea General y heredera de la CESH, dar los toques finales a ese listado, plasmado en la Conferencia Espe- cial de Seguridad Hemisfrica celebrada a fines del mes de octu- bre del 2003 en Mxico DF. En buena medida, esta se bas en la llamada Declaracin de Bridgetown, emitida tras la Asam- blea General de la OEA que sesion en Barbados el ao ante- rior; este documento reconoci que muchas de las nuevas ame- nazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad hemisfrica son de naturaleza transnacional; que son problemas Mariano Csar Bartolom 44 intersectoriales que requieren respuestas de aspectos mltiples por parte de distintas organizaciones nacionales; y que pueden requerir una gama de enfoques diferentes 33 . En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisfrica se constat, como ocurriera el ao anterior en Barbados y una d- cada antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de pers- pectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas a su seguridad: desde el terrorismo y el narcotrfico, hasta el de- terioro ambiental y los desastres naturales; desde el trfico de armas pequeas/livianas y la proliferacin de WMD, hasta la pobreza y la corrupcin 34 . El Postmodernismo En cuanto al postmodernismo, su intencin es avanzar ms all de la modernidad de las Relaciones Internacionales, con su consagracin del Estado como actor por excelencia. Dicho en otras palabras, se rechaza el llamado sndrome de Westfalia: considerar que la territorialidad, la soberana o la autoridad estatal son conceptos absolutos, macroconceptos imposibles de ser operacionalizados 35 . Por eso sus adherentes analizan la pol- tica internacional desde perspectivas alternativas a la estatal, tanto en lo referido a sus protagonistas, como en lo que hace a su geografa. En los anlisis de la Seguridad Internacional en la post Guerra Fra, el posmodernismo ha complejizado y enriquecido los enfoques de este campo desde el prisma de la geografa, un factor clave en esta materia, toda vez que las amenazas se des- pliegan y materializan en espacios y territorios. Uno de los ms famosos estrategas contemporneos, Colin Gray, lo plante de 33 OEA: Declaracin de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisfrica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002. 34 OEA: Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 de octubre de 2003. 35 CAPORASO, James: Changes in the Westphalian Order: Territory, Public Authority and Sovereignty, International Studies Review 2:2, Summer 2000, pp. 1-28. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 45 la siguiente manera: la geografa define a los jugadores (sean Esta- dos o no), frecuentemente define los objetivos por los cuales los juga- dores compiten, y siempre define los trminos en los cuales ellos mi- den su seguridad en relacin a otros actores 36 . El eje de ese salto cualitativo ha sido relativizar la utilidad de los tradicionales mapas polticos para reflejar en toda su ex- presin amenazas dinmicas y heterogneas. En palabras de Mi- chael Klare, hay un cisma geogrfico correlativo al cisma regis- trado globalmente en el campo de la Seguridad Internacional 37 . Opina Kaplan en La Anarqua que viene, seguramente uno de los trabajos ms provocativos y polmicos sobre la Seguri- dad Internacional en la post-Guerra Fra, que los mapas polti- cos en los cuales cada Estado est indicado con un color vivo y uniforme, son una invencin del modernismo en general y del colonialismo europeo en particular. Son el resultado de la ex- tensin a la geografa de la voluntad del hombre moderno por clasificar, categorizar y definir, empleando tcnicas cientficas de medicin. Son, tambin, el producto del abaratamiento de las tecnologas de impresin, que favorecieron su difusin. En contraste con ese convencionalismo, este autor seala que en muchos lugares de frica y Asia los mapas polticos tradicionales escasamente reflejan la realidad que surge de los conflictos intraestatales; de hecho, ejemplifica que en el sector noroccidental de ese continente (Sierra Leona, Costa de Marfil, Guinea, Nger, Benin, Liberia, Ghana, Togo) la realidad es ms asimilable a los viejos mapas victorianos de la poca del Impe- rio Britnico: un nmero limitado de puestos de comercio cos- teros y, ms all, un interior desconocido. En sus palabras: 36 HANSEN, David: The Immutable Importance of Geography, Parameters, Spring 1997, pp. 55-64. Cabe aclarar que Gray no utiliza exactamente la palabra objetivo, sino apuesta (stake). 37 KLARE, Michael: Redefining Security: The New Global Schisms, Current History, November 1996. Mariano Csar Bartolom 46 Viajar con las guerrillas eritreas en lo que, de acuerdo al mapa, era Etiopa del norte, viajar en el norte de Irak con las guerri- llas kurdas, y alojarme en un hotel en el Cucaso controlado por una mafia local por no decir nada de mis experiencias en frica Occidental me permiti desarrollar un saludable pesimismo res- pecto a los mapas, los cuales, comenc a comprender, crean una barrera conceptual que nos impide comprender la fractura polti- ca que apenas est empezando a ocurrir mundialmente 38 . Bajo el influjo postmodernista, dos ideas en especial pare- cen flexibilizarse respecto a la Seguridad Internacional: por un lado, la dicotoma interior-exterior; por otra parte, el valor ab- soluto del factor distancia. En cuanto a lo primero, cada vez resulta ms difcil caratu- lar a las amenazas como internas o externas, en la medida en que las mismas tienen una dinmica transnacional y suelen cor- tar horizontalmente las fronteras de los Estados. As, en los ltimos aos se idearon numerosos conceptos que pretendieron dar cuenta de esta situacin. Entre los neologismos que de esta manera enriquecieron el debate de la Seguridad Internacional, podemos citar los siguientes: Los fenmenos, procesos o espacios intermsticos, adjeti- vo este que hace referencia al entrecruzamiento de factores internacionales, regionales e internos que se superponen o interactan, y que trascienden la tradicional nocin de so- berana estatal 39 . Las reas grises. Pese a su ambigedad, un rea gris pue- de ser comprendida a partir del empleo que hacen de este concepto tres autores diferentes: Peter Lupsha, Jean-Marie Guhenno y Eric de la Maisonneuve. Lupsha, eventual crea- 38 KAPLAN, Robert: The coming Anarchy, The Atlantic Monthly 273:2, February 1994, pp. 44-76. 39 PUGH, Michael: Protectorates and Spoils of Peace. Intermestic Manipulation of Political Economy in South-East Europe, COPRI, Working Paper N 36/2000. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 47 dor del citado trmino 40 , califica as a determinadas porcio- nes de un territorio que pasan a manos de organizaciones mitad criminales, mitad polticas, erosionando la legitimi- dad del gobierno; Guhenno, por su parte, indica que la ca- racterstica distintiva de un rea gris es que en su seno des- aparecen las distinciones claras entre cuestiones de seguridad interna o externa, as como entre aspectos crimi- nales y militares; por ltimo, De la Maisonneuve describe de esa manera a zonas de no derecho que sirven de refugio y santuario a organizaciones terroristas y criminales (a menu- do vinculadas entre s) que evolucionan en el lugar con total impunidad, apoyndose en parte de la poblacin local 41 . Las reas sin ley, definidas en noviembre del ao 2002 por el Secretario de Defensa de EE.UU. como espacios geo- grficos vacos de la presencia gubernamental, relativa- mente despoblados, que son ocupados por organizaciones criminales o terroristas. En palabras del funcionario estado- unidense: esta amenaza es una hierba que es plantada y crece en los espacios sin gobierno, como costas, ros y reas fronterizas despobladas. Bsicamente un rea sin ley es un rea gris, siendo errada la idea de ausencia de ley, ya que en estas regiones hay una norma, solo que impuesta por criminales o terroristas 42 . Tambin encaja dentro de la perspectiva postmodernista el llamado neomedievalismo, un concepto desarrollado por el terico Hedley Bull y luego profundizado por otros investigado- res como John Ruggie. Los enfoques neomedievalistas postulan 40 Hasta donde sabemos, el primer uso de este concepto se registra en un trabajo de Lupsha publicado en MANWARING, Max (ed.): Gray Area Phenomena. Confronting the New World Disorder, Westview Press, Boulder (CO) 1993. 41 Estas conceptualizaciones las tomamos del prlogo de Juan Gabriel Tokatlin a VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia, ISCO, Buenos Aires 1999, pp. 9-10; GUHENNO, Jean-Marie: The Impact of Globalization on Strategy, Survival 40:4, Winter 1998-99, pp. 7-19; DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, pp. 188-189. 42 Ver OPPENHEIMER, Andrs: La amenaza de las reas sin ley, La Nacin (Buenos Aires) 11 de marzo de 2003. Mariano Csar Bartolom 48 que el Estado experimenta actualmente una simultnea transfe- rencia de autoridad hacia instituciones polticas supraestatales, autoridades locales y regionales, y actores transnacionales. El pa- ralelo es con la Edad Media, poca en que coexista una dualidad de poder terrenal (el Reino) y espiritual (la Iglesia), bajo la cual proliferaban seores feudales de diferente jerarqua (duques, condes, vizcondes, marqueses, barones, etc.), y diferentes unida- des territoriales menores, enlazadas por comerciantes. En el modelo neomedievalista coexisten diferentes entida- des a distintos niveles, cuyos ejercicios del poder se superpo- nen, y el Estado podra reducirse a un rol que llegara a ser prcticamente figurativo; de este modo, en la visin de Ruggie, la soberana se transforma en heteronoma. Y consecuente- mente, la dicotoma interior-exterior tambin se torna difusa 43 . Respecto al segundo factor mencionado, distancia, tal vez ya no sea suficiente que un Estado identifique primariamente las amenazas a su seguridad en funcin de su contexto regional y de sus vecinos limtrofes. La idea, entonces, es comenzar a asociar las amenazas a escalas de anlisis que pueden llegar a ser globales. El sustento de esta ptica no necesariamente debera aso- ciarse al ejercicio de polticas de poder, sino tambin con el mantenimiento de la estabilidad general del sistema internacio- nal (o sea del orden internacional) frente a eventuales pertur- badores que no deponen su actitud por va de la disuasin. Un provocativo ensayo publicado en Security Dialogue ayuda a comprender las argumentaciones que subyacen a este enfoque, 43 Las primeras menciones al neomedievalismo se encuentran en BULL, Hedley: The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Macmillan, Basingstoke 1977. En este trabajo nos basamos en elaboraciones ulteriores, especficamente HASENCLAVER, Andreas et al.: The Future of Sovereignty. Rethinking a Key Concept of International Relations, Tbinger Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Friedensforschung N 26, Tbingen 1996; y MOLLER, Bjrn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, COPRI, Working Paper, October 1996. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 49 alegando que en los ltimos aos se ha asistido a una lenta pero constante revolucin en los asuntos mundiales que ha afectado el concepto de soberana. En esta lnea argumenta James Gow, pues a l pertenece este enfoque, que la legitimidad que la comunidad internacio- nal (vg. los Estados con mayor poder) le otorga a un rgimen poltico guarda relacin directa con la observancia de las reglas de juego internacionales por parte de ese rgimen. O dicho de otro modo, el criterio para reconocer exgenamente una autori- dad estatal no es solo su capacidad para ejercer poder ad intra, sino tambin su carcter no disruptivo del orden internacional. Dos conclusiones bsicas se desprenden de esta novedosa mu- tacin que Gow denomina internacionalizacin de la soberana: Surge una suerte de monitoreo de la calidad de soberana que ejercen los Estados. La solidez de la soberana que ejerce un Estado reconoce como una de sus fuentes a la forma en que este contribuye a la estabilidad internacional. Entonces, se amplan las tradicionales nociones de amenaza que reconocen los Estados, los que pasan a incorporar en su inventario a tales perturbadores. Las amenazas al orden inter- nacional se tornan, transitivamente, en amenazas a los Estados; y estos pueden reformular su tradicional derecho de autodefen- sa contra agresiones externas, ejerciendo una novedosa defen- sa contra la inestabilidad que accesoriamente contribuye a la paz y seguridad internacionales 44 . La internacionalizacin de la soberana demanda a los Es- tados que conciban a escala planetaria lo que Zeev Maoz ha denominado Ambiente Internacional Polticamente Relevante (PRIE), definido como el grupo de unidades polticas cuyas estruc- turas, conductas y polticas tienen un impacto directo en los clculos 44 GOW, James: A Revolution in International Affairs, Security Dialogue 31:3, September 2000, pp. 293-306. Mariano Csar Bartolom 50 estratgicos y polticos del Estado focalizado. Usualmente el PRIE incluye a todos los pases contiguos y a aquellos poderosos ca- paces de interactuar con el Estado focalizado 45 . En la lnea discursiva de Gow, que sugiere que el PRIE de todo Estado abarca ahora los cuatro extremos del planeta, se ha hablado de fronteras estratgicas, entendindolas como la principal lnea de defensa estatal, aunque se encuentren a 15 mil km de distancia de su territorio 46 . Seguridad Humana La manifestacin ms amplia de los procesos de securitiza- cin est constituida por el concepto Seguridad Humana, cuya apa- ricin formal se registra en las ediciones del Informe sobre Desa- rrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) correspondientes a los aos 1993 y 1994 47 . Su surgimiento no es inconexo de la falencia que significa, en el plano internacional, el empleo del concepto seguridad solo en re- lacin a los Estados. Esta opcin soslaya las demandas de seguri- dad de los individuos, las cuales habitualmente se encuentran ms asociadas a cuestiones de su vida cotidiana que a conflictos de naturaleza interestatal. Desde este punto de vista, la clave de la Seguridad Humana radica en la mutacin de su objeto de anlisis, el cual se traslada de los Estados a los individuos. En la visin de sus primeros tericos, la Seguridad Huma- na abarca dos aspectos y siete categoras principales. Los aspec- tos remiten, por un lado, a la seguridad contra amenazas crni- cas como el hambre, las enfermedades y la falta de libertades individuales; por otro, a la proteccin contra alteraciones sbi- 45 Ver MAOZ, Zeev: Domestic Sources of Global Change, University of Michigan Press, Ann Harbor (MI) 1996. Tambin en MAOZ, Zeev & Bruce RUSSETT: Normative and Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986, American Political Science Review 87:3 (1993), pp. 624-638. 46 CASTRO, Jorge: En la Aldea Global, la Nacin se defiende en todo el Planeta, Argentina Global N 3, octubre-diciembre 2000. 47 Salvo mencin expresa, nos basamos en PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 1994, Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF 1994, pp. 25-46. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 51 tas y dolorosas del modus vivendi cotidiano en los planos fami- liar, laboral y/o comunitario. Las categoras, en tanto, son segu- ridad econmica; alimentaria; en materia de salud; ambiental; de la comunidad; poltica y personal. A modo de ejemplo sobre la articulacin de los referidos aspectos y categoras, el IDH del ao 1994 postulaba que la Seguridad Humana es ...un nio que no muri, una enfermedad que no se propag, un trabajo que no se perdi, una tensin tnica que no desemboc en violencia... Con el tiempo, la Comisin so- bre Seguridad Humana de la ONU, promovida por Japn y lanzada en la Cumbre del Milenio del ao 2000, la defini de la siguiente manera: la proteccin del ncleo vital de todas las vidas humanas de ma- nera que se amplen las libertades y se promueva la realizacin humana. La Seguridad Humana significa proteger las libertades fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida. Significa tambin proteger a las personas de amenazas generaliza- das o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de la base de las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear siste- mas polticos, sociales, ambientales, econmicos, militares y cultu- rales que en su conjunto les aporten a las personas los elementos para su supervivencia, su bienestar y su dignidad 48 . La necesidad de detectar tempranamente cualquier deterio- ro de los entornos de Seguridad Humana le otorga a este con- cepto un fuerte contenido preventivo, que se articula mediante el monitoreo de indicadores de alerta anticipada, especial- mente diseados a tal efecto, de naturaleza socioeconmica y poltica. Entre los primeros, las tasas de consumo de caloras, de desempleo y subempleo; entre los segundos, el respeto a las libertades individuales y la calidad de coexistencia entre gru- pos y comunidades tnicamente diferentes. El Cuadro 6 presen- ta ejemplos de tales indicadores 49 . 48 Commission on Human Security: Human Security Now, New York: 2003, p. 4. 49 VILLANUEVA AYN, Miriam: La Seguridad Humana: Una Ampliacin del concepto de Seguridad Global?, Argentina Global N 3, octubre-diciembre 2000. Mariano Csar Bartolom 52 Hoy, la Seguridad Humana est considerada la categora ms omnicomprensiva de la seguridad, encontrndosela pre- sente en documentos de numerosos organismos internacionales y pases. Por ejemplo, el concepto de Seguridad Humana de ACNUR implica una agenda normativa que incluye todo lo que es bueno y deseable por parte de la comunidad internacional: derechos humanos; justicia social; libertad; democracia; desa- rrollo sustentable; mitigacion de la pobreza; bienestar social; proteccion ambiental; estabilidad poltica y paz interestatal. Aunque los crticos de estas lecturas alegan que, al incorporar CUADRO 6 SEGURIDAD HUMANA: INDICADORES DE ALERTA ANTICIPADA CATEGORA INDICADOR SEGURIDAD ALIMENTARIA Oferta diaria de caloras. ndice de produccin de alimentos per cpita. Grado de dependencia respecto de la importacin de alimentos. SEGURIDAD ECONMICA Tasas elevadas de desempleo. Descenso del ingreso nacional real. Elevadas tasas de inflacin. Grandes disparidades en los niveles de ingresos. Desigualdad, medida en el ndice de Desarrollo Humano. SEGURIDAD POLTICA Violaciones a los Derechos Humanos (incluye represin poltica, tortura, des- apariciones o censura en medios escritos, etc.). Gasto Militar, medido por la relacin entre gasto militar y el total de gasto en educacin y salud. SEGURIDAD COMUNITARIA Conflictos tnicos o religiosos medidos por el porcentaje de la poblacin que participa en dichos conflictos. Nmero de bajas. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 53 tantos aspectos heterogneos, la Seguridad Humana conlleva una cierta devaluacin de la seguridad, desde el momento en que se desemboca en el interrogante: qu no es una cuestin de seguridad? 50 . Se ha argumentado que la Seguridad Humana podra cons- tituir la piedra basal de una nueva doctrina de seguridad de la ONU, acorde a las exigencias y desafos de la post-Guerra Fra. La misma partira del convencimiento que el logro de seguri- dad es indisociable de la existencia de un desarrollo sustentable y centrado en el individuo; democracia, pluralismo y respeto a los derechos humanos; mecanismos de proteccin social, y dis- tribucin equilibrada de la riqueza. As, esta nueva doctrina se orientara a la prevencin de conflictos, atacando sus causas polticas y econmicas profun- das, revalorizando tres conceptos bsicos: prevencin, interven- ciones con finalidades humanitarias, y colaboracin de grandes corporaciones transnacionales en la resolucin de conflictos. Sin embargo, una funcionaria del Departamento de Asun- tos Polticos de la ONU ha opinado que todava existen severos obstculos estructurales, materiales y morales para que en el corto plazo avance una nueva doctrina basada en la Seguridad Humana. Entre ellos, la falta de una adecuada cultura preven- tiva en el organismo, pese a algunos adelantos registrados en los ltimos tiempos; exactamente lo mismo, en relacin a las intervenciones humanitarias; la falta de fondos destinables a tal efecto; la carencia de una estructura burocrtica concebida para atender estos casos; finalmente, los escollos que podran surgir en el Consejo de Seguridad (CSNU), cuyos miembros perma- nentes suelen tomar decisiones en su esfera de competencia en funcin de abordajes ad hoc (caso por caso) 51 . 50 HAMMERSTAD, Anne: Whose Security? UNHCR, Refugee Protection and State Security after the Cold War, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 391-403. 51 DE CAMPOS MELLO, Valerie: Can the UN construct a Universal Doctrine of Human Security?, International Studies Association (ISA) Annual Convention, Chicago, February 2001. Mariano Csar Bartolom 54 Seguridad Democrtica Como se anticip, la Seguridad Democrtica es una concep- cin de seguridad de origen latinoamericano, elaborada tenien- do en cuenta que, en la medida en que aumenten o tal vez solo persistan altos niveles de violencia estructural en las socieda- des, disminuyen los niveles de gobernabilidad (ver Captulo II) en las democracias del continente, y consecuentemente estas se debilitan. Los orgenes de la Seguridad Democrtica se remontan a Amrica Central, cuando los Acuerdos de Paz de Esquipulas-II del 7 de agosto de 1987, auspiciados por el Grupo de Contadora y su Grupo de Apoyo, cerraron el captulo de virtuales guerras civiles en esa parte del continente. En esa oportunidad, se coin- cidi en que la consolidacin de la seguridad en la zona no solo estaba supeditada a la deposicin de las armas por parte de organizaciones insurgentes, sino tambin al avance y consolida- cin de los procesos de apertura democrtica, as como a la superacin de la pobreza. Con este marco, en diciembre de 1991 las naciones del ist- mo suscribieron el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de los Estados Centroamericanos, que constitua al territorio de sus miembros en una Regin de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo. Entre los propsitos del documento, el art. 3 (b) inclua: concretar un nuevo modelo de Seguridad Regional sustentando en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superacin de la pobreza extrema, la promocin del desa- rrollo sostenido, la proteccin del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, el terrorismo, el narcotrfico y el trfico de armas. Ese modelo de seguridad regional se plasm en el Trata- do Marco de Seguridad Democrtica, suscripto el 15 de di- ciembre de 1995 durante la reunin de presidentes centroame- ricanos celebrada en San Pedro Sula, Honduras. En lnea con el Protocolo de Tegucigalpa, el nuevo concepto de Seguridad La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 55 Democrtica se sustent en la supremaca y el fortalecimiento del poder civil; el balance razonable de fuerzas militares; la seguridad de las personas y sus bienes; la superacin de la pobreza y la pobreza extrema; la promocin del desarrollo sostenible; la proteccin del medio ambiente; y la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo y el trfico de armas. La multidimensionalidad de este concepto deriva, a su vez, de los principios que la rigen: la Seguridad Democrtica es inte- gral e indivisible y al mismo tiempo inseparable de la dimen- sin humana; la ayuda solidaria y humanitaria frente a las emergencias amenazas y desastres naturales; la consideracin que la pobreza y la pobreza extrema constituyen amenazas a la seguridad de los habitantes y a la estabilidad democrtica de las sociedades centroamericanas 52 . Esto ltimo queda explicitado en el art. 5, donde se lee que las partes reconocen que la pobreza y la extrema pobreza ()... consti- tuyen una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la estabilidad democrtica de las sociedades centroamericanas. Y se refuerza en el art. 10, que dice: la Seguridad Democrtica es inseparable de la dimensin humana. El respeto a la dignidad esencial del ser humano, el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de sus potencialidades, constituyen requisitos para la seguridad en todos sus rdenes. El Tratado Marco de Seguridad Democrtica constituy el principal marco referencial de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica adoptada por el gobierno de Colombia en el ao 2003. lvaro Uribe, titular del Poder Ejecutivo de ese pas, defi- ni a ese intrumento poltico de la siguiente manera: un con- 52 OEA: Aspectos bilaterales y subregionales de la Seguridad Hemisfrica. El Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (presentado por la Doctora Ana Elizabeth Villalta Vizcarra, Directora de la Unidad de Asesora Jurdica del Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, ante la Comisin en su reunin celebrada el 29 de octubre de 2002). CP/CSH/INF.14/02 add. 5, 6 de noviembre 2002. Mariano Csar Bartolom 56 junto integral de estrategias para recuperar el orden en cuanto este constituye el presupuesto ineludible para la vigencia real de los dere- chos y libertades fundamentales 53 . Las prioridades de este conjunto de estrategias guberna- mentales parecen estar dictadas por el triple imperativo de lo- grar y consolidar el control efectivo de todo el territorio, forta- leciendo y optimizando las instituciones democrticas del Estado en cada zona de su geografa; recuperar el monopolio del uso de la violencia frente a los grupos armados ilegales; y erradicar el cultivo, procesamiento y comercializacin de dro- gas ilcitas, desarticulando a las organizaciones criminales que se dedican a esta actividad. No obstante, la Seguridad Demo- crtica colombiana tambin incorpora una arista econmica y social, a travs de un plan nacional que incluye medidas educa- tivas, sanitarias, de cobertura social, crediticias, de vivienda, de generacin de empleo y mejora de la infraestructura. Una propuesta de categorizacin La multiplicidad de cambios cualitativos registrada en la arena de la Seguridad Internacional, a partir de la erosin del paradigma westfaliano, ha dado lugar a numerosas lecturas no- vedosas. Entre ellas podemos citar el planteo de un director de la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) estadounidense, al hablar de nuevo paradigma de amenaza; la idea de seguridad global de Gwyn Prins; las amenazas sistmicas de Bryan He- hir; o la metamorfosis de la violencia que plantea Eric de la Maisonneuve. Como veremos, estos conceptos no solo no son antagnicos, sino que se complementan entre s a la perfeccin. El nuevo paradigma de amenaza refleja un alejamiento de los enemigos conocidos hacia conjuntos ms globales y generali- zados de competidores, adversarios y circunstancias conflictivas, las cuales pueden no coincidir con las definiciones tradicionales del Estado, e incluso trascender limitaciones territoriales y polti- cas. El resultado es que emerge un paradigma de amenaza nove- 53 Ibidem. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 57 doso, caracterizado por una alta heterogeneidad, que puede fluc- tuar a lo largo de todo el espectro de conflicto, desde el momento en que su expresin fsica vara fuertemente segn cules sean el lugar y las circunstancias imperantes 54 . En forma casi idntica Gwyn Prins, de la Universidad de Cambridge, postul a la Seguridad Global como nuevo enfo- que de la seguridad internacional, agregando que la misma reflejaba 55 : ...la transicin de un mundo donde el poder era interpretado fuera de toda controversia como la fuerza militar de los Estados, a otro donde, cada vez ms, los individuos y las comunidades enfrentan amenazas sin enemigos; donde muchas de las fuerzas e ideas polticas familiares durante los dos ltimos siglos ya no pueden resguardar la seguridad. En un sentido similar, extrapolando las categoras de anli- sis empleadas por Hehir en un trabajo sobre proliferacin, las amenazas sistmicas son propias del perodo posterior a la Gue- rra Fra. Si antes las amenazas eran agresivas y estaban encarna- das en un Estado extranjero, ahora son sistmicas en el sentido de abarcar todo tipo de actores susceptibles de generar daos 56 . En cuanto a la metamorfosis de la violencia, el pensador galo que la sugiere ha postulado que el crecimiento de la vio- lencia a nivel mundial se complejiza y agrava a partir de las mltiples formas en que esa violencia se expresa, y a la veloci- dad en que lo hace. Complejidad y velocidad se tornan, de esta manera, en las claves de la mencionada metamorfosis, cuya ex- presin ms visible es su deslocalizacin; es decir, su transfor- 54 HUGHES, Patrick: Global Threats and Challenges to the United States and its Interests Abroad. Statement For The Senate Select Committee On Intelligence, 5 February 1997. Statement For The Senate Armed Services Committee On Intelligence, 6 February 1997. 55 DEL ROSSO, op. cit. 56 HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report, The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996. Mariano Csar Bartolom 58 macin en violencias derivadas a nuevas zonas de conflicto, otro- ra estables; y violencias transformadas, expresadas en nuevos m- bitos de la vida social 57 . Por nuestra parte, consideramos til e incorporamos la ca- tegorizacin de la agenda de Seguridad Internacional que pro- pone Uday Bhaskar, estructurada en torno a tres niveles: macro, tradicional y micro. Nivel de Seguridad Macro: concierne a la distribucin de po- der en el sistema internacional; se focaliza en los principa- les polos de poder y sus capacidades e influencias, sean estas polticas, militares, econmicas, culturales, etc. Nivel de Seguridad Tradicional: esencialmente se refiere al po- der duro, o sea al instrumento militar, as como a la forma y grado de su empleo real o potencial por parte de los Esta- dos, en el marco de arquitecturas de seguridad. Nivel de Seguridad Micro: engloba cuestiones no necesaria- mente militares que afectan la seguridad del Estado y/o sus sociedades e individuos, incluyndose aqu factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinmica las estructu- ras estatales padecen fuertes limitaciones, as como lo que ha dado en llamarse Nuevas Guerras 58 . 57 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 16-21, 59. 58 BHASKAR, Uday: Post-Cold War Security, Strategic Analysis XXI:8, November 1997, pp. 1135-1148. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 59 De la guerra convencional a los conflictos asimtricos Como se anticip en el primer captulo del presente trabajo, los conflictos armados interestatales remiten al modelo de guerra convencional que presupone el paradigma clausewitziano. En ese sentido, Martin Van Creveld define a la guerra convencional como un conflicto armado librado en forma abierta por un Estado contra otro, a travs de sus ejrcitos regulares 59 . Como se anticip en el Captulo I, basndose en Clausewitz, el referido historiador militar le atribuye a la guerra convencional un carcter trinitario, por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa al Estado, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejrcito organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permane- ce al mrgen de las acciones, salvo que sea incorporado al instru- mento militar a travs de la movilizacin 60 . El paradigma de la guerra convencional moderna en la post-Guerra Fra fue la primera Guerra del Golfo, con empleo intensivo de tecnologas de ltima generacin. Este salto cuali- tativo se tradujo en el empleo intensivo del concepto Revolu- cin de los Asuntos Militares (RMA), que atemporalmente Kre- pinevich defini de la siguiente manera: lo que ocurre cuando la aplicacin de nuevas tecnologas en un nmero significativo de sistemas militares se combina con con- 59 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare: An Overview, mimeo, NIC 2020 Project, Washington 2004. 60 VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991, pp. 33 y ss. CAPTULO II LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO: CONFLICTOS ASIMTRICOS Y NUEVAS GUERRAS Mariano Csar Bartolom 60 ceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organiza- cin, en una manera tal que se altera fundamentalmente el carc- ter y conducta del conflicto ()... hacindolo a travs de un dram- tico incremento en el poder de combate y la efectividad militar de las Fuerzas Armadas 61 . Una RMA va ms all de una mera Revolucin Tcnica Mi- litar (RTM), concepto que se refiere a la aplicacin de nuevas tecnologas al armamento, para constituirse en un cambio en la misma naturaleza de la guerra. Su caracterstica distintiva no sera tanto la rapidez con que se incrementa la efectividad militar respecto al contendiente, sino la magnitud del cambio de esa efectividad en relacin a las capacidades militares pre- existentes. As, una RMA es el resultado de cuatro factores secuenciales: cambio tecnolgico + desarrollo de sistemas de armas + innovaciones operacionales + adaptacin organizacio- nal 62 . La actual RMA est asociada a una RTM basada en el cam- po de las Tecnologas de la Informacin (TI), expresada en una formidable capacidad para procesar y transmitir informacin. Desde esta perspectiva, se ha vinculado la actual RMA con el avance en los sistemas automatizados de comando, control, in- teligencia y guerra electrnica, gracias al cual lo que lograrn las FF.AA. ser: una forma de combatir que diferir cualitativa- mente del combate actual: tendrn la capacidad no solo para atacar al enemigo en su profundidad, sino tambin para vigilar esa profundi- dad enemiga en tiempo real 63 . La idea de guerras convencionales, esencia del paradigma clausewitziano, presupone que ambos contendientes adoptan e internalizan sus caractersticas bsicas, desarrollando conse- cuentemente modos de combate similares. Sin embargo, la post- 61 KREPINEVICH, Andrew: Cavalry to Computer: The Pattern of Military Revolutions, en Strategy And Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430-446. 62 FITZSIMONDS, James & Jan Van Tol: Revolutions in Military Affairs, Joint Forces Quaterly N 19, Summer 1998, pp. 90-97. 63 TURBIVILLE, Graham, William MENDEL, William & Jacob KIPP: El Cambiante Ambiente de Seguridad, Military Review julio-agosto 1997, pp. 2 y ss. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 61 Guerra Fra estuvo acompaada por una cambiante fisonoma de los conflictos armados, cambio este que presenta el desafo de emplear el poder militar en formas diferentes a la que plan- tea el referido paradigma. Opina al respecto Eric de la Maison- neuve: Clausewitz a este respecto est influenciado por la sociedad pru- siana de su poca: no poda imaginar una alternativa a la socie- dad tradicional. Se deja obnubilar por dos instituciones el Esta- do y el regimiento que limitaban su visin del mundo organizado. Clausewitz tiene una concepcin tambin estrecha de la poltica, que aborda como una actividad autnoma, sin en- cuentro de formas racionales y emocionales donde la razn y los sentimientos son factores determinantes, pero donde la cultura no desempea ningn papel decisivo 64 . Esa variacin fisonmica ha redundado en la aparicin de nuevos rtulos para denominar a los conflictos, pareciendo atractivo el de guerras subconvencionales, definidos por Van Creveld como conflictos librados por, o contra, actores no estatales, y que abarcan desde terrorismo hasta enfrentamientos entre milicias armadas. Empero, la denominacin que ms parece haberse ex- tendido en los ltimos tiempos es la de conflictos asimtricos, que no enfatiza en la entidad de los contendientes, sino en su modo de combate. Este concepto surge inicialmente en 1995 en la publicacin oficial estadounidense Joint Warfare of the Armed Forces, en referencia a conflictos armados en los cuales se en- frentan fuerzas dismiles, en el sentido de terrestres versus a- reas, areas versus navales, etc. A lo largo de la segunda mitad de la dcada del 90 los alcances del concepto fueron volvindose ms ntidos, hasta llegar a su significacin actual, que es bastante clara, aunque algunos analistas estratgicos insisten en resaltar su vague- dad. Tal es el caso, por ejemplo, de Steven Lambakis, quien postula que la nocin de asimetra es un clich empleado para 64 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 40. Mariano Csar Bartolom 62 referirse a la complejidad del entorno internacional post Gue- rra Fra; que en numerosas oportunidades el adjetivo asim- trico es empleado como sinnimo de antiestadounidense; y que quienes lo usan le asignan sus propios contenidos, contri- buyendo a la incomprensin del actual escenario de la Seguri- dad Internacional 65 . No creemos que las cosas sean de ese modo. Hoy se en- tiende que en los conflictos asimtricos la respuesta de uno los protagonistas frente a su oponente no enfatiza en la bsqueda de una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tcticas no convencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Arma- das, esa forma de operar es percibida como profundamente diferente a la que orient su organizacin y el desarrollo de sus sistemas de armas 66 . En los trminos de Steven Metz, en el marco de un con- flicto la idea de asimetra hace referencia a algn tipo de dife- rencia que establece uno de los contendientes, para ganar una ventaja sobre su adversario. Esta diferencia busca generar un impacto psicolgico de magnitud que afecte la conducta del oponente; requiere una apreciacin previa de sus vulnerabili- dades; y suele basarse en tcticas, armas o tecnologas innova- doras y no tradicionales 67 . Otro autor, en este caso el mencionado Lambakis, indica que la idea de asimetra suele remitir a lo no convencional, lo inusual, lo que se aparta de lo previsto. As, el atributo de asi- mtrico podra ser aplicado a toda amenaza, tctica o conduc- ta percibida como desleal, heterodoxa, sorpresiva, no familiar e imprevisible 68 . 65 LAMBAKIS, Steven: Reconsidering Asymmetric Warfare, Joint Forces Quaterly N 36, December 2004, pp. 102-108. 66 CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998. 67 METZ, Steven: Strategic Asymmetry, Military Review LXXXI:4, July-August 2001, pp. 23-31. 68 LAMBAKIS, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 63 En este sentido, en las guerras convencionales los Estados beligerantes buscan la disimetra pero no la asimetra. La dife- rencia es clara: mientras la disimetra indica una diferencia cuantitativa entre fuerzas beligerantes, la asimetra subraya las diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y en los valores 69 . As queda plasmado en la definicin de asimetra que pro- pone Max Manwaring 70 : Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, en orden a maximizar ventajas de uno mismo, explotar una debili- dad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertad de accin. Puede ser poltico-estratgica, estratgico-militar, ope- racional, o una combinacin de las mismas. Puede admitir dife- rentes mtodos, tecnologas, valores, organizaciones, perspectivas temporales, o alguna combinacin de todo ello. Puede ser de corto o largo plazo. Puede ser deliberada o por omisin. Puede ser discreta o buscada en conjuncin con abordajes simtricos. Y puede tener dimensiones tanto psicolgicas como fsicas. Lo hasta aqu planteado permite entender que en un con- flicto asimtrico que enfrenta a las Fuerzas Armadas y a un actor de naturaleza subestatal, ser este el que apele a tcticas no convencionales. Si se considera que en trminos estrictamen- te objetivos el actor menos poderoso es el de jerarqua subesta- tal, se entiende por qu los conflictos asimtricos suelen ser ejemplificados con la alegora de David contra Goliat, resal- tando que en una situacin de este tipo el contendiente ms dbil puede alzarse con la victoria 71 . 69 BISHARA, Marwan: La Era de las Guerras Asimtricas, Le Monde Diplomatique (ed. en espaol) octubre 2001, pp. 6-7. 70 MANWARING, Max: La Poltica de Seguridad de EE.UU. en el Hemisferio Occidental: por qu Colombia? por qu ahora? qu debe hacerse?, Argentina Global N 6, julio-septiembre 2001. http://www.geocities.com/globargentina/ Manw01.htm 71 MAXWELL, David: Timeless theories in the 21 st Century, Small Wars Journal, October 2005. Mariano Csar Bartolom 64 Conviene destacar que algunos analistas no concuerdan con el postulado que contempla una eventual victoria de David frente a Goliat, si este ltimo est personificado en una de las grandes potencias de Occidente, como sera el caso de EE.UU., Gran Bretaa o Francia. El historiador Victor Hanson, por ejem- plo, asegura que el soldado occidental puede matar como ningn otro en el planeta, producto de su individualismo y su capaci- dad de adaptacin; ambas capacidades estaran asociadas a una estructura cultural que ensalza el capitalismo, la libertad reli- giosa, la democracia y la tolerancia intelectual 72 . Sin embargo, es precisamente desde esas potencias occi- dentales de donde provienen muchos de quienes previeron, hace ya dcadas, la dificultad del poder militar convencional ante estos conflictos, que puede llegar a niveles de impotencia.: Lawrence de Arabia ya deca que el empleo de FF.AA. tradicio- nales contra tropas no regulares era tan intil como tomar sopa con un cuchillo; ms cerca en el tiempo, en toda la obra de Sir Basil Liddell Hart esta apreciacin se repite en numerosas opor- tunidades. Ms recientemente, Ignacio Ramonet lo plante en los siguientes trminos: Este nuevo tipo de conflicto en el que el fuerte se enfrenta al dbil o al loco es ms fcil empezarlo que concluirlo. Y por masivo que sea, el empleo de los medios militares ultramodernos no garantiza necesariamente que se alcancen los objetivos per- seguidos 73 . Un claro ejemplo de asimetra es el terrorismo contempor- neo. El carcter asimtrico del desafo que plantea esa amenaza transnacional fue reconocido dramticamente hace ms de veinte aos por el Pentgono, tras un atentado perpetrado con 72 ROTHSTEIN, Edward: Batallas que definieron a Occidente, La Nacin (Buenos Aires) 15 de diciembre de 2001. La obra de Hanson a la que se hace referencia es Carnage and Culture (Matanza y cultura), editada por Doubleday en 2001. En ella, el autor reafirma el axioma, que muchos atribuyen a Herdoto, segn el cual los ciudadanos libres son mejores guerreros, ms motivados y flexibles. 73 RAMONET, Ignacio: Guerras del Siglo XXI. Nuevos miedos, nuevas amenazas. Barcelona, 2002. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 65 un coche-bomba contra sus instalaciones militares en Beirut, de la siguiente manera: Una bomba terrorista venci la terica ventaja militar de una unidad anfibia de la Marina, apoyada por aviones, un acorazado y la capacidad de inteligencia combinada de una nacin, para ganar la mayor victoria poltica de importancia estratgica por los terroristas y sus patrocinadores ()... simblicamente los terro- ristas derrotaron la fuerza militar de un superpoder al costo de un chofer de camin Mercedes Benz amarillo 74 . Casi dos dcadas ms tarde, los atentados perpetrados el 11S evidenciaron que las amenazas asimtricas no son necesa- riamente neutralizables a travs de un aumento del gasto y la dedicacin a las formas de combate nicamente simtricas, como haba sido el caso de EE.UU. El Secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, tom debida nota de esta limitacin y aludi a la necesidad de imponer un nuevo vocabulario y diferentes cons- trucciones, distintas a las tradicionales, para comprender lo que haba sufrido y estaba enfrentando su pas, ya que: El 11 de septiembre EE.UU. no fue atacado por tradicionales ejrcitos, sino por enemigos ocultos. Los ataques representaron una nueva forma de guerra ()... fueron una llamada, una alerta de que estamos entrando en un nuevo perodo peligroso en el cual la invulnerabilidad (de EE.UU.) ha sido reemplazada por una nueva era de vulnerabilidad; una en la cual las ciudades y las personas son atacadas en nuevas formas ()... debemos pasar de una mentalidad y un planeamiento basados en amenazas a una mentalidad y un planeamiento basados en capacidades. Es de- cir, no solo quin es el enemigo, sino cmo nos atacar 75 . Posteriormente, este funcionario ampli sus conceptos a la luz de las acciones de las tropas estadounidenses en Afganis- 74 BERMDEZ, Lilia: El Terrorismo en la Guerra de Baja Intensidad, en Augusto VARAS (comp.): Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia Poltica en Amrica Latina, GEL, Buenos Aires 1990, pp. 179-199. 75 RUMSFELD, Donald: Beyond this War on Terrorism, The Washington Post, November 1, 2001, p. A35. Mariano Csar Bartolom 66 tn, indicando que esa experiencia haba confirmado que las FF.AA. deban desarrollar nuevos conceptos basados en la ca- pacidad de adaptacin, decisiva en un mundo definido por la sorpresa y la incertidumbre. O como l mismo dijo, lo descono- cido, lo incierto, lo que no se ve, lo inesperado. Por cierto, la experiencia afgana no indujo a Rumsfeld a des- cartar de plano las capacidades para librar combates simtricos, sino, como se dijera anteriormente, a complementarlas con habi- lidades tiles frente a amenazas asimtricas. Es as que toma como ejemplo de capacidad adaptativa a la batalla que culmin en la cada del bastin talib Mazar-e-Sharif, donde se emplearon en forma complementaria bombas ultramodernas guiadas por rayos lser, con tropas especiales estadounidenses montadas a caballo, que cabalgaron junto a insurgentes locales 76 . En un sentido similar a lo expresado por el funcionario estadounidense, por ese entonces el think tank de estudios estra- tgicos Stratfor postulaba que el combate contra el actual terro- rismo transnacional requera la inversin del pensamiento pole- molgico tradicional, que no se desarrolla en trminos asimtricos, sino simtricos. Si habitualmente las capacidades de un potencial agresor son ms claras que sus verdaderas in- tenciones, en el caso de Al-Qaeda sus objetivos estaban fuera de discusin, aunque no se conoca las capacidades disponibles para lograrlos 77 . Citemos una tercera lectura, coincidente con las anteriores, provenientes en este caso del analista y periodista Robert Ka- plan. Este ha abogado por una transformacin de las Fuerzas Armadas de su pas en una versin actualizada de aquel ejrci- to que conquist el Far West en detrimento de numerosas tribus indias que combatan con modalidades asimtricas; esas unida- des, describe Kaplan, eran altamente verstiles en el plano tc- 76 RUMSFELD, Donald: El futuro de los ejrcitos, Archivos del Presente N 28 (2002). 77 STRATFOR: War Plan. Part III: North American Theater of Operations, September 26, 2001 (http://www.stratfor.com/home/0109262355.htm). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 67 tico, logsticamente autnomas y aptas para operar en la pro- fundidad del territorio enemigo. En el alegato de Kaplan, ese nuevo ejrcito estadounidense debera alejarse de las grandes unidades conformadas por cien- tos o miles de combatientes, para adoptar formatos ms reduci- dos, a la sazn ms efectivos contra oponentes asimtricos. As, un buen soldado en un lugar como Mogadisco puede hacer mila- gros. Unos pocos cientos de boinas verdes en Colombia y las Filipi- nas pueden ser adecuados multiplicadores de fuerza. Diez mil sol- dados, como en Afganistn, malgastan agua. Y ciento treinta mil, como en Irak, constituye un desorden que nadie debe repetir 78 . Las lecturas de Rumsfeld, Stratfor y el famoso periodista de The Atlantic Monthly coincidan con investigaciones posterio- res que indicaron que los eventos del 11S no haban alterado la tendencia global hacia una mayor expansin de los conflictos asimtricos. Inversamente, tomando en cuenta nuevamente a Van Creveld, las guerras convencionales declinaran todava ms, a la luz de dos factores: por un lado, la disminucin de su tamao; por otro, su creciente costo. La referencia del historiador israel al tamao de los con- flictos tradicionales nos informa que difcilmente retornen los das en que los enfrentamientos blicos se medan en trminos de grandes reas geogrficas, como fue recurrente en la ltima conflagracin mundial: la Batalla del Atlntico; la Batalla del Pacfico; la campaa norafricana de 1941-1943; o el avance ale- mn hasta Stalingrado y su repliegue, que abarc desde 1941 hasta 1945. Esta reduccin de escala se traduce en una disminu- cin de las unidades involucradas en el evento: la Segunda Gue- rra Mundial registr el enfrentamiento directo de cuerpos com- pletos de Ejrcito, cada uno integrado por ms de un milln de individuos; hasta el comienzo de los aos 90 (primera Guerra del Golfo), la formacin estndar continuaba siendo el cuerpo, 78 KAPLAN, Robert: Indian Country, The Wall Street Journal, September 21, 2004, p. A-22 Mariano Csar Bartolom 68 aunque de dimensiones mucho ms reducidas que antao; en el ltimo cambio de siglo, la unidad estndar sera la divisin, pudiendo pasar a ser la brigada en un futuro cercano. A su turno, la referencia al costo apunta, por un lado, al incremento de esta variable a partir del progresivo abandono de los ejrcitos conformados por conscriptos, y su reemplazo por soldados profesionales adecuadamente remunerados; por otro, al salto tecnolgico experimentado por los sistemas de armas. Dos ejemplos respecto a esto ltimo: mientras en el cnit de la Segunda Guerra Mundial los EE.UU. producan 300 uni- dades diarias de su aeronave de combate ms avanzada, actual- mente el desafo de producir 300 bombarderos F-22 le insumira quince aos; y mientras las potencias vencedoras de la primera y segunda guerra mundial podan darse el lujo de abandonar en el campo de batalla gran cantidad de material blico, tras la primera Guerra del Golfo fue notorio el esfuerzo estadouniden- se por recuperar, reparar y reacondicionar piezas de artillera, blindados y vehculos de transporte severamente averiados en la contienda 79 . A ms de cinco aos de los luctuosos hechos del 11S y del inicio de la subsiguiente guerra contra el terrorismo, numero- sos especialistas sealan que el gobierno de EE.UU. parece ha- ber hecho odos sordos a las lecturas del tono de las proporcio- nadas por Rumsfeld y Stratfor, optando por privilegiar sistemas de armas concebidos para conflictos simtricos. Max Boot ha asociado ese modelo de conducta de la Casa Blanca a una suerte de aversin histrica a los modos de en- frentamiento armado no convencionales, originada en la guerra de Vietnam. Y agrega que esa aversin coloca a EE.UU. en una posicin desventajosa, desde el momento en que no cuenta con la capacidad de elegir la naturaleza de sus prximos conflic- tos, que tendrn una asimetra cada vez ms marcada pues el enemigo tiene un voto, y cuanto ms evidente sea la falta de habilidad 79 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 69 de EE.UU. para lidiar con tcticas insurgentes o terroristas, ms predominantes se volvern esas tcticas 80 . Avalando este punto, se ha dicho que los sistemas de armas estadounidenses como el tanque Abrams, los bombarderos B-1 y B-2, o las proyectadas aeronaves F-22 y F-40, no tendrn un impacto importante en la lucha contra el terrorismo internacio- nal 81 . Paralelamente, se ha sealado que la realidad operacional que define la guerra global contra el terrorismo es el combate asimtrico contrainsurgente, lo que impone la necesidad de re- orientar el instrumento militar a esta realidad, para hacer frente al desafo estratgico de la poca. Tal reorientacin no debera enfatizar en conceptos tradicionales como poder de fuego o tecnologa; por el contrario, el foco debera situarse en la for- macin de recursos humanos adoctrinados, entrenados y equi- pados para combatir en un contexto de asimetra, enfatizando en su versatilidad y adaptabilidad 82 . Nuevas Guerras Existen, en el actual panorama de la Seguridad Internacio- nal, dos manifestaciones descollantes de conflictos asimtri- cos, que implican la ruptura del paradigma clausewitziano. Mientras una de ellas es el terrorismo internacional, mencio- nado en prrafos precedentes y tratado in extenso en el Captu- lo VI, la restante alude a lo que la britnica Mary Kaldor ha denominado Nuevas Guerras. Resulta claro que Kaldor, al hablar de Nuevas Guerras, considera que el concepto guerra es aplicable a conflictos ar- mados cuyos contendientes no son Estados, alterando de mane- ra sustantiva las caractersticas que Clausewitz le atribuy a ese fenmeno y que son, todava hoy, las predominantes en el pla- no terico de las Relaciones Internacionales. 80 BOOT, Max: The Struggle to transform the Military, Foreign Affairs March/ April 2005. 81 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit. 82 SERCHUK, Vance & Thomas DONNELLY: Fighting a Global Counterinsurgency, American Enterprise Institute (AEI), National Security Outlook, December 1, 2003. Mariano Csar Bartolom 70 El chileno Salgado evidencia esa continuidad conceptual a travs de la definicin de Hedley Bull segn la cual la guerra es la violencia organizada llevada a cabo entre unidades polticas. En ese sentido, la violencia no es guerra a menos que sea lleva- da a cabo en nombre de una unidad poltica, contra otra unidad poltica, en ambos casos Estados; las unidades polticas tienen la responsabilidad simblica de las acciones que llevan adelan- te quienes ejercen la violencia; y en el actual sistema internacio- nal, solo la guerra librada entre unidades polticas puede aspi- rar a cierta legitimidad 83 . Otros autores tambin coinciden con esta lectura, como Pe- ter Wallensteen y Margareta Sollenberg, quienes utilizan el con- cepto guerra de acuerdo al grado de intensidad del conflicto armado. As, este puede ser menor, si el nmero de bajas regis- tradas durante su transcurso es superior a 25, pero menor a 1.000; intermedio, con ms de 1.000 bajas durante su transcurso, pero, en cualquiera de los aos considerados, menos de esa cantidad y ms de 25; y mayor (o literalmente guerra), con ms de 1.000 bajas fatales en cualquiera de sus aos de desarrollo 84 . Estas, ms all de sus causas especficas (que varan de caso a caso), son la manifestacin extrema de la erosin de la autoridad del Estado; su debilidad de representacin; la prdi- da de confianza en la capacidad estatal para responder a las demandas pblicas, su inhabilidad (o falta de voluntad) para regular la privatizacin e informalizacin de la violencia. En cualquier caso las Nuevas Guerras, ms all de sus cau- sas especficas (que varan de caso a caso), son la manifestacin extrema de la erosin de la autoridad del Estado; su debilidad de representacion; la prdida de confianza en la capacidad esta- tal para responder a las demandas pblicas, su inhabilidad (o falta de voluntad) para regular la privatizacion e informaliza- cin de la violencia. 83 SALGADO BROCAL, Juan: Democracia y Paz. Ensayo sobre las causas de la guerra. CESIM, Santiago de Chile 2000, p. 100 84 WALLENSTEEN, Peter & Margareta SOLLENBERG: Armed Conflict, 1989-1998, Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 71 En la visin de la investigadora del Reino Unido, estos con- flictos borran el lmite, otrora claro, entre paz y guerra. Y pueden ser percibidas como fallas de proteccin, desde el mo- mento en que la legitimidad de las instituciones polticas est ntimamente ligada a la proteccin fsica de los ciudadanos 85 . Pueden agregarse cuatro comentarios a la cuestin de las Nuevas Guerras, sea o no que se las denomine as: Son de carcter intraestatal (asemejndose as al concepto de conflictos semiconvencionales que propone Van Cre- veld), constituyendo en tal sentido la forma de conflicto armado ms usual de la post-Guerra Fra. Su incremento cuantitativo, en los ltimos tres lustros, est asociado a los cambios experimentados por el table- ro estratgico global, debido a la finalizacin de la Gue- rra Fra. Estn ntima y directamente relacionadas con el concepto de gobernabilidad. Su estudio es pasible de ser enfocado desde las teoras que correlacionan el conflicto y las formas de organizacin pol- tica predominantes en determinada poca. Predominio cuantitativo en la post-Guerra Fra El empleo de la violencia en los conflictos intraestatales revela formas alternativas a la guerra convencional interesta- tal, nica aceptada por el modelo terico realista, y porcen- tualmente desplaza a esta ltima en el escenario de la post- Guerra Fra. Sin menoscabo de los elevadsimos ndices de conflictividad registrados durante el siglo XX, las tendencias sugieren que desde el siglo XVI existe un paulatino abandono 85 KALDOR, Mary: Cosmopolitanism and Organised Violence, paper prepared for Conference on Conceiving Cosmopolitanism, Warwick, April 2000. The Global Site (www.theglobalsite.ac.uk). Mariano Csar Bartolom 72 del empleo de la fuerza para dirimir conflictos interestatales, sea entre grandes poderes como entre estos y otros Estados con menores capacidades. Esta tendencia, que podra ser interpretada como una ero- sin del realismo, bien puede explicarse a partir de los postula- dos tericos de la corriente de la Sociedad Internacional, que encuentra entre sus principales referentes a Hedley Bull, un terico que en numerosas oportunidades ha sido catalogado en- tre las corrientes heterodoxas del realismo. Esta escuela ha de- mostrado, en perspectiva histrica, la existencia de una progre- siva estabilidad en las relaciones interestatales, producto de la interaccin de tres factores esenciales: la consolidacin de las fronteras estatales; la institucionalizacin de normas (escritas y no escritas) y procedimientos de conducta; y el liderazgo de las grandes potencias 86 . Contrario sensu, durante los once aos transcurridos entre el fin de la Guerra Fra y el cambio de milenio (1989-1999), se registraron 110 conflictos armados en diferentes lugares del pla- neta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad. De ese to- tal, 94 de ellos fueron intraestatales sin intervencin de terceras partes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algn tipo de participacin extranjera; finalmente, los 7 restantes fue- ron interestatales. Es decir que el 93,63% de los conflictos arma- dos acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (103 casos) fue- ron de naturaleza intraestatal 87 . De todos modos, ni el incremento cuantitativo de los con- flictos armados intraestatales, ni su creciente participacin en el universo de contiendas armadas existentes, son notas exclu- 86 PIETRZYK, Mark: Explaining the Post-Cold War Order: An International Society Approach, mimeo., International Studies Association, 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999. 87 Las cifras consignadas para el lapso 1989-1998 fueron tomados de WALLENSTEEN, Peter & Margareta SOLLENBERG: Armed Conflict, 1989-1998, Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606. La actualizacin correspondiente a 1999 se obtuvo de LE DANTEC, Francisco: Conflictos que derivaron en guerra en la post Guerra Fra, Revista Poltica y Estrategia N 95, ANEPE (2004), pp. 66-82. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 73 sivas del fin de la bipolaridad. Una mirada atenta confirma que, en este campo, asistimos a la aceleracin de una tenden- cia iniciada en el siglo 19: esa centuria mostr un promedio de 18 enfrentamientos armados por dcada, 65% de los cuales eran intraestatales. En el siglo recientemente concluido, ese promedio de conflictos ascendi a 27 casos por decenio, aun- que vari sustancialmente su composicin cualitativa: los mis- mos representaron el 80% de los eventos en los aos 70, llega- ron al 90% en los aos 80 y como se dijo oscilaron entre ese porcentaje y un virtual 100% en los aos 90 88 . Cambios en el tablero estratgico mundial Los cambios experimentados en el tablero estratgico mun- dial, particularmente la finalizacin de la Guerra Fra, han faci- litado, e incluso fomentado indirectamente, la aparicin y desa- rrollo de Nuevas Guerras. Respecto a lo primero, numerosos conflictos intraestatales contemporneos tienen relacin directa con la desaparicin de la bipolaridad, una etapa en que los casos de ese tipo existieron en gran cantidad, eclosionaron en todos los continentes y au- mentaron constantemente en cantidad. Lo novedoso, en cam- bio, es que ahora tales conflictos suelen manifestarse y desarro- llarse sin restricciones. Para explicar este cambio, recordemos que en pocas del enfrentamiento Este-Oeste los conflictos intraestatales se ajusta- ban al juego global entre EE.UU. y la URSS. La conducta de las dos superpotencias aparentaba ser contradictoria, aunque era profundamente cnica en su esencia: como seal Aron, la di- suasin nuclear le otorg a Washington y Mosc una suerte de tranquilidad estratgica que les permiti fomentar (sin protagoni- zar de manera directa) la violencia en niveles convencionales y en regiones perifricas a su hipottico teatro de enfrentamiento directo, descentralizndola. 88 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next Century, Brasseys (US), New York 1990, p. 17. Mariano Csar Bartolom 74 Ese fomento poda adoptar dos formas bsicas. La primera forma se iniciaba con la identificacin del Estado alineado tras la superpotencia opuesta y, como segundo paso, la virtual creacin de un conflicto entre ese Estado y otro actor (estatal o no), que hasta ese momento era inexistente o tena una conducta pasiva; este actor era apoyado con armas, recursos logsticos, dinero y un discurso ideolgico. Muchos movimientos insurgentes en frica y Amrica Latina estn incluidos en esta categora. La segunda forma de fomento de las superpotencias a los conflictos perifricos, consista en tomar posicin, por inicia- tiva propia, en un conflicto previo entre actores estatales y/o no estatales, cuyas races no estaban relacionadas con la lucha ideolgica de la Guerra Fra. Aceptando el punto de vista de Rufin, dentro de esta categora deben incluirse a aquellos con- flictos donde las partes buscaron racionalmente el apoyo de una superpotencia, y usaron a la Guerra Fra como una justifi- cacin para lograr sus propios objetivos. Uno de los ejemplos que expone este autor es el conflicto armado desatado en Etiopa en 1961, cuando las minoras eri- treas resisten la asimilacin total que les quera imponer el em- perador cristiano Negus. Al comienzo los eritreos fueron finan- ciados por las naciones rabes musulmanas, opuestas a Negus por su prdica religiosa y por su simpata hacia Israel. A fines de ese decenio, los eritreos recibieron apoyo sovitico en forma simultnea al alineamiento del gobierno central con EE.UU. Y desde 1977, cuando la URSS abandona su alianza con Somalia y atrae hacia su esfera a Etiopa, Occidente opta por respaldar a los eritreos. La conclusin en este caso es que las antinomias Este-Oeste no explicaron la esencia tnica y religiosa de la con- frontacin descripta 89 . Otros autores sostienen pticas similares a las de Rufin. Solomon demuestra que este enfoque es aplicable a muchos ca- sos acontecidos en frica Subsahariana. En Angola, el enfrenta- miento entre el grupo Movimiento Popular para la Liberacin 89 RUFIN, Jean Christophe: O Imperio e os Novos Brbaros, Editora Record, Rio de Janeiro 1992. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 75 de Angola (MPLA), de orientacin pro marxista y sostenido por Mosc, y la pro occidental Unin Nacional para la Liberacin Total de Angola (UNITA) de Jonas Savimbi, mostraba hacia el exterior una cobertura ideolgica, aunque sus races eran tni- cas: la puja por el poder entre el mayoritario grupo Umbundu, cuyo lder era el propio Savimbi y que se haba organizado en la UNITA, y los minoritarios Kimbundu agrupados en el MPLA, junto a los sectores mestizos (descendientes de la unin de loca- les y portugueses). Un caso similar al angoleo es el que se observaba en Mo- zambique. En este caso, el grupo que se subordinaba a las di- rectivas estratgicas soviticas era el Frente de Liberacin de Mozambique (FRELIMO), mientras la Resistencia Nacional de Mozambique (RENAMO) se alineaba tras EE.UU. y otras poten- cias occidentales (y del gobierno blanco de Sudfrica). Pero el hecho es que, debajo del enfrentamiento ideolgico Este-Oeste, la RENAMO era la organizacin de la etnia Ndau que habitaba las regiones centrales del pas, que pujaba por el poder contra las tribus meridionales que haban conformado el FRELIMO 90 . Rapoport, por su parte, puntualiza otros casos parecidos. Uno de ellos es el de los kurdos, cuyo separatismo en detrimen- to de Irak fue financiado por los soviticos durante la dcada del 70, hasta que un acercamiento entre Bagdad y Mosc hizo que cesara ese respaldo. Un segundo caso es el respaldo estado- unidense a la autonoma de los miskitos en Nicaragua, en po- cas en que ese pas estaba gobernado por el rgimen sandinista, opuesto a Washington; tan pronto el Frente Sandinista de Libe- racin Nacional (FSLN) dej el poder, el apoyo de EE.UU. a los miskitos ces. Otro caso que involucr al gobierno de Washing- ton fue el de la resistencia tibetana (los llamados khampas) a la ocupacin china, que fue apoyada hasta los aos 70, cuando mejoran las relaciones chino-estadounidenses 91 . 90 SOLOMON, Hussein: Towards the 21 st Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS), Occasional Paper N 6, South Africa, June 1996. 91 RAPOPORT, David: The Importance of Space in Violent Ethno-Religious Strife, The University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation, February 1996. Mariano Csar Bartolom 76 Aun cuando haya correspondido a los protagonistas de los conflictos perifricos la intencin de sobredimensionar la im- portancia de estos en el marco de la compulsa Este-Oeste, est ms all de toda duda que el enfrentamiento bipolar los regul. Y este gerenciamiento redujo hasta un nivel prcticamente nulo el protagonismo de la ONU en casos de ese tipo. El ejemplo de esta inactividad es que durante el transcurso de la contienda bipolar el citado organismo solo tuvo real injerencia en un solo conflicto que involucraba cuestiones de naturaleza tnica: el rabe-israel. De ah la sentencia de Vyrynen, para quien el contexto de la Guerra Fra hizo de la ONU una arena, ms que un actor, en la diplomacia preventiva 92 . Entonces, el primer efecto de la post-Guerra Fra en los conflictos internos es claro: por lo general, los mismos pueden expresarse ahora en su verdadera magnitud. Para algunos, esta expresin es la continuacin natural del proceso de descoloni- zacin iniciado luego de la Segunda Guerra Mundial, que haba sido suspendido por el juego bipolar. Fuera de unas pocas regiones sensibles (por ejemplo el Me- dio Oriente), la mayora de esos conflictos no afectan intereses estratgicos de los grandes poderes. Como dijera descarnada- mente un embajador norteamericano en Somalia, muchos con- flictos tnicos contemporneos involucran reas que no son piezas crticas para nadie en el mundo de la post-Guerra Fra 93 .Y si no existen intereses estratgicos en riesgo, no siempre existe inte- rs real (es decir, un inters independiente del llamado efecto CNN) en limitar y controlar un conflicto perifrico, razn por la cual el mismo suele ser ignorado: algunos decisores polticos simplemente no quieren saber (sobre conflictos intraestatales en otras partes del mundo), porque tomar conocimiento implica responsabili- dad de actuar, sentencia un informe de Carnegie Commission 94 . 92 VYRYNEN, Raimo: Preventing Deadly Conflicts: failures in Iraq, Yugoslavia and Kosova. International Studies Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999. 93 JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N 27, La Jolla (CA), June 1996. 94 OTIS, Pauletta: Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 77 Si hasta aqu hemos analizado por qu el fin de la Guerra Fra ha facilitado la aparicin de las llamadas Nuevas Guerras, agreguemos que estas pueden verse indirectamente fomentadas por el citado cambio estratgico, por lo menos de tres maneras especficas. La primera de esas formas es quitndole apoyo po- ltico y econmico a muchos Estados que, en funcin de esa colaboracin, durante dcadas no desarrollaron una lite polti- ca eficiente, instituciones pblicas slidas ni una estructura econmica capaz de satisfacer por s sola las demandas de la poblacin. As, el fin de la Guerra Fra dej al descubierto una amplia franja de pases con limitadas capacidades de funciona- miento poltico y econmico. Existe un claro antecedente histrico de la ineptitud de mu- chos Estados para manejarse por s mismos, sin sostn externo, con un mnimo grado de eficiencia: el proceso de descoloniza- cin de frica subsahariana. Paul Johnson, en su historia del siglo XX, describe con precisin los primeros pasos de muchos Estados africanos donde las lites polticas locales no supieron instalar una administracin pblica con el mnimo nivel de efi- ciencia, y donde la estructura econmica colaps rpidamente. Esas lites polticas aseguraban que el subdesarrollo era el producto del colonialismo, pero ese subdesarrollo fue todava mayor luego de la independencia. La segunda manera en que el orden emergente de la post- Guerra Fra foment la aparicin o el agravamiento de conflic- tos internos tuvo que ver con la expansin a escala planetaria de los ideales democrticos, entendiendo a estos en el sentido que lo hace Occidente. Tras la cada del Muro de Berln numerosos Estados africa- nos, asiticos e inclusive latinoamericanos recibieron fuertes presiones externas para que democratizaran sus sistemas polti- cos. La forma en que se materializaron esas presiones fue con- dicionando toda ayuda econmica al inicio y desarrollo de pro- cesos de democratizacin. Si as no fuera, esa ayuda externa sera susceptible de ser empleada de manera espuria, culminan- do en las arcas de la elite poltica, situacin en la cual buena Mariano Csar Bartolom 78 parte del auxilio externo es una redistribucin desde los pobres de Occidente a los ricos del (Sur) 95 . La conducta de condicionamiento de la ayuda externa a la ejecucin de procesos de democratizacin ha sido denominada como el espritu de La Baule, en alusin a la ciudad gala donde se desarroll la cumbre francoafricana de 1990, ocasin en que el mandatario local Franois Miterrand condicion toda ayuda externa de su pas a la introduccin de la democracia en el Estado receptor 96 . Idnticas posiciones sostuvieron la Unin Europea (UE) y el Banco Mundial. As, por imposicin del espritu de La Baule numerosos Estados iniciaron procesos de transicin regimental completa- mente numerosos, siendo que en pocas de la Guerra Fra tal demanda haba sido subordinada al posicionamiento del Esta- do en relacin al juego entre las superpotencias. Tales procesos de transicin, aplicados en sociedades civiles escasamente de- sarrolladas, en numerosos casos redundaron en cuadros de fragmentacin social y en la eclosin de conflictos internos. Finalmente, la tercera forma en que el orden emergente de la post-Guerra Fra foment la aparicin o el agravamiento de conflictos internos es similar a la segunda manera, solo que reemplazando los ideales democrticos por los mecanismos de liberalizacin y desregulacin econmicas. En la medida en que la ayuda proveniente del exterior est condicionada a la aplica- cin de procesos de liberalizacin, privatizacin, reduccin del presupuesto estatal y ortodoxia fiscal, estas polticas pueden generar efectos indeseados: profundizacin de las brechas de 95 NICHOLSON, Michael: Failing States, Failing Systems, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998. 96 HOLM, Hans-Henrik: The Responsibility That Will Not Go Away: Weak States in the International System, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998. Este autor indica la conducta hipcrita del gobierno francs, siendo que cuatro aos despus (Biarritz, 1994) Francia aceptara como copresidente de la cumbre francoafricana al dictador de Zaire, Mobutu Sese Seko. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 79 pobreza; agravamiento de las disparidades de desarrollo entre diferentes regiones; polarizacin social y desocupacin, entre otras. Tharoor lo plantea de la siguiente manera 97 : Es irnico, aunque cierto, que las economas paternalistas no generaron tantos conflictos sobre cuestiones econmicas como lo hicieron las economas en proceso de conversin al capitalismo, donde la distribucin de recursos sigue las leyes del mercado, antes que los imperativos polticos del Estado. Un escenario de ese tipo puede, a su vez, desatar o agravar manifestaciones de protesta susceptibles de ser protagonizadas, o capitalizadas, con objetivos de naturaleza tnica. Gobernabilidad y Estados Fallidos La aparicin, vigencia en el tiempo o agravamiento de todo conflicto intraestatal, como sera el caso de las Nuevas Guerras, refleja cuadros de fragmentacin social 98 que fomentan la proli- feracin de grupos subculturales: sectores sociales con tendencia a formar sus propias normas y valores, que se aslan a menudo del resto de la sociedad y acentan de ese modo su tendencia al particularismo y a la interpretacin parcial de la realidad. A su vez, la proliferacin de grupos subculturales ahonda ms la fragmentacin social, configurando un feedback negativo. Un escenario signado por la fragmentacin social y la apa- ricin o radicalizacin de grupos subculturales denota, per se, la existencia de importantes niveles de anomia social, entendien- do como tal al debilitamiento de los mecanismos de control normativos e institucionales, de valores tradicionales y pautas 97 THAROOR, Shashi: The Future of Civil Conflict, World Policy Journal XVI:1, Spring 1999. 98 Parafraseando a Tulchin podramos decir que una sociedad fragmentada es aquella en la cual no es probable que resulten efectivas las polticas para solucionar los problemas referidos a la violencia y a la inseguridad (siendo) probable que causen divisiones entre los grupos sociales y que creen distancia entre estos. En TULCHIN, Joseph: La Seguridad Ciudadana en la perspectiva global, Archivos del Presente N 16, abril-junio 1999, pp. 51-59. Mariano Csar Bartolom 80 de conducta social 99 . O lo que es bsicamente lo mismo, aunque en forma inversa, un bajo grado de institucionalidad (concepto ms conocido por su palabra en ingls, governance), en referen- cia a las normas abstractas o reglas del juego formales e infor- males que definen los actores, los procedimientos y los medios legtimos de la accin colectiva 100 . En un cuadro como el descripto se produce, casi automti- camente, un aumento de los niveles de violencia social, entendi- da como aquel tipo de violencia que resulta de una relacin social particular de conflicto que involucra, por lo menos, a dos polos con intereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o acti- vos en la relacin 101 . Incluso suelen surgir manifestaciones de violencia poltica, o sea, aquella que proviene de agentes organiza- dos que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionali- dad estatal vigente, o de aquellas situaciones que restringen la legiti- midad, la representacin y la participacin de la poblacin 102 . Todo esto afecta negativamente la gobernabilidad, concepto poltico que, en lo que podramos llamar una visin tradicio- nal o estrecha, bsicamente consistira en la capacidad del Estado de contar simultneamente con legitimidad y eficacia, condiciones esenciales para garantizar su existencia. En ltima instancia, la existencia misma del Estado se plasma en su posi- bilidad de ejercer en forma continuada el poder poltico legti- mo mediante la obediencia cvica del pueblo; contrariamente, en condiciones de ingobernabilidad, no hay forma de ejercer el poder poltico ni de controlar los acontecimientos. 99 WALDMANN, Peter: Anomia social y violencia, en Alan Rouqui (comp.): Argentina, hoy, Siglo XXI Editores, Buenos Aires 1982, pp. 206-248. 100 PRATS CATAL, Jordi: Gobernabilidad y globalizacin, en Fernando CARRILLO FLREZ (ed.): Democracia en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina, BID, Washington DC 2001, pp. 79-99. 101 Aunque la definicin corresponde a lvaro Guzmn, la tomamos segn su empleo en CONCHA EASTMAN, Alberto: Salud, violencia e inseguridad, en Fernando CARRIN (ed.): Seguridad Ciudadana, espejismo o realidad?, FLACSO Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 503-520. 102 CARRIN, Fernando: De la violencia urbana a la convivencia ciudadana, en Fernando CARRIN (ed.): Seguridad Ciudadana..., op. cit., pp.13-58. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 81 A partir de las definiciones de ingobernabilidad de Robert Dorff, se puede obtener (por contraste) una segunda definicin de gobernabilidad, que coincide absolutamente con la presenta- da anteriormente: la habilidad para gobernar, para cumplir las mu- chas y variadas responsabilidades de manejar un Estado moderno en un ambiente crecientemente complejo 103 . Entre las condiciones que hacen a la gobernabilidad, en tanto capacidad estatal, se han incluido la provisin de adecua- dos niveles de seguridad interna y externa; estabilidad poltica; la existencia de algn tipo de proceso de participacin en la actividad poltica, que sea aceptado por las mayoras; una si- tuacin econmica que garantice ciertos niveles de bienestar, ofrezca posibilidades de progreso y permita participar de parte de la renta nacional; cierto grado de justicia social; un manejo eficaz de las relaciones entre diferentes grupos tnicos y/o reli- giosos, en caso de que estos existan; finalmente, y por sobre todas las cosas; el respaldo de la mayora del electorado, que debe percibir al gobierno (ms all de que realmente lo sea) como legtimo 104 . Conceptualizaciones ms complejas y abarcativas de la go- bernabilidad entienden que esta no es un atributo del Estado, sino de la sociedad, y que depende de la capacidad de los go- bernantes, los ciudadanos y sus intermediarios para lograr con- sensos que hagan posible formular polticas que permitan res- ponder equilibradamente a lo que la sociedad espera del gobierno 105 . En un punto extremo, la cada de los niveles de goberna- bilidad puede producir un virtual colapso estatal, configuran- do lo que usualmente denominamos Estado Fallido, aunque tambin se lo ha conocido bajo diferentes denominaciones: 103 DORFF, Robert: Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability. Parameters, Summer 1996, pp. 17-31. 104 MARKS, Edward: The War on Terrorism: The Critical Role of Governments, American Diplomacy IX:4 (2004). 105 TOMASSINI, Luciano: Gobernabilidad y polticas pblicas en Amrica Latina, en Carrillo Flrez, op. cit., pp. 45-78. Mariano Csar Bartolom 82 solo por citar algunos casos, Peters habla de Estados acciden- tales, Mills de Estados disfuncionales y Holm de Cuasi- Estados 106 . Ms all de las denominaciones, este escenario ha sido caratulado por algunos analistas como la mayor amenaza a la estabilidad internacional en las primeras etapas del pre- sente siglo 107 . Llegados a este punto es necesario destacar que, aun cuan- do el concepto Estado Fallido ha sido empleado en forma recu- rrente en los ltimos tiempos, con especial nfasis en el anlisis de los conflictos intraestatales, no se registra un consenso abso- luto respecto a sus alcances. Por lo menos dos interpretaciones parecen enfrentarse en este campo: una de ellas asocia esa figu- ra a una debilidad extrema del aparato estatal, mientras la otra la vincula a una distorsin de las naturales funciones estata- les, sea que esto implique debilidad o no. Un ejemplo de este segundo enfoque est dado por quienes definen al Estado Fallido a partir de dos situaciones extremas, antagnicas y mutuamente excluyentes: por un lado, la acumu- lacin excesiva de poder por parte del aparato estatal y su transformacin en amenaza a los habitantes que supuestamente debe proteger; en las antpodas, su incapacidad para funcionar y cumplir con sus obligaciones bsicas. Es decir, este concepto podra ser aplicado a Estados tanto demasiado fuertes como demasiado dbiles 108 . Por el contrario, en el primer enfoque de un Estado Fallido este revela una clara incapacidad para mantener la estabilidad en su territorio, independientemente de la forma consensual 106 PETERS, Ralph: The Culture of Future Conflict, Parameters, Winter 1995-96, pp. 18-27; MILLS, Greg: A 21 st Century Security Agenda: The End of <Defence> as We Know It?, Strategic Analysis XX:2, May 1997; HOLM, op. cit. 107 WOODWARD, Susan: Failed States. Warlordism and Tribal Warfare, Naval War College Review LII:2, Spring 1999; MOORE, Will & David DAVIS: Does Ethnicity Matter? Ethnic Alliances and International Interactions. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N 20, June 1995. 108 WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 83 o coercitiva que adopte la misma. Hablamos de estabilidad consensual cuando est construida en torno a instituciones po- lticas en funcionamiento, mientras la estabilidad coercitiva se refiere a situaciones en las cuales el Estado provee a los habi- tantes de seguridad fsica y autoridad, aunque al costo de un recorte de las libertades individuales y la eventual violacin a los Derechos Humanos. En trminos comparativos, la primera lectura no incluye en esta tipologa a aquel caso en el cual el aparato estatal mantiene la estabilidad interna, aun cuando la misma sea nicamente de carcter coercitivo. En palabras de un investigador de la Uni- versidad de Sussex, muchos de los Estados con los peores registros en materia de Derechos Humanos no han fallado, en el sentido de tener gobiernos inefectivos. De alguna forma ellos son muy efectivos, considerando sus objetivos represivos 109 . En cambio, una situacin de esta naturaleza s configura, para el segundo abordaje, un Estado Fallido. Sin embargo, usualmente se emplea el primer enfoque de Estado Fallido, y as lo hacemos en este trabajo, asignndole a esta categora de unidades polticas seis caractersticas bsicas: mantienen escasas instituciones estatales en funcionamiento; ofrecen pocos o nulos servicios pblicos; carecen de la autori- dad necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos los ciudadanos; no pueden ejercer el control fsico efectivo sobre su territorio; ven disputado su monopolio legal de la fuerza, y son incapaces de contener la fragmentacin social (es decir, no cuentan con la capacidad para resolver sus propios problemas sin ayuda administrativa o presencia militar exterior). Desde esta perspectiva, la precondicin para la viabilidad estatal es mantener el funcionamiento de cuatro instituciones polticas, cada una de ellas vital e imprescindible: las FF.AA., las FF.SS. y policiales, la administracin pblica y el sistema judicial 110 . 109 NICHOLSON, op. cit. 110 BAKER, Pauline & John AUSINK: State Collapse and Ethnic Violence: Toward a Predictive Model. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31. Mariano Csar Bartolom 84 Habiendo establecido que el enfoque de Estado Fallido que estamos empleando es el que remite a una debilidad extrema del aparato estatal, y luego de identificar las seis caractersticas bsi- cas que se le atribuyen, conviene remarcar que un escenario de esas caractersticas no se plantea de manera abrupta y repentina; por el contrario, suele ser el producto de una cada progresiva de los niveles de gobernabilidad, en lo que ha dado en llamarse un proceso de falla (failure proccess). Esta aclaracin es de capital importancia, desde el momento en que permite operacionalizar al concepto Estado Fallido en diferentes categoras. As, Waldmann efecta una importante contribucin a la comprensin de este tema, al discriminar dos estados previos a los Estados Fallidos propiamente dichos: los Estados institucio- nalmente dbiles, por un lado, y los Estados anmicos, por otro. Los primeros carecen de la capacidad para monopolizar la fuer- za y hacer cumplir sus obligaciones impositivas a la poblacin, atribuciones estas que hacen al ncleo de la idea de soberana; por otro lado, la brecha existente entre una elite gobernante severamente deslegitimada y el resto de la sociedad, induce a esta ltima a reorientar su lealtad y obediencia a actores subes- tatales alternativos. La segunda categora de esta tipologa, los Estados anmi- cos, remite a unidades polticas que no controlan una parte im- portante de las atribuciones que le competen, y cuya presencia en buena parte de su territorio es ficticia, por lo cual su sobera- na sobre esas reas (usualmente zonas de fronteras alejadas del ecmene estatal) es meramente nominal 111 . Resulta evidente que en un Estado Fallido se rompe el acuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudada- na y el aparato estatal, por lo cual este ltimo monopoliza la violencia. En otras palabras, desaparece la atribucin clave que Hobbes le atribuye al Leviathan. De all que este tipo de actores carezcan de un consenso poltico lo suficientemente slido 111 WALDMANN, Peter: El Estado anmico. Derecho, seguridad pblica y vida cotidiana en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas 2003, pp. 15 y ss. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 85 como para eliminar el uso de la violencia como un elemento central y continuo en la vida domstica. Para algunos investigadores, la prdida del monopolio es- tatal de la violencia es el aspecto ms saliente de estos casos. La razn de esta lnea argumental es que suelen emerger nuevos actores con mejor capacidad que el Estado para restablecer el orden, en un contexto de relaciones sociales fragmentadas y autoridades frgiles e informales. Y en la medida en que esos actores no estatales logran restablecer el orden sobre porciones de territorio, pueden captar la lealtad de la poblacin del lugar, en base a un tcito acuerdo de reciprocidad. Respecto a lo antedicho, De la Maissoneuve expresa la gra- vedad que implica la desesperanza de hombres y mujeres que, no teniendo nada que ganar (con la observancia del acuerdo contractual con el Estado), no tendran tampoco nada que perder (con su resci- sin) 112 . Su connacional Edgard Morin se manifiesta en similar sentido hablando de un mito del progreso, entendiendo como tal a la esperanza de un futuro mejor que justifique los padeci- mientos del presente; y en el contexto de determinadas culturas polticas, la desaparicin de ese mito le puede hacer perder legitimidad al Estado 113 . Las visiones de estos dos franceses, es descripta sombra- mente por Dorff en los siguientes trminos: Frustrado por la falta de habilidad de los gobiernos para ayudar, el pueblo puede alejarse del Estado soberano y abrazar grupos pequeos y ms efectivos. De esa manera, las presiones a favor de la fragmentacin a menudo estn relacionadas con la decreciente capacidad del Estado para responder a las necesidades de sus ciudadanos. Una caracterstica de capital importancia de los Estados Fa- llidos es que los mismos, por lo general tras un proceso degene- 112 DE LA MAISONNEUVE, op. cit. p. 20. 113 MORIN, Edgard: El Mito del Progreso muri, Clarn, 5 de septiembre de 1996. Mariano Csar Bartolom 86 rativo de cierta duracin, se tornan incapaces de sostenerse a s mismos como miembros de la comunidad internacional. De ningn modo esto significa su desaparicin oficial; por el contrario, generalmente el pas contina existiendo oficialmente (siendo en esto de vital importancia el reconocimiento internacional), o ms grficamente persiste, pero sin capacidades concretas 114 . Al momento de explicar esta persistencia, se ha argumenta- do que el sistema estadocntrico de Westfalia, una vez recono- cido un Estado, le prest escasa importancia a su grado de or- ganizacin y su forma de funcionamiento interno; de hecho, el principio de no intervencin, sobre el que volveremos en el Cap- tulo V, auspiciaba este desentendimiento. Desde esta perspecti- va, el enfoque westfaliano subordin, como elemento de persis- tencia de un Estado, su desenvolvimiento en el mbito domstico a su reconocimiento en el plano externo. Un caso ejemplificador es el de Zaire, que implosion de manera abso- luta recin en 1997 y tras casi cuarenta aos de funcionamiento aparentemente normal, siendo que en 1961 ya se opinaba so- bre este pas 115 : El gobierno, reconocido por las potencias extranjeras, se- meja ser un grupo de individuos extrados de la minscula intelligentzia congolea, investidos de autoridad formal pero careciendo de los requisitos para un efectivo control sobre la poblacin, para no decir nada de su capacidad para formular leyes basadas en la opinin pblica y en el conocimiento de problemas y alternativas, para imponer esas leyes, y para que sean respaldadas en procesos judicia- les. Ni puede decirse que la poblacin tenga el suficiente sentido de bienestar necesario para rechazar su uso de la violencia. La comprensin de ese estatus ficticio, meramente nominal, que suelen ostentar muchos Estados Fallidos, remite directa- 114 DORFF, op. cit. 115 STOHL, Michael & George Lopez: Westphalia, the End of the Cold War and the New World Order: Old Roots to a NEW Problem. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 87 mente a la cuestin de cmo se crean los Estados. En este plano, con el tiempo se consolidaron dos escuelas tericas sobre su conformacin y reconocimiento: la teora declaratoria y la teora constitutiva (uno de cuyos principales referentes es el jurista Hans Kelsen). Ambas le otorgan una capital importancia a cua- tro factores capitales: un territorio definido, una poblacin per- manente, un gobierno efectivo y la capacidad de establecer re- laciones con otros Estados. Para la teora declaratoria, la satisfaccin de los referidos elementos hace que una entidad pueda ser considerada un Es- tado, independientemente de la accin que tome la comunidad internacional. Para la teora constitutiva, en cambio, esas condi- ciones son necesarias pero no suficientes, debiendo agregarse a las mismas el reconocimiento de la entidad como Estado, por parte de la comunidad internacional. Dicho en otros trminos, mientras para la teora constitutiva la consagracin de un Esta- do es un hecho legal, para la teora declaratoria es un hecho fctico y natural. Estas dos escuelas dan lugar a sendas concepciones dife- rentes de la soberana, pudiendo esta ser positiva o negativa. La soberana positiva repara en la cuestin de las capacidades de los Estados, pues considera que el reconocimiento legal y for- mal es insuficiente. En cambio, la soberana negativa solo es contemplada por la teora constitutiva; es decir, una condicin legal y formal, por lo cual se admite o decide la existencia de Estados (y de gobiernos) incapaces de avanzar como tales por s mismos 116 . Otra forma en que se han explicado las diferencias entre las dos tipologas es sealando que el estatus de sobera- na es negativo cuando es otorgado desde el exterior, corres- pondiendo los lmites y formas del nuevo Estado a una deci- sin exgena; en tanto, es positiva la soberana cuando el nuevo Estado accede a la misma sustentado en sus propias acciones y capacidades, sin contar con la ayuda inicial de la comunidad internacional 117 . 116 ECKERT, Amy: The Construction of States in International Politics, International Studies Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999. 117 HOLM, op. cit. Mariano Csar Bartolom 88 El apego irrestricto a la soberana positiva comienza a ser dejado de lado luego de la Segunda Guerra Mundial, en el mar- co de los procesos de autodeterminacin y de descolonizacin. En esos momentos el deseo o la aquiescencia de las potencias coloniales de reconocer a nuevas unidades polticas impulsadas por tendencias etnonacionalistas, se transforma en un criterio ms importante que su grado de organizacin y su forma de funcionamiento interno; el principio de no intervencin, de he- cho, auspiciaba este desentendimiento. De esa manera, la persistencia de un Estado Fallido como miembro de la comunidad internacional solo es entendido a partir de la teora constitutiva, con predominio de soberana negativa, soslayando otros factores domsticos. Conflicto y formas de organizacin poltica Si bajo el rtulo de Nuevas Guerras nos referimos, parodian- do a Kaldor, a conflictos asociados a la erosin de la autoridad del Estado y a la reduccin de los niveles de gobernabilidad estatales, hay quienes sugieren que estos casos estn influidos por las formas de organizacin poltica contemporneas. Concretamente, la referencia es a la creciente debilidad de los Estados bajo el influjo de la globalizacin, un concepto ori- ginalmente concebido por George Modelski en 1972, en un tra- bajo donde analizaba la tendencia europea a incorporar otras regiones a su sistema de comercio, que de esa manera se am- pliaba cada vez ms 118 . En el caso de este trabajo, limitado deliberadamente a lo econmico, se utilizar una definicin simplificada que conden- sa los factores capital; mercados; estrategias competitivas; tec- nologa e I+D. Entonces la globalizacin ser: La integracin internacional creciente de los mercados de bienes, servicios y capital. Impulsan esta globalizacin la tendencia generalizada hacia la libera- 118 Hacemos referencia a MODELSKI, George: Principles of World Politics, Free Press, New York 1972. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 89 lizacin del comercio y los mercados de capitales, la creciente interna- cionalizacin de las estrategias empresariales de produccin, todo esto sustentado en un importante avance tecnolgico 119 . Producto de la mencionada revolucin tecnolgica, que co- menz a manifestarse a lo largo de la ltima etapa de la puja estratgica sovitico-estadounidense, las brechas existentes en materia de bienestar se han ido ampliando, tanto entre Estados ricos y pobres como en el seno de los pases de ambos grupos. Este gap en materia de bienestar suele ser explicado a tra- vs del empleo de abordajes propios de la llamada escuela marxista de las Relaciones Internacionales, cuyo enfoque es radicalmente diferente al ofrecido por el realismo y el liberalis- mo. Su eje no reposa en la conflictividad del sistema internacio- nal, como s se observa entre realistas y liberales, sino en la existencia de estructuras de dominacin y subordinacin inter e intraestatales, en cuyo seno se registran situaciones de inequi- dad econmica y social 120 . Con este marco terico, hoy se habla de una concepcin centro-periferia o, en los trminos de Wallerstein, un Sistema- 119 Adaptamos aqu la definicin que se emplea en QURESHI, Zia: La globalizacin: nuevas oportunidades, grandes desafos, Finanzas y Desarrollo, marzo de 1996, pp. 30-33. 120 Los actores principales de la lectura marxista no son los mismos que en el realismo (el Estado) ni el liberalismo (adems del Estado el individuo, actores sub y supraestatales), ya que el protagonismo reposa en las clases sociales, definidas a partir de su relacin con los medios de produccin; ms especficamente, el Estado y los organismos supraestatales son entendidos por los marxistas como herramientas constituidas deliberadamente por las clases dominantes, para consolidar y mantener su dominacin. Para las posiciones marxistas, la economa internacional no solo ocupa un lugar central, sino que constituye el sustento de las mencionadas estructuras de dominacin y subordinacin, debido a su carcter capitalista. El capitalismo, en su evolucin histrica, haba alcanzado una etapa de imperialismo a nivel planetario, donde las sociedades capitalistas ms desarrolladas (lo que se dara en llamar el Norte) se imponan a las de menor desarrollo (el Sur); estas ltimas, por su parte, no vean limitado su desarrollo debido a una aplicacin ineficiente y/o incompleta de los postulados capitalistas (como sugiere el liberalismo clsico), sino por el mantenimiento deliberado de la dominacin del Norte a travs de diferentes vas. Mariano Csar Bartolom 90 Mundo. Aqu mundo alude a un rea geogrfica especfica, do- minada por un conjunto de reglas, cuya estructura est com- puesta por un ncleo caracterizado por producciones con alto grado de especializacin y empleo intensivo de tecnologa y capital 121 ; una periferia intensiva en mano de obra, caracterizada por una produccin de naturaleza primaria, y una semiperiferia (agregado del autor a la idea bsica de Lenin) que cumple un rol intermedio entre el ncleo y la periferia, asumiendo algunas caractersticas de cada uno 122 . Hoy el Sistema-Mundo es, valga la redundancia, verdade- ramente mundial. En este esquema, conforme se avanza del centro hacia la periferia disminuye la calidad de insercin de los Estados en el juego econmico de la globalizacin y, salvo que medien factores de seguridad, tambin la importancia de los mismos para el ncleo. Este panorama ha llevado a algunos analistas a alegar que la globalizacin es un contrasentido si no incorpora a todos los Estados, y que solo podr llamarse de esta manera cuando subsane esta falencia; es decir, cuando se produzca la globalizacin de la globalizacin 123 . Existe una relacin directamente proporcional entre la evo- lucin de las brechas de bienestar y la evolucin de los niveles de conflictividad social. A partir de esa relacin, podra cuestio- narse la validez universal de aquellas teoras que aseguraban que una mayor liberalizacin comercial inevitablemente reduci- ra los niveles de conflicto inter e intraestatales. Probablemente, no exista mejor ejemplo de esta corriente terica que la tesis de Richard Rosecrance sobre el Estado Comercial (Trading State) 124 . 121 Puede ser un ncleo de poder centralizado, es decir un Imperio-Mundo, o una Economa-Mundo: mltiples centros dentro del ncleo, que compiten entre s y donde los recursos no se distribuyen de acuerdo a una decisin poltica centralizada, sino en funcin del mercado y los recursos de poder de tales centros. 122 De acuerdo a HOBDEN, Steve & JONES, Richard: World-System Theory, en BAYLIS, John & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford 1997, pp. 125-145. 123 IANNI, Octvio: A Sociedade global, Ed. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro 1992, p. 25. 124 Para Rosecrance los niveles de seguridad internacional podran incrementarse cualitativa y cuantitativamente si todos los Estados concentraran sus energas La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 91 Una manera de comprender el impacto negativo que puede tener la globalizacin econmica en la erosin de los niveles de gobernabilidad, es empleando el modelo que propuso el checo Sztompka, cuando analiz las transformaciones de Europa Cen- tral-Oriental: las sociedades que estn sometidas a intensas transiciones, como la que significa la adaptacin al fenmeno de la globalizacin, se regulan por tres relojes que avanzan a diferente velocidad, sealando diversas horas: la hora del aboga- do indica el tiempo que demanda la sancin de las leyes y regla- mentos necesarios para adaptarse a la nueva realidad, y es de seis meses; la hora del economista muestra el tiempo que se nece- sita para aplicar las reformas econmicas, y se la estima en seis aos; finalmente, la hora del ciudadano significa el tiempo que puede demandar un cambio en los cdigos culturales de la po- blacin, que puede llegar a los sesenta aos 125 . Entonces, una baja calidad de insercin en el juego econ- mico global puede agravar un conflicto intraestatal si el reloj que indica la hora del ciudadano es sensiblemente ms lento que los otros dos relojes. Qu implican estas diferentes velocida- des, en sociedades con formas premodernas de organizacin, o con un concepto de democracia asociado a la eficacia? Que al desaparecer la esperanza de un futuro mejor como justificacin de los padecimientos del presente (en un sentido similar al mencionado mito del progreso del francs Edgard Morin), puede debilitarse la idea de la convivencia. En buena medida, el impacto negativo que puede tener la globalizacin econmica en la erosin de los niveles de gober- nabilidad es comprobable, actualmente, en Amrica Latina. El en la expansin de su comercio, en un contexto que permita desarrollar esa actividad en forma libre; el sustento a esta tesis es que a partir de la Revolucin Industrial se rompe la tradicional relacin directamente proporcional que haban registrado los factores territorio y poder, siendo que un aumento del primero impactaba favorablemente en el segundo. Tras esa revolucin y la aparicin de los procesos de industrializacin, la mejor va para incrementar el poder estatal es captando nuevos mercados para colocar su produccin y obtener importaciones, a travs del comercio internacional. 125 SZTOMPKA, Piotr: La variedad de acercamientos a la investigacin, ULZ/IVVVVE/ Academia de Ciencias de la Repblica Checa, Maestra en Sociologa, mdulo II, 1995. Mariano Csar Bartolom 92 informe sobre Indicadores Mundiales del Desarrollo, difundido en abril del ao 2004 por el Banco Mundial, considera que en Amrica Latina fracas la lucha contra la pobreza, persistiendo niveles de desigualdad entre pobres y ricos que son incluso ms altos que en frica. Ese dossier muestra que la extrema pobreza en la regin (aquellos que viven con menos de U$S 1 diario) est estancada en 10% de la poblacin desde 1981, y que el crecimiento econmico de la dcada de los noventa no logr modificarlo. Paralelamente, en la franja social de personas que viven con menos de US$ 2 por da, la regin tambin est prc- ticamente detenida, habiendo bajado apenas del 27% al 25% 126 . Los datos que aporta la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) caminan en el mismo sentido e indi- can que aproximadamente 220 millones de personas en el sub- continente, que constituyen el 44% de la poblacin, carecen de recursos para cubrir sus necesidades bsicas 127 . Se observa un correlato directo en el debilitamiento de la adhesin a los valores democrticos, y en la afectacin negativa de la gobernabilidad, abundando indicadores cualitativos y cuantitativos que confirman la aplicacin de este axioma en Amrica Latina. En este sentido el informe La democracia en Amrica Latina, elaborado por el PNUD a mediados del ao 2004, analiza la solidez de ese sistema poltico en la regin, y su permeabilidad a los vaivenes econmicos y sociales. El adminis- trador del Programa, Mark Malloch Brown, anticip en el prlo- go del dossier los resultados obtenidos, de la siguiente manera: Amrica Latina presenta actualmente una extraordinaria para- doja. Por un lado, la regin puede mostrar con gran orgullo ms de dos dcadas de gobiernos democrticos. Por otro, enfrenta una creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, 126 WORLD BANK: Global Poverty down by half since 1981 but progress uneven as economic growth eludes many countries, News Release 2004/309/S, Washington DC, April 23, 2004; WORLD BANK: Growth is back to Latin America and the Caribbean, News Release 2004/284/LAC, Washington DC, April 19, 2004. 127 CEPAL: Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2003. CEPAL, Santiago de Chile 2004 (www.eclac.cl/estadisticas). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 93 existen serios niveles de pobreza, el crecimiento econmico ha sido insuficiente y ha aumentado la insatisfaccin ciudadana con esas democracias expresada en muchos lugares por un extendido descontento popular, generando en algunos casos consecuencias desestabilizadoras 128 . El informe, basado en consultas a casi 20 mil ciudadanos de la regin, as como en entrevistas personales a ms de doscien- tos lderes de opinin, mostr que el 43% de los latinoamerica- nos tiene actitudes democrticas, otro 30,5% posiciones ambiva- lentes y el remanente 26,5% posturas no democrticas. Ms especficamente, se evidenci que el 48,1% de los latinoamerica- nos prefiere el desarrollo econmico a la democracia y el 44,9% apoyara un gobierno autoritario si este satisface sus aspiracio- nes de bienestar 129 . Similares fueron los resultados obtenidos por la Corporacin Latinobarmetro, en su informe de agosto del ao 2004, confir- mando que la mayora de los latinoamericanos apoya la demo- cracia pero tambin tolerara un rgimen autoritario si es capaz de resolver sus problemas econmicos. As,, en una eventual dicotoma entre los valores democracia y bienestar/orden, secto- res mayoritarios de la poblacin del hemisferio podran incli- narse por la segunda alternativa. Textualmente, el informe indi- ca: La base del autoritarismo poltico en Amrica Latina est sin duda en esta demanda de orden o autoritarismo social, donde la pobla- cin prefiere orden en vez de libertades. Como sustento de esta apreciacin, un 55% de los encuestados seala que no le impor- tara un gobierno no democrtico en el poder si resuelve los problemas econmicos 130 . 128 PNUD: Informe sobre la democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL), Alfaguara, Lima 2004, p. 11. 129 Ibidem, pp. 137-153, en especial Tabla 46. 130 Corporacin Latinobarmetro: Informe-Resumen Latinobarmetro 2004: una dcada de mediciones, Santiago de Chile, 13 de agosto de 2004, pp. 10 y 18-19. Este 55% constituira el segmento de demcratas insatisfechos (p. 24): los que apoyan a la democracia y dicen no estar satisfechos con su desempeo. Mariano Csar Bartolom 94 Las conclusiones del PNUD y de Latinobarmetro fueron reafirmadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este organismo advirti en su informe del ao 2003 que las deudas sociales acumuladas durante la crisis son una amenaza para la estabilidad a mediano plazo de Amrica Latina y debido a ello hay un considerable descontento en la regin, no solo con la administracin econmica sino con los resultados de la demo- cracia. En tanto, el Informe Anual 2003 de la Comisin Inter- americana de Derechos Humanos (CIDH) afirma que los reg- menes democrti cos en l a regi n no han l ogrado una institucionalidad y cultura democrtica suficientes ()... obstaculi- zando el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechos fundamentales y generando un clima apto para crisis sociales con impacto poltico-institucional 131 . En definitiva, lo cierto es que quienes apostaban a la libera- lizacin econmica como factor de ordenacin automtico de la post-Guerra Fra a escala global, aquellos que anunciaban que Marte (dios de la guerra) sera reemplazado por Mercurio (dios del comercio) en los asuntos mundiales 132 , no solo se han equi- vocado sino que han soslayado que en determinadas circuns- tancias, irnicamente, Mercurio ayuda a Marte. Tambin debe destacarse la erosin de las capacidades esta- tales que puede generar un aspecto en particular de la globali- zacin: el que se refiere a las comunicaciones. Este fenmeno se basa en el despliegue de una verdadera revolucin tecnolgica, especialmente en el campo de la Tecnologa de la Informacin (IT). Diariamente observamos el efecto de esta situacin: hay mayor cantidad de informacin, respecto a una mayor cantidad de hechos, que se transmite ms rpidamente, por mayor canti- dad de fuentes. Esta difusin de la informacin suele reducir, de forma casi absoluta la capacidad del Estado para controlar a sus ciu- 131 OLIVERA, Yanina: La democracia en la picota en Amrica Latina, AFP, 4 de abril de 2004. 132 Ver GRONDONA, Mariano: En vez de Marte, Mercurio, La Nacin (Buenos Aires) 1 de julio de 1990, p. 8. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 95 dadanos mediante la censura; es decir, regulando la cantidad y calidad de informacin que los ciudadanos reciben, una po- ltica normalmente justificada en motivos de seguridad nacio- nal o paz social. Dorff expresa este efecto de la siguiente ma- nera 133 : La tecnologa de las comunicaciones fue en no pequea parte responsable de la cada de muchos regmenes pol- ticos y econmicos centralizados; simplemente se volvi imposible controlar la informacin y las ideas, y manejar la poltica y la economa a travs de sistemas altamente centralizados y jerrquicos. Grupos subnacionales, trans- nacionales y descentralizados pueden ahora competir con muchos gobiernos formales por la lealtad de los in- dividuos. Y en sentido similar, Peters agrega 134 : La declinacin del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asalto del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a la informacin. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas. En la misma medida en que disminuye la capacidad del Estado para ejercer censura, aumenta la capacidad de informa- cin de los ciudadanos, aun sobre cuestiones contrarias a los intereses del gobierno central. Por cierto, a partir del crecimien- to de Internet el Estado no solo ve dificultado el control de la informacin que reciben sus ciudadanos, sino tambin de la informacin que emiten. Esto, porque esa red rompe las tradi- cionales diferencias entre productores y consumidores de informa- cin, entre autores y lectores. En suma, el punto es que la globalizacin recorta y limita las capacidades del Estado para satisfacer demandas societales, 133 DORFF, op. cit. 134 PETERS, op. cit. Mariano Csar Bartolom 96 favoreciendo su fragmentacin. Sintetizando lo antedicho, coin- cidimos con Eric de la Maissoneuve cuando indica que el pro- blema es el desfasaje, y a veces la contradiccion, que existe en- tre el cambio radical del mundo y las estructuras polticas ligadas al pasado. Estos dos factores no evolucionan a la misma velocidad, ni de forma armoniosa, por lo cual son las estructu- ras del Estado, sometidas al doble proceso de la globalizacion y la desintegracin, las que estn en tela de juicio 135 . Las lecturas de Van Creveld caminan en el mismo sentido que las del pensador galo. l percibe que el Estado, que desde la Paz de Westfalia ha constituido la ms importante institucin poltica moderna, est perdiendo jerarqua pari passu la apari- cin de nuevas estructuras, con alto nivel de complejidad; tal reduccin se patentiza en el hecho que, hacia adentro de las fronteras, disminuye su capacidad para proteger la vida polti- ca, econmica y social de sus ciudadanos. Este cuadro repercute en la esfera de la seguridad, donde los resortes de la violencia dejan de estar monopolizados por el Estado, difundindose entre actores no estatales capaces de mo- vilizar lealtades contra el primero; ms an, en numerosos ca- sos la difusin de los instrumentos de violencia fomenta la irrupcin de conflictos armados que culminan en el virtual co- lapso del Estado. As, el Estado moderno enfrenta una crisis: por un lado, sus ms modernos armamentos son demasiado poderosos, y de efectos demasiado indiscriminados, como para ser usados con- tra estos grupos; por otro, la proclividad de combatir a los in- surgentes a partir de sus propios mtodos llevara a los funcio- narios polticos (y a los militares) a ser considerados, ellos mismos, como autoritarios. Ante esa disyuntiva, los Estados suelen volverse anmicos, en muchos casos subestimando deli- beradamente ante el pblico la dimensin de la amenaza, facili- tando su crecimiento. 135 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 18, 21, 29. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 97 Con este diagnstico, el futuro del Estado, considerando a esta institucin poltica segn su forma tradicional adquirida tras la Paz de Westfalia, sera nebuloso. Contrariamente a lo predicho por George Orwell en 1984, la tecnologa moderna (expresada en el fenmeno de la globalizacin) no ha resultado en el establecimiento de dictaduras totalitarias, sino en la pr- dida de poder de los gobiernos en manos de organizaciones y actores no estatales 136 . Conflictos de nueva generacin Si las llamadas Nuevas Guerras estn asociadas a la erosin del poder del Estado en pocas de globalizacin, como se corro- bora en los enfoques de La Maissoneuve y Van Creveld, enton- ces aquellas constituyen una nueva generacin de conflictos, enraizados en las caractersticas de la poca. De la Maissoneu- ve, por ejemplo, habla de revoluciones estratgicas que se vinculan con la forma predominante de expresin de la violen- cia organizada; por eso, tambin se refiere a ellas como sucesi- vas metamorfosis de la violencia (concepto que da nombre a su principal obra en espaol). La primera de esas revoluciones estratgicas tiene lugar en el Renacimiento, de la mano de la aparicin de la plvora, ele- mento este que le brinda a las potencias de entonces los medios para satisfacer su sed de poder y riquezas. Por imperio de las circunstancias, surgen los ejrcitos regulares y permanentes, dotados de una compleja organizacin, cuya manutencin exige recursos (financieros, logsticos, humanos) que solo puede pro- veer una administracin centralizada. As, la revolucin militar renacentista, caracterizada por la aparicin del arma de fuego y la constitucin de ejrcitos regulares, incide de manera directa en la conformacin del Estado moderno 137 . Hoy, al cabo de otras revoluciones, en varios puntos del globo el Estado moderno parece perder el control de una vio- 136 VAN CREVELD, Martin: The Fate of the State, Parameters, Spring 1996. 137 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 32-34. Mariano Csar Bartolom 98 lencia que abandona el formato de la guerra convencional y simtrica, para tornarse multiforme. Este hecho demanda un aggiornamiento estatal que, de no llevarse a cabo, podra produ- cir un colapso de esa institucin poltica. En este punto, De la Maissoneuve detecta una paradjica inversin de factores: las amenazas que permitieron que los Estados se hicieran en una adversidad designada podran, ms de dos siglos despus y con nuevas formas, llevarlo a deshacerse 138 . Si, como anticipramos, las Nuevas Guerras constituyen una nueva generacin de contiendas armadas, cuya lgica es indisociable de las caractersticas de la poca, para algunos son Conflictos de Cuarta Generacin. La idea de conflictos de cuarta generacin, bastante popu- larizada en los ltimos aos, se desprende de un desarrollo terico que se difundi esencialmente desde las publicaciones del Marine Corps estadounidense. Uno de los primeros trabajos en la materia, aparecido en las postrimeras de la dcada del 80, asocia este concepto a la transicin en la morfologa blica registrada durante el Siglo XX, identificando dos grandes hitos que marcan el final y el inicio de tres generaciones de conflictos: en el primer hito, el incremento del poder de fuego, aunado al desarrollo del arte tctico, decretan que el poder de fuego masivo reemplace al poder humano masivo tcticamente pobre; en el se- gundo, al poder de fuego se le suma una mayor movilidad. Secuencialmente, cada una de las tres generaciones identifica- das genera una ampliacin del campo de batalla y de la capaci- dad de maniobra del contendiente. En esta lnea de pensamiento, los conflictos de cuarta gene- racin reconocen como campo de batalla a la sociedad en su conjunto (y a su cultura), pudiendo provocar su implosin. Por eso se ha dicho de ellos que son polticos, ms que militares; que el primer objetivo que se persigue con este tipo de lucha es la parlisis poltica, haciendo colapsar a las instituciones, para luego influenciar la voluntad y la resolucin de los decisores en 138 Ibidem, p. 152. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 99 un sentido determinado. Sirven como ejemplo los sucesos regis- trados regularmente en Irak desde el ao 2003: atentados de los insurgentes contra lderes locales, sedes de los partidos polticos y centros de reclutamiento de las nuevas fuerzas policiales. En esos casos, el objetivo de las agresiones fue ms all de los daos materiales y las bajas en vidas humanas, apuntando a la erosin del proceso de democratizacin y a la deslegitimacin de la diri- gencia poltica y los nuevos policas. Avanzando en el carcter eminentemente poltico de estas contiendas, hasta el momento su ocurrencia siempre redund en profundas alteraciones del contexto poltico en el cual tuvie- ron lugar. As se constat tanto en aquellos casos en que la victoria correspondi total o parcialmente a sus protagonistas irregulares (Vietnam, Lbano, Somalia, Chechenia, Argelia), como cuando se impusieron las fuerzas estatales (Malasia, Omn, El Salvador) 139 . Estos eventos no reconocen lmites claros entre guerra y paz, o entre combatientes y no combatientes, ni permiten identificar con precisin los frentes de batalla. Son eventos signados por una gran dispersin geogrfica y valorizan, en mayor medida que en cualquier generacin anterior, el rol de las operaciones psicolgicas y el manejo de los Medios de Co- municacin Social (MCS). El rol de las operaciones psicolgicas y el uso de los MCS revela uno de los elementos centrales de los conflictos de cuarta generacin: la importancia que adquiere, para los contendien- tes, la influencia en la voluntad del oponente, entendiendo como tal no solo a los combatientes, sino tambin a su dirigen- cia poltica y a su cuerpo social. Trabajos recientes han destaca- do, como antecedentes mediatos de este nfasis en la voluntad del oponente, a la Guerra Popular de Mao Tse Tung y parti- cularmente a la estrategia poltico-militar seguida por el Viet- 139 HAMMES, Thomas: Insurgency: Modern Warfare evolves into a Fourth Generation, National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS), Strategic Forum N 214, January 2005. Mariano Csar Bartolom 100 cong en la guerra de Vietnam contra los estadounidenses; en esa estrategia, cuyo nombre original es Dau Trahn, las acciones dirigidas a la poblacin propia, as como a la poblacin del enemigo, adquiran una jerarqua similar a las acciones arma- das que se llevaban adelante. Se ha dicho que EE.UU. no fracas en Vietnam por causales estrictamente militares, sino por la prdida de su voluntad de luchar. En esta lnea, en el marco de la guerra contra el terroris- mo que EE.UU. implement tras los atentados del 11S, las ac- ciones de los insurgentes iraques estaran demostrando que el Dau Trahn es aplicable a los conflictos del siglo XXI: el objetivo de sus ataques no sera tanto afectar la capacidad blica de la Casa Blanca y sus aliados, sino erosionar el respaldo de la opi- nin pblica estadounidense a las operaciones militares que su gobierno lleva adelante en Irak 140 . As fue reconocido por la prensa estadounidense despus del sitio y posterior captura de la ciudad de Fallujah en marzo de 2004, al referirse a la conduc- ta que tuvieron en esos eventos: la historia de la guerra sugiere que en una situacin de ese tipo (Fallujah) el ejrcito moderno no siempre vence. Las guerrillas cometen atrocidades precisamente con el propsito de romper la voluntad de su adversario. <Voluntad> en este caso no se aplica solo a los soldados sino, mucho ms, al gobierno democrtico que los envi a pelear 141 . En definitiva, quienes definen a los conflictos de cuarta ge- neracin como conflictos que reconocen a la sociedad como campo de batalla, de gran dispersin geogrfica y con un im- portante rol de las operaciones psicolgicas y el manejo medi- tico, alegan la importancia estratgica de su adecuada interpre- tacin, pues: 140 MAXWELL, op. cit. 141 MELLOAN, George: Therell be more Fallujahs to test U.S. resolve, The Wall Street Journal, April 6, 2004, p. A-17. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 101 Quien primero reconozca, entienda e implemente un cambio ge- neracional tendr una ventaja decisiva. Por el contrario, la na- cin que se adapte tardamente al cambio generacional, quedar expuesta a la derrota 142 . Otra concepcin de los conflictos de cuarta generacin tam- bin asocia esta idea a una transicin en la morfologa blica, pero abarca un perodo que excede holgadamente al siglo XX y toma elementos de la Ciencia Poltica, en el marco de la Teora de las pocas de la Guerra. Esta postula que la evolucin de la guerra se basa en la aparicin de nuevas formas de combate que desafan a aquellas consideradas aceptables por las institu- ciones polticas vigentes en el momento y que, pese a ser recha- zadas por criminales o moralmente corruptas, persisten y se consolidan debido a que reflejan cambios ms profundos, refe- ridos a la organizacin social de los individuos. En otras pala- bras, la evolucin de la guerra est signada por sus cambios de paradigma. 142 LIND, William et al.: The Changing Face of War: into the Fourth Generation, Marine Corps Gazette October 1989, pp. 22-26. POCA ORG. SOCIAL FORMA DE DESAFO APARICIN VIGENTE COMBATE DEL DESAFO VIGENTE Clsica Imperio Legiones de Insurgentes Fines del Infantera montados siglo IV (Caballera a inicios del Liviana) siglo VIII Medieval Reinos Feudales Caballera Mercenarios con Mediados con armas armas de fuego del siglo de puo (arcabuces) XIV a mediados del siglo XVII Moderna Estado Fuerzas Insurgentes no Desde fines Armadas estatales del siglo XX- estatales CUADRO 7 TEORA DE LAS POCAS DE LA GUERRA Mariano Csar Bartolom 102 Desde esta perspectiva, como puede observarse en el Cua- dro 7, la actual incompatibilidad entre la guerra limitada mo- derna y las nuevas formas de violencia debe ser entendida como el tercer desafo histrico a la tradicin blica de Occiden- te, tras la aparicin de la caballera liviana y de las armas de fuego, dando lugar a una cuarta poca (vg. generacin) de la guerra 143 . Podra citarse aun una tercera lectura, que califica como conflictos de cuarta generacin a los conflictos asimtricos, ge- nerados a partir de la prdida del monopolio de la fuerza por parte del Estado, caracterizados por contextos polticos volti- les; entre sus manifestaciones estaran incluidos el terrorismo y el crimen organizado, tanto en sus formas tradicionales como en sus ltimas versiones, aunque las futuras fisonomas de es- tos conflictos an permaneceran sin identificar 144 . 143 BUNKER, Robert: Epochal Change: War Over Social and Political Organization, Parameters, Summer 1997, pp. 15-25. 144 WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN: Anticipating the Nature of Next Conflict, Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http:// www.emergency.com/Emergent-thrts.htm). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 103 La violencia en las Nuevas Guerras El empleo de la violencia en las Nuevas Guerras, de natu- raleza asimtrica, revela formas alternativas a la guerra conven- cional, paradigma del pensamiento clausewitziano y nica aceptada por los modelos tericos realistas. A la vez, porcen- tualmente la desplaza en el escenario de la post-Guerra Fra. Resulta interesante efectuar un doble anlisis comparativo entre los conflictos convencionales y los conflictos intraestata- les, y pari passu entre la conducta de los militares profesionales y los insurgentes, en torno a indicadores clave. En este trabajo hemos seleccionado los siguientes quince indicadores, en todos los cuales se observa una situacin de asimetra: organizacin; logstica; tecnologa; direccin; doctrina; tctica; caractersticas de los aliados; mbito fsico; vinculacin con actividades criminales; riesgos potenciales en trminos de bajas; las diferentes concepciones cultura- les que involucran; el tipo de Inteligencia que demandan; costos eco- nmicos; marcos jurdicos; finalmente, tipo de combatiente. Organizacin Mientras la guerra moderna est protagonizada por FF.AA. estatales que revelan un alto grado de organizacin y tienen un orden de batalla claramente estructurado, los actores irregulares registran un nivel de organizacin interno limitado y un orden de batalla amorfo. Empero, ese limitado nivel de organizacin no inhibe la identificacin de tres estratos bsicos 145 en el seno de 145 STANTON, Martin: What Price Sticky Foam? Parameters, Autumn 1996, pp. 63-68. CAPTULO III LA FISONOMA DE LAS NUEVAS GUERRAS Y LOS CONFLICTOS TNICOS Mariano Csar Bartolom 104 los grupos insurgentes: el grupo de jefes (5%), por lo general asentados en reas urbanas; un ncleo reducido de combatientes con armamento sofisticado (10 a 20%); y una masa (75 a 80%) de combatientes peor armados muchas veces compuesto por jve- nes, ancianos y mujeres y adherentes, con roles de importancia en apoyo, inteligencia y contrainteligencia. En algunos anlisis se ha calculado que, ms all de otros factores de incidencia, un bando irregular podra imponerse en un conflicto intraestatal si llegara a adquirir una dimensin equivalente al 2% de la poblacin del pas. Y que esa dimensin exige una proporcin de FF.AA. de 10-1 a 15-1 146 . Se ha citado como ejemplo histrico de la desproporcin entre combatientes irregulares y recursos humanos uniformados el de guerrilla en Malasia, donde 5 mil guerrilleros obligaron a una movilizacin de 230 mil soldados y policas (proporcin 40-1), insumiendo 1.000 horas/hombre la eliminacin de cada insurgente 147 . Aun con ese costo, las operaciones en Malasia fueron exito- sas, un desenlace que parece ser ms la excepcin que la regla de estos conflictos. Veamos otros dos ejemplos propuestos por Fall 148 , Chipre y Argelia. En el conflicto interno chipriota, el Reino Unido aisl completamente la isla mediterrnea y mand al lugar 40 mil hombres, para someter a los 300 independentis- tas que respondan al lder insurgente George Grivas; pese a que la proporcin entre soldados regulares e insurgentes favo- reca a los britnicos en 110-1, tras un lustro de operaciones el gobierno de Londres se vio impulsado a negociar con su opo- nente. En Argelia, la proporcin favoreca a Francia en 11-1: 760 mil militares galos se haban movilizado para sofocar a 65 mil combatientes que, con el correr del tiempo, llegaron a sumar la mdica cantidad de 7 mil; a pesar de su despliegue, tras casi una dcada de conflicto Francia no logr imponerse, con el re- sultado por todos conocido: la independencia de la colonia. 146 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next Century, Brasseys (US), New York 1990, p. 117. 147 ONEILL, Bard: Insurgency & Terrorism. Inside Modern Revolutionary Warfare, Brasseys (US), New York 1990, p. 54. 148 FALL, Bernard: The Theory and Practice of Insurgency and Counterinsurgency, Naval War College Review LI:1, Winter 1998 (Reprinted from the April 1965 issue). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 105 Un punto ms respecto a la organizacin, de capital impor- tancia: que los protagonistas insurgentes de un conflicto in- traestatal registren limitaciones en su orden de batalla interno, no implica per se que estn impedidos de efectuar desplaza- mientos estratgicos, como ya lo demostr la historia con la Larga Marcha de Mao Tse Tung. Tal es el caso que se observa en Colombia, donde las FARC aplican lo que podra llamarse gue- rra de movimientos: desarrollo de operaciones ofensivas caracte- rizadas por la flexibilidad, movilidad, capacidad de desplazamiento y concentracin de efectivos. Se ha sugerido que en este cambio tuvo incidencia el asesoramiento prestado por la insurgencia de El Salvador, concretamente instructores del Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional. Logstica Las unidades de combate regulares consumen grandes can- tidades de municin, combustible, repuestos y vituallas, dando lugar a largos y complejos trenes logsticos; las irregulares se encuentran poco limitadas por factores logsticos, dado que sus necesidades de municin y alimentos son menores, que sus en- seres son fcilmente transportables y que cuentan con apoyo civil; as, puede no haber vas frreas, caminos, puentes ni de- psitos que atacar por parte de las unidades regulares, a efectos de reducir su capacidad operativa. Aplicando estas diferencias logsticas a la guerra contra el terrorismo desatada luego del 11S, atacar la infraestructura del lder terrorista Osama bin Laden en el oriente de Afganistn, equivale a destruir tan solo unas cuantas tiendas de arpillera, telfonos mviles y computadoras porttiles, todo lo cual es inmediatamente reemplazable 149 . Tecnologa Para las fuerzas regulares es importante el desarrollo tec- nolgico de la maquinaria blica, que no siempre alcanza en los conflictos asimtricos la performance que ofrecen sus fabrican- 149 KAPLAN, Robert: El retorno de la Antigedad, Ediciones B, Barcelona 2002, p. 186. Mariano Csar Bartolom 106 tes, mientras tal importancia parecera ser menor para los in- surgentes, quienes revalorizan el armamento que puede ser ro- bado, contrabandeado, fcilmente transportado individualmen- te o manufacturado localmente: fusiles, ametralladoras, morteros y minas. De todos modos, el menor valor relativo que tendran las armas tecnolgicamente avanzadas para bandos irregulares comprometidos en un conflicto intraestatal no significa, per se, que el mismo no sea crecientemente empleado; en este sentido, casi diariamente se constata el uso de misiles porttiles antia- reos o antitanque, miras lser o visores nocturnos. De acuerdo a un investigador del Instituto de las Naciones Unidas para la Investigacin del Desarme (UNIDIR), en el lapso 1983-1998 se registr el derribo de ms de 325 aeronaves mediante el uso de misiles antiareos porttiles, como el Stinger y el SAM-7, por parte de actores no estatales 150 . En los tiempos contemporneos, el inicio de esta tendencia se observ en 1975 en el conflicto del Sudeste Asitico, cuando el Khmer Rouge comenz a usar lanzacohetes porttiles chinos de 85 mm y misiles antitanques rusos SA-7; como consecuencia, casi instantneamente perdieron efectividad los aviones T-28 y los carros blindados M-113 de las FF.AA 151 . Direccin En la guerra moderna la direccin de las operaciones de- pende, en ltima instancia, del ms alto nivel del Estado, el poltico; esta caracterstica no solo tiene un correlato tecnolgi- co, plasmado en el uso de complejos sistemas de comunicacio- nes y control, sino poltico: el establecimiento de reglas de empe- ami ento que limiten an ms las capacidades de un instrumento militar para enfrentar una insurgencia. Ejemplos 150 SINGH, Jasjit: Trfico ilcito de armas pequeas: algunos aspectos y temas, en GASPARINI ALVES, Pricles & CIPOLLONE, Daiana (eds.): Represin del Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Tecnologas Sensibles: Una Agenda orientada hacia la Accin, UNIDIR, Nueva York y Ginebra 1998, pp. 11-20. 151 PASCHALL, op. cit., pp. 41-42. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 107 de estas limitaciones seran la decisin poltica de no considerar como enemigo u oponente a determinado grupo, indicando a su instrumento militar que evite enfrentamientos o escaramu- zas con el mismo; o la prohibicin de abrir el fuego en zonas urbanas. Ms an, en su empleo en conflictos intraestatales frente a insurgencias, el instrumento militar suele estar expuesto a recu- rrentes cambios de las citadas reglas de empeamiento, en funcin de evaluaciones polticas. Estas modificaciones (que los estado- unidenses denominan informalmente como creeping) pueden implicar tanto el abandono de la misin original, como su ex- pansin a nuevas tareas adicionales. En los conflictos intraestatales la atribucin decisoria des- cansa en los lderes locales, usualmente referentes carismticos de bandas armadas (el modelo denominado por Walzer como feudalismo bastardo 152 ), quienes suelen autofijarse sus reglas de empeamiento sobre la base de considerandos personales a travs de medios tan simples como un telfono comn, un wal- kie talkie, un mensajero o disparos al aire de un arma de fuego. El grado de imprevisibilidad que adquieren por esa razn las acciones insurgentes y la sorpresa estratgica que pueden producir, no deben ser desestimadas. El ejemplo paradigmtico es el de Shamil Basayev, lder indiscutido de la resistencia chechena frente a Rusia, abatido en julio de 2006 por las fuerzas del gobierno. A mediados de 1995, mientras Boris Yeltsin aseguraba en la cumbre que el G-7 cele- braba en Halifax que ese conflicto armado sera rpidamente superado, Basayev y un grupo selecto de combatientes ingresa- ron en suelo ruso y ocuparon el hospital municipal de Buden- novsk, reteniendo a ms de un millar de rehenes. La accin insurgente, que se prolong durante una semana, mantuvo en vilo a buena parte de la audiencia mundial y puso de relieve las limitaciones del instrumento militar ruso. Su desenlace fue un acuerdo entre Basayev y el primer ministro Viktor Cher- nomydin, por el cual este ltimo aceptaba detener la ofensiva 152 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paids, Barcelona 2004, p. 18. Mariano Csar Bartolom 108 armada sobre Chechenia e iniciar un dilogo de paz. Tales fue- ron los resultados de la imprevista sorpresa estratgica que pre- pararon los insurgentes 153 . Doctrina y tcticas La doctrina de las fuerzas regulares es clara y coherente, abarcando los objetivos que se perseguirn, los recursos que se necesitarn, la forma en que se organizarn y desplegarn, las armas que se emplearn y la manera en que se las utilizar. Nada de eso se registra entre las fuerzas irregulares, que actan por prueba y error basadas en el sentido comn o la intuicin, caractersticas estas que suelen redundar en una peligrosa sub- estimacin de las mismas. Las fuerzas irregulares, al plantear una respuesta asimtri- ca, rechazan la ya mencionada tctica tradicional de las FF.AA. de la batalla decisiva con intenso empleo de medios, optando por operaciones de menor costo e intensidad de medios: em- boscadas a unidades menores, atentados o ataques al tren logs- tico. Accesoriamente, como bien ha sealado Munkler, en los conflictos asimtricos las fuerzas irregulares capitalizan en su beneficio la dimensin tiempo, planteando a la contraparte un enfrentamiento de menor velocidad, o dicho de otra manera, una desaceleracin del conflicto, que conlleva implcitamente el riesgo de padecer un mayor nmero de bajas 154 . La guerra de Vietnam es un adecuado ejemplo de esta dife- rencia doctrinaria. Mientras EE.UU. enfoc el conflicto como una suerte de reedicin de la guerra de Corea, los vietnamitas lo hicieron de una manera absolutamente diferente, como que- da patentizado por el coronel Harry Summers en su obra On Strategy: A Critical Analysis of the Vietnam War. Cuenta Summers 153 Una excelente descripcin del origen, motivaciones, actividades e implicancias de este combatiente se encuentra en Finch, Raymond: Why the Russian Military Failed in Chechnya, mimeo., United States Army, Foreign Military Studies Office, Fort Leavenworth (KS), May 1997. 154 MUNKLER, Herfried: Las Guerras del Siglo XXI, Revista Internacional de la Cruz Roja N 849, 31 de marzo de 2003. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 109 que en abril de 1975 sostuvo conversaciones con lderes nor- vietnamitas a quienes les dijo: Ustedes saben que nunca podrn vencernos en batalla. La respuesta de la contraparte fue: Puede ser, pero eso es absolutamente irrelevante. A la hora de comprender esta visin vietnamita, basta re- cordar a Ho Chi Minh, quien aseguraba que fuerzas irregulares pequeas podan derrotar a complejos y poderosos ejrcitos, siempre y cuando utilizaran la estrategia adecuada. Ho Chi Minh describi esa estrategia como un tigre enfrentando a un elefante: si el tigre permanece quieto, el elefante lo arrollar y aplastar; pero el tigre debe ir por la retaguardia del elefante, atacndolo por atrs y por los flancos, para luego ocultarse en la espesura de la selva, y recomenzar otra vez el ciclo. De esta manera, lentamente el elefante se agotara, debilitara y mori- ra. En trminos de Ho, esta era la forma de guerra que deba aplicarse en Indochina. Los resultados fueron contundentes: fracas rotundamente la intencin de EE.UU. de llevar a las guerrillas del Vietcong a una batalla abierta, acorralndolas previamente mediante el empleo de mejores comunicaciones, fotografa infrarroja y des- foliantes. Un informe de la Oficina de Anlisis Estratgico del Pentgono, fechado en 1968, estim que el 75% de los combates registrados entre las tropas norteamericanos y los insurgentes tuvieron lugar en condiciones de tiempo, lugar, tipo y duracin planteados por estos ltimos; por la misma fecha otro dossier, esta vez de la CIA, calcul que menos del 1% de las ms de 2 millones de operaciones militares conducidas por EE.UU. entre 1966 y 1968 haba resultado en contactos positivos con el Viet- cong 155 . El ejemplo de Vietnam no solo es aplicable a la gran mayora de los conflictos intraestatales de los ltimos aos, sino que se proyecta hacia los choques de este tipo que se esperan para el corto y mediano plazo. En este sentido, un interesante trabajo de 155 CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998. Mariano Csar Bartolom 110 trasfondo prospectivo publicado hace algunos aos en Military Review por el coronel John House (Ejrcito de EE.UU.) describe las caractersticas de un conflicto intraestatal en el ao 2025; en l se enfrentan las fuerzas azules (instrumento militar tradicional) y las fuerzas naranjas, opinando estas ltimas 156 : ...las Fuerzas Azules han cuestionado si sus trminos doctrina- les regulares tales como <centro de gravedad> an tienen alguna utilidad. Nuestra organizacin, que se expanda a manera de ara- a, se asemejaba a la accin de insertar la mano en un cubo de agua. Una vez que se saca la mano del agua, la impresin hecha se desvanece. Los postulados de House parecen confirmarse en las opera- ciones desplegadas por EE.UU. en Irak, con posterioridad a los atentados del 11S en el marco de la guerra contra el terrorismo. Frente a los atentados ejecutados por los insurgentes en suelo iraqu contra las tropas de la coalicin, se ha alegado que la clave de estos no reside tanto en su intensidad, sino en su fre- cuencia. En esta lnea, sitios de Internet vinculados con el gru- po Al Qaeda aluden a un presunto mtodo del electroshock: un atentado tras otro, incesantemente, para perturbarlos (a los enemigos), como si vieran fantasmas a todo momento y en todas par- tes, sin darles respiro 157 . Aliados locales Al contrario que en las guerras modernas entre FF.AA. organizadas, donde la articulacin de coaliciones de aliados es usual, la bsqueda de actores locales que desempeen un rol similar en los conflictos intraestatales se torna en una fuente de riesgos, debido a los propios intereses que persiguen aque- llos en la arena local, pudiendo efectuar abruptos cambios de posicin poltica o cometiendo acciones inconsultas del tipo free rider que comprometan al Estado aliado, tornndolo en cmplice. En la bsqueda de un ejemplo, nuevamente podemos 156 HOUSE, John: El Enemigo despus del Prximo. 157 Otra generacin de terroristas invade Irak, La Nacin (Buenos Aires), 14 de agosto de 2003. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 111 recurrir a la figura de Basayev que, aunque se inici en la insurgencia combatiendo junto a las milicias azeres en el con- flicto de Nagorno Karabaj, fue en Georgia (peleaba para los abjasios) donde los asesores rusos le dieron la mayor ins- truccin, como tambin lo hicieron con quienes luego integra- ran su unidad de lite chechena Batalln Abjaz 158 . Tiempo des- pus, los propios rusos seran las vctimas de las acciones de este batalln. mbito fsico Las fuerzas regulares procuran la segregacin de sus activi- dades del mbito fsico de la sociedad civil, dando lugar a con- ceptos como frentes (de batalla) y teatros (de operaciones); esta separacin se desdibuja en un conflicto intraestatal donde las fuerzas irregulares estn integradas a la sociedad, siendo difusos los lmites entre ambas en trminos geogrficos, de sexo, edad e inclusive tiempo: un conflicto puede prolongarse por aos, al punto de tornarse habitual en la vida cotidiana de la poblacin. La consecuencia inevitable de esos difusos lmites es que los con- flictos intraestatales se tornan crecientemente urbanos. Dicho en otras palabras Sarajevo, Tuzla y Gorazde, Gaza y Cisjordania, Grozny, Puerto Prncipe, Mogadisco, y ms recien- temente Fallujah y Bagdad son, al mismo tiempo, referencias urbanas y teatros de operaciones de los conflictos intraestatales. En este sentido, Peters dice que las ciudades son el equivalente posmoderno de las junglas y las montaas 159 . En el ao 1999, el Instituto de Estudios Estratgicos (IISS) de Londres evalu que el campo de batalla asimtrico del futuro ser la ciudad, donde hacia el ao 2020 morar el 70% de la poblacin del planeta. La eleccin de ese terreno corresponder a los insurgentes, pues su naturaleza eliminar muchas de las ven- tajas de los ejrcitos convencionales, en trminos de poder areo, 158 FINCH, op. cit. 159 PETERS, Ralph: Our Soldiers, Their Cities, Parameters, Spring 1996, pp. 43-50. Mariano Csar Bartolom 112 blindados, comunicaciones y artillera 160 . Por la misma poca los analistas Hahn y Jezior, involucrados en el proyecto Army After Next del ejrcito estadounidense, coincidieron con esa aprecia- cin, aventurando que la mayor parte de los conflictos asimtri- cos que se libren en las prximas dcadas tendrn lugar en am- bientes urbanos, y que el control de estos ser crtico para el cumplimiento de los objetivos (estratgicos, operacionales y tc- ticos) de las fuerzas armadas involucradas en esas contiendas 161 . La ocurrencia de estos conflictos en ambientes urbanos obliga a las fuerzas regulares a pelear en un complejo entorno que, segn diversos especialistas, es descentralizado; se des- pliega de manera vertical, abarcando desde la altura de las to- rres hasta la profundidad de los subterrneos; finalmente, suele involucrar al menos tres actividades simultneas, en diferentes sectores de su ejido, tornndose en una guerra de tres barrios (el concepto es de Charles Krulak): asistencia humanitaria en el primero, operaciones de paz en el segundo, y combate abierto en el tercero. Algunos observadores aventuran que las fuerzas armadas no se encuentran absolutamente preparadas para hecer frente a este desafo. Craig considera a la lucha urbana como un arte perdido por las Fuerzas Armadas, practicado por ltima vez durante la Segunda Guerra Mundial; Thomas, por su parte, cita declaraciones de oficiales rusos segn las cuales el Ejrcito Rojo no haba practicado operaciones de guerra urbana desde 1970/ 1975 aproximadamente, siendo su ltima experiencia real de este tipo la represin de la llamada Primavera de Praga en 1968 162 . Precisamente en referencia a los uniformados rusos, en Grozny aplicaron la tctica bsica de destruir todas y cada una 160 BRASLAVSKY, Guido: Un enemigo en cada esquina, Clarn 27 de junio de 1999, Suplemento Tendencias. 161 HAHN, Robert & Bonnie Jezior: Urban Warfare and the Urban Warfighter of 2025, Parameters, Summer 1999, pp. 74-86. 162 CRAIG, op. cit.; THOMAS, Timothy: The Battle of Grozny: Deadly Classroom for Urban Combat, Parameters, Summer 1999, pp. 87-102. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 113 de las unidades rebeldes, sin prestar mayor atencin a los da- os colaterales, desarrollando operaciones ofensivas masivas y en gran escala, tan efectivas en la Gran Guerra Patritica Soviti- ca (la lucha contra Alemania en la Segunda Guerra Mundial). Esta opcin dio lugar a un empleo indiscriminado del poder destructivo del armamento (por ejemplo usando toneladas de artillera para eliminar a francotiradores aislados), sin reparo en la cantidad de bajas, su carcter combatiente o no, o la natu- raleza de los blancos que, al decir de un analista, tambin son pasibles (como los armamentos) de un uso dual 163 . Decimos esto porque los blancos incluyeron mercados, hospitales, monumen- tos y lugares histricos, en cuyas cercanas los chechenos apos- taban sus unidades de manera absolutamente deliberada, cono- ciendo el negativo rdito que su destruccin reportara a los rusos, en trminos de apoyo de la poblacin local. Precisamente, los combates de Grozny mostraron muchas de las limitaciones y vulnerabilidades de un instrumento mili- tar tradicional al combatir a grupos insurgentes en ambientes urbanos. El ministro de Defensa ruso Pavel Grachev, haba anunciado con anterioridad que poda ocupar la ciudad en solo dos horas, empleando nicamente un regimiento aerotranspor- tado. Sin embargo, la primera unidad rusa movilizada hacia ese casco urbano (la brigada Maikop) el 11 de diciembre haba per- dido, veinte das despus, 800 de sus 1.000 efectivos; 20 de sus 26 tanques y 102 de sus 120 vehculos blindados. Hicieron falta, para lograr el control de la ciudad, bombardeos constantes que llegaron a una cadencia de 4 mil detonaciones por hora durante el bombardeo invernal 1994-1995, frente a 3,5 mil detonaciones diarias en Sarajevo durante los peores momentos del bombar- deo serbio. Estas operaciones masivas y en gran escala generaron un doble efecto pernicioso. El primero de esos fue fortalecer las tendencias etnonacionalistas en la poblacin, inclusive en aque- llas franjas que inicialmente deseaban permanecer bajo la gida 163 HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report, The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996. Mariano Csar Bartolom 114 de Mosc; aument as el nmero de combatientes chechenos, al punto de transformarse cada ciudadano nativo en un enemi- go de los rusos. El efecto restante fue la aparicin de severos dilemas ticos y morales en Rusia respecto a las acciones en Chechenia, tanto entre su poblacin civil como en las estructu- ras castrenses; en este ltimo caso, alcanzando inclusive al pri- mer comandante de las fuerzas desplazadas a ese pas para sofocar el intento independentista, el general Vorobyov, quien calific a las medidas de su gobierno como criminales. La aparicin de profundos debates morales tambin se re- gistr en la ya mencionada Intifada, un evento a partir del cual el conflicto rabe-israel dej de ser para Israel un proble- ma externo, para transformarse en interno. El empleo de la Tsa- hal por parte del poder poltico en la represin a la violencia tnica de la contraparte, hizo que esta cumpliera esa orden con un alto grado de improvisacin, siendo que histricamente su misin haba sido defender al pas contra la accin de las FF.AA. de otros Estados. Investigaciones de campo llevadas a cabo por los propios acadmicos israeles 164 indicaron que la participacin de las Fuerzas de Defensa en la represin a la Intifada afect la cohesin interna de las mismas. Se supo as que hubo casos de resistencia a la participacin en ese conflicto, al punto del abandono del pas por parte de reservistas convocados a tal efecto; pedidos masivos de pases a unidades que no estaban afectadas a tal operacin; cuestiona- mientos a la legalidad de las rdenes emitidas por el poder poltico, formulados ante los jefes militares en forma individual e incluso mediante petitorios colectivos; desobediencia de rde- nes; discusiones abiertas entre jefes y subordinados. Casos de este tipo minaron la cohesin interna y el espritu de cuerpo de las unidades que participaron en esas acciones. Con posterioridad al 11S, la dificultad que entraa un entor- no urbano encuentra sus ltimos episodios en las ciudades de 164 LIEBES, Tamar & BLUM-KULKA, Shoshana: Managing a Moral Dilemma: Israeli Soldiers in the Intifada, Armed Forces & Society 21:1, Fall 1994, pp. 45-68. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 115 Irak, en el marco de la tercera Guerra del Golfo. La captura de los principales ncleos urbanos iraques, particularmente su ca- pital Bagdad, fue precedida por ataques areos y bombardeos de artillera de precisin (desde 20 o 30 km de distancia) sobre reas densamente pobladas, a partir de la decisin del Pentgono de privilegiar la proteccin de sus propios efectivos, antes que la reduccin de las vctimas civiles y los daos colaterales. La idea de esas operaciones fue abrir corredores de seguridad a travs de los cuales unidades helitransportadas penetraran ms y ms en la ciudad, conforme colapsaran las defensas de Hussein 165 . Tras la cada de Bagdad, las fuerzas militares de Estados Unidos volvieron a encontrarse con un serio desafo, al igual que en Saign tres dcadas antes: un ambiente denso y extrao; un idioma indescifrable; una desconfianza sin fin; el hostiga- miento constante de guerrillas poco detectables y atacantes sui- cidas. Dira al respecto Thomas Sanderson, experto del Centro de Estudios Estratgicos e Internacionales (CSIS), que el Pent- gono debe encontrar nuevas tcticas en Irak, para no ver repeti- da la historia de Vietnam, de ganar las batallas y perder la guerra. Textualmente: Hay muchos puntos en comn con los das difciles de Vietnam. Somos extranjeros en Bagdad, y el problema otra vez es dnde no hay un enemigo 166 . Vinculaciones con actividades criminales Otra caracterstica de las insurgencias en los conflictos in- traestatales es que las mismas suelen mantener relaciones con actividad criminal, terrorismo y trficos (de armas, ayuda hu- manitaria, droga), todo lo cual genera activos que deben ser blanqueados. Esto le otorga al conflicto intraestatal la caracters- tica de rea gris, ya mencionada en el Captulo I. Las actividades delictivas o criminales que suelen obser- varse en los conflictos intraestatales incluyen el pillaje; la extor- 165 CORDESMAN, Anthony: The True Nature of Urban Warfare, Center for Strategic and International Studies (CSIS), Iraq War Note, March 30, 2003. 166 Las similitudes con la Guerra de Vietnam, La Nacin (Buenos Aires) 29 de octubre de 2003. Mariano Csar Bartolom 116 sin por proteccin; la comercializacin del acceso a agua opotable, tierra y recursos minerales; y el control del comercio de determinados bienes e insumos, entre otras. Respecto a esto ltimo, entre los numerosos casos existentes pueden mencio- narse los diamantes en Sierra Leona; las drogas en Colombia, Afganistn, Myanmar, Turqua y Lbano; las maderas preciosas en Camboya, o el petrleo en el Congo (ex Zaire). Inclusive, el carcter altamente lucrativo de estas actividades suele consti- tuir un aliciente para que un conflicto intraestatal no sea resuel- to por la va del dilogo 167 . As, se ha dicho que la financiacin del esfuerzo blico por parte del protagonista subestatal de un conflicto intraestatal, suele ser globalizada en el sentido de acudir a fuentes de recursos estrechamente ligados a mercados globales. Siendo que estas fuentes de financiacin solo pueden mantenerse a tra- vs de la continuacin de la violencia, la lgica del conflicto armado incorpora parmetros econmicos, a la vez que surge una situacin paradjica: el objetivo poltico del conflicto se desdibuja y adquiere primaca su prolongacin en el tiempo. Como ha dicho Pardo Rueda: la guerra se convierte en el nico instrumento para mantener el flujo de recursos para alimentar la guerra misma 168 . Tambin deben incluirse entre las referidas actividades cri- minales a aquellas que desarrollan los llamados mercaderes de la muerte, o sea las personas u organizaciones que proveen mercenarios (vide infra). Segn se ha apuntado, muchas veces las organizaciones que efectan este reclutamiento son las mis- mas que participan del comercio internacional de drogas y ar- mas, o del terrorismo 169 . 167 KEEN, David: The Economic Functions of Violence in Civil Wars, Adelphi Paper N 320, July 1998; THAROOR, Shashi: The Future of Civil Conflict, World Policy Journal XVI:1, Spring 1999, pp. 1-11. 168 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogot 2004, p. 36. 169 MALAN, Mark & CILLIERS, Jakkie: Mercenaries and Mischief: The Regulation of Foreign Military Assistance Bill, Institute for Security Studies (IIS), Occasional Paper N 25, September 1997. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 117 Riesgos de bajas Otra dimensin en torno de la cual se pueden efectuar anli- sis comparativos entre la guerra limitada moderna y la insurgen- cia que protagoniza a los conflictos armados intraestatales, se refiere a los respectivos riesgos potenciales, en trminos de bajas. El 3 de octubre de 1993 en Somalia las fuerzas norteamericanas, desplegadas en el marco de la operacin ONUSOM-II iniciada en mayo de 1993, padecieron una emboscada organizada por el l- der insurgente local Mohammed Farah Aidid, que redund en un saldo de 13 vctimas fatales y otros 75 heridos, amn del secuestro de un piloto de helicptero cuyo rostro en prisin fue difundido por los medios de comunicacin de todo el mundo. Desde el punto de vista estrictamente tctico, difcilmente este acontecimiento pueda ser calificado como una derrota lisa y llana de los norteamericanos, teniendo en cuenta que el ban- do de Aidid sufri entre 200 y 350 muertos y de 700 a 750 heridos en la accin, segn datos del Comit Internacional de la Cruz Roja en Mogadisco. No obstante, por su costo en bajas por efectivo (70%), este episodio super a los registrados en el lti- mo decenio de la Guerra de Vietnam, encontrando como ante- cedente ms cercano la batalla del valle indochino de Drang, en 1965. Ah cobr forma lo que algunos analistas, como Yates 170 , han denominado sndrome de Somalia: el vnculo que se estable- ce, sobre todo en la opinin pblica medios de comunicacin mediante entre la percepcin de xito o fracaso de una opera- cin y la cantidad de bajas estadounidenses incurridas. Con posterioridad a los eventos del 11S, el sndrome de So- malia sigui vigente, a pesar de alegatos de especialistas milita- res en el sentido que la cantidad de bajas padecidas no puede ser el criterio determinante para la continuacin de una opera- cin. As, se aleg que medir la pertinencia de las operaciones que EE.UU. llevaba a cabo en Afganistn en el marco de su guerra contra el terrorismo, peleando contra un contendiente 170 Ver YATES, Lawrence: Operaciones de Estabilidad y Apoyo: Analogas, Patrones y Temas Repetidos, Military Review enero-febrero 1998, pp. 2 y ss. Mariano Csar Bartolom 118 asimtrico (los talibn), en funcin de su costo en vidas, equi- vala a juzgar la conveniencia de que Nueva York contara con un Departamento de Bomberos a partir de los bomberos muer- tos en las operaciones de rescate de las Torres Gemelas 171 . Las operaciones en Irak mostraron, en una medida an ma- yor que las desplegadas en suelo afgano, los riesgos que experi- mentan las fuerzas armadas regulares, en trminos de bajas, al combatir asimtricamente contra unidades insurgentes. Mien- tras la efmera fase simtrica de la tercera Guerra del Golfo, que se prolong desde el 20 de marzo hasta el 1 de abril del 2003, le ocasion a EE.UU. y sus aliados 138 muertos, la etapa asimtrica de ese conflicto elev la cantidad oficial de bajas estadounidenses a 856 muertos y ms de 6.000 heridos hacia mediados de julio del 2004. Los clculos efectuados en ese momento por un centro de estudios argentino indicaron que, tomando en cuenta que la fuerza desplegada en Irak por EE.UU. y sus aliados totalizaba unos 137 mil efectivos, alrededor del 5% de ese contingente haba sido muerto o herido, tasa esta que trepaba al 7% en algunas unidades. El estudio agregaba que, teniendo en cuenta que 56 mil efectivos aliados eran combatientes propiamente di- chos, las bajas en este segmento llegaban al 30%, si a los muer- tos y heridos se agregaba a quienes padecan problemas psico- lgicos 172 . Los ltimos datos proporcionados por el periodismo al res- pecto indican que las bajas en Irak llegaron a 1.649 en junio del 2005, adems de unos 12 mil heridos. A esa cifra se le deben adicionar 88 vctimas fatales de Gran Bretaa; 92 de otras nacio- nes integrantes de la coalicin; casi 250 de empresas militares privadas; 2.000 de tropas iraques leales, ms un nmero no especificado de agentes de inteligencia. 171 PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books, Mechanicsburg (PA) 2003, pp. 147-148. 172 FRAGA, Rosendo: Las bajas en Irak pueden decidir la eleccin de Estados Unidos, Centro de Estudios para la Nueva Mayora, 14 de j ulio de 2005 (http:// www.nuevamayoria.com/ES/INVESTIGACIONES/?id_defensa&file=040714). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 119 Concepciones culturales Salvo en aquellos casos en que las milicias irregulares que protagonizan los conflictos intraestatales tengan los valores cul- turales de Occidente (una hiptesis, que hasta el momento no ha podido ser contrastada), las mismas suelen manejarse con concepciones culturales distintas a las que utilizan los instru- mentos militares organizados. Esta diferencia fue claramente visible en la guerra de Vietnam, ms concretamente en las con- tinuas referencias de los norteamericanos a la paciencia del ene- migo y su aceptacin casi voluntaria de fuertes derrotas tcti- cas, con elevadas bajas, en orden a una victoria a largo plazo. Maynes sugiere que la leccin que la Historia Militar le brind a los estadounidenses en el sudeste asitico, a los fran- ceses en Argelia y a la hoy extinta URSS en Afganistn, fue que la determinacin es un factor que suele imponerse a la superio- ridad tecnolgica del adversario, sobre todo si este ltimo com- parte la muy alta capacidad para matar y muy baja capacidad para morir que caracterizara a las sociedades de Occidente 173 . Esta baja capacidad para morir se hallara implcita, como hemos visto en el Captulo II, en la Revolucin de los Asuntos Milita- res (RAM). A un alto jefe militar se le han atribuido las siguientes pala- bras, pronunciadas en un discurso ante oficiales superiores: Uno tiene que entender la cultura en la cual se encuentra inserto. Nunca logramos obtener buena inteligencia cultural, ni entender qu es lo que incentiva a la gente, cul es la estructura de su sociedad, cmo se diferencian sus valores y costumbres de trabajo de los nues- tros 174 . Atento a esta complejidad, algunos analistas completan su propuesta de reformulacin del pensamiento estratgico ele- vando al nivel de disciplinas estratgicas, con una jerarqua nun- 173 MAYNES, Charles: The limitations of force, en Aspen Strategy Group: The United States and the Use of Force in the post-Cold War Era, The Aspen Institute, Maryland 1995, pp. 21, 34-35. 174 SCALARD, Douglas: Pueblos de los que nada sabemos: cuando la Doctrina no es suficiente, Military Review noviembre-diciembre 1997, pp. 3 y ss. Mariano Csar Bartolom 120 ca alcanzada en pocas anteriores, a la sociologa, la economa, el derecho y la religin, entre otras 175 . Inteligencia Tambin en el campo de la Inteligencia se registran diferen- cias entre los requerimientos que impone un conflicto armado simtrico sostenido por instrumentos armados cooperativos, y los que demandan los conflictos intraestatales. En el primer caso, los esfuerzos de Inteligencia se orientan en el sentido que impone la Revolucin de los Asuntos Militares (RMA) mencio- nada en el Captulo II y enfatizan en el empleo intensivo de tecnologa para conocer en tiempo real el campo de batalla. En el restante escenario, en cambio, las demandas parecen orien- tarse en otros dos sentidos: por un lado, en la comprensin cultural de un adversario que suele ostentar y adherir a valores y creencias diferentes de las propias; por otro, en nuevos nfa- sis en fuentes humanas (HUMINT) invaluables a la hora de recolectar y procesar informacin sobre ambientes de combate que distan de ser el campo de batalla tradicional. Sobre esta cuestin Ralph Peters, tras subrayar que cada vez en mayor medida los instrumentos militares organizados involucrados en conflictos intraestatales, deben combatir en ambientes urbanos, sugiere que las demandas de inteligencia que estos acontecimientos exigen son completamente diferentes a los costosos y complejos sistemas empleados en la Guerra del Golfo. De hecho, Peters le asigna tal magnitud al gap entre las orientaciones de la Inteligencia militar y las demandas que a la misma le imponen los conflictos intraestatales, que concluye que Inteligencia es una de las ramas de la actividad militar que en mayor medida ha quedado prisionera de formas de pensar de la Guerra Fra 176 . 175 Vid. DE LA MAISONNEUVE, Eric: Incitation la Reflexion Stratgique, Economica, Paris 1998; MOLLER, Bjrn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, COPRI, Working Paper, October 1996. 176 PETERS, Ralph: Our Soldiers..., op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 121 Costos operativos En cuanto a los costos operativos, es a todas luces evidente que el de un instrumento militar organizado es infinitamente superior al de una milicia irregular, en funcin de sus requeri- mientos logsticos en materia de vituallas, combustible, muni- cin y repuestos; los complejos sistemas de comunicaciones y control que necesita; los gastos en materia sanitaria o de cober- tura social que generan sus heridos o vctimas fatales y sobre todo la tecnologa incorporada a su maquinaria blica. Por ejemplo, se ha calculado que un da de operaciones en la Gue- rra del Golfo insumi aproximadamente US$ 1,5 mil millones, cifra superior al presupuesto bianual (1990-1991) con que por entonces contaban las Naciones Unidas para financiar todas sus operaciones de paz en el globo, que rondaba los US$ 1,4 mil millones. Tres casos histricos sirven como paradigmas de esta dife- rencia de costos, el primero de los cuales es la guerra de Viet- nam: EE.UU. habra gastado en ese conflicto, incluyendo las pensiones a sus veteranos, unos US$ 300 mil millones, o sea US$ 300 mil por cada una de las bajas (un milln) infligidas a los norvietnamitas; esta ltima suma equivala al ingreso anual de 3.000 vietnamitas, por lo cual la muerte de cada insurgente norvietnamita insumi un costo equivalente a la suma de sus ingresos durante 3.000 aos. En contrapartida, la ayuda de la URSS a Vietnam del Norte, que amn de ocupar a su vecino del sur gener a EE.UU. 56 mil bajas y 300 mil heridos, no habra llegado a los US$ 10 mil millones 177 . Nuestro segundo paradigma se refiere a la llamada Intifada, es decir, al levantamiento de la poblacin palestina en los entonces territorios ocupados de Gaza y Cisjordania. En este conflicto intraestatal, las propias fuentes israeles consignan que el 80% de los casos de agresin perpetrados por los palesti- nos fueron ataques con piedras (60% de ellos efectuados por 177 WESSON, Robert: Poltica Exterior para una Nueva Era, Troquel, Buenos Aires 1979, pp. 51-52. Mariano Csar Bartolom 122 menores), 15% implicaron el empleo de ccteles molotov y solo un 5% el uso de armas de fuego. En los primeros tres aos de desarrollo de la Intifada, las Fuerzas de Defensa de Israel (Tsavah Hagana Leisrael, Tsahal) afectadas al mismo treparon de mil a 10/12 mil efectivos y Tel Aviv gast en sofocarlo la friolera suma de US$ 500 millones 178 . Naturalmente, el tercer paradigma es el que se desprende de las acciones militares encabezadas por EE.UU. en Irak, con posterioridad al 11S. En febrero del 2003, el Instituto Internacio- nal de Estudios Estratgicos (IISS) haba calculado que esas operaciones podran alcanzar un costo de US$ 33 mil millones, menos de la mitad de lo que haba demandado la segunda Gue- rra del Golfo (US$ 61 mil millones en 1991, equivalentes a US$ 78 mil millones doce aos despus), en tanto las tareas de pos- guerra podan elevar el costo a US$ 50 mil millones. Finalmente, la fase simtrica de las operaciones en Irak insumi menos que lo estimado por el think tank londinense: US$ 20 mil millones, discriminados por el Pentgono en US$ 10 mil millones en las operaciones propiamente dichas; otros US$ 7 mil millones en mantenimiento de personal; por ltimo, US$ 3 mil millones en municiones. Al momento de publicarse esas cifras, en abril del 2003, las fuentes castrenses estadounidenses calcula- ron que cada ao adicional de presencia de sus tropas en suelo iraqu tendra un costo adicional de US$ 2 mil millones 179 . Un ao despus de publicadas esas estimaciones del De- partamento de Defensa, la Oficina de Presupuesto del Capitolio estableci que hacia fines del ao 2004 el costo total de la cam- paa en Irak, contando sus fases simtrica y asimtrica, alcan- zara los US$ 150 mil millones, mientras el mantenimiento de las tropas estacionadas en ese pas le insumira a los contribu- yentes norteamericanos US$ 48 mil millones por ao 180 . 178 INBAR, Efraim: Israels Small War: The Military Response to the Intifada, Armed Forces and Society 18:1, Fall 1991, pp. 29-50. 179 HEREDIA, Lourdes: La guerra cost U$S 20.000 millones, BBC Mundo, 17 de abril de 2003. 180 El costo de Irak, BBC Mundo, 9 de abril de 2004. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 123 Marco jurdico Como bien ha sealado Walzer, al hablar sobre la tesis de las guerras justas, tema que trataremos in extenso en el Captulo VI, en los ejrcitos modernos la justicia se ha convertido en una de las pruebas que debe superar cualquier estrategia o tctica mili- tar, en lo relativo a cundo y cmo debe emplearse la fuerza. Esa justicia alcanza al bienestar de hombres y mujeres inocentes del otro bando, insistiendo que hay cosas que son moralmente in- aceptables y que no pueden hacerse ni siquiera al enemigo 181 . As, las fuerzas militares organizadas, integradas por sol- dados que combaten en funcin de los intereses del Estado, rigen su accionar por el Derecho de Guerra, que se concentra en la forma de conduccin de las operaciones militares, para que estas se ajusten a las leyes y costumbres de la guerra; y por el Derecho Internacional Humanitario (DIH), que apunta a regu- lar todas aquellas actividades que pueden producir vctimas y, generadas estas ltimas, atenuar su sufrimiento. El DIH deriva de los Derechos Humanos y comparte con estos ciertos principios: el de humanidad, que establece que to- das las medidas empleadas en el campo de aplicacin del Dere- cho solo deben provocar el dao mnimo imprescindible para el logro del objetivo buscado; el de necesidad, que establece el ob- jetivo en funcin del cual se aplica la fuerza; el de proporcionali- dad, que preconiza un uso controlado de la fuerza; y el de limi- tacin, que prohbe cierto tipo de armas o las restringe a su empleo nicamente defensivo. Los conflictos intraestatales han planteado algunos dilemas en torno a la aplicacin del Derecho de Guerra y el DIH. Los planteos han derivado de la interaccin de algunos factores, entre ellos la reticencia de los lderes polticos democrticos a aplicar el trmino guerra a formas de empleo del instrumento militar diferentes a la guerra convencional clausewitziana; y los lmites cada vez ms difusos entre guerra y paz. 181 WALZER, op. cit., pp. 34-36. Mariano Csar Bartolom 124 En ambos casos, un ejemplo vlido es el de los bombar- deos que ejecut la aviacin de miembros de la OTAN contra posiciones serbias, en el conflicto de Kosovo. En esa oportuni- dad, el gobierno estadounidense se neg reiteradamente a en- cuadrar esas acciones blicas en el marco de una guerra, debi- do a restricciones polticas domsticas propias y de los aliados, que podran haber derivado en la paralizacin de las operaciones areas. Sin embargo, los dilemas jurdicos tienden a ser superados, por parte de los instrumentos militares involucrados en conflic- tos intraestatales, a travs de la observancia en esos escenarios de un conjunto de reglas bsicas del Derecho de Guerra por parte del personal militar propio, que son: (i) solo se combate a combatientes; (ii) frente a un contrincante que depone las ar- mas, no se lo daa innecesariamente y se informa la novedad a los superiores; (iii) no se matan ni torturan prisioneros; (iv) se ayuda a los necesitados, sean estos amigos o contrincantes; (v) no se ataca personal, instalaciones o equipos mdicos; (vi) se limita la accin destructiva a lo estrictamente necesario; (vii) se trata a todos los civiles adecuadamente; (viii) se respetan las propiedades y posesiones privadas; finalmente, (ix) se vela por el cumplimiento del Derecho de Guerra y se reporta a la supe- rioridad toda violacin de la misma 182 . En contraste con estas normas de conducta, como ya lo apuntara Carl Schmitt en su famosa Teora del Partisano, las fuerzas irregulares no se atienen a las reglas o tradiciones del combate, ni limitan sus acciones a la victoria sobre el oponente; por el contrario, lo criminalizan y pretenden destruirlo. Dos des- cripciones de la conducta que pueden adoptar las insurgencias, aunque tal vez parezcan impregnadas de cierto contenido des- pectivo, ayudan a entender la percepcin que algunos analistas militares se han forjado sobre esta cuestin. La primera de ellas corresponde a Tucker 183 : 182 HAYS PARKS, W.: Rules of conduct during Operations Other Than War: the Law of War does apply, American Diplomacy VI:2 (2001). 183 TUCKER, David: Fighting Barbarians, Parameters, Summer 1998, pp. 69-79. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 125 ...salvajes armados que no respetan ninguna de las restricciones civilizadas bajo las cuales nosotros (las FF.AA.) operamos, quie- nes harn todo, absolutamente todo, para lograr la victoria ()... A la tortura y la violacin la considerarn un deporte; a despedazar nios y ancianos, un placentero trabajo para las tardes; a violar tratados, algo no ms problemtico que respirar. En la segunda descripcin, formulada en similar sentido que la anterior, Finch opina lo siguiente sobre la insurgencia que protagoniza los conflictos intraestatales 184 : ...este tipo de oponente no les atribuye la ms mnima importan- cia a las reglas formales de la guerra y est preparado para emplear cualquier estrategia que le permita alcanzar sus objetivos. La no- cin de que el campo de batalla es una zona aislada y que el comba- te solo tiene lugar entre los uniformados es un absurdo desde la perspectiva de este enemigo, quien estima que cualquier cosa y cualquier persona puede ser un objetivo legtimo. El riesgo inherente del enfrentamiento a una insurgencia cuya conducta se rige por estos valores es doble: por un lado, que los ejrcitos regulares adopten igual postura, dando lugar a una mutua criminalizacin por la cual, en determinadas circuns- tancias, la parte regular adopte las metodologas de su contra- parte para combatirlo; por otra parte, que la insistencia de las fuerzas regulares en atenerse a los parmetros del Derecho de Guerra y el DIH alimente la hostilidad de los insurgentes, agra- vando al conflicto. Este ltimo escenario ha sido explorado por Kaplan, quien sostiene que el apego a valores morales que caracteriza a los militares, as como su usual aversin a la generacin de bajas innecesarias, podran ser elementos interpretados por la contra- parte como sntomas de debilidad, invitando a la agresin 185 . Segn uno de los ms importantes expertos en terrorismo de la actualidad, Josef Bodansky, algo de esa interpretacin de 184 FINCH, op. cit. 185 KAPLAN, op. cit., pp. 192, 197. Mariano Csar Bartolom 126 debilidad se observ en relacin a Al Qaeda, al momento de apoyar a las milicias somales que atacaron a los militares de EE.UU. desplegados en el marco de la misin UNOSOM-II. Tras la transmisin por la CNN del cadver de un piloto de helicp- tero arrastrado por las calles de Mogadisco, esas fuerzas aban- donaron el Cuerno de frica en 1993, un hecho que habra sido calificado por Osama bin Laden y sus lugartenientes como un sntoma del quiebre moral de los uniformados estadouniden- ses, calificndolos como tigres de papel 186 . Tipo de combatiente Finalmente, las guerras modernas son ejecutadas por solda- dos, individuos dotados de cohesin, disciplina y profesionalis- mo a travs de un proceso de entrenamiento y adoctrinamiento; estos soldados responden a una clara cadena de mando, estn preparados para recibir y ejecutar rdenes, siempre en funcin de los intereses y objetivos del Estado, plasmados en las men- cionadas reglas de empeamiento. Por el contrario, las fuerzas irregulares no estn integradas por soldados sino por un tipo de individuo con diferentes destrezas, valores y expectativas, cuyo arquetipo son los seores de la guerra (warlords) de numero- sos conflictos intraestatales: el guerrero, un combatiente primiti- vo de lealtades cambiantes, acostumbrado a la violencia y sin inters en el orden pblico. Kaplan habla de esos guerreros indicando que, en lneas generales, sus manifestaciones abarcan desde las bandas de adolescentes asesinos en frica occidental, las mafias rusas y albanesas, los traficantes de droga latinoamericanos, los terro- ristas suicidas de Palestina y los seguidores de Osama bin La- den en todo el globo. Sus protagonistas pueden incluir desde ex presidiarios y patriotas tnicos y radicales, hasta traficantes de armas y drogas, y militares dados de baja en ejrcitos de todo el mundo. Pero en todos los casos, la constante parece ser la des- 186 ITUASSU, Arthur: O executivo do dio, Jornal do Brasil, 25 de noviembre de 2001. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 127 humanizacin del adversario y la equiparacin de compasin con debilidad: aunque existen diferencias enormes entre, por ejem- plo, Radovan Karadzic y un Osama bin Laden, ninguno de los dos juega segn las reglas occidentales: ambos son guerreros 187 . Estos guerreros, han sido convenientemente discriminados por Peters en una tipologa bsica que reconoce las siguientes cuatro clases, en funcin de los grupos sociales de los cuales provienen 188 . La primera clase est integrada por personas pro- venientes de las clases sociales bajas, carentes de educacin y vctimas de cierto resentimiento social, que encuentran un nuevo sentido de dignidad personal a partir de su incorporacin a una milicia o grupo insurgente; el poder que obtienen de esa manera suelen canalizarlo en funcin de su resentimiento, por ejemplo saqueando y apropindose de bienes que en circunstancias nor- males hubieran estado fuera de su alcance econmico. La segunda clase de guerreros se compone de jvenes que se ven repentinamente privados de educacin y direccin debi- do al colapso de ciertas instituciones sociales como escuelas, sistemas religiosos y, particularmente, la familia. En este con- texto sufren un efecto centrpeto, voluntario o no, que los acer- ca a las milicias y bandas armadas, organizaciones que les brin- dan cierto marco de conducta. A diferencia del primer caso, los integrantes de este segundo grupo hubieran podido desenvol- verse y progresar normalmente en una sociedad pacfica, si hu- bieran contado con la educacin y direccin acorde; son poten- cialmente recuperabl es, aunque esa probabilidad es inversamente proporcional al tiempo en que estuvieron insertos en las bandas y milicias armadas 189 . 187 KAPLAN, op. cit., pp. 181-182. 188 PETERS, Ralph: The new warrior class, Parameters 24:2, Summer 1994, pp. 16- 25. Este trabajo fue actualizado a la realidad post 11S en PETERS, Ralph: Beyond Baghdad..., op. cit. pp. 44-59, de donde hemos tomado sus nuevas versiones. 189 Dentro de esta segunda clase se incluye como subgrupo a los llamados nios soldados. Mayores detalles sobre este fenmeno en STEL, Enrique: Los Nios Soldados en los Conflictos Armados, Argentina Global N 8, enero-marzo 2002 (http://www.geocities.com/globargentina/Stel02.htm). Mariano Csar Bartolom 128 Peters identifica como tercera clase de guerreros a los lla- mados patriotas, personas que luchan por una fuerte conviccin (religiosa, tnica, de defensa nacional o personal), susceptibles de ser reintegrados a la sociedad civil, especialmente si su con- vivencia con la violencia fue corta; en todos los casos, tanto la posibilidad misma de reinsercin como la calidad de la misma estarn supeditadas a diferentes factores, entre ellos el psicol- gico, el educativo y el econmico, esto ltimo relacionado con la posibilidad de obtener empleo y beneficios en el perodo de posguerra. Finalmente una cuarta clase de guerreros incluira a aque- llos individuos que han fracasado en la carrera militar tradicio- nal, sea por problemas de aptitud, disciplinarios o incluso pre- supuestarios, en este caso como vctimas de programas de redimensionamiento de las FF.AA. Dotados de instruccin en el manejo de armas, capitalizan esas habilidades obteniendo pues- tos de importancia en las bandas irregulares, u operando en diferentes partes del mundo como mercenarios, entendiendo este concepto tal cual lo hace la Convencin de Ginebra de 1949: una persona que (i) es especialmente reclutada para com- batir en un conflicto armado, (ii) toma parte en las hostilidades, (iii) est motivada bsicamente por el deseo de ganancia priva- da y (iv) no es miembro de los bandos enfrentados en el conflic- to 190 . Son precisamente la disposicin de una habilidad que solo contribuye a elevar el nivel de violencia y la proclividad a la difusin de esa violencia a travs de mecanismos mercena- rios, las que determinan su nivel de peligrosidad. 190 Hay definiciones ulteriores del merceranismo, aunque basadas en la primera. De acuerdo al artculo 1 de la Convencin Internacional contra el Reclutamiento, Uso, Financiamiento y Entrenamiento de Mercenarios, aprobada el 4 de diciembre de 1989 durante la LXXII reunin plenaria de la Asamblea General de la ONU, un mercenario es una persona que: (i) est motivada a tomar parte en hostilidades esencialmente por el deseo de ganancia privada, y de hecho le es prometida por una de las partes en conflicto una compensacin material que excede sustancialmente la paga de combatientes de similares rango y funcin de esa parte en conflicto; (ii) no comparte la nacionalidad de las partes en conflicto, ni reside en los territorios controlados por estas; (iii) no es miembro de las fuerzas militares de las partes en conflicto; (iv) no ha sido enviado por un Estado que no es parte del conflicto en misin oficial, como miembro de sus FF.AA. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 129 A pesar de la indudable utilidad de la tipologa de Peters, la multiplicidad de manifestaciones de los conflictos intraesta- tales torna a la misma insuficiente para contemplar por lo me- nos tres situaciones especficas, que de esta manera daran lu- gar a otras tantas categoras adicionales de guerreros. Una de esas situaciones especficas puede evidenciarse al considerar t- citamente que cada individuo involucrado en estos conflictos los protagoniza solo desde una nica organizacin, sea esta una institucin estatal (Fuerzas Armadas, de seguridad, policiales) o un actor irregular. Diferentes experiencias indican que esos lmites pueden tornarse difusos: en Sierra Leona los sobels (contraccin de las palabras sol- diers y rebels), actan como agentes de polica en horario diurno y en la noche integran bandas de rebeldes que ope- ran en las afueras de la ciudad capital; de la misma mane- ra, numerosas bandas de irregulares operan a las rdenes de personal militar en actividad 191 . en el conflicto de los Balcanes, unidades de artillera serbias en Mostar eran contratadas por los bosnios para bombardear posiciones croatas e, inversamente, pagadas por estos lti- mos para atacar a los primeros; los serbios, de esta manera, variaban sus blancos de acuerdo a la hora del da 192 . Otra situacin especfica pone en tela de juicio el supuesto segn el cual los instrumentos de violencia legal de los Estados permanecen bsicamente cohesionados frente al conflicto in- traestatal, aunque algunos elementos aislados puedan abando- narlos por motivos diversos (ltima categora de Peters). Sal- vando esta omisin, una sexta categora de guerreros sera aquella formada por sectores completos del instrumento militar del Estado, que lo desconocen a partir de una fuerte conviccin; 191 HILLS, Alice: Policing, Enforcement and Low Intensity Conflict, en STANYER, Jeffrey & STOKER, Gary (eds.), Contemporary Political Studies 1997, Vol. II (proceedings of the Annual Conference held at the University of Ulster, Jordanstown, Belfast, April 8 th -10 th ,1997), Political Studies Association of the United Kingdom 1997, pp. 946-957. 192 THAROOR, op. cit. Mariano Csar Bartolom 130 si en funcin de tal conviccin los integrantes de esta sexta categora se asemejan a los patriotas de la tercera, por su prepa- racin militar se asemejan a los de la cuarta, aunque difieren de estos en que su alzamiento es colectivo. El conflicto yugoslavo fue paradigmtico en este sentido. La doctrina conocida como Defensa Nacional Total: implementa- da por Tito en 1968 para que la ciudadana participara en la lucha contra un eventual invasor, redund en la constitucin de unidades de defensa territoriales. Y estas unidades, operando de manera absolutamente organizada bajo sus mandos directos habituales, fueron las que se opusieron a las FF.AA. federales tras la decisin de independizarse adoptada por Croacia y Eslo- venia. El sustento de esta sexta categora de guerreros ha sido claramente explicado por Mario Csar Flores a partir de lo que denomina dualidad militar-ciudadano. El sector castrense no se halla aislado del resto de la Sociedad, de la cual se nutre; esta permeabilidad comunica a los uniformados con el resto de la Sociedad y, consecuentemente con sus debates y problemas. En la medida en que los militares integran la Sociedad, ms all de su carcter, inevitablemente ostentan valores, intereses, ideales y preferencias que, pudiendo ser comunes a otros ciudadanos, no necesariamente son los mismos que ostentan sus camaradas. La dualidad que plantea Flores se manifiesta entonces entre la pertenencia a una estructura jerrquica y homognea vis--vis la pertenencia a una sociedad heterognea y compleja. As, al me- nos en el plano terico, los miembros de las FF.AA. podran encontrarse ante la disyuntiva del respeto al orden y la jerar- qua, condiciones inherentes a su profesin, o la manifestacin de disconformidad ante determinado statu quo 193 . En cuanto a la tercera categora de guerreros susceptible de ser agregada a la clasificacin original de Peters, o sea la spti- ma y ltima categora de nuestro listado definitivo, la misma 193 FLORES, Mario: Bases para una Poltica Militar, UNQui/SER en el 2000, Bs.As. 1996, pp. 28-29. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 131 estara compuesta por una alteracin de la concepcin tradicio- nal del merceranismo. La variacin consiste en que la actividad mercenaria no se ejerce en forma individual por sus protagonis- tas, ni se instrumenta a travs de organizaciones criminales que explotan el rea gris de los conflictos. Por el contrario, es aplica- da por compaas legales autodenominadas empresas interna- cionales de seguridad, empresas militares privadas o compaas militares privadas, y conocidas usualmente bajo el rtulo de ejrcitos privados. En muchos casos, estas empresas se limitan a proveer equi- pos y entrenamiento a gobiernos asediados por insurgencias, sin entrar en combate, mejorando la efectividad de sus instru- mentos militares. Ms an, en incontables ocasiones suelen ha- cerlo bajo las limitaciones que le imponen los intereses de sus Estados (hiptesis de mnima), o directamente en el marco de la poltica exterior de los mismos (hiptesis de mxima), siendo subcontratados por sus gobiernos. Muchos de estos casos guar- dan relacin con los EE.UU. y Gran Bretaa, como consta en sus propias fuentes bibliogrficas. Sin embargo, atento a que los ejrcitos privados tambin son susceptibles de categorizaciones que los diferencian entre s, al contrario que en el caso anterior, existen numerosas empresas de este tipo que se involucran directamente en actividades de combate. Por ejemplo, Adams diferencia entre 194 : Primer Tipo: Actividad mercenaria en su forma tradicional, por grupos e individuos cuyas destrezas militares son di- rectamente aplicables al combate, o al apoyo de combate. Suelen ser grupos ad hoc, aunque crecientemente se regis- tran empresas organizadas que satisfacen este tipo de de- manda. 194 ADAMS, Thomas: The New Mercenaries and the Privatization of Conflict, Parameters, Summer 1999, pp. 103-116; ver tambin SHEARER, David: Private Armies and Military Intervention, Adelphi Paper N 316, The International Institute for Strategic Studies (IISS), February 1998. Mariano Csar Bartolom 132 Segundo Tipo: Compaas comerciales que proporcionan prcticamente todas las actividades de organizacin, adoc- trinamiento, entrenamiento y equipamiento que demanda un cliente, incluyendo armamentos de alta tecnologa y tc- ticas de avanzada, sin entrar ellos en combate. Suelen estar integradas por personal de vasta experiencia militar en FF.AA. modernas. Tercer Tipo: Provisin de servicios altamente especializados con aplicacin militar, por parte de empresas pequeas concentradas en actividades especficas, como proteccin personal; interceptacin de seales; hacking; seguridad en comunicaciones, etc. El ejemplo ms conocido de este tipo de guerreros es el que protagoniza la firma Executive Outcomes, conformada por vete- ranos militares sudafricanos en 1989, el que concit la atencin mundial en este tipo de fenmenos en 1993. En esos momentos la empresa particip en el conflicto intraestatal angoleo, re- capturando de manos de los insurgentes de UNITA (Unin Na- cional para la Independencia Total de Angola) pozos petroleros y minas de diamantes; estas operaciones, as como otras desa- rrolladas posteriormente en Sierra Leona, fueron ejecutadas con un alto nivel de efectividad e implicaron el empleo de arma- mento sofisticado, incluyendo helicpteros artillados. Algunas visiones, que aparentan ser minoritarias, rescatan aspectos positivos de estas compaas privadas: son empresas formalmente constituidas y de funcionamiento permanente, y no constituciones transitorias, con las ventajas que ello supone en materia de transparencia y control; estn asentadas en pases del Primer Mundo, quedando sujetas a sus leyes; y son altamente profesionales. Tambin se ha remarcado que las mismas siempre se han ubicado del lado del Estado (y no de los insurgentes) en un conflicto intraestatal, con efectos que fluctan desde una ma- yor capacidad oficial para imponer orden (objetivo de mnima) hasta evitar un virtual colapso del Estado (objetivo de mxima). Un autor estadounidense lo plantea del siguiente modo 195 : 195 MILTON, Thomas: Los Nuevos Mercenarios-Ejrcitos para Alquilar, Military Review marzo-abril 1998, pp. 66 y ss. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 133 Para aquellos gobiernos que estn a punto de derrumbarse, estos ejrcitos de mercenarios ofrecen una solucin ante una situacin peligrosa ()... De la misma manera que las compaas de seguridad son aceptadas como una medida positiva, si tienen resultados posi- tivos en reducir el crimen, de igual manera se acepta a los contra- tistas militares, si estos obtienen resultados positivos en ayudar a un ejrcito a cumplir sus misiones a un costo mnimo. En las operaciones militares que desarroll EE.UU. en Irak, en el marco de la guerra contra el terrorismo implementada tras los atentados del 11S, se emplearon ms de veinte mil efectivos de unas sesenta compaas de ese tipo (la ms conocida es in- dudablemente Halliburton), una cifra equivalente al personal militar que proveyeron los dems aliados de la coalicin. Esta participacin privada eximi al Pentgono de desplegar mayo- res contingentes de tropas en Irak y redujo el costo poltico de la operacin, pues las bajas privadas no son incluidas en los listados de vctimas oficiales 196 . Hasta el momento no parece haberse detectado compaas militares privadas que se hayan involucrado en un conflicto intraestatal en contra de un gobierno legtimo, ni contravinien- do los intereses polticos de los Estados en los cuales estn radi- cados. Pero no puede descartarse la hiptesis de la participa- cin de los mismos contra instrumentos de violencia legal de los Estados. La razn de fondo para este juicio de valor es que el mvil ltimo de estos ejrcitos privados no es el altruismo, sino el lucro. Por otro lado, ms all de la eventual participacin directa de estas compaas privadas en combate, lo cierto es que las mismas incrementan el potencial de ejercicio de la violencia en aquellos conflictos intraestatales en que estn involucradas. Conflictos de identidad Hemos dicho que en pocas de la post-Guerra Fra la prin- cipal forma de manifestacin de las llamadas Nuevas Guerras, 196 SINGER, Peter: La privatizacin de la guerra, Archivos del Presente N 37 (2005). Mariano Csar Bartolom 134 ajenas al paradigma clausewitziano, est constituida por con- flictos de identidad; ms especficamente, por choques armados intraestatales de raz tnica. Mary Kaldor, quien concibi a ese concepto, coincide en sealar a la poltica de identidades como uno de sus rasgos ms notorios. Los conflictos intraestatales de raz tnica comenzaron a proliferar hacia fines de la Guerra Fra y rpidamente escalaron horizontal y verticalmente 197 . As, el fin de la bipolaridad fue un momento en que el sistema internacional experiment ten- dencias opuestas y simultneas; una rara circunstancia que al- guien describi como la coexistencia de la fusin y la fisin: fusin hacia mayores niveles de dilogo y entendimiento, y fi- sin de Estados y sociedades enteras, que se fragmentaban y desintegraban 198 . Los florecientes conflictos intraestatales no siempre se ubi- caban geogrficamente alejados de los principales centros del poder mundial, en Asia o frica, sino que llegaban inclusive al territorio europeo, como se observ en Yugoslavia a partir de 1991-1992. Los acontecimientos balcnicos en 1991, adems, preanunciaron lo que antes del fin de ese ao se observara en la Unin Sovitica, decretando la desaparicin del ltimo de los imperios modernos, su fragmentacin y la aparicin de una quincena de Estados independientes delimitados a partir de cri- terios de identidad tnica. Estos eran acontecimientos excepcionales para el sistema internacional, tanto cualitativa como cuantitativamente: desde un punto de vista cualitativo, tras el proceso de descoloniza- cin que sigui a la Segunda Guerra Mundial no se haban re- gistrado procesos separatistas exitosos, con la nica excepcin de Bangladesh en 1971. En todo caso, lo que se haba observado 197 Hablamos de escalada vertical en relacin a un incremento en la magnitud e intensidad de la violencia empleada, en trminos de destruccin material y muerte; los lmites que se violan son de naturaleza legal y social. Cuando nos referimos a escalada horizontal, hacemos referencia a la expansin de los lmites geogrficos de un conflicto; los lmites que se violan son de naturaleza territorial. 198 SOLOMON, Hussein: Towards the 21 st Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS), Occasional Paper N 6, South Africa, June 1996. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 135 durante la poca del enfrentamiento bipolar eran algunas accio- nes de sentido opuesto, es decir anexiones: Goa por la India; Timor Oriental por Indonesia; Gaza, Cisjordania y Jerusalem Oriental por Israel y, desde cierto punto de vista, Vietnam del Sur por Vietnam del Norte. La comprobacin tanto cuantitativa como cualitativa de la excepcionalidad de los hechos que acontecieron mundialmente al trmino de la Guerra Fra se obtiene al observar que, sin tomar en cuenta la independencia de Eritrea en 1991, de las cenizas soviticas, yugoslavas y checoslovacas surgieron, en poco ms de dos aos, veinticuatro nuevos Estados, afectando a ms de 320 millones de personas. Los conflictos intraestatales constituyen una amenaza a la Seguridad Internacional en un doble sentido: primero, conspi- ran contra el orden estadocntrico consagrado en la Paz de Westfalia de 1648; segundo, amenazan la seguridad de gran cantidad de individuos, afectando negativamente valores reje- rarquizados en las postrimeras de la segunda Guerra del Golfo (1991), cuando la represin indiscriminada de Sadam Hussein a las minoras chiita y kurda deriv en la intervencin de la co- munidad internacional. Para algunos analistas, esta amenaza no tiene visos de de- crecer en el corto y mediano plazo, sino todo lo contrario, en lo que se configurara como una ruptura del principio del um- bral 199 . Un diagnstico de la situacin global efectuado por 199 Principio del umbral. As denomina Hobsbawn a la idea desarrollada inicialmente por la escuela histrica de economistas alemanes del siglo XIX para determinar la viabilidad de una nacin. Una nacin, para ser considerada como tal, tiene que ser del tamao suficiente como para formar una unidad de desarrollo que fuese viable. Por debajo de ese umbral, no tena justificacin histrica. Esta lectura beneficia a los Estados de gran tamao (Grossstaaten) y propone la constitucin de un sistema poltico internacional formado por grandes Estados (Grossstaatenbildung). As se comprende el sentido negativo con que suele emplearse la idea de balcanizacin, y las causas por las cuales pases como Luxemburgo y Liechtenstein fueron considerados durante mucho tiempo como anomalas sistmicas. En HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crtica, Barcelona 1991, pp. 39-40. Mariano Csar Bartolom 136 Daniel Moynihan ante el peridico New York Times se inscribe en esta ptica: en las prximas dcadas podra asistirse a la aparicin de unos 50 nuevos Estados-Naciones, la mayora de ellos como producto de graves colapsos estatales con empleo de la violencia 200 , sin descartarse que algunas de las nuevas unida- des estatales se subdividan a su vez en otras menores (efecto matrozka). En sentido similar, Franois Thual no descart que el siglo XXI se constituya en la centuria de la balcanizacin poltica del planeta y la tribalizacin del mundo 201 . Apreciaciones como las de Moynihan y Thual cuentan, a simple vista, con un argumento a favor, que es precisamente la diferencia existente entre la divisin poltica mundial y la dis- tribucin de etnias en la superficie del planeta. Resultado de este contraste, aproximadamente el 40% de los Estados existen- tes encierran en sus fronteras cinco o ms grupos tnicos clara- mente identificables, mientras en el otro extremo del espectro solo un 20% de los Estados registran ad intra cierta homogenei- dad tnica. El reflejo de estos datos es que aproximadamente un sexto de la poblacin mundial pertenece a grupos tnicos que son minoritarios en sus Estados. En un sentido similar, en tanto los Estados oficialmente reconocidos rondan las dos cen- tenas, los grupos tnicos existentes se estiman en unos 8 mil. Frente a este panorama, De la Maisonneuve subraya los efectos negativos para la seguridad internacional que generara la multiplicacin de Estados-Naciones, teniendo en cuenta que su limitada viabilidad los transformara en futuras fuentes de inestabilidad. De all su frase demasiados Estados corresponden muy a menudo a demasiado poco Estado 202 . Pese a su jerarquizacin en la agenda de la Seguridad Inter- nacional, el panorama de estudio sobre los conflictos tnicos 200 BAKER, Pauline & John AUSINK: State Collapse and Ethnic Violence: Toward a Predictive Model. Parameters, Spring 1996. 201 TELLO, ngel: Globalizacin y conflictos, en ngel TELLO (comp.): Conflictos y Comunicacin en la Globalizacin, Ediciones de Periodismo y Comunicacin, La Plata 1999, pp. 109-110. 202 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 135. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 137 parece estar signado por cierta desolacin terica, que facilita el uso de trminos y conceptos en forma prcticamente indiscri- minada, sin que sus usuarios hayan definido previamente sus alcances. Como dijo un conocido investigador 203 : El nmero rpidamente creciente de libros sobre nacionalismo y etnicidad desafortunadamente no se ve correspondido con una claridad conceptual, ni ciertamente con consenso alguno entre los principales analistas, ni siquiera por una convergencia de visiones. Y en un sentido similar, David Carment dira 204 : Determinar las condiciones necesarias y suficientes para un conflicto tnico es una tarea compleja. No existen dos investiga- dores que coincidan sobre las causas exactas de una contienda tnica. Para paliar esa desolacin terica y conceptual, creemos que una forma simplificada de abordar estos conflictos, sin re- parar en sus especificidades, consiste en hacerlo desde la geocultura. Desde el punto de vista de las modernas teoras de las Relaciones Internacionales la geocultura es una idea que, en el marco de los enfoques de Immanuel Wallerstein, se refiere al contexto cultural de determinada rea o regin geogrfica, sien- do vista la cultura en su ms amplia acepcin, incluyendo valo- res y procesos. Dicho esto en otras palabras, una determinada geocultura hace referencia a una unidad que condensa, interre- laciona, lo geogrfico y lo cultural, constituyendo un totum do- tado de caractersticas particulares. Dentro de la perspectiva neomarxista de Wallerstein, carac- terizada por una concepcin centro-periferia, la geocultura del 203 MOLLER, Bjrn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), October 1996. 204 DE CARMENT, David: The Ethnic Dimension in World Politics: Theory, Policy and Early Warning, Third World Quaterly 15:4 (1994), pp. 551-582. En JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N 27, La Jolla (CA), June 1996. Mariano Csar Bartolom 138 mundo moderno se sustenta en dos pilares bsicos: la ideologa liberal y un sistema dominante de conocimientos, que l lla- ma cientismo (scientism) 205 . Sin embargo, ese concepto es ple- namente aplicable en otras escalas, y precisamente as suele ser usado. Existe una slida impronta geocultural en las identidades colectivas y en la discriminacin entre Estados y naciones. Esto, porque en numerosas oportunidades denominamos Esta- dos-Naciones a unidades polticas que, segn como se las mire, solo son Estados, porque sus lmites no coexisten territorial- mente con una nacin, ni desarrollaron de manera eficiente un sentimiento nacional. La clave, en este caso, consiste en tener presente que existen dos concepciones antagnicas de nacin, una de esencia cvica y la otra de raz tnica. El enfoque histrico nos ayuda a comprender tanto las cau- sas del empleo generalizado del concepto Estado-Nacin, como la posterior aparicin de perspectivas opuestas a esa generali- zacin; en definitiva, la coexistencia de las concepciones cvica y tnica de nacin 206 . Los orgenes de esta diferencia nos remontan a la antigua Grecia, donde se empleaban tres diferentes trminos para iden- tificar a los individuos: en primer lugar, demos era un concepto a travs del cual se aluda a quienes actuaban como cuerpo poltico; laos se refera a las clases bajas, u ocasionalmente a los guerreros; ethnos, por ltimo, era un concepto genrico que se usaba para identificar a comunidades (griegas o no) que haban abandonado las formas de organizacin tribales para lograr cierta forma de organizacin poltica, generalmente basada en ancestros comunes. Roma heredara estas disquisiciones, deno- minando populus al demos, plebs (ciudadanos no patricios) al laos 205 HOBDEN, Steve & Richard JONES: World-System Theory, en John BAYLIS & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford 1997, pp. 139-140. 206 Salvo mencin expresa, el enfoque histrico se basa en GHEBALI, Victor-Yves: Ethnicity in International Conflicts: revisiting an elusive issue, mimeo, International Security Studies at Yale University, January 1999. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 139 y natio al ethnos. Sin embargo, natio y ethnos no eran exactamen- te lo mismo, puesto que los romanos utilizaban al primero en estricta referencia a individuos no romanos (estos eran populus o plebs) que moraban fuera de su lugar de origen. Con el paso del tiempo, los conceptos continuaron mutan- do. En sus primeros siglos la Iglesia emple el concepto ethne (plural de ethnos) para referirse a individuos y grupos que no profesaban la fe cristiana, es decir paganos; esta significacin de naturaleza religiosa era la tercera que se le asignaba al voca- blo, tras la poltica (con los griegos) y la antropolgica (con los romanos). Por su parte, natio se transform en nation y fue em- pleado en forma genrica respecto a la poblacin que comparta un territorio bajo una autoridad unificada, sea o no que tuvie- ran un origen comn. Estos tres elementos, nacin, territorio y autoridad, dieron lugar al concepto Estado. Y con la Revolucin Francesa, la na- cin se jerarquiz al transformarse tanto en la representacin de todos los individuos, sin distinciones de ningn tipo, como en la fuente ltima de la legitimidad de quienes ejercan el poder poltico del Estado. Ampliemos un poco ms este punto. Hacia el siglo XVIII se registraba, en el territorio de la actual Francia, la presencia de diferentes actores que desafiaban los basamentos de la monar- qua como nica referencia y fuente de autoridad para la pobla- cin. En tanto la poblacin gala era demasiado diversa como para constituir una nacin tnica, la referida retrica revolucio- naria no enfatiz en ese factor, sino que desarroll y emple la idea de nacin como una forma diferente al rey, e incluso pre- via al mismo. Esta idea evocaba una embrionaria nocin de pueblo francs como poseedor de determinados derechos, como una fuente de autoridad diferente e independiente del monarca, que de esa manera no podia monopolizar la represen- tatividad del pueblo. Los citados revolucionarios efectuaban reclamos polticos al rey, que circulaban ilcitamente entre la poblacin. Esto gene- raba tres efectos: primero, enfatizaba la distincin entre el mo- Mariano Csar Bartolom 140 narca y el Estado, generando la idea de derechos fundamenta- les como lmite a las arbitrariedades reales, y dando a enten- der que la existencia de Francia era autnoma del rey; segundo, apuntalaba la idea de un pueblo con sus propios intereses y derechos; tercero, reforzaba la idea de la nacin como una for- ma de representar a la poblacin como un continuo espacial y temporal, generando la prctica de efectuar reclamos en nom- bre de la nacin. Todo esto contribuy a consolidar la idea de nacin en un sentido cvico, y no tnico. Y la cristalizacin de esa idea ya se constata en 1788 con la convocatoria real a los Estados Genera- les, un encuentro de representantes de los tres estamentos so- ciales (clero, nobleza y Tercer Estado, ergo pueblo) que no haba tenido lugar desde 1614. En ese evento el Tercer Estado se autodeclara Asamblea Nacional, y une esta idea con la de Estado a partir de la Revolucin Francesa. Es recin con posterioridad a esa revolucin cuando los nue- vos gobernantes franceses buscaron reafirmar la idea de nacin a partir de elementos culturales, impulsando la uniformidad lin- gstica, especialmente en reas rurales en peligro de embates contrarrevolucionarios (el lenguaje se transform as en central para la formacin de la identidad). Pero ya haba echado races la idea, que se expandi por Occidente, segn la cual Estado y na- cin eran conceptos virtualmente inseparables 207 . Cmo surge entonces el enfoque terico alternativo, que desemboca en la actual diferenciacin entre Estado y nacin? A partir de la interaccin de tres elementos de importancia que se desarrollaron a lo largo de los ltimos dos siglos. El primero de esos elementos fue la oposicin del alemn Johannes Fichte a la visin homogeneizante sobre la nacin que promova la Revo- lucin Francesa, ofreciendo una tesis alternativa segn la cual el carcter determinante de la nacin es biolgico: una descen- dencia sangunea comn. 207 KEITNER, Chimene: National Self-Determination in Historical Perspective: The Legacy of the French Revolution for Todays Debates, International Studies Review 2:3, Fall 2000, pp. 3-26. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 141 Un segundo elemento fue la consolidacin del concepto de raza, que desde el Iluminismo se empleaba para describir las variedades de individuos en base a sus diferencias morfolgi- cas (color de piel, de ojos, rasgos faciales, etc.). El tercer y lti- mo elemento acontece a fines del siglo XIX, cuando el socilogo Georges Lapouge recupera del fondo de la Historia el vocablo ethne y lo transforma en ethnie, asignndole un contenido simi- lar al que originalmente le haban dado sus mentores los grie- gos; es decir, una o ms razas que con el correr del tiempo formaron, por una u otra razn, entidades cohesiondas signa- das por sentimientos de pertenencia y solidaridad comunes en- tre sus miembros. En esta lnea de pensamiento, la idea iluminista de raza, expresada por Fichte en trminos de descendencia sangunea comn, constituye la piedra basal de una etnia. Pero esta va ms all de los aspectos biolgicos para abarcar creencias y conductas comunes, que se manifiestan en patrones (tanto de conduc- ta como simblicos) de lenguaje, territorio, religin, economa y pol- tica. Desde esta perspectiva, que corresponde a Otis, una etnia se basa en el tiempo (historia) y el espacio (territorio); establece su membresa por nacimiento; y asegura su continuidad me- diante la transmisin de creencias y conductas a sus descen- dientes 208 . Es claro que la idea de etnia tiene un slido contenido geocultural, desde el momento en que torna indisociables los factores territorio y cultura (creencias y conductas). Expresado en los trminos de De Ventos, el territorio es el hardware, mien- tras la cultura es el software 209 . Transitivamente, igualmente slida es la impronta geocul- tural (territorio-cultura) que revela la nacin, entidad etnopolti- ca por excelencia, y que definimos con Anthony Smith como una poblacin determinada compartiendo un territorio histrico, mi- tos y memorias comunes, una cultura pblica y masiva (anterior al 208 OTIS, Pauletta: Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?. 209 DE VENTOS, Xabier: Nacionalismos. El laberinto de la identidad, Espasa Calpe, Madrid 1994, p. 28. Mariano Csar Bartolom 142 Estado), una economa territorial diferenciada y derechos y deberes comunes a todos sus miembros. Una nacin tiene conciencia de su etnicidad comn, posee sentido de identidad tnica, entendida como el uso subjetivo, simblico o emblemtico, por parte de algn grupo o pueblo, de algn aspecto cultural, en orden a diferenciarse a s mismos de otros grupos. En estos trminos, una nacin requiere y demanda algn tipo de estatus o reconocimiento especial. En palabras de Mehrotra, el sentido de identidad tnica es a la etnia lo que la conciencia de clase es a la clase 210 . Abundan los ejemplos del contenido geocultural de etnias y naciones. Ntese que, cuando una nacin que existe en el seno de un Estado le reclama al gobierno central mayores mrgenes de autonoma sobre su territorio, entre las demandas prioritarias se incluye el manejo de la educacin. Pues es la educacin la que garantizar en ltima instancia la supervivencia de ese lazo geocultural. Igualmente conocidos son los casos en que se pre- tende debilitar el nexo de una nacin con determinado territorio, destruyendo los smbolos culturales que sobre este se yerguen. Sin embargo, la comprensin de los conflictos de naturale- za tnica es limitada, desde el momento en que no suelen dis- criminar los objetivos que persiguen sus protagonistas. As, unas pocas opiniones sugirieron que el enfrentamiento de mu- chos grupos tnicos no era el medio para lograr un objetivo, sino un fin en s mismo; de ah haba un pequeo paso a consi- derar a una cultura como conflictiva en su misma esencia. Los integrantes de esa cultura padecan, de esta manera, una califi- cacin subjetiva similar al efecto que el intelectual Ivan Djuric denomin Sndrome Serbo-Positivo, en pleno apogeo del conflicto balcnico 211 . En diferente sentido, se logra una mayor comprensin del universo de conflictos intraestatales a travs de la propuesta de 210 MEHROTRA, O.N.: Ethno-Nationalism in the Contemporary World, Strategic Analysis XXII: 6, September 1998, pp. 829-840. 211 DJURIC, Ivn: Pax Americana, El Pas 3 de marzo de 1993, p. 11. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 143 Gurr, de clasificacin de las reafirmaciones tnicas: contiendas por el poder, reivindicacin de derechos indgenas y etnonacionalismo 212 . En las contiendas por el poder la existencia del Estado est fuera de discusin, y la lucha entre comunidades tnicas o na- ciones o grupos especficos dentro de las mismas es por el acceso y control de los recursos estatales; conocidos ejemplos de esta categora seran los casos de Afganistn y Angola luego de que las superpotencias dejaran de apoyar a alguno de los actores locales, en funcin del enfrentamiento Este-Oeste. La reivindicacin de derechos indgenas est protagoniza- da por miembros de comunidades tnicas o naciones por obte- ner del Estado los medios para proteger sus territorios, recursos y cultura de la influencia externa. En algunas oportunidades el otorgamiento de un estatus especial por parte del gobierno cen- tral es una efectiva forma de satisfaccin a esta demanda. En otras ocasiones, cuantitativamente ms usuales y estadstica- mente vinculadas con casos de demandas insatisfechas formu- ladas por dos o ms comunidades tnicas o naciones, la autori- dad central rechaza de plano las exigencias por temor a un efecto domin: la progresiva erosin de la autoridad y solidez estatales como efecto de sucesivas concesiones a mltiples acto- res subestatales. Desde la perspectiva de este ltimo escenario es que las demandas de comunidades tnicas o naciones han sido calificadas como caballos de Troya a la seguridad de los Estados 213 . Finalmente el etnonacionalismo, o simplemente nacionalis- mo, remite a lo ya mencionado por Anthony Smith: la voluntad de una comunidad tnica o nacin de obtener su independencia y constituir un Estado-Nacin a expensas de uno o ms Estados preexistentes. De ah que Ghebali lo califique como un fen- meno regresivo, en el sentido que contrara los dictados de la 212 GURR, Robert: Peoples Against States: Ethnopolitical Conflict and the Changing World System. Canadian Security Intelligence Service (CSIS/SCRS), Commentary N 50, November 1994, unclassified. 213 RICHMOND, Oliver: Mediating Ethnic Conflict: a task for Sisyphus?, International Studies Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999. Mariano Csar Bartolom 144 modernidad, cristalizada en la concepcin de la Revolucin Francesa que concibe a los conceptos Estado y Nacin como in- separables 214 . En sus versiones modernas, el nacionalismo en tanto mo- vimiento ideolgico reconoce al menos cinco claras influen- cias: primero, el principio de autodeterminacin de las comu- nidades difundido por el Iluminismo en el siglo XVIII; segundo, el xito de la primera guerra moderna de descoloni- zacin e independencia, la de EE.UU. entre 1776 y 1784, que instala la idea que es posible que triunfen las ideas nacionales y las aspiraciones de autodeterminacin, ms all de la oposi- cin de una potencia (en este caso, Gran Bretaa); tercero, el ya mencionado contenido dado por los protagonistas de la Revolucin Francesa de 1789 al concepto nacin (la Nation), como una entidad que alcanzaba e integraba a todos los fran- ceses, ms all de cualquier tipo de distincin; cuarto, la po- derosa idea alemana del Volk, cuyo significado excede a la mera traduccin literal de pueblo para referirse a un senti- miento de unidad basado en una historia y una tradicin co- munes; finalmente, las tesis elaboradas por el italiano Giusep- pe Mazzini a principios del siglo XIX segn las cuales cada miembro de una nacin le debe a la misma lealtad y obedien- cia, cada nacin precisa ser independiente y soberana sobre su territorio histrico, y la conformacin de una familia de nacio- nes autodeterminadas es indudablemente el modelo ideal de divisin poltica del mundo. Ya en el siglo XX, la Paz de Versalles que sucedi a la Pri- mera Guerra Mundial agregara nuevos bros a las visiones na- cionalistas. Woodrow Wilson impuls las ideas de autodeter- minacin de los pueblos que, pese a su vaguedad conceptual (frente a exigencias de mayor especificidad respecto al concepto pueblo, Wilson alegaba que l reconoca a un pueblo cuando lo vea), influyeron en la aparicin de nuevos Estados como Aus- tria, Checoslovaquia, Hungra, Yugoslavia, Polonia, Lituania, Letonia, Estonia, etc. 214 GHEBALI, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 145 Bajo la influencia de estos elementos, lo que se conoce como ideologa nacionalista postula que la Humanidad est na- turalmente dividida en naciones y cada una de las cuales tiene caractersticas particulares. Agrega que a partir de este hecho incontrastable, cada individuo solo podr lograr plena libertad y autodeterminacin a travs de su nacin; por esta causa, no hay poder poltico que tenga mayor fuerza que la nacin, por- que esta representa a la colectividad en su conjunto. Llevando esto al plano internacional, segn la ideologa nacionalista una nacin nicamente puede plasmarse y desarrollarse totalmente en su propio Estado, cuya legitimidad se sustenta en ser al mis- mo tiempo Estado-Nacin. Cerrando el esquema, la primera condicin para la libertad y paz globales es la constitucin y el reconocimiento de los Estados-Naciones. Por definicin, el xito de una tendencia etnonacionalista y la consecuente constitucin de una Nacin en un Estado, impli- ca la constitucin de instituciones polticas que, ms all de sus caractersticas regimentales especficas, configuran una etno- cracia. Peter Wallensteen define de manera simplificada a la etnocracia como el manejo de un Estado por un grupo tnico, en algunas oportunidades en cooperacin con otros grupos, pero donde es claro un patrn de dominacin tnica. Este terico tipifica como modelos etnocrticos a los desaparecidos imperios de Occiden- te, agregando que el trmino 215 : ...es empleado para significar la situacin donde el Estado acta como una agencia de la comunidad tnica dominante, en trmi- nos de sus ideologas, sus polticas y su distribucin de recursos. Esto involucra tres proposiciones. Primero, un Estado etnocrti- co es aquel en el cual el reclutamiento para puestos de la elite estatal, la administracin pblica y las Fuerzas Armadas est desproporcionadamente cubierto por el grupo tnico mayoritario. En aquellos casos donde ocurre el reclutamiento de quien tiene otros orgenes tnicos, esto est condicionado a su asimilacin a la cultura tnica dominante ()... Segundo, un Estado etnocrtico 215 WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998. Mariano Csar Bartolom 146 es aquel que emplea los valores y atributos del segmento tnico dominante como los elementos centrales para la elaboracin de la ideologa nacional ()... El tercer atributo del Estado etnocrtico es que las instituciones estatales su Constitucin, leyes y es- tructuras polticas sirven para mantener y reforzar el monopo- lio de poder por parte de un segmento tnico. Junto a la falta de discriminacin de los objetivos que per- siguen sus protagonistas, un segundo elemento que conspira contra la comprensin de los conflictos tnicos indica que suele soslayarse la solidez de las demandas de sus protagonistas. Este error puede corregirse si se tiene en cuenta la diferencia entre dos enfoques opuestos, el constructivismo y el primor- dialismo 216 . En los trminos de la perspectiva constructivista, a la cual se hizo mencin en el Captulo I, la identidad tnica no es in- evitable ni inmutable, sino pragmtica, voluntaria y, en conse- cuencia, variable. La identidad tnica, para los constructivistas, se construye a partir de las interacciones sociales, por lo cual es un fenmeno social; siguiendo esta lnea de pensamiento, en la medida en que las referidas interacciones sociales se modifican, tambin lo puede hacer la identidad tnica. En relacin con este enfoque terico, el instrumentalismo asegur que todo tipo de manifestacin y movilizacin de raz tnica es el resultado de una manipulacin de los individuos por parte de elites pol- ticas o lderes carismticos, quienes juegan la carta tnica para obtener objetivos polticos concretos; son, en trminos de Ghe- bali, conflictos etnizados en los cuales la etnia sirve como un arma ofensiva 217 . Las lites o lderes que juegan la carta tnica pueden ha- cerlo en un contexto social donde la identidad tnica no est desarrollada ni es valorada en forma especial por los indivi- 216 Los alcances de estas teoras, ya incorporadas al lenguaje usual de las Relaciones Internacionales y usadas por numerosos investigadores de los conflictos internos, los tomamos segn su interpretacin en BAKER & AUSINK, op. cit.; GURR, op. cit.; y SARDAMOV, Ivelin: Identitys Role in the Serbo-Croatian Conflict, Peace Review 9:4, December 1997, pp. 461-468. 217 GHEBALI, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 147 duos; en este caso, la mencionada identidad debe ser recreada, y hablamos entonces de activistas tnicos. Otro caso es el de sociedades donde ya se registran ciertas polarizaciones previas en funcin de criterios tnicos, situacin en la cual se busca profundizar esa polarizacin; hablamos, en este caso, de em- prendedores polticos (political entrepeneurs) 218 . Tanto los activistas tnicos como los emprendedores polticos ejercen un efecto centrpeto sobre parte de la sociedad, polarizn- dola. La polarizacin y etnizacin de la Sociedad se logra apelan- do a acontecimientos histricos, mitos y emociones; tambin in- tentan hacer ver a la membresa a una identidad tnica como un medio para que sus integrantes obtengan ventajas y beneficios. Adems, el sentido de identidad tnica se refuerza a travs de la imposicin de rgidas normas de admisin a la misma. Pero no es solo sobre la Sociedad donde ejercen su efecto polarizador los activistas tnicos y emprendedores polticos. Tambin suelen hacerlo, en los casos en que se verifica su exis- tencia, sobre las disporas de esa comunidad tnica o nacin. Una investigacin realizada sobre este tema en 1999, por quien se desempeaba a cargo de la Direccin de Comunicaciones y Proyectos Especiales del Secretariado General de la ONU, indi- c que los grupos tnicos o nacionales en el exilio suelen man- tener posiciones tan o ms radicalizadas que sus contrapartes en suelo natal; esta radicalizacin facilita el apoyo econmico a activistas tnicos y emprendedores polticos. Shashi Tharoor, autor del referido dossier, establece diferen- tes causas para ese radicalismo, y la consecuente propensin al apoyo econmico. En primer lugar, el expatriado expa de alguna manera sus culpas por haber abandonado su tierra na- tal, mxime cuando su partida obedeci a la bsqueda de un mejor nivel de vida; segundo, puede sentir que est contribu- yendo a modificar las causas por las cuales l en su momento 218 LAKE, David & ROTHCHILD, Donald: Ethnic Fears and Global Engagement: The International Spread and Management of Ethnic Conflict. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N 20, La Jolla (CA), January 1996. Mariano Csar Bartolom 148 consum el citado abandono; en tercer trmino, refuerza los lazos con el terruo, sobre todo si no existen posibilidades (por decisin propia o imperio de las circunstancias) de llevar a cabo ese refuerzo en forma presencial 219 . Desde la perspectiva constructivista, la polarizacin y et- nizacin de la Sociedad se hace siempre con objetivos de reten- cin y/o aumento de poder. No obstante, podran establecerse ciertas diferencias segn sea que el activista tnico o el em- prendedor poltico se ubique en el Estado, o en oposicin al mis- mo. Un individuo o lite en el poder estarn ms tentados a apelar a movilizadores tnicos cuanto ms frgil sea su legiti- midad y eficacia en el gobierno; es decir, como se ver ms adelante, cuanto menor sea su grado de gobernabilidad. Se es- tablecera as una relacin inversamente proporcional entre go- bernabilidad y constructivismo. Por otro lado, el xito de una poltica constructivista es mayor si no existen canales de expresin y difusin de opinio- nes alternativas, que acten como una suerte de antdoto al citado constructivismo, como sera el caso de una prensa verda- deramente independiente 220 . Algo diferente es el caso cuando el activista tnico o em- prendedor poltico se opone al Estado. El mero hecho de no te- ner acceso a los recursos estatales puede llevarlo a depender fuertemente del apoyo de sus seguidores o circunstanciales aliados, lo que a su vez condiciona su conducta: menores mr- genes para negociar y el riesgo de ser depuesto en caso que su conducta sea percibida como blanda, o que surjan dentro de su estructura de apoyo posturas ms radicalizadas que la suya. En conjuncin, estos elementos contribuyen a que quien busca la etnizacin de la Sociedad adopte una posicin radicalizada, por decisin propia o por imperio de las circunstancias 221 . 219 THAROOR, op. cit. 220 VAN EVERA, Stephen: Hypotheses on Nationalism and War, en Robert ART & Robert JERVIS (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues, Harper Collins, New York 1996. 221 OTIS, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 149 En oposicin al constructivismo, el primordialismo (o esencialismo) reivindic la multiplicidad de factores que inci- den en las identidades tnicas colectivas, as como la memoria histrica que las sustentan (por lo general con una fuerte carga pica), normalmente de siglos de duracin. Desde el primordia- lismo, en el conflicto balcnico se observaba que las identida- des tnicas de croatas y serbios se remontaban unos diez siglos hacia el pasado, para remitirse a la Edad Media; en la crisis de Ruanda, los enfrentamientos entre los hutus y los tutsis data del siglo XVI; en el caso de Chechenia sus habitantes ya se haban proclamado independientes en pocas de la guerra civil rusa (1917-1920); en relacin al conflicto entre Armenia y Azer- baidjn por el nclave Nagorno-Karabakh (Artsaj para los ar- menios), aunque fue en 1923 cuando Stalin ubic a este enclave bajo control administrativo azer, sus credenciales armenias (base del actual conflicto) se remontan al siglo VI d.C. Aun reconociendo el valor del constructivismo y el instru- mentalismo, y su utilidad para comprender reafirmaciones de identidad de tipo tnico y para evaluar conflictos intraestata- les, nuestra lectura de la situacin global nos indica que son limitados los casos donde pueden aplicarse esos enfoques. Esto significara una desventaja respecto al primordialismo, que per- mite comprender una mayor cantidad de conflictos. La relacin que existe entre la evolucin de un conflicto intraestatal y el tipo de interaccin que se registra entre sus protagonistas es directa. En primer lugar, observamos que las chances de solucin negociada del conflicto aumentan en aque- llos casos donde no existe un alto grado de antagonismo entre esos protagonistas. As, podemos esperar que estos conflictos hallen una solucin en el marco del Estado, si al mismo tiempo se registran mecanismos democrticos; como ya se dijo, a travs de estos mecanismos se acepta y respeta la diversidad tnica de los individuos, defendiendo al mismo tiempo su igualdad de derechos y obligaciones respecto a otros ciudadanos. La situacin es distinta, mostrando posibilidades de nego- ciacin menores, que pueden llegar a un punto de nulidad, cuando las comunidades tnicas o naciones que compiten den- Mariano Csar Bartolom 150 tro de las mismas fronteras sostienen entre s conflictos suscep- tibles de ser calificados como de races profundas o intrata- bles. Hablamos aqu de conflictos de races profundas en el sen- tido en que lo hacen Burton y Mitchell y Banks, es decir, conflictos entre partes que sostienen valores que, claramente, no son negociables 222 ; en similar sentido, calificamos como conflictos intratables a aquellos en el cual los actores perciben que no pueden correr el riesgo de aportar la alta dosis de con- fianza necesaria para pasar de la situacin de conflicto a acuer- dos que modifiquen la distribucin de poder entre las partes y contribuyan a superar la situacin conflictiva 223 . Cuando hablamos de conflictos de races profundas, tambin estamos estableciendo un tipo especial de percepcin que cada protagonista tiene del otro: habitualmente, no es la de un ad- versario momentneo, producido por las circunstancias, sino permanente. En este sentido, una observacin efectuada por Um- berto Eco (luego de una experiencia personal, durante un viaje fuera de Italia) indic que fuera de Occidente, numerosas co- munidades tnicas o naciones suele estar acendrada la idea del enemigo como algo usual: siempre hay un enemigo a quien en- frentarse; una persona, un pueblo, un Estado, siempre estar opuesto a otro por reivindicaciones territoriales, odios raciales o religiosos o enemistades histricas. Estamos hablando, dentro del campo de las percepciones, de las imgenes especulares (o efecto espejo): actitudes fijas y distorsionadas que desarrollan dos actores entre s, por influen- cia de su percepcin del entorno, generndose un conflicto cuya responsabilidad es siempre de la contraparte 224 . Y esta mencin a las percepciones da cierto sustento a enfoques segn los cuales numerosos conflictos intraestatales de raz tnica son definibles psicolgicamente a partir de un patrn patolgico co- 222 MITCHELL, Christopher & BANKS, Michael: Handbook on conflicts resolution, Pinter Wellington House, London 1997; BURTON, John: Conflict: Resolution and Prevention, St. Martins Press, New York 1990. 223 Hacemos aqu una adaptacin de la definicin que consta en RICHMOND, op. cit. 224 DOUGHERTY, James & PFALTZGRAFF, Robert: Teoras en pugna en las Relaciones Internacionales, GEL, Buenos Aires 1993, pp. 302-304. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 151 mn que incluye: narcisismo, porque el grupo tnico se percibe a s mismo como dotado de un grado de especificidad tal, que legitima sus aspiraciones constituir un Estado-Nacin indepen- diente; paranoia, porque el grupo percibe que su identidad se ve amenazada desde el exterior; una intolerable sensacin de pro- miscuidad de un grupo respecto a los dems, en lo que respecta a la coexistencia dentro de los lmites de un mismo Estado; y fobia a los grupos que amenazan su identidad y con los cuales se vio forzado a convivir hasta el momento 225 . Cuando la responsabilidad, la culpa, es de la otra parte y cada una de sus acciones son apreciadas como una amenaza a la propia seguridad, nos enfrentamos a una situacin que Fran- cois Thual considera de pnico existencial. Desde la perspecti- va de este francs, en un conflicto intraestatal de raz tnica el pnico existencial de uno de los bandos en disputa se relaciona con la percepcin que este tiene de correr el riego de desapari- cin; desaparicin que no necesariamente es material, sino psi- colgica y cultural. De esta manera, una situacin de pnico existencial se vincula con el deseo de supervivencia del grupo o bando que lo percibe 226 . David Lake y Donald Rotschild sostienen una visin similar, considerando que el factor clave en un conflicto tnico es el miedo al futuro. En su perspectiva, desde el momento en que una nacin o comunidad tnica comienza a temer colectivamente por su destino en el futuro, se maximiza la desconfianza con respecto a la contraparte y se revalorizan las polticas, memorias y mitos que contribuyen a justificar dicho miedo, dando lugar a un txico brebaje de desconfianza y sospecha que puede explotar en violencia pues para que se provoque un conflicto un grupo no nece- sita saber que el otro es agresivo, solo que puede llegar a serlo. Lake y Rotschild, en sus estudios especficos sobre el referi- do miedo al futuro, consideran que en el mismo inciden dos factores, y a su vez puede adoptar otras tantas formas bsicas. El primer factor de incidencia es el relativo a fallas de infor- 225 GHEBALI, op. cit. 226 TELLO, op. cit., p. 111. Mariano Csar Bartolom 152 macin, y sugiere que el temor de un bando respecto a las conductas de la contraparte se incrementa cuando no se posee informacin respecto a las actitudes del otro; o cuando existe esa informacin, pero es retenida por algn sector interesado en que aumenten los niveles de conflictividad; o cuando existe una deliberada desinformacin. El segundo factor de incidencia es el balance de poder entre los bandos en disputa, pues toda alteracin (demogrfica, poltica, econmica, territorial, etc.) de este balance que sea per- cibida como desfavorable por un bando, incrementar sus te- mores respecto a la conducta de su oponente; de hecho, ese grupo se sentir con menores recursos para defender sus pun- tos de vista frente a la contraparte, y abrigar menos esperan- zas de que esta cumpla con compromisos contrados previa- mente. Incluso, esta sensacin de creciente debilidad puede dar lugar a una aceleracin en la erupcin del conflicto (en una suerte de estrategia preemptiva), evitando que el paso del tiem- po acente el desbalance de poder. En cuanto a las formas que puede adoptar el miedo de un bando involucrado en un conflicto intraestatal de naturaleza tnica, respecto a la conducta del contendiente, el mismo puede expresarse en temor a la asimilacin cultural dentro de una nacin o comunidad tnica, hegemnica y dominante; o temor a su seguridad fsica, e inclusive a su misma supervivencia. Este segundo temor no se refiere nicamente a un escenario en el cual la contraparte opta por la eliminacin porque considera insuficiente la asimilacin; por el contrario, un bando puede optar por la eliminacin fsica de la contraparte precisamente porque no est en capacidad de asimilarla culturalmente 227 . En sntesis, se configura una versin domstica del tradi- cional Dilema de la Seguridad (Security Dilemma) 228 . As, a par- tir de la adaptacin de este ltimo trmino, de empleo esen- 227 LAKE & ROTHCHILD, op. cit. 228 Ya hemos desarrollado este concepto en BARTOLOME, op. cit., pp. 285-288, tomando como base JERVIS, Robert: Offense, Defense and the Security Dilemma, en ART & JERVIS, op. cit., pp. 183-203. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 153 cialmente interestatal, surgen como herramientas tericas ap- tas para su empleo en el anlisis de los conflictos intraestata- les, los conceptos Dilema de la Seguridad tnico (Ethnic Securi- ty Dilemma) y Dilema de la Seguridad Societal (Societal Security Dilemma). El Dilema de la Seguridad tnico, desarrollado por Posen 229 , es simplemente la aplicacin a los mbitos intraestatales del Dilema de la Seguridad original. Precisamente por esa razn, su principal falla radicara en soslayar las diferencias que implican un sistema poltico anrquico (el internacional) frente a uno tericamente jerrquico (el interno); es decir, este modelo es aplicable en casos de altos niveles de ingobernabilidad, donde el Estado no monopoliza la fuerza, en cuyo contexto los grupos tnicos deben velar por sus propios intereses, compitiendo en- tre s. A mayor competencia, mayor el grado de amenaza que cada parte siente respecto a la otra, llegando al mximo cuando una de las partes logra controlar (o recupera) los recursos del Estado. Por otro lado, no parece surgir de los escritos de este autor ningn aporte al Dilema de la Seguridad Societal, una construc- cin comparativamente ms slida cuya autora corresponde a Barry Buzan. Esencialmente, Buzan relaciona la Seguridad So- cietal con aquellas amenazas a la identidad de la Sociedad que pueden poner en riesgo su supervivencia como tal, entendien- do la Sociedad en su sentido amplio: entidades tnicas y/o reli- giosas relevantes. Y entre las amenazas, focaliza en aquellas que afectan la vigencia de factores de identidad. Con este con- texto, el dilema propiamente dicho se plantea en los siguientes trminos 230 : En la medida en que las tensiones respecto a migraciones, iden- tidad y territorio ocurren entre las sociedades, nos vemos forza- dos por analoga con la poltica internacional a hablar respecto 229 POSEN, Barry: The Security Dilemma and Ethnic Conflict, Survival 35:1 (Spring 1993), pp. 27-47. 230 DE BUZAN, Barry: Societal Security, State Security, and Internationalisation, en WAEVER, Ole et al.: Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, Mariano Csar Bartolom 154 a un dilema de seguridad societal. Esto implicara que las socie- dades pueden experimentar procesos en los cuales las percepcio- nes sobre los otros se desarrollan en el marco de mutuamente refozadas imgenes del enemigo encaminadas al mismo tipo de dialctica negativa que en el dilema de seguridad entre Estados. Una segunda observacin deriva de la primera. En conflic- tos de races profundas, puede suponerse que la coexistencia de los dos bandos dentro de un mismo Estado no es el producto de la voluntad de los mismos, sino de un factor externo, o de la imposicin de un bando sobre el otro. Un ejemplo sera el de frica Subsahariana: muchos protagonistas de conflictos de ra- ces profundas fueron condenados a vivir juntos en funcin del absurdo trazado de fronteras efectuado por Francia y Gran Bre- taa en sus antiguos dominios coloniales (se ha calculado que estos dos pases son los responsables del trazado del 40% de las fronteras existentes). Como conclusin de esta segunda obser- vacin, podemos decir que en los conflictos intraestatales de races profundas, las reivindicaciones tnicas adoptan la forma de etnonacionalismo. En estos casos, el etnonacionalismo no se condiciona por un anlisis costo-beneficio de naturaleza econmica. En otras palabras, el progreso no est asociado al logro de resultados, sino a la separacin respecto a la otra parte: no hay progreso si contina la coexistencia dentro de los lmites de un Estado comn. Observando este tipo de situaciones, que pudimos ver en Asia tras la implosin de la Unin Sovitica, no estamos de acuerdo con Stanley Hoffmann, cuando asegura que el efecto que tiene la multiplicacin de Estados-Naciones para la paz y seguridad internacionales es incierto 231 . Pinter, London 1993, p. 47. En ROE, Paul: The Societal Security Dilemma, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), June 1996. El concepto original de Buzan, que luego lo profundizara y perfeccionara junto a Ole Weaver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Harvester Wheatsheaf, London 1991. 231 HOFFMANN, Stanley: La crisis del internacionalismo liberal. Archivos del Presente N 3 (1996), pp. 39-59. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 155 Una caracterstica distintiva de este tipo de conflictos es que, cuando llega a niveles de empleo de la violencia, el objeto de la misma no est limitado a los combatientes, sino que alcan- za a todos los integrantes del otro bando, sin discriminacin. La situacin es semejante a lo que seala Johnson cuando estudia los totalitarismos de Hitler y Lenin: la prdida del concepto de culpa individual que en Occidente es una tradicin cristia- na y su transformacin en culpa colectiva 232 . Cuando la culpa es colectiva, los blancos de la violencia tambin son colectivos. La violencia es total y se orienta a la aniquilacin, materializando el famoso dictado de Hobbes se- gn el cual el Hombre es el lobo del Hombre y constituyendo, en los trminos contemporneos de La Maisonneuve, una violen- cia molecular. The Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict calcul que en estos casos aproximadamente el 90% de las muertes corresponden a no combatientes, que son asesina- dos en forma racional y voluntaria, con nfasis en mujeres y nios; esa institucin ha observado que en estos casos la violen- cia alcanza las mismas dimensiones que las vistas por el mundo con Hitler, Mao, Stalin o Pol Pot 233 . Conviene destacar que se han ensayado diferentes explica- ciones respecto al asesinato deliberado de mujeres y nios. Por ejemplo, una ptica seala que los nios y las mujeres muchas veces suelen desempear la funcin de combatientes, hecho que se justifica en una escasez de recursos humanos ms aptos y que se registra con mayor asiduidad en bandos que se en- cuentran en desventaja numrica respecto a sus oponentes. Una segunda explicacin apunta al hecho que usualmente las muje- res y los nios permanecen en los ncleos urbanos, mientras los hombres marchan a los lugares de combate, por lo cual todo ataque a un centro urbano indefectiblemente arrojar altos ni- veles porcentuales de mujeres y nios entre las vctimas. 232 JOHNSON, Paul: Tiempos Modernos, Vergara, Buenos Aires 1988, pp. 80-81, 88, 138, 348-349. 233 HOLL, Jane (Executive Director) et al.: Second Progress Report, The Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, Wash. DC, July 1996. Mariano Csar Bartolom 156 En contraste con las dos explicaciones ensayadas anterior- mente, que en cierta forma podran redundar en algn tipo de justificacin al homicidio de mujeres y nios, una tercera lectu- ra indica que en numerosas oportunidades esos asesinatos no tienen otra justificacin que el odio de sus perpetradores, y son el indicador de la conducta que podran adoptar en caso de vencer a sus contendientes en el conflicto (el ya mencionado riesgo de eliminacin). Paradjicamente, este escenario de ani- quilacin es el que mueve al bando amenazado a comprometer en el combate todos sus recursos, inclusive mujeres y nios, dando lugar a la primera ptica sealada 234 . Luego de un anlisis de las diversas explicaciones que se podran emplear para justificar ese empleo de la violencia, he- mos seleccionado dos, que pueden presentarse en forma aislada o simultneamente. La primera explicacin proviene de la psi- cologa y, luego de una adaptacin a nuestro campo de investi- gacin, supone que la coexistencia dentro de las fronteras de un Estado de dos comunidades tnicas o naciones que protagoni- zan un conflicto de races profundas y mantienen entre s im- genes especulares, constituye (para los protagonistas) una frus- tracin que puede ocasionar conductas agresivas. El sustento de este enfoque es la llamada Hiptesis Dollard- Doob, una lnea de investigacin iniciada en los aos 30 en la Universidad de Yale. En los trminos de esta perspectiva, las tendencias a la agresin producidas por una frustracin (de un individuo, una comunidad tnica o una nacin) pueden ser contenidas, a travs de diferentes mecanismos de inhibicin. As, la funcin de estos mecanismos es disuadir la agresin, elevando los costos que esa conducta tendra para su ejecu- tor 235 . En el caso de los conflictos intraestatales, dos slidos ejemplos de mecanismos de inhibicin podran ser el monopo- lio estatal de la violencia y en pocas de la Guerra Fra el control que las dos superpotencias ejercan sobre los conflictos perifricos. 234 OTIS, op. cit. 235 DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, op. cit., pp. 294-296 y 338-341. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 157 De todos modos, la inhibicin de la agresin no elimina la frustracin; por el contrario, la alimenta y mantiene viva has- ta la desaparicin de los mecanismos de inhibicin. En esos momentos la agresin se manifiesta, probablemente con mayor violencia que la probable en circunstancias previas. Por esta razn, Xabier Rubert de Ventos califica a la violencia que ejerce una comunidad tnica o nacin como una patologa de la identi- dad: cuando no se permite que una identidad se exprese de manera racional, finalmente lo hace con la forma de una fobia, una paranoia, violenta 236 . La agresin produce dos efectos en quien la ejerce: prime- ro, se transforma en un evento espiritualmente liberador que per- mite irnicamente una suerte de tranquilidad de conciencia; se- gundo, eleva el valor de su ejecutor, quien se percibe a s mismo como un portador de justicia, que es tomado en serio (tal vez por primera vez) por la contraparte 237 . En este punto, nuestra lectura tiene puntos de contacto con lo que Baker y Ausink denominan legado de venganza 238 : Una querella grupal heredada de venganza o paranoia grupal subyace a muchos conflictos, en los cuales los grupos agraviados a menudo invocan injusticias irresueltas que pueden datar de siglos. Esos agravios pueden transmitirse entre generaciones, como se ha visto en el intento serbio por detener el avance del Islam en Euro- pa, una misin que se remonta 600 aos hacia atrs, hasta la derrota de los serbios contra los turcos en Kosovo. La segunda explicacin seleccionada para explicar la ma- yor probabilidad de empleo de la violencia, en un conflicto de races profundas, tiene una utilidad limitada solo a algunos de esos casos. Su aplicacin depende de las pautas culturales de los protagonistas de esos conflictos, concretamente de su acep- tacin de determinados mitos que justifiquen la violencia 239 . 236 DE VENTOS, op. cit., p. 91. 237 METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks (PA) 1993. 238 BAKER & AUSINK, op. cit. 239 MERLE, Marcel: Sociologa de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial, Madrid 1991, p. 304. Mariano Csar Bartolom 158 Desde esta perspectiva, la violencia no requiere de la racionali- dad como accesorio, porque 240 : El mito se expresa a s mismo en sentimientos, significando que los pueblos primitivos sienten las cosas ms que pensarlas. El clima, la magia o las palabras de un lder tribal pueden hacer sentir al individuo la energa de aquellas grandes historias mti- cas de su propia cultura tribal particular. En numerosos casos, el mito est provisto por la historia: as como Hitler se remita a los antiguos hroes germnicos y Mussolini buscaba revivir las pocas de gloria de Roma, es usual la referencia a los aztecas en Mxico, en particular la re- sistencia a la conquista encabezada por Hernn Corts, as como a la grandeza del Imperio Inca y la muerte de Tupac Amaru, en las regiones andinas sudamericanas. Podramos agregar que la fuente de mayor sustento a los mitos aunque no la nica es la religin, pues usualmente contiene cierto con- cepto de justicia, cuya manipulacin puede legitimar el empleo de la violencia como castigo; ese concepto de justicia puede tener relacin con el derecho divino de una Nacin a determi- nado territorio. 240 BELBUTOWSKI, Paul: Strategic Implications of Cultures in Conflict, Parameters, Spring 1996, pp. 32-42. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 159 Caracterizacin de las amenazas transnacionales Debido a su rigidez y sus limitaciones, los paradigmas westfaliano y clausewitziano no permiten considerar, dentro de la agenda temtica de la Seguridad Internacional, a las amenazas transnacionales, identificables en funcin de dos caractersticas distintivas: en primer lugar, son situaciones o fenmenos que se despliegan cortando las fronteras nacionales, pudiendo al- canzar una escala global, cuyo potencial de dao afecta y cuya resolucin exige la accin concertada de ms de un Estado; en segundo trmino, involucran lo definido por Keohane y Nye como interaccin transnacional: movimiento de elementos tangi- bles o intangibles a travs de las fronteras estatales, en el cual al menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobier- no u organismo internacional alguno. Ms all de los diferentes criterios segn los cuales pueden ser categorizadas las amenazas transnacionales, existe cierto consenso en que las mismas incluyen siete fenmenos: los flu- jos migratorios masivos; el terrorismo; la criminalidad organi- zada; la proliferacin de Armamento de Destruccin Masiva (ADM); el deterioro ambiental, la guerra informtica; finalmen- te, la proliferacin de armamento pequeo/liviano. Por supuesto, existen listados alternativos o complementa- rios a este, que abarcan temas tales como la proliferacin de tecnologas sensitivas, las pandemias o la pobreza, entre otros. Sin embargo, debe destacarse que en estos casos no se registra el mismo grado de coincidencia que en los anteriores; por otro lado, algunos de estos fenmenos como la corrupcin son CAPTULO IV LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES Mariano Csar Bartolom 160 tipificables en categoras especficas, de concepcin relativa- mente novedosa, como es el caso de las amenazas transversales, entendibles como: ataques dirigidos contra los Estados y la democracia (que) so- cavan las reglas de funcionamiento de nuestros sistemas (y) contribuyen a erosionar las instituciones democrticas y gene- ran un fuerte sentimiento de apata en la Sociedad Civil frente a la clase poltica, que redunda en la prdida de confianza no solo en los gobiernos sino tambin en los sistemas tal como estn establecidos 241 . Existen diferentes criterios para disminuir el alto grado de heterogeneidad del listado de amenazas transnacionales que se ha propuesto inicialmente. Uno de ellos es el enfoque clasifica- torio de la agenda de la Seguridad Internacional contempor- nea que proponen Handley y Ziegler, de acuerdo a dos dimen- siones: actor, discriminable en estatal y no estatal; y poder, dividible en letal y no letal. Como se observa en el Cuadro 8, se conforma de esa forma un modelo de anlisis bidimensional en el cual la interseccin de las dos categoras de cada dimensin crea una tipologa de cuatro tipos de amenaza a la seguridad de los Estados. Las amenazas Tipo I remiten a Estados que persiguen sus intereses nacionales empleando el poder duro. Las amenazas Tipo II estn protagonizadas por actores no estatales que po- seen, o pretenden poseer, una capacidad letal que coadyuve a la consecucin de sus objetivos. Las amenazas Tipo III tienen que ver con los poderes blandos a los cuales apelan los Estados. Finalmente, las amenazas Tipo IV incluyen a actores no esta- tales que no ejercen la violencia fsica en la consecucin de sus objetivos 242 . 241 Concepto tomado y adaptado de SAMP, Carolina: La corrupcin en la agenda de seguridad latinoamericana, mimeo, Colloque France-Amerique Latine et les Caraibes. La coopration dans le cadre europen des affaires de justice et de scurit, Universit de la Sorbonne Nouvelle Paris III-IHEAL, Paris octubre 2004. 242 HANDLEY, John & Andrew ZIEGLER: A conceptual framework for National Security, American Diplomacy VIII:4 (2002). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 161 As, de acuerdo al modelo de anlisis bidimensional de los dos investigadores estadounidenses, fenmenos como el terroris- mo, la proliferacin de ADM y (de acuerdo a nuestro criterio) la guerra informtica, constituiran amenazas Tipo II. La criminali- dad organizada y la proliferacin de armamento pequeo/livia- no encuadraran como amenazas Tipo IV; el deterioro ambiental y los flujos migratorios masivos no se enmarcaran en esta tipo- loga, salvo que estn protagonizadas por un actor racional. 243 Institute for National Strategic Studies (INSS): Strategic Assesment 1999. Priorities for a Turbulent World, National Defense University (NDU), NDU Press, Washington 1999, p. 247. Un segundo criterio para reducir la heterogeneidad que suele observarse en el listado de amenazas transnacionales es en funcin de la percepcin de su peligrosidad. Desde esta perspectiva, EE.UU. ha sugerido dividir a las amenazas en in- minentes o de largo plazo. Segn esta discriminacin, una amena- za inminente es aquella cuya peligrosidad se constata en forma cotidiana a nivel global, requiriendo respuestas inmediatas; esta categora incluira al terrorismo, el crimen organizado y la proliferacin de armamento pequeo/liviano. En el caso de las amenazas de largo plazo, sus efectos nocivos son menos discer- nibles cotidianamente, por lo cual se suele asignar menores re- cursos (humanos, econmicos) a su investigacin y neutraliza- cin; integraran esta categora los flujos migratorios masivos, la proliferacin de ADM, el deterioro ambiental y la guerra in- formtica 243 . CUADRO 8 MATRIZ DE AMENAZAS DE HANDLEY Y ZIEGLER ESTADOS ACTORES NO ESTATALES Capacidad letal Tipo I Tipo II Capacidad no letal Tipo III Tipo IV Mariano Csar Bartolom 162 A partir de esa lista consensuada, conviene efectuar cinco aclaraciones. La primera de ellas es que estos fenmenos suelen ser errneamente calificados como nuevas amenazas, un cli- ch que no solo no arroja luz sobre la cuestin, sino que induce a graves yerros conceptuales. Sucede que, con la excepcin de la guerra informtica, ninguna de estas amenazas es nueva. S es novedosa su jerarqua dentro de la Seguridad Internacio- nal, en trminos comparativos con pocas anteriores de predo- minio conceptual estadocntrico, como tambin lo son sus for- mas de manifestacin, a la luz del proceso de globalizacin y de la revolucin tecnolgica iniciada a fines de la dcada del 80. En este sentido, se ha dicho que el fenmeno de la globali- zacin ha incidido particularmente en el terrorismo, el crimen organizado y la proliferacin de ADM, vectores y tecnologas sensitivas, agravando estos fenmenos. Este agravamiento obe- dece a una revolucin de destrezas (skill revolution) de sus protagonistas, que incrementan su escala de operaciones hasta un plano verdaderamente planetario, gracias a los avances en materia de transporte; la instantaneidad de las comunicaciones; la difusin de la informacin, y los flujos de capital 244 . La segunda aclaracin que es necesario efectuar, apunta a que las amenazas transnacionales no pueden ser jerarquizadas en relacin a su importancia, peligrosidad o probabilidad de ocurrencia. Por el contrario, la valoracin de una amenaza de- pende de la situacin especfica de cada Estado que, a travs de un proceso de esencia constructivista, la securitiza o desecuriti- za de acuerdo a las circunstancias. Nuestra tercera aclaracin indica que, en el marco del des- pliegue espacial de la mayora de las amenazas transnacionales, se repite el mismo patrn que se registra en otros fenmenos que cortan las fronteras estatales e involucran a actores de natura- leza no estatal: la creciente importancia de las ciudades. As como las grandes urbes constituyen el clivaje geogrfico de la globalizacin econmica, desde el momento en que concentran 244 CHA, Victor: Globalization and the Study of International Security, Journal of Peace Research 37:3 (2000), pp. 391-403. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 163 las sedes de las grandes compaas multi y transnacionales, que requieren sus servicios especializados, tambin lo son de las or- ganizaciones terroristas y criminales (en tanto sede), e incluso de las migraciones masivas (como lugar de destino). Los terroristas y criminales encuentran en las ciudades fuentes de financiamien- to, apoyo logstico, infraestructura de transporte y comunicacio- nes y algo no menos importante anonimato 245 . Una cuarta aclaracin que debe efectuarse es que las ame- nazas transnacionales no son inconexas entre s. Por el contra- rio, muchas veces suelen presentarse en forma simultnea, sea en una relacin causa-efecto (por ejemplo, un deterioro ambien- tal que promueve migraciones masivas), o en una situacin en la cual dos o ms amenazas se combinan sinrgicamente, como se alerta que podra acontecer entre el terrorismo y la prolifera- cin de ADM. Finalmente, la quinta aclaracin parece un contrasentido, desde el momento en que postula que las amenazas transnacio- nales conllevan cierta valorizacin del Estado. Aunque la trans- versalidad de estos fenmenos confirma las limitaciones estata- les para enfrentarlos, indicando a la cooperacin multilateral como la nica opcin viable en la materia, lo cierto es que los afectados por estas amenazas recurren prima facie al Estado en busca de proteccin. Como ha apuntado Jervis, con posteriori- dad al 11S los ciudadanos estadounidenses no apelaron a sus iglesias y corporaciones multinacionales, ni a la ONU, sino a su gobierno nacional 246 . Una somera descripcin de las principales amenazas trans- nacionales Crimen organizado La criminalidad organizada es un fenmeno subcultural que dista de ser novedoso. Sin embargo, su imagen de amena- 245 SASSEN, Saskia: Ciudadanos del mundo, unos, Clarn 9 de junio de 2003. 246 JERVIS, Robert: An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54. Mariano Csar Bartolom 164 za transnacional de primer orden es ms reciente, y no parece datar de ms de un cuarto de siglo. De alguna manera su fiso- noma es la que plantea la escritora espaola Rosa Montero en su novela La Hija del Canbal, donde le hace decir a uno de sus protagonistas: hay muchos mundos en el mundo, y el ms amplio, el ms slido y ms estable es el mundo clandestino de la criminalidad internacional. La alta delincuencia es la mayor multinacional que existe en el planeta; posee unas normas estrictas, una admi- nistracin colegiada, una jerarqua bien establecida. Y funciona en todos los pases de la tierra. Eso s que es internacionalismo, y no los sueos bolcheviques o libertarios. La oficializacin de esta percepcin del crimen organi- zado como amenaza transnacional de primera magnitud se ob- serv recin a mediados de la dcada del 90: en 1995 el Grupo de los Siete (G-7) pases ms industrializados trataba priorita- riamente este tema en su reunin de Halifax, mientras la ONU convocaba en Npoles a una cumbre mundial en la materia. Podemos entender al crimen organizado de una manera simplificada, como lo hace INTERPOL: grupos que tienen una estructura corporativa cuyo objetivo primario es la obtencin de ga- nancias mediante actividades ilegales, a menudo basndose en el mie- do y la corrupcin. En el ao 2000, la ONU defini al protagonista de esta ame- naza transnacional como un grupo estructurado de tres o ms personas que exista durante cierto tiempo y que acte concertadamen- te con el propsito de cometer uno o ms delitos graves ()... con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico u otro beneficio de orden material. Aqu se entiende por grupo estructu- rado a un grupo que no se haya formado de manera fortuita para la comisin inmediata de un delito, y por delito grave a un ilcito punible con una privacin de libertad mxima de al me- nos cuatro aos 247 . 247 ONU: Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, A/Res/55/235 (2000), art. 2. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 165 Existen conceptualizaciones mucho ms complejas que la anterior, que describen con mayor detalle al crimen organizado. Por ejemplo, Brian Sullivan le asigna a este fenmeno once ca- ractersticas bsicas: (i) organizacin jerrquica; (ii) continuidad en el tiempo; (iii) disposicin a amenazar o usar la violencia; (iv) membresa restringida; (v) obtencin de ganancias a travs de la actividad criminal; (vi) provisin a segmentos de la pobla- cin comn de bienes y/o servicios ilegales; (vii) neutralizacin de agentes pblicos y dirigentes polticos a travs de la corrup- cin o intimidacin; (viii) bsqueda del monopolio de determi- nados bienes y servicios; (ix) asignacin de tareas especializa- das a sus miembros; (x) manejo de un cdigo del secreto; (xi) planificacin para el logro de objetivos a largo plazo 248 . El crimen organizado se transform en una de las ms peli- grosas amenazas transnacionales de la post-Guerra Fra; sus di- mensiones exceden holgadamente la suma de los crmenes co- metidos por tales organizaciones para alcanzar las esferas poltica, econmica y social de los Estados. A principios del ao 2001, la traduccin de esas dimensiones en flujos financieros fue calculada en US$ 1,25 trilln por ao 249 . Tres aos despus, una actualizacin de esa cifra la propor- cion Loretta Napoleoni, investigadora de la London School of Economics, en su obra Jihad: cmo se financia el terrorismo en la nueva economa. Esta economista concluye, en base a sus inves- tigaciones, que la economa de la criminalidad movera a nivel global fondos cercanos a los U$S 1,5 billones, cifra que de ser cierta, equivaldra al 5% del producto mundial, aproximada- mente. Agrega Napoleoni: Constituye un sistema econmico internacional paralelo al leg- timo. Genera un ro de dinero que fluye hacia las economas 248 SULLIVAN, Brian: International Organized Crime: A Growing National Security Threat, National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS)-Strategic Forum N 74, May 1996. 249 WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN.: Anticipating the Nature of Next Conflict, Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http:// www.emergency.com/Emergent-thrts.htm). Mariano Csar Bartolom 166 tradicionales y, en esencia, las contamina. Aumenta la dependen- cia de las fuentes monetarias ilegales y debilita el sistema de control del blanqueo de dinero. Las salidas desangran los pases en vas de desarrollo, donde frecuentemente se origina. Empobre- ce sus economas legtimas e incentiva la economa ilegal y la del terrorismo 250 . Empero, la referida multidimensionalidad tiende a soslayar- se, reduciendo el crimen organizado en la mayora de los casos a la cuestin del narcotrfico, modo abreviado de referirse al trfico y comercializacin ilegal de estupefacientes y substan- cias psicotrpicas. Esta actividad involucra pases producto- res 251 , proveedores de precursores qumicos, centros de proce- samiento, rutas de trfico, mercados de consumo y plazas para la legalizacin de activos, en una red que cubre todo el orbe. La tendencia a remitir toda forma de criminalidad al narco- trfico se sustenta en la gravedad adquirida por este ltimo, con sus secuelas en trminos de delincuencia y los fondos que moviliza. Una idea de la dimensin de esos fondos se obtiene del Informe Mundial de Drogas 2005, elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), en el cual por primera vez se hace un clculo a nivel mundial sobre el alcance financiero del mercado ilcito de drogas, de acuerdo a un nuevo modelo de anlisis. Dicho modelo distin- gue tres niveles, el de la produccin, la venta al por mayor o el nivel intermediario y la venta al por menor, lo que ha revelado que el volumen de dinero aumenta vertiginosamente a medida que se acerca al consumidor final. Segn UNODC, el volumen financiero en la produccin fue en 2003 de US$ 13 mil millones, frente a los US$ 94 mil millones 250 LESCORNEZ, Macarena: La privatizacin terrorista, El Mercurio 4 de abril de 2004, p. D-6. 251 No est del todo definido cul es el umbral a partir del cual un pas puede o debe ser considerado como productor de importancia. EE.UU., por ejemplo, ajusta esta tipificacin a Estados donde anualmente se cultivan, en forma ilegal y con destino a la produccin de drogas, por lo menos mil hectreas de amapola o coca, o 5 mil hectreas de cannabis sativa. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 167 de las ventas intermediarias, mientras el valor de las ventas al por menor del mercado mundial de las drogas ilcitas se elev en 2003 a US$ 322 mil millones, lo que implica un gasto de US$ 51 por persona al ao. En las ventas al por menor, el volumen del mercado de las drogas ilcitas en todo el mundo supera al Producto Interno Bruto (PIB) del 88% de los pases en el mundo (163 de los 184 listados en los datos del Banco Mundial), como ejemplo de la importancia de este negocio ilegal. Adems, recuerda el informe: La industria de la droga ilcita acta fuera de la ley. Sus compaas no cotizan en ninguna Bolsa, no estn valoradas por ninguna agencia de calificacin de riesgos, y su dinmica no est bajo observacin regular de analistas y economis- tas. Esta situacin, adems de dificultar la recopilacin de los datos necesarios para poder evaluar dichos mercados, refleja la capacidad que tiene el narcotrfico de amenazar a numerosas economas, dado el poder financiero que genera. Los fondos de la droga sirven para intimidar y corromper a funcionarios gu- bernamentales e incluso, en algunos casos, a todo un sistema poltico, comprometiendo el futuro de un pas 252 . En cuanto a los cultivos, la UNODC indic que, en materia de cultivos, en el ao 2005 el primer lugar en coca le correspon- di a Colombia con 86 mil ha cultivadas, un 54% del total mun- dial, mientras que el resto proviene de Per (30%) y Bolivia (16%). En trminos de produccin total de cocana, esta alcanz el ao 2005 unas 910 ton mtricas, 640 ton en Colombia, 180 en Per y 90 en Bolivia. Respecto al cannabis, Marruecos sigue siendo el principal productor mundial, con cultivos de 72,5 mil ha en el ao 2005 253 . Aun cuando la problemtica del narcotrfico es de capital importancia, esta no agota las manifestaciones de la criminali- dad; por el contrario, las mismas se multiplican hasta alcanzar la corrupcin de funcionarios y agentes pblicos; las migracio- 252 UNODC: World Drug Report 2005, UN Office on Drugs and Crime, July 2005 (http://www.unodc.org/pdf/WDR_2005/volume_1_web.pdf). 253 GERIUP: El ltimo informe sobre narcotrfico y drogadiccin en el mundo, Informes del Geriup, 12 de julio del 2006 Mariano Csar Bartolom 168 nes clandestinas; los fraudes econmicos; los trficos ilegales ms diversos; la piratera intelectual y el empleo de la violencia como herramienta. Las manifestaciones de la criminalidad tambin incluyen el empleo de la violencia como herramienta. Pueden hacerlo en for- ma autnoma, o en el marco de verdaderos joint ventures con organizaciones terroristas. En nuestras tierras sirven como ejem- plo de estas alianzas los casos de Sendero Luminoso en Per y, ms recientemente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co- lombia (FARC) en la nacin homnima. Sobre este ltimo caso, en el cual algunos autores advierten una metamorfosis organi- zacional orientada al crimen organizado, tal cual detallamos en el Captulo V, hace casi diez aos ya se deca lo siguiente: Esa imagen romntica del guerrillero que se va al monte a de- fender unos ideales y a tratar de cambiar un orden socioeconmi- co injusto, inclusive ofreciendo su vida para mejorar la de otros, dej de existir en Colombia hace muchos aos. Ms exactamente, desde cuando la ms vieja guerrilla del mundo descubri que poda enriquecerse delinquiendo. Fue as como se iniciaron los secuestros, que resultaron tan buen negocio, que hoy Colombia disfruta del dudoso honor de ocupar el primer lugar mundial en la comisin de ese delito monstruoso. Luego, ya establecida esa primera industria, se inici una segunda: el boleteo. La vacuna para aplicarle a todo aquel eventual sujeto de un secuestro. Extorsin, en todo el sentido de la palabra. La evolucin continu y los dirigentes de las FARC, el ELN y otras agrupaciones armadas, que para entonces haban devenido en puros y simples terroristas dedicados a la delincuencia comn, descubrieron, finalmente, el negocio de su vida: el narcotrfico. Y se convirtieron con mucha facilidad, gracias al conocimiento que tenan del terreno, en el ms poderoso de los carteles exportado- res de drogas ilcitas. El xito no se ha hecho esperar y ahora conforman una de las ms poderosas organizaciones narcoterro- ristas del mundo 254 . 254 BEDOYA, Harold: Ms precisin, El Tiempo 22 de abril de 1998 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 169 Las tres caractersticas distintivas del crimen organizado en el escenario internacional de la post-Guerra Fra son la diversifi- cacin, la transnacionalizacin y la interaccin. Es decir: en la ma- yora de los casos las distintas actividades que involucran no son mutuamente excluyentes, por lo cual las principales organi- zaciones diversifican su accionar en mltiples direcciones; no circunscriben su actividad a los lmites de un Estado, ni siquie- ra de un continente, trascendiendo sus fronteras fsicas y polti- cas; y no son inconexas entre s, sino que interactan en verda- deras redes globales y descentralizadas. Estas redes estn signadas por la operatoria de alianzas estratgicas de diverso tipo, configurando un entramado global tan complejo que lleg a hablarse de una pax mafiosa 255 . To- mando como ejemplo al conocido Cartel de Cali colombiano, entre las alianzas estratgicas que haba anudado con otros gru- pos criminales se incluyen subcontrataciones, canjes de produc- cin y franchising, siendo ejemplos concretos: Relaciones contractuales con sus contrapartes de Mxico, altamente capacitados en la colocacin de bienes ilcitos en EE.UU., para que introduzcan en ese mercado cocana co- lombiana. Lo mismo con las mafias italianas, por sus capacidades en lavado de dinero, para legalizar activos propios en diversas plazas financieras. Canje de cocana por herona con los carteles nigerianos; mientras los nigerianos colocan la cocana provista por los colombianos en sus mercados de Europa, los colombianos utilizan la cocana de los nigerianos para satisfacer a sus clientes de EE.UU. Utilizacin de los canales de distribucin de herona de las mafias italianas en Europa, para comercializar cocana en ese mercado. 255 INSS, op. cit., p. 250. Mariano Csar Bartolom 170 Franchising a entidades menores, como es el caso de grupos jamaiquinos o dominicanos, para vender droga en EE.UU. 256 . Estas caractersticas de diversificacin, transnacionaliza- cin e interaccin son claramente evidentes al hacer un repaso de los principales pools criminales globales, integrados por cientos de entidades menores, que en forma directa o indirecta involucran a millones de personas: las tradas chinas, la mafia italiana, las yakuzas japonesas, las mafias rusas y los carteles de Colombia. Consideradas en conjunto, estas organizaciones in- cluyen entre sus actividades trficos de herona, opio, cocana y drogas sintticas; blanqueo de activos de origen ilcito; juego clandestino; prostitucin y trata de blancas, trfico de mano de obra e inmigracin ilegal, contrabando; falsificacin de mone- da; trfico de rganos; turismo sexual; operaciones con bienes races e, incluso, trfico de residuos txicos y material nuclear. De las mltiples manifestaciones de la criminalidad que hemos sealado en un prrafo anterior, es especialmente rele- vante la corrupcin de funcionarios pblicos y dirigentes polti- cos, fenmeno que tambin es tipificable como amenaza trans- versal. En forma simplificada, lo entendemos como el uso de la funcin pblica para obtener ganancias privadas. Pero, para ser ms exactos, tengamos en cuenta (entre muchas otras opciones) la definicin que gener el politlogo Carl Friedrich en 1966, basada en el inters pblico, y que mantiene plena vigencia 257 : Puede decirse que existe un patrn de corrupcin cuando un poseedor de poder que tiene a cargo la realizacin de ciertos actos (i.e., un funcionario responsable u oficial a cargo), es inducido a travs de dinero u otros beneficios que no le son provistos legal- mente, a realizar acciones que favorecen a quien provee el benefi- cio y accesoriamente genera un dao al pblico y sus intereses. 256 WILLIAMS, Phil: Transnational Criminal Organizations: Strategic Alliances, The Washington Quaterly 18:1, Winter 1995, pp. 57 y ss. 257 COLLIER, Michael: Explaining Political Corruption: An Institutional-Choice Approach, International Studies Association (ISA) 40th Annual Convention, Washington D.C., February 16-20, 1999. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 171 La transicin que experimenta un pas desde instancias donde la corrupcin forma parte de la realidad cotidiana, hasta una superacin de este flagelo, est asociada en forma directa con el grado de cultura poltica existente. En esta transicin podran distinguirse tres etapas, una primitiva donde todava existe confusin entre lo pblico y lo privado; una intermedia donde ya se tiene una idea de lo pblico, del Estado, como una expresin moral que choca con comportamientos y costumbres que se condideran corruptos porque ponen el bien de la familia y del clan por encima de la comunidad; por ltimo, una final, cuando consigue imponerse la idea de que haya un Estado or- ganizado y racional al servicio de la Nacin 258 . La corrupcin de funcionarios pblicos y dirigentes polticos por parte del crimen organizado no es novedosa. Ms an, cons- tituye un rasgo tradicional de la criminalidad, configurando una interaccin que semeja lo que algunos investigadores consideran un plato de spaghetti: cada pieza parece entremezclarse con la otra, volvindose casi imposible discriminar entre ellas 259 . Tokat- lin (basndose en Edwin Stier y Peter Richards) incluye a la interaccin con el Estado dentro del normal proceso evolutivo de los grupos criminales, proceso que subdivide en tres fases: Fase Predatoria: se distingue por la afirmacin territorial de grupos criminales que garantizan su podero por medio de la violencia, y con ello logran defender su empresa ilcita, elimi- nar rivales y afianzar un monopolio privado de la fuerza. Fase Parasitaria: implica una substancial influencia poltica y econmica, combinada con una evidente capacidad co- rruptora de sectores pblicos y privados. Fase Simbitica: para lograr su afianzamiento, el sistema poltico-econmico se vuelve tan dependiente del parsi- to (el crimen organizado) como este de las instituciones establecidas 260 . 258 GRONDONA, Mariano: El mundo en clave, Planeta, Buenos Aires 1996, pp. 250-251 259 WILLIAMS, op. cit. 260 Ver el prlogo de este investigador a VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia, ISCO, Buenos Aires 1999, p. 11. Mariano Csar Bartolom 172 El corolario de las fases parasitaria y simbitica que plantea Tokatlin se plasmara en lo que ha dado en llamarse criminalizacin del Estado. Esta situacin apunta a una endmica y masiva corrupcin protagonizada por la elite poltica, que desestima las demandas del electorado por mayor transparen- cia, control de las acciones de gobierno y representatividad de los votantes, en aras de su beneficio particular 261 . En el mismo sentido apunta la idea de Estado blando, categora que refiere a pases en donde prcticamente ninguna operacin puede ser realizada con la estructura estatal sin cierta dosis o forma de corrupcin 262 . Un escenario de este tipo se observa con contundencia en el siguiente prrafo del estadounidense Ralph Peters 263 : En el pasado, las insurgencias eran fciles de reconocer: los rebeldes marchaban contra el palacio presidencial. Hoy, muchas insurgencias de tipo criminal son conducidas al interior del pala- cio presidencial por los funcionarios. La corrupcin de funcionarios pblicos y dirigentes polticos por parte del crimen organizado no es novedosa. Pero tal vez s lo sea la mayor vulnerabilidad de los Estados frente a este fenmeno, y esta situacin ha sido relacionada con la creciente globalizacin econmica, de raz tecnolgica. El intelectual francs Jean-Marie Guhenno, en su obra El Fin de la Democracia, explica la relacin directamente proporcio- nal entre globalizacin econmica y crimen organizado de la si- guiente manera: el empleo intensivo de la informacin en las nuevas estructuras empresariales y oficiales altera los procesos decisorios tradicionales, descentralizndolos y tornndolos ms 261 BAKER, Pauline & John AUSINK: State Collapse and Ethnic Violence: Toward a Predictive Model. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31. 262 MAINGOT, Anthony: Studying Corruption in Colombia, en James ZACKRISON (ed): Crisis? What Crisis?, Institute of National Strategic Studies (INSS), National Defence University (NDU), Washington DC 1999, p. 46. 263 PETERS, Ralph: The Culture of Future Conflict, Parameters, Winter 1995-96, pp. 18-27. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 173 complejos; operando de manera profundamente interconectada, en las entidades pblicas y privadas virtualmente se multiplican los individuos que participan (en distinto grado) en tales proce- sos, y con ello los objetivos potenciales de los corruptores 264 . A travs del ejercicio de la corrupcin, porciones importan- tes de las decisiones y actividades econmicas del Estado se mimetizan con las que desarrolla el crimen organizado. El peli- gro que esto implica es doble: Se distorsiona el normal funcionamiento de los mecanis- mos de mercado y la efectividad de las decisiones regulato- rias emanadas de las autoridades gubernamentales. Se erosiona la credibilidad y reputacin del Estado ante los inversores privados, externos e internos, que tienden a re- localizar en lugares ms limpios sus capitales. Por supuesto que existen posturas que subestiman el im- pacto negativo de este fenmeno en las economas de los Esta- dos, alegando que la criminalidad sera gradualmente debilita- da y asimilada a una economa libre, conforme esta se desarrolla y consolida. Sin embargo, los estudios llevados a cabo por uno de los ms importantes especialistas del crimen organizado, Phil Williams del Ridgeway Center for International Security Studies, indican que el crimen organizado es la forma de capitalismo ms salvaje imaginable, y en consecuencia no respeta ninguna forma de regulacin de naturaleza jurdica o moral, imprescindibles en cualquier economa. Por ltimo, es importante tener presente que en algunos lugares del orbe la globalizacin, sustentada en factores tecno- lgicos, podra beneficiar involuntariamente al crimen organi- zado, fomentando su crecimiento. Para comprender este enfo- que, hay que recordar que la globalizacin suele incluir entre sus caractersticas el agravamiento de la situacin econmica y social de numerosos Estados, toda vez que sus capacidades para insertarse en el nuevo contexto econmico son deficientes. 264 GUHENNO, Jean-Marie: El Fin de la Democracia, Paids, Barcelona 1995, pp. 113-119. Mariano Csar Bartolom 174 En este contexto, muchos individuos disconformes con su situacin econmica y social pueden percibir como la ms rpi- da (o la nica) forma de mejora de su nivel de vida, equiparn- dola a lo que muestran los medios de comunicacin, al involu- cramiento en actividades criminales; la forma de crimen organizado practicada por individuos provenientes de sectores sociales de escasos recursos, que lo hacen como va de progre- so, es lo que Steven Metz ha denominado insurgencia comer- cial. Si el modelo histrico de este patrn de conducta era Ro- bin Hood, su versin aggiornada podra haber sido Pablo Escobar Gaviria, el mtico cabecilla de la organizacin criminal colombiana Cartel de Medelln 265 . Proliferacin de armas livianas Aunque en la actualidad existe cierto consenso en incluir a la proliferacin de armas livianas dentro del conjunto de ame- nazas de naturaleza transnacional, paradjicamente no se repite ese grado de acuerdo al momento de establecer los alcances y contenidos de este fenmeno. Hussein Solomon, por ejemplo, aplica una definicin abarcativa, que no discrimina entre ar- mas livianas y armas pequeas, empleando genricamente el primero de ambos conceptos. As, entiende por armas livia- nas a armamento basado en tierra y porttil, incluyendo pisto- las y revlveres; fusiles y ametralladoras hasta un calibre de 14,5 mm; misiles y cohetes antiareos y antitanque; morteros ligeros; minas; granadas y explosivos 266 . Existen, sin embargo, clasificaciones ms precisas segn las cuales 267 : 265 METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks (PA) 1993. 266 De acuerdo a SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security, SIPRI, Stockholm 1995, p. 583. Tomado de SOLOMON, Hussein: Towards the 21 st Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS), Occasional Paper N 6, South Africa, June 1996. 267 KRAUSE, Keith: The Challenge of Small Arms and Light Weapons, 3 rd International Security Forum and 1 st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: Networking the Security Community in the Information Age, Zurich, 1921 October 1998 (Workshop 5D: Arms Control and Disarmament). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 175 Armas pequeas: pueden ser empleadas por un solo indivi- duo y su construccin puede ser casera y/o artesanal. Armas livianas: su uso puede requerir ms de una persona, y se construyen de acuerdo a especificaciones militares, como instrumentos de combate. Una clasificacin estndar, que no invalida la anterior sino que la complementa, es la que proporcion en 1997 la ONU. Este organismo estableci que 268 : Las armas pequeas incluyen revlveres; pistolas; rifles y carabinas; subametralladoras; fusiles de asalto y ametralla- doras livianas. Entre las armas livianas se encuentran ametralladoras pe- sadas; lanzagranadas; ametralladoras antiareas y antitan- que porttiles; lanzacohetes y lanzamisiles antiareos o an- titanque porttiles; morteros de calibre hasta 100 mm; municin y explosivos; minas antitanque y antipersonal, y granadas. Sea cual fuere el grado de inclusividad que le asignemos a este fenmeno, lo cierto es que el mismo dista de ser novedoso. Durante la Guerra Fra, esta proliferacin acompa la inter- vencin de las dos superpotencias, y de algunas potencias colo- niales de menor jerarqua (Blgica, Francia, Gran Bretaa), en conflictos intraestatales perifricos. Sin embargo, el problema fue soslayado por la comunidad internacional, que concentr sus energas en evitar nicamente la proliferacin de Arma- mento de Destruccin Masiva (ADM); es decir, de aquel arma- mento susceptible de afectar la estabilidad internacional. Dos factores adicionales parecen haber contribuido al men- cionado desinters. El primero es que la mencionada prolifera- cin a la que se asista en diversas regiones del planeta era ma- yoritariamente vertical (en cuanto a cantidad de armas) antes que 268 ONU: Report of Governmental Experts on Small Arms, A/52/298, 27 August 1997. Mariano Csar Bartolom 176 horizontal (en cuanto a cantidad de usuarios); en otras palabras, las armas no eran traficadas ni comercializadas. El segundo fac- tor alude a que la influencia de las superpotencias en los conflic- tos intraestatales era extensiva al armamento que era usado en los mismos, por lo cual este estaba en cierta forma controlado. La rejerarquizacin de la proliferacin de las armas peque- as/livianas fue simultnea al fin de la Guerra Fra. Librados a su propia suerte, sin el marco regulatorio que antes le impona la lgica bipolar, los conflictos armados intraestatales se multi- plicaron en el planeta, y las armas que utilizaban sus protago- nistas (al menos los sectores insurgentes) fueron mayoritaria- mente pequeas/livianas. Por otro lado, la prdida de injerencia de las superpotencias y potencias medianas sobre los conflictos intraestatales, sumada al aumento de los mismos, im- plic que las armas pequeas/livianas fueran utilizadas en ma- yor cantidad y sin control por parte de terceros actores. Como resultado de la interaccin de estos factores, a fines de 1998 se calculaba que existan en el mundo unos 500 millones de armas pequeas/livianas, fuera de las que eran de propiedad estatal (FF.AA., FF.SS., FF.PP.); en algunas partes del mundo, es- pecialmente en frica y Asia, el costo para acceder a las mismas es irrisorio: un fusil AK-47 ruso puede ser canjeado por un pollo, o una o dos bolsas de maz. Al mismo tiempo, se observaba que las armas pequeas/livianas constituan el principal instrumento de ejercicio de la violencia en el 90% de los conflictos intraestata- les. Estas armas circulaban de uno a otro conflicto, reciclndo- se en un modo de proliferacin horizontal; favorece este hecho que el escaso y/o simple mantenimiento requerido hace que un arma en cuestin pueda durar dcadas 269 . A lo largo de los ocho aos que siguieron a ese informe, la amenaza de la proliferacin de armas pequeas/livianas no hizo otra cosa que agravarse. As, a mediados del ao 2006, ONGs vinculadas a esta temticas como Oxfam y Small Arms Survey pro- 269 RIGGLE, Sharon: Illicit Light Weapons Trafficking: Co-ordinating International Action, The International Security Information Service (ISIS), December 1998 (CIAO Working Paper). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 177 porcionaron las siguientes cifras: existiran actualmente 639 millo- nes de armas ligeras/livianas en circulacin en todo el mundo, lo que representa que uno de cada 10 habitantes del planeta accede a las mismas; casi el 60% de estas armas estn en manos de civiles, mientras una cuarta parte de ellas es contrabandeada, llegando a las manos de rebeldes y criminales; unos 250 mil nios soldados involucrados en conflictos intraestatales en todo el orbe, portan este tipo de armamento; a nivel mundial, unas 500 mil personas mueren cada ao a causa de estas armas; finalmente, el costado ilegal de esta actividad movera US$ 1 mil millones al ao 270 . Finalmente, tambin debe consignarse que, en numerosas oportunidades, la proliferacin de armas pequeas/livianas suele estar acompaada de otro fenmeno: el del merceranis- mo. En esta lnea, encuadraran en la figura de mercenarios los instructores del armamento adquirido, en muchos casos indivi- duos dotados de formacin militar 271 . Hasta el momento, la comunidad internacional ha consti- tuido numerosas iniciativas para lidiar con este problema. Sin embargo, an no ha logrado definir una va totalmente efectiva para neutralizar la proliferacin de armas livianas, incapacidad que no est desligada de la complejidad de este fenmeno, que dificulta su control. Entre los factores que hacen a esa compleji- dad se incluyen: la facilidad para transportar, almacenar y ocultar estas armas; la multiplicidad de proveedores, estimados (segn clculos conservadores) en ms de 300 empresas en unos 70 pases; su legtima posesin individual en algunos pases (como EE.UU.); la vinculacin de su comercio ilegal con otras actividades desarrolladas por el crimen transnacional organizado; 270 GERIUP: Trfico de armas pequeas y livianas: reunin en Nueva York, Informes del Geriup, 12 de julio de 2006 271 GUNARATNA, Rohan: Transnational threats in the post-Cold War era, Janes Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50. Mariano Csar Bartolom 178 la vinculacin de su demanda y empleo con situaciones de crisis socioeconmica, inseguridad pblica y debilidad de las instituciones polticas; las dificultades que entraan los procesos de desarme que acompaan a las desmovilizaciones y pacificaciones, en si- tuaciones postconflicto intraestatal; y la diversidad de normas entre Estados en lo referente a su fabricacin, comercializacin, adquisicin y empleo. Lo que resulta claro es que, aun cuando la proliferacin de armas pequeas/livianas puede obedecer a la actividad de la criminalidad organizada, como lo es tambin el trfico de estu- pefacientes, el caso que aqu nos ocupa presenta dos particula- ridadeas, vis--vis la cuestin de las drogas: Mientras el trfico de drogas es en todos los casos una activi- dad protagonizada por organizaciones criminales, la prolife- racin de armas pequeas/livianas puede obedecer a una ac- tividad lcita ejercida por empresas dentro del marco de la ley. En aquellos casos en que la proliferacin de armas peque- as/livianas corresponde a un trfico ilegal llevado a cabo por la criminalidad organizada transnacional, la misma pue- de utilizar los mismos canales y rutas a travs de las cuales se comercian estupefacientes, aunque en un sentido inverso: los principales mercados de consumo de estupefacientes suelen ser focos de produccin de armas pequeas/livianas; inversamente, los focos de produccin de drogas suelen ser mercados de consumo de armas pequeas/livianas. Flujos Migratorios Masivos Considerados a escala global, los movimientos migratorios estn causados por motivos tanto polticos como econmicos. Las migraciones polticas son numricamente inferiores a las se- gundas, incluyndose en esta categora a desplazados y refugia- dos. Estas migraciones estn relacionadas con la violencia impe- rante en los pases de procedencia de sus protagonistas, sobre La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 179 todo en Estados independizados durante el siglo XX, cuyas fronteras fueron establecidas artificialmente, dividiendo pue- blos homogneos o uniendo otros con enemistades seculares. Segn la terminologa del Alto Comisionado de las Nacio- nes Unidas para los Refugiados (ACNUR), un refugiado es aquella persona que se encuentra fuera de su pas de origen y no puede retornar a causa de un temor bien fundado de perse- cucin debido a su raza, religin, nacionalidad, opinin poltica o pertenencia a un determinado grupo social. Los desplazados (o desplazados internos), en tanto, son vctimas de situaciones similares a las de los refugiados, pero que han permanecido en su propio pas en lugar de cruzar una frontera. Los ltimos clculos del ACNUR, basados en cifras del ao 2004, hablan de 9,2 millones de refugiados, casi el 20% de ellos procedentes de Afganistn; y unos 25 millones de desplazados. De esta ltima cifra, 5,5 millones estn bajo los programas de la Agencia y 2 millones son colombianos 272 . Las migraciones econmicas, en tanto, fueron calculadas en no- viembre del ao 2004 por el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) en 175 millones de personas en el ao 2000, el ltimo con datos disponi- bles. Esta es una cifra muy elevada en comparacin con los 80 mi- llones de los aos setenta, o los 100 millones de los aos ochenta. Del informe surge que, de los 175 millones de emigrantes que hay en el mundo, 110,3 millones se concentran en pases desarrollados; la cantidad remanente, 64,6 millones, se encuen- tra en naciones en vas de desarrollo. Por reas geogrficas, la mayor parte de los emigrantes eligen como destino a Asia (43,8 millones), seguido de Estados Unidos y Canad (40,8 millones), Europa (32,8 millones) y la antigua Unin Sovitica (29,5 millo- nes), segn datos del 2002 273 . 272 ACNUR: Los refugiados en cifras, 2005, ACNUR enero 2005 (http:// www.acnur.org/biblioteca/pdf/3864.pdf). 273 ONU: Mayor impacto de las migraciones en los pases desarrollados, Boletn ONU N 04/099, 29 de noviembre de 2004. Mariano Csar Bartolom 180 Las migraciones econmicas justifican su accionar en la bs- queda del progreso econmico que les est vedado en su tierra natal. Histricamente esto ha sido aceptado por sus gobiernos, por tres causas principales: (i) la reduccin del desempleo inter- no; (ii) el envo de divisas a la familia que qued en la tierra natal por parte del emigrado 274 ; y (iii) la posibilidad de que este ltimo retorne en un futuro con mayor calificacin laboral. Si bien durante un corto lapso estos flujos fueron aceptados por los Estados desarrolladas debido a su necesidad de mano de obra barata, el desempleo que actualmente se registra en ellos convierte al inmigrante en un elemento indeseado, objeto de marginacin, blanco usual de la violencia xenfoba y causa de fricciones interestatales. Y paralelamente, en la medida en que aumentaron los escollos internacionales a la migracin, tambin lo hizo el involucramiento del crimen organizado en la materia. El trfico de inmigrantes ilegales est considerado el rubro de mayor crecimiento dentro de la criminalidad organizada in- ternacional, adquiriendo dimensiones transcontinentales (por ejemplo, desde Extremo Oriente a Europa y EE.UU., en ocasio- nes triangulando a travs de frica y Amrica Latina) y mo- viendo multimillonarias sumas de dinero. Tngase en cuenta que el costo de una inmigracin ilegal de Asia a Europa puede fluctuar entre US$ 20 mil y US$ 30 mil por persona 275 . De acuer- do al referido informe del Departamento de Asuntos Econmi- cos y Sociales de la ONU, cerca de la mitad de los trabajadores indocumentados acceden a los pases de destino mediante el contrabando y el comercio ilegal de personas, un negocio ilegal cuyas ganancias son de unos US$ 10.000 millones al ao. Estas cifras revelan la importancia de la influencia de la inmigracin en la composicin demogrfica de la sociedad 276 . 274 La ONU estima que estas remesas mueven anualmente casi US$ 170 mil millones en todo el mundo, llegando a constituir la principal fuente de ingresos de algunos pases. 275 GUNARATNA, op. cit. 276 ONU: Mayor impacto..., op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 181 La criminalidad organizada tambin se encuentra detrs de otra forma de migracin, en este caso forzada, conocida como trfico de seres humanos (o trfico de personas). La agen- cia de la ONU que combate la Droga y el Crimen (UNODC) concluy que las mujeres y los nios son las principales vcti- mas de esta actividad criminal en el mundo. Ms de ciento veinte pases fueron identificados como origen de personas vc- timas del trfico, sobre todo en Asia y Europa del Este; como naciones de destino, se incluyen europeas, de Amrica del Nor- te, Israel, Turqua, China y Japn. Las mujeres aparecen en el 77% de los informes de trfico, los nios en el 33% y los hombres en el 9%, segn los datos de la UNODC. En el 87% de los casos, se trata de explotacin sexual frente al 28% para otras formas de trabajo forzado 277 . Puede desprenderse de los prrafos anteriores, referidos al trfico de inmigrantes ilegales y al llamado trfico de seres humanos, que en el esquema del crimen organizado el mi- grante ocupa el rol de objeto. Sin embargo, tambin puede des- empear el papel de sujeto, como lo demuestra un caso paradig- mtico, el de las maras, pandillas j uveniles urbanas, compuestas en su mayora por adolescentes y jvenes adultos, que comparten una identidad social que se expresa a travs del nombre de la pandilla 278 . Su origen se remonta a los bolsones de inmigrantes latinos en EE.UU., donde se conformaron pandillas juveniles en un contexto de marginalidad y exclusin social. A mediados de los aos 90, el gobierno estadounidense deport a miles de miem- bros de estas bandas a sus lugares de procedencia, donde ex- pandieron su participacin en actividades ilegales: narcotrfico, robo de viviendas, asesinatos por encargo y trfico de personas, 277 GERIUP: La situacin del trfico de personas, segn la ONU, Informes del Geriup, 3 de mayo de 2006. 278 Segn relata Carolina Samp, el nombre mara proviene de la hormiga marabunta, sumamente gregaria, violenta y agresiva. La Mara 18 (M-18) se denomina as porque surgi en la Calle 18, en Los ngeles; mientras que la Mara Salvatrucha (MS-13) toma su nombre de El Salvador (Salva), pas del que provenan la mayora de sus miembros, y de la idea de jvenes astutos (trucha). Mariano Csar Bartolom 182 particularmente de aquellas que se trasladan a suelo norteame- ricano. En estas tareas, las maras despliegan un poder de fuego impresionante: fusiles AK-47, pistolas Sig Sauer y Be- retta, ametralladoras israeles mini y micro UZI 9 mm y todo tipo de armas blancas 279 . De acuerdo con una evaluacin realizada recientemente por los religiosos de la Comunidad Cristiana Mesoamericana (CCM), en Guatemala operan nueve pandillas que agrupan a unos 170 mil jvenes; en El Salvador, aunque no precisa nme- ro de grupos, se estima que 10,5 mil jvenes estn involucra- dos; en Honduras existen alrededor de 475 pandillas integradas por unos 31 mil jvenes; en tanto que en Nicaragua existen 49 pandillas con 4 mil integrantes, concentrados en Managua 280 . Aun cuando en todo el planeta se observa un progresivo rechazo a los migrantes, ya mencionado en prrafos previos, el lugar donde comenz a expresarse con nitidez fue Europa Occi- dental. Junto con la cada del Muro de Berln se duplic el flujo migratorio de ndole econmica, en sentido este-oeste, trepando de 1,2 a 2,5 millones de personas por ao. Uno de los ms impor- tantes tericos polticos europeos, Ralf Dahrendorf, detect en este caso el siguiente patrn de conducta: discursos polticos po- pulistas reconocen que la lucha contra la delincuencia y el des- empleo encabezan la lista de prioridades de la ciudadana, em- pleando un discurso xenfobo al atribuir a los inmigrantes importantes cuotas de responsabilidad en esas demandas insatis- fechas; el efecto es la exigencia de la poblacin que los gobiernos recorten los derechos de inmigracin y asilo 281 . 279 SAMPO, Carolina. Elementos para el anlisis de los conflictos armados no convencionales. Las Maras en Centroamrica y la Seguridad en la regin, ponencia presentada en el II Congreso Iberoamericano de Seguridad e Historia Militar Globalizacin, Fenmenos Transnacionales y Seguridad Hemisfrica. Instituto Histrico de Chile (INHICH)-Foreing Military Studies Office (FMSO), Santiago de Chile junio 2006. 280 GERIUP: Una nueva iniciativa para enfrentar a las maras, Informes del Geriup, 31 de mayo de 2006. 281 DAHRENDORF, Ralph: Un giro a la derecha?, El Pas 19 de junio de 1994, p. 13. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 183 En el Viejo Continente el discurso xenfobo dej de ser (como antao) patrimonio de actores polticos marginales, en la mayor parte de los casos antisistmicos, para alcanzar las plata- formas de fuerzas polticas que participan del juego democrti- co e incluso acceden al ejercicio del Poder Ejecutivo. Tal fue el caso del triunfo comicial en 1994 de la alianza Forza Italia, enca- bezada por Silvio Berlusconi e integrada por grupos neofascis- tas que respondan al liderazgo de Gianfranco Fini. La relacin entre migraciones, desempleo y evolucin de ideologas xen- fobas tambin se comprob claramente en Alemania Federal. Entre 1989 y 1993, la mayora casi absoluta de actos de delin- cuencia perpetrados contra extranjeros fueron llevados a cabo por individuos jvenes, con dificultades para insertarse eficien- temente en el mercado laboral, segn datos proporcionados por el gobierno germano. En los ltimos tiempos, el rechazo a los migrantes masivos se ha trasladado a EE.UU., con especial nfasis en los inmigran- tes de procedencia latinoamericana. Aunque aproximadamente el 15% de la poblacin de ese pas est constituido por hispanos, es decir, ms de 41 millones de personas, aproximadamente 12 millones de ellos son indocumentados y las tendencias indican que esa cifra continuar creciendo por un causa econmica sim- ple y contundente: mientras al norte del Ro Bravo el ingreso promedio anual per cpita es de US$ 35 mil, al sur es de US$ 5,9 mil. Con estas perspectivas, la Casa Blanca decidi reforzar los controles migratorios y de seguridad en su frontera meridional de 3,2 mil km de longitud, que anualmente es atravesada por ms de 300 millones de personas y 90 millones de automviles, enviando miles de efectivos de la Guardia Nacional 282 . Como se desprende del caso estadounidense, nada indica que las tensiones generadas por los flujos migratorios cesarn en los prximos aos. Ms bien todo lo contrario, a la luz de la interaccin de dos factores: la ampliacin de las brechas de bien- estar a nivel global, fenmeno indisociable de la expansin de la globalizacin econmica, y la evolucin demogrfica mundial. 282 GERIUP: Deben emplearse las FF.AA. en tareas de Seguridad Interior?, Informes del Geriup, 31 de mayo de 2006. Mariano Csar Bartolom 184 En cuanto a los indicadores demogrficos mundiales, de acuerdo a los clculos ms optimistas, la poblacin del planeta pasar de los 6 mil millones de personas calculadas en el ao 2000, a 8,5 mil millones en el ao 2085. Otras estimaciones, ms sombras, calculan que se alcanzar esa cifra en el ao 2034 aproximadamente. La estimacin pesimista arriba consignada indica que ya en el ao 2015 la poblacin mundial rondar los 7,3 mil millo- nes de habitantes. De ese total, el mundo desarrollado concen- trar solo el 18,3% (contra un 22% registrado veinte aos antes), correspondiendo al resto del planeta el otro 93,7% (Cuadro 9) 283 . Buscando las razones de este desequilibrio, un informe de la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) de EE.UU. ha calculado que el 95% del aumento demogrfico previsto a esca- la global tendr lugar en regiones con escaso grado de desarro- llo econmico. 283 CLAWSON, Patrick: Demographic Stresses, en Patrick CRONIN (ed.): 2015: Power and Progress, National Defense University Press, Washington 1996, pp. 55-66. 284 De acuerdo a la ONU, un barrio marginal es aquel que carece de una o ms de las siguientes condiciones: acceso a agua potable, a la sanidad, a espacio habitable suficiente, a una vivienda levantada con material slido y el derecho de usufructo. En esos lugares, las migraciones internas del campo a la ciudad podran dar lugar a zonas urbanas marginales 284 absolu- CUADRO 9 CRECIMIENTO DE LA POBLACIN MUNDIAL 1994-2034 1994 2014 2034 Total mundial 5,642 7,386 8,410 Estados desarrollados 1,240 1,350 1,024 (22%) (18,3%) (12,1%) Estados en vas de desarrollo 4,402 6,036 7,070 (78%) (81,7%) (87,9%) En miles de millones La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 185 tamente colapsadas en su infraestructura, donde la autoridad estatal puede verse superada. Ya en el presente, un informe de la ONU calcul que los cinturones urbanos de pobreza albergan a 1.000 millones de habitantes, lo que significa uno de cada tres pobladores urbanos del mundo. Las zonas perifricas pobres representan el 38% del crecimiento urbano mundial, una ten- dencia que de continuar llevar a que sus habitantes lleguen a 1.400 millones (es decir, tantos como China) en menos de quin- ce aos. La poblacin de esas periferias pobres aumenta en un 2,2% anual, especialmente en Africa, donde el ndice de creci- miento supera el 4,5%, segn el informe 285 . En esta lnea de pensamiento, los flujos migratorios contri- buiran a la eclosin de nuevas formas de violencia en centros urbanos donde inmensas masas de personas se hacinan sin las condiciones mnimas de vivienda, educacin, salud, agua pota- ble, sistemas cloacales y seguridad pblica. Existen dos ejem- plos elocuentes de este escenario previsto por numerosos inves- tigadores, como Eric de la Maissoneuve 286 . El primero de ellos nos remite a los disturbios que se desata- ron en Pars a fines de octubre del ao 2005, y que se extendieron rpidamente al resto de Francia y a otras ciudades de Europa (en Blgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Holanda y Suiza), caracte- rizados por violentos enfrentamientos nocturnos entre jvenes migrantes (en el caso galo, de origen maghreb) y las fuerzas policiales. La caracterstica de estos disturbios fue la destruccin, solo en Francia, de ms 6.000 vehiculos particulares y transportes publicos, adems de escuelas, gimnasios y edificios pblicos, lle- vando al gobierno de Jacques Chirac a aplicar una legislacion de emergencia que incluy la aplicacion discrecional del toque de queda en los distritos ms conflictivos. 285 GERIUP: El estado de las ciudades en el mundo, Informes del Geriup, 28 de junio del 2006. 286 Ver DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, en especial el Captulo VI. Mariano Csar Bartolom 186 El segundo ejemplo aconteci en mayo de 2006 en San Pa- blo, la urbe ms populosa de Amrica del Sur, cuando las auto- ridades decidieron trasladar a una nueva crcel a cientos de presos de alta peligrosidad, entre ellos numerosos lderes de la poderosa organizacin criminal Primer Comando de la Capital (PCC), un grupo nacido en las crceles paulistas hace una dca- da 287 . En represalia, en das subsiguientes los seguidores del PCC, ciudadanos marginales de favelas, atacaron comisaras, patrulleros y agentes policiales en varias ciudades paulistas, adems de incendiar autobuses, agencias bancarias y una esta- cin ferroviaria. El saldo de los disturbios, tras una semana, fue de casi 300 atentados y ms de 150 muertos 288 . No puede descartarse que los niveles y modalidades de esta violencia superen a las fuerzas del orden, determinando incluso que lleguen a emplearse con carcter excepcional efecti- vos militares; dos ejemplos que pueden ser citados en este sen- tido corresponden a las ciudades de Los Angeles y Ro de Janei- ro, en EE.UU. y Brasil respectivamente. En el primer caso, nos estamos refiriendo a los disturbios de Rodney King, como se denomina usualmente a los desrde- nes raciales y las olas de delincuencia colectiva que, con epicen- tro en Los ngeles, se desataron en EE.UU. el 29 de abril de 1992. Es cierto que el catalizador de los hechos fue el presunto maltrato policial al ciudadano de color Rodney King, pero no menos cierto es que tomando como universo las 8.700 personas detenidas por pillaje en esos incidentes (50% hispanos, 30% ne- gros y 20% blancos, el 100% de clase baja), los estudios sociol- gicos descubrieron la existencia de una grave tensin de clases creada por la falta de trabajo y oportunidades para esos sectores sociales 289 . Para tomar conciencia de la verdadera dimensin de 287 El PCC domina la mayora de los presidios y coordina sus acciones desde las mismas prisiones, manteniendo un vnculo con sus miembros de por vida. Controla buena parte del trfico de drogas y armas, y de secuestros, en todo el estado y apoya actividades delictivas a cargo de adherentes que estn en libertad. Tambin organiza fugas de presos 288 GERIUP: Deben emplearse las FF.AA..., op. cit. 289 SNOW, Crocker: Una soga para el cuello del capitalismo, World Paper julio 1992/II, p. 7. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 187 estos disturbios, basta con recordar que los gobiernos estadual y federal debieron movilizar unos 14 mil efectivos militares de la Guardia Nacional, el Ejrcito y la Infantera de Marina; a esa cifra deben agregarse cerca de 2 mil agentes federales 290 . En el caso brasileo, la referencia es a la Operacin Ro desa- rrollada en la ciudad carioca entre 1994 y 1995, donde entre 20 y 30 favelas haban escapado totalmente al control gubernamen- tal y pasado al de organizaciones criminales. La operacin mo- viliz efectivos de tierra, mar y aire; se desarroll en tres fases secuenciales de aislamiento (granito), vigilancia (rub) y combate (topacio), y lleg a movilizar hasta 1,5 mil efectivos en la tercera fase 291 . Proliferacin de Armamento de Destruccin Masiva En los ltimos tiempos ha cobrado relevancia como amena- za transnacional la proliferacin de Armamento de Destruccin Masiva (ADM). Entendemos aqu por proliferacin a la dise- minacin no controlada no solo de esos ingenios blicos, sino tambin de los conocimientos, tecnologas, insumos e instala- ciones conducentes a la produccin de los mismos, o de sus tecnologas asociadas. Al hablar de ADM, en tanto, nos referi- mos a armas nucleares, biolgicas o qumicas, lanzables tanto por medios tradicionales (artillera, aviacin o misiles) como en forma encubierta. Sin embargo, esta jerarquizacin estuvo acompaada por el otorgamiento de un alcance limitado al concepto proliferacin; tericamente, la proliferacin puede ser clasificada en funcin de dos pares de alternativas: Horizontal o Geogrfica: cuando crece el nmero de poseedores. 290 Una detallada descripcin de los disturbios de Rodney King, incluyendo un excelente anlisis sobre el empleo del instrumento militar en cuestiones de seguridad interior, consta en MOYANO RASMUSSEN, Mara Jos: The Military Role in Internal Defense and Security: Some Problems, Occasional Paper N 6, The Center for Civil-Military Relations (CCMR), Naval Postgraduate School (NPS), Monterrey (CA) October 1999. 291 MENDEL, William: Operacin Rio y la Guerrilla Criminal Urbana, Military Review. Mariano Csar Bartolom 188 Vertical o Tecnolgica: cuando quienes ya cuentan con ellas elevan su cantidad o capacidad letal. Alta: armas nucleares y misiles. Baja. Armas qumicas y biolgicas. Conviene sealar que, aunque la proliferacin misilstica ocupa actualmente un lugar de privilegio en la agenda de Segu- ridad Internacional (se ha calculado que desde las V-1 usadas por Alemania en la Segunda Guerra Mundial hasta 1999 se em- plearon unos 17 mil vectores en combate, y que unos 1,5 mil test de misiles se realizaron en diferentes lugares del mundo en el lapso 1991-1999) 292 , no ser desarrollado en el presente traba- jo, al no cumplir hasta el momento con uno de los dos atributos esenciales de cualquier amenaza transnacional: la participacin en su dinmica de actores no estatales. Durante el conflicto Este-Oeste, y ms concretamente desde la explosin de Hiroshima, los mayores niveles de atencin en la materia fueron acaparados por una alta proliferacin vertical, en su versin nuclear y protagonizada en forma casi excluyente por ambas superpotencias. La justificacin de esta preocupa- cin se refleja en las siguientes cifras: mientras la bomba atmi- ca de Hiroshima tuvo un poder de apenas 15 kilotones, al trmino de la Guerra Fra el arsenal nuclear existente era calcu- lado en 18 mil megatones (miles de kilotones). Mientras en toda la Segunda Guerra Mundial se haban lanzado explosivos equi- valentes a 6 megatones, en la Guerra de Corea por 0,8 megato- nes y en la Guerra de Vietnam por 4,1 megatones, actualmente un solo misil MX puede tener una capacidad destructiva de 5 megatones 293 . En cambio, en la actual post-Guerra Fra las mayores per- cepciones de amenaza en este campo se asocian tanto a la alta como a la baja proliferacin, aunque de tipo horizontal. La causa 292 Las cifras consignadas corresponden a KAK, Kapil: Missile Proliferation and International Security, Strategic Analysis XXIII:3, June 1999, pp. 423-432. 293 SOHR, Ral: Las Guerras que nos esperan, Andrs Bello, Santiago de Chile 2000, p. 48. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 189 estriba en la probable posesin de este armamento por Estados polticamente inestables y con propensin al uso de la fuerza, o por actores no estatales con escaso respeto por las reglas del sistema internacional, con lo cual los riesgos de empleo se mul- tiplican en relacin con la poca bipolar. Una segunda caracterstica distintiva de esta amenaza es ser aquella frente a la cual en mayor medida la respuesta de los Estados adopt la forma de regmenes, en el sentido otorgado a este concepto cuando nos referimos a la Teora de las Relacio- nes Internacionales. En el campo de las ADM, los regmenes existentes son de no proliferacin, un concepto de alcances di- ferentes al de contraproliferacin. La disquisicin que hace Dunn indica que 294 : No proliferacin: enfoque concentrado en controles de ar- mas, control de exportaciones y actividades diplomticas. Contraproliferacin: apunta a iniciativas (predominante- mente militares) para disuadir o neutralizar el empleo hostil de ADM. Por su indiscutible protagonismo durante la Guerra Fra, el armamento de destruccin masiva ms publicitado es el nu- clear y tericamente corresponde al Tratado de No Proliferacin Nuclear (TNP), rgimen internacional abierto a la firma en 1968, abocarse a la eliminacin de la amenaza que la gran mayora de los analistas percibe en la proliferacin horizontal. En materia de control de exportaciones existe otro rgimen, el Grupo de Proveedores Nucleares (NSG), formado en 1974 e integrado por casi una treintena de pases, entre ellos EE.UU., Gran Bretaa, Francia y Rusia (antes la URSS). Sus miembros se comprometen a no exportar material nuclear sin aval previo de la Agencia Internacional de Energa Atmica (IAEA) y conforman una lista de determinadas tecnologas especficas que solo pueden ser vendidas si el comprador brinda garantas concretas sobre su uso final y se compromete a aceptar verificaciones. 294 DUNN, Lewis: Viewpoint: On Proliferation Watch: Some Reflections on the Past Quarter Century, The Nonproliferation Review 5:3, Spring-Summer 1998. Mariano Csar Bartolom 190 El accionar del Tratado se basa en un postulado nodal: que ningn Estado necesita ni debe proliferar para mejorar su segu- ridad, dado que la misma estar garantizada por el Consejo de Seguridad de la ONU, a travs de una doble va: Garanta de Seguridad Positiva: compromiso de los miembros nucleares del citado Consejo de comunicar inmediatamente a ese foro toda agresin o amenaza de agresin con armas atmicas a un miembro no nuclear del TNP, a efectos que la ONU pueda tomar cartas en el asunto. Garanta de Seguridad Negativa: los miembros nucleares del Consejo de Seguridad se comprometen a no emplear su ar- mamento atmico contra Estados no nucleares que integren el rgimen, excepto en caso de respuesta a agresiones ar- madas de estos ltimos en los cuales se hallen aliados a actores estatales nucleares. En mayo de 1995 los 179 Estados signatarios del TNP lo extendieron indefinidamente, luego de arduas negociaciones que pusieron de relieve profundas diferencias entre actores con esta- tus nuclear y otros excluidos de esa categora, a partir de la acu- sacin de estos ltimos a los primeros de no haber avanzado en el proceso de desarme; de continuar efectuando pruebas nuclea- res y de obstaculizar, so pretexto del empleo dual de ciertas tec- nologas, su desarrollo cientfico y tecnolgico. La superacin de los disensos redund en una ratificacin explcita del compromi- so de las potencias nucleares con el desarme y la desnucleariza- cin total a escala global, como objetivo final; la reactivacin de las negociaciones orientadas a prohibir las pruebas blicas de esta clase; por ltimo, la delegacin en la IAEA de la potestad de determinar si la conducta de determinado Estado es proliferante. El logro de tales acuerdos y la consecuente extensin del TNP por tiempo indefinido constituy sin duda el evento ms importan- te de la post-Guerra Fra en relacin a la amenaza que plantea la proliferacin nuclear. Tambin se ha opinado que el mismo ha gene- rado un impacto de naturaleza cualitativa en el mbito de la Seguri- dad Internacional, al exaltar la viabilidad de los mecanismos de seguridad basados en la transparencia y la confianza mutuas. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 191 Sin embargo, debe sealarse que muchas voces provenien- tes de Estados no nucleares ponen en tela de juicio hasta qu punto los Estados nucleares sern capaces de respetar la men- cionada garanta de seguridad negativa del TNP, si sus propios intereses nacionales estn en juego. Se ha considerado que estas dudas fueron parcialmente alimentadas por EE.UU. en pocas de la Guerra del Golfo, cuando implcitamente incluy el em- pleo de armas nucleres contra Irak, si Saddam Hussein utiliza- ba armas qumicas o biolgicas; lo cierto es que Irak, ms all de toda crtica justificada, era un Estado no nuclear 295 . En cuanto a las armas qumicas, fueron definidas inicial- mente por las Naciones Unidas en 1969 como substancias qu- micas, sean gaseosas, lquidas o slidas, que pueden ser empleadas por sus efectos txicos directos en personas, animales y plantas. Veinticuatro aos despus, la Convencin de Armas Qumi- cas (CWC) firmada en Pars en enero de 1993 (y en vigencia desde 1997), defini en su art. 2 (prrs. a, b y c) como armas qumicas a: Productos qumicos txicos y sus precursores, excepto cuando la intencin de estos propsitos no estn prohibidos bajo esta Convencin (...) Municin y dispositivos, especficamente dise- ados para causar muerte u otro dao a travs de las propiedades txicas especficas (...) Cualquier equipamiento especficamente diseado para ser usado directamente en conexin con el empleo de municin y dispositivos especficados. En ambas definiciones, se define como txica a aquella substancia que a travs de sus efectos qumicos en procesos vivos, puede causar la muerte, prdida temporal de funciones o dao per- manente a personas y animales. A partir del tipo de dao que generan, las substancias qumicas de efectos txicos que se emplean como arma (vg. agentes qumicos) son clasificadas en siete categoras bsicas, que se describen en el Cuadro 10. 295 Ibidem. Mariano Csar Bartolom 192 Existe numerosa evidencia histrica sobre el empleo mili- tar de agentes qumicos en la antigedad. El caso ms usual era el uso de substancias inflamables, que se usaban ofensiva o defensivamente. En sus conquistas, los asirios lanzaban so- bre sus contendientes bombas incendiarias de aceite; en senti- do inverso, los ensayos del estratega Eneas (siglo IV aC) sobre la manera de sobrevivir a los cercos enemigos, consagra una seccin entera a los fuegos qumicamente incrementados. Con el paso del tiempo, se desarrollaron tecnologas que permitie- ron propeler a presin esas mezclas inflamables contra navos y fortificaciones, registrndose un temprano empleo de ese recurso en la ruptura del cerco musulmn sobre Constantino- pla (673 dC) 296 . 296 WILFORD, John: Do veneno da Hidra ao antraz, O Estado de So Paulo 12 de octubre de 2003. Este trabajo es un abstract de MAYOR, Adrienne: Greek Fire, Poison Arrows e Scorpion Bombs: Biological and Chemical Warfare in the Ancient World, Overlook Duckworth, Princeton 2003. CUADRO 10 TIPOLOGA DE AGENTES QUMICOS TIPO DE AGENTE EFECTOS Lacrimgenos Irritacin en los ojos y sistema respiratorio. Vomitivos Vmitos, irritacin en los ojos y sistema respiratorio. Psicoqumicos Alteracin del sistema nervioso (alucinaciones visua- les, auditivas, etc.). Asfixiantes Edema pulmonar. Envenenadores de la sangre Alteracin del funcionamiento del sistema respiratorio. Vesicantes Lesiones en la piel, ojos y sistema respiratorio. Neurotxicos Alteracin del sistema nervioso (bloqueo de la enzima que regula la transmisin de los impulsos nerviosos). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 193 En la actualidad, aunque tal vez menos conocidas que las nucleares por el pblico en general, las armas qumicas repre- sentan una amenaza de similar jerarqua, mxime teniendo en cuenta tres factores: El nmero de proliferadores reales o potenciales en este campo es mayor que en el caso nuclear. La fabricacin de este tipo de armas por lo general emplea equipos e insumos usados para fines civiles, de fcil adqui- sicin. La inclinacin al desarrollo de este tipo de armas parece ser ms usual que en el caso atmico. En este sentido, mientras solo una vez se usaron armas nucleares, desde la Primera Guerra Mundial 297 hubo cinco episodios de uso de armas qumicas (Cuadro 11), aun reduciendo el alcance de este 297 En esa contienda tambin se usaron intensivamente. El gas nervioso ocasion, segn las fuentes, entre 90 mil y 100 mil muertes y entre 1 milln y 1,3 milln de heridos, en ambos bandos. CONFLICTO ITALIA- CHINA- EGIPTO- URSS- IRN- ETIOPA JAPN YEMEN AFGANISTN IRAK DURACIN Oct. 1935- Julio 1937- Febrero 1963- Dic. 1979- Sept. 1980- CONFLICTO mayo 1936 sept. 1945 agosto 1967 abril 1988 julio 1988 1 er USUARIO Italia Japn Egipto URSS Irn 1 er USO Dic. 1935 julio 1937 junio 1963 enero 1980 Dic. 1982 AGENTE Mostaza Mostaza Mostaza Fosgeno Mostaza QUMICO Fosgeno Fosgeno Fosgeno Tabn Tabn Lewisita VX FORMA Aviones Aviones Aviones Aviones Aviones DE USO Artillera Artillera Artillera Artillera Minas Minas Minas Cohetes Cohetes Misiles TIPO DE USO OFENSIVA DEFENSIVA CUADRO 11 EMPLEO DE ARMAS QUMICAS DESDE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL Mariano Csar Bartolom 194 concepto a su mnima expresin, es decir, eximiendo de la categora a aquellas que no estn concebidas para matar o incapacitar al enemigo (como los herbicidas) 298 . El uso de armas qumicas por lo menos en cinco oportuni- dades luego de la llamada Gran Guerra evidencia la escasa efectividad que histricamente registr el primer rgimen cons- tituido en la materia: el Protocolo de Ginebra de 1925, para la prohibicin del uso en guerra de gases asfixiantes, venenosos y de otro tipo, y de mtodos bacteriolgicos de guerra. A efectos de subsanar sus deficiencias y tras la experiencia del conflicto blico entre Irn e Irak, se constituy en 1992 la mencionada CWC, que extendi las prohibiciones originales de empleo de estas armas a su desarrollo, fabricacin y almacenamiento. Este rgimen cuenta con su propia lista de agentes y precursores qumicos sensitivos, sobre la base de la informacin brindada por equipos tcnicos ad hoc; prev medidas de verificacin y contempla la aplicacin de fuertes sanciones a quienes violan sus normas. En materia de control de exportaciones el rgimen de control es el llamado Grupo Australia, conformado por cerca de una treintena de pases ms la Unin Europea. Un peligro todava mayor a las armas qumicas es el consti- tuido por las armas biolgicas, que pueden ser definidas como el uso deliberado de enfermedades para atacar y afectar la fuerza militar y/o poblacin, cultivos y ganado de un adversario. Ms all de su letalidad, las armas biolgicas comparten con las armas qumicas una caracterstica comn: su fabricacin generalmente emplea equipos e ingredientes usados para fines civiles; inclusive, en un mismo recipiente se pueden realizar los cultivos de grmenes destinados a la industria farmacutica y a las armas biolgicas. Kathleen Bailey, ex directora asistente de la Arms Control and Disarmament Agency (ACDA) estadouni- dense, asegura que un arsenal considerable de armas qumicas y biolgicas puede desarrollarse con un costo de US$ 10 mil en 298 Datos del cuadro de MANDEL, Robert: Chemical Warfare: Act of Intimidation or Desperation?, Armed Forces & Society 19:2, Winter 1993, pp. 187-208. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 195 299 COLE, Leonard: The Specter of Biological Weapons, Scientific American, December 1996. Tambin en ANDERSON, James: Microbes and Mass Casualties: Defending America against Bioterrorism, The Heritage Foundation Backgrounder N 1182, May 26, 2001. 300 Portada de Foreign Policy N 105, Winter 1996-97. 301 De acuerdo a los criterios empleados en CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes. The Illicit Use of Biological Agents in the 20 th Century, National Defense University (NDU), Center for Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision. una habitacin de 25 m 2 , con un equipamiento no ms sofistica- do que un fermentador de cerveza, una mscara y vestimenta plstica 299 . La revista especializada Foreign Policy le puso un nombre al riesgo que supone esta fabricacin de armas biolgi- cas en condiciones prcticamente caseras: proliferacin hgalo- usted-mismo (do-it-yourself proliferation) 300 . Contrario sensu, dos elementos marcan una clara diferencia entre armas qumicas y armas biolgicas: mientras las primeras estn constituidas por agentes qumicos, las segundas son orga- nismos vivos que ingresan al cuerpo humano; las armas biolgi- cas, adems, implican el riesgo de contagio de personas afecta- das a otras sanas, lo que no acontece en el primer caso. Las armas biolgicas pueden ser clasificadas en dos catego- ras bsicas 301 : Microorganismos. Pueden ser bacterias, pequeos organis- mos vivientes unicelulares; virus, pequeos elementos de material hereditario (cromosoma) que se insertan en clulas vivas; o rickettsias, organismos que se alojan y reproducen dentro de una clula huesped. Toxinas (productos derivados de organismos vivientes, o ve- nenos naturales). Por ejemplo el botulismo, que en realidad es la toxina botulnica generada por la bacteria Clostridium botulinum. Tambin se incluyen entre las toxinas aquellas ge- neradas por el ser humano, y que pueden ser empleadas como arma, como la Coxiella burnetti (fiebre Q); la Francisella tularensis (tularemia); y el Bacillius anthracis (anthrax). Mariano Csar Bartolom 196 Evidentemente, la principal diferencia entre organismos patgenos y toxinas reside en que el primer caso hace referen- cia a seres vivos, mientras en el segundo caso no. Sin embargo, al menos otras tres diferencias pueden ser consignadas: en pri- mer lugar, los organismos patgenos pueden reproducirse, y por ende suelen implicar un riesgo de contagio, mientras las toxinas no se reproducen a s mismas, y en consecuencia no son contagiosas; en segundo trmino, las toxinas no son voltiles, al contrario que los organismos patgenos; por ltimo, las toxinas no pueden ingresar al organismo a travs de la piel, salvo esca- sas excepciones. Puede decirse que el empleo de armas biolgicas es nue- vo? En rigor de verdad no, e incluso existen menciones a su empleo en la antigua mitologa griega: Hrcules, el conocido hroe de la literatura helnica, luch contra la Hidra de varias cabezas obligndola a salir de su escondite mediante el empleo de flechas incendiarias empapadas con alquitrn; y luego de matarla, cort el cuerpo de la serpiente y empap sus flechas con su veneno letal, incorporndolas a su armamento personal. As se comprende que la palabra txico pueda derivar del antiguo vocablo griego toxon, que significa flecha. El caso de Hrcules no es el nico que proporciona la histo- ria. En la guerra de Troya, Homero hace referencia a la sangre negra que manaba de las heridas de los soldados alcanzados por flechas enemigas, un dato que sugerira que las saetas esta- ban enbebidas con veneno de cobra. En la guerra del Pelopone- so, los espartanos crearon un gas venenoso, y en los antiguos escritos militares chinos e hindes constan recetas para elabo- rar fogatas txicas 302 . Basndose en otros casos, el hind Chittaranjan seala que dos mil aos atrs ya se observaba a las legiones romanas enve- nenando las fuentes de agua de sus enemigos, arrojando anima- les en putrefaccin a los ros. Con similares objetivos, en la poca de la Edad Media los trtaros arrojaban hacia el interior de las 302 WILFORD, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 197 ciudades amuralladas que sitiaban, mediante catapultas, cadve- res de soldados en total estado de putrefaccin; de hecho, algu- nos historiadores consignan que esa prctica fue el origen de la plaga de peste bubnica que azot Europa entre 1347 y 1351 (la Peste Negra), matando a 25 millones de personas. Ms cerca en el tiempo, durante la guerra francobritnica por el control de las colonias en Amrica del Norte (siglo XVIII), los ingleses les ofrecieron mantas infectadas con virue- la a algunas tribus nativas sospechosas de apoyar al otro ban- do. Ya en el siglo XX, Japn hara un uso intensivo de este tipo de armas, usando prisioneros de guerra para experimentar con anthrax y fiebres tifoidea y paratifoidea, y diseminando deliberadamente en 11 ciudades chinas basura que contena pulgas que transmitan la peste bubnica; el resultado de esta ltima medida fue la diseminacin de esa plaga en buena par- te de China y Manchuria. Inclusive, tambin existen evidencias del empleo de armas biolgicas en acciones de inteligencia. Entre los innumerables casos de este tipo, Chittaranjan cita el asesinato de Reinhard He- ydrich, jefe del Servicio de Seguridad del III Reich en la Segunda Guerra Mundial, agredido con una granada cargada con fiebre tifoidea; o el homicidio del exiliado blgaro Georgi Markov, quien en 1978 trabajaba como periodista en Londres y fue pin- chado por un sujeto desconocido con la punta de un paraguas, infectada con toxina del ricino (derivado del aceite de castor) 303 . A la hora de comparar ventajas y desventajas entre armas qumicas y biolgicas, algunos especialistas optan por la segun- da opcin, por razones de volumen y alcance. En cuanto al volu- men, las armas biolgicas demandan escalas de produccin me- nores a las armas qumicas; respecto al alcance, el promedio de radio de accin de las armas qumicas es 1 km, mientras las biolgicas pueden llegar a cientos de kilmetros, no solo en funcin de condiciones meteorolgicas favorables, sino tambin de su capacidad de reproduccin. 303 CHITTARANJAN, Kalpana: Biological Weapons: an Insidious WMD, Strategic Analysis XXII:9, December 1998, pp. 1427-1443. Mariano Csar Bartolom 198 Frente a estas ventajas de las armas biolgicas sobre las armas qumicas, tambin existen desventajas de las primeras con respecto a las segundas. Para comprender esas desventajas, es necesario tener en cuenta que existen tres formas bsicas de agresin con armas biolgicas: en primer lugar, la introduccin del agente patgeno o la toxina en el organismo de la vctima, a travs de su inyeccin directa; segundo, la contaminacin de slidos o lquidos (alimentos, medicinas, etc.) que luego sern ingeridas por uno o ms individuos; en tercer trmino, la sus- pensin del agente patgeno o toxina en un medio hmedo o seco, que favorezca su diseminacin masiva 304 . En el contexto de estas tres formas bsicas de agresin con armas biolgicas, las principales desventajas se relacionan con la tercera opcin. Una de ellas es la inestabilidad de ciertos agentes patgenos que, al ser sensibles a factores tales como la luz, la temperatura o la polucin ambiental, pueden ver reduci- da notablemente su efectividad. La virulencia de algunos orga- nismos patgenos, expuestos a condiciones atmosfricas, puede decaer a una tasa del 10% al 30% por minuto. Aunque hay excepciones: todava hoy se encuentra contaminada con letales esporas de anthrax la isla escocesa Gruinard, donde los milita- res britnicos condujeron experimentos de guerra biolgica du- rante la Segunda Guerra Mundial. Adems, la diseminacin masiva, que puede obedecer tan- to a la intencin de lograr una importante cantidad de vctimas, como al hecho que no todos los agentes patgenos son conta- giosos entre humanos, suele demandar procedimientos que re- quieren conocimientos y equipo especializado. Un ejemplo es la diseminacin a travs de aerosoles, que requiere partculas de 1 a 5 micrones: partculas mayores son filtradas por el aparato respiratorio, mientras partculas menores no son retenidas por los pulmones y son devueltas al medio exterior 305 . 304 De acuerdo a los criterios clasificatorios de ZILINSKAS, Raymond: Assessing the Threat of Bioterrorism, mimeo, Monterey Institute of International Studies, October 20, 1999. 305 CARUS, op. cit., y SELDEN, Zachary: Assessing the Biological Weapons Threat, Business Executives for National Security (BENSs) Special Report 1997, Washington DC 1997. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 199 Tambin podra considerarse una desventaja de las armas biolgicas, vis--vis las qumicas, que las vctimas de las segun- das deben ser atendidas en un lapso de minutos u horas, mien- tras las vctimas de un arma biolgica pueden ser tratadas en un perodo que puede llegar a durar das. Ejemplo: el clera es mortal en un 50% sin tratamiento mdico, pero esa tasa des- ciende al 1% si se trata al paciente dentro del perodo de incu- bacin, que oscila de 1 a 3 das. El Cuadro 12 presenta una comparacin de los perodos de incubacin de diferentes agen- tes biolgicos susceptibles de ser empleados ofensivamente, y de su letalidad 306 . Sin embargo, esta aparente desventaja de las armas biol- gicas tambin podra ser entendida en sentido inverso, es de- cir, en trminos favorables para el agresor: la profilaxis de individuos expuestos a agentes patgenos, aunque sin conta- gio comprobado, tiene un altsimo costo econmico. Por caso, una persona expuesta a anthrax aerosolizado demandar un tratamiento que oscilar entre un mnimo de dos meses, si no existe disponibilidad de vacunas y el tratamiento se circuns- cribe a antibiticos, y un mes si existen vacunas suficientes como para administrarle tres dosis (amn de los medicamen- tos) 307 . Multiplquese esto por una poblacin en riesgo de 100 mil habitantes, y la dimensin del costo econmico alcanzara, de acuerdo a clculos de especialistas, la friolera de US$ 26 mil millones 308 . 306 En base a SELDEN, op. cit. 307 KORTEPETER, Mark & Gerald PARKER: Potential Biological Weapons Threats, Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999. 308 HUGHES, James: Statement of James M. Hughes, M.D. Director, National Center for Infectious Diseases, Department of Health and Human Services, before the Subcommittee on Technology, Terrorism, and Government Information, Subcommittee on Youth Violence & Committee on the Judiciary, U.S. Senate, April 20, 1999. Mariano Csar Bartolom 200 Adems, las armas biolgicas son, en ltima instancia, las de mejor relacin costo/beneficio. Un programa de desarrollo de armas nucleares insume cientos de millones de dlares, mientras uno de armas biolgicas puede articularse en torno a un costo de US$ 400 por kilo de produccin. En trminos de efectos, se ha calculado que una operacin a gran escala contra blancos no militares costara US$ 2.000/km 2 con armamento convencional, U$S 800 con armas nucleares, US$ 600 con gas nervioso y US$ 1 con armas biolgicas 309 . CUADRO 12 AGENTES BIOLGICOS: PERIODOS DE INCUBACIN Y LETALIDAD AGENTE TIPO PERIODO TASA FATALIDAD INCUBACIN Anthrax Bacteria 3-5 das 100% fatal sin administracin de penicilina antes de la aparicin de los sntomas Clera Bacteria 1-3 das 50% fatal sin tratamiento Plaga Bacteria 2-5 das 100% fatal sin antibiticos Tularemia Bacteria 2-4 das 100% fatal sin antibiticos Tifus Bacteria 10-14 das 50% fatal sin tratamiento Fiebre amarilla Virus 3-6 das 10% fatal sin tratamiento Viruela Virus 10-14 das 60 a 80% fatal sin tratamiento Botulismo Toxina 18-36 horas 65% fatal sin tratamiento (BTX-A) Ricino Toxina 2 horas Alta fatalidad aun con tratamiento, especialmente en caso de inhalacin 309 PURVER, Ron: The Threat Of Chemical/Biological Terrorism, Canadian Security Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary N 60, August 1995, unclassified. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 201 De los prrafos precedentes parecera surgir que el anthrax sera uno de los agentes patgenos que mayor peligrosidad pre- senta. Sin embargo, no existe consenso sobre cun letal es el mismo (por lo general se considera que un individuo debe in- halar entre 8 y 10 mil esporas de anthrax para contraer la enfer- medad, en su versin pulmonar), habida cuenta que todos los clculos en la materia se basan en casos histricos estudiados con posterioridad, en modelos matemticos de simulacin, o en pruebas de laboratorio con cobayos. Como dijera un antiguo director del laboratorio de investigaciones en guerra biolgica que el ejrcito estadounidense posee en Fort Detrick: La mayor parte de lo que sabemos est basado en tres mil simios 310 . El caso histrico por excelencia es el acontecido en la locali- dad (entonces) sovitica de Sverdlovsk en 1979, cuando un es- cape de esporas de anthrax aerosolizado menor a un gramo infect a cerca de un centenar de individuos, 66 de los cuales murieron. Muchos de los infectados presentaron los primeros sntomas de la enfermedad recin 6 semanas despus del inci- dente. Aunque la dispersin inicial del anthrax abarc un radio de 4 km del escape, investigaciones ulteriores revelaron que las esporas se haban propagado hasta a 50 km de ese epicentro. Este escape, cuantitativamente limitado, oblig a ejecutar cam- paas de vacunacin que alcanzaron a 59 mil personas. En cuanto a modelos de simulacin, todas las estimaciones son sombras, por ejemplo: En 1977 la Agencia de Asistencia a la Imposicin de la Ley (U.S. Law Enforcement Assistance Administration) de EE.UU. calcul que 28 gramos (una onza) de anthrax introducidos en los sistemas de aireacin de un estadio cerrado podran generar 80 mil infectados en una hora; por otro lado, la diseminacin area de 50 kg de ese producto sobre una ciudad de medio milln de habitantes, en condiciones p- timas de temperatura y vientos, generara 250 mil vcti- mas fatales. 310 Fighting a New Health Threat, on the Fly, The New York Times, October 24, 2001. Mariano Csar Bartolom 202 La (hoy desaparecida) Oficina de Asesoramiento Tecnolgico (Office of Technological Assessment) del Capitolio estim que la diseminacin area de 100 kg de anthrax sobre una gran ciudad, podra causar entre 1 y 3 millones de muer- tes; es decir, ms que una bomba de hidrgeno de un me- gatn, cuyo dao fue calculado de 750 mil a 1,9 milln de muertes. En el enfoque de Henderson, cientfico de la universidad Johns Hopkins, buena parte de esa tasa de letalidad obedece al hecho que una infeccin con anthrax puede no ser descubierta hasta 3 4 das despus de ocurrida, momento en que todo esfuerzo sera estril. Parcialmente, esa demora en la deteccin se relacionara con que (en los pases desarrollados) prctica- mente ningn mdico urbano ha visto un verdadero caso de anthrax en toda su carrera profesional, lo que conspirara con- tra un adecuado diagnstico precoz. Lo mismo es vlido para los laboratorios de anlisis clnicos 311 . Junto al anthrax, otro de los agentes patgenos calificados como de mayor peligrosidad es el virus de la viruela, y los casos histricos tomados como referencia para avalar esa peli- grosidad son los acontecidos en Alemania y Yugoslavia en 1970 y 1972, respectivamente. El caso germano estall a partir de la deteccin, en enero de 1970, de un individuo infectado en Pakistn. Las medidas sanitarias adoptadas incluyeron la habilitacin de unidades hospitalarias aisladas, la cuarentena de pacientes y la vacuna- cin preventiva de unas 100 mil personas; no obstante, en me- nos de un mes los contagiados con viruela aumentaron a cerca de una treintena. Dos aos despus, en febrero de 1972, un yugoslavo musul- mn retorn a su pas procedente de una peregrinacin a La Meca infectado de viruela; dos semanas ms tarde, 11 de sus 311 HENDERSON, D.: Bioterrorism as a Public Health Threat, Emerging Infectious Diseases 4:3, July-September 1998. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 203 parientes y amigos ya haban sido contagiados. Recin un mes despus del primer caso, fue diagnosticada correctamente la infeccin con viruela, momento en que los contagiados ascen- dan a 150 en diversos lugares del pas. A partir de ese momen- to, el rgimen de Tito implement diversas medidas que inclu- yeron l a vacunaci n de 20 mi l l ones de habi tantes; l a instrumentacin de puntos de control (checkpoints) en rutas y caminos; la clausura de hoteles y restaurantes; y la cuarentena compulsiva de unas 10 mil personas, entre otras. Igualmente, los infectados treparon a 175 casos, 35 de los mismos con des- enlace fatal 312 . La peligrosidad de la viruela se incrementa al recordar que es una enfermedad considerada erradicada por la Organiza- cin Mundial de la Salud (OMS) en la dcada del 70, momento en que cesaron las campaas de vacunacin. Esto implica que los niveles de inmunidad a la viruela existentes a nivel mundial son mnimos, cuando no nulos. Un pas que otorga atencin prioritaria a la salud pblica, EE.UU., suspendi sus vacunacio- nes masivas de viruela en 1972, por lo cual solo el 10 al 15% de su poblacin todava conserva algn tipo de inmunidad resi- dual a la viruela. En otras partes del globo, el cuadro de situa- cin es an ms alarmante 313 . En el caso de las armas biolgicas, el rgimen de control vigente es la Convencin para la prohibicin del desarrollo, produc- cin y almacenamiento de armas bacteriolgicas (biolgicas) y toxni- cas, y su destruccin, ms conocida como Convencin de Armas Biolgicas (BWC). Este instrumento fue abierto a ratificacin en abril de 1972 y entr en plena vigencia el 26 de marzo de 1975. La BWC prohbe el desarrollo, produccin y almacena- miento de agentes bacteriolgicos o toxnicos que no estn jus- tificados en propsitos pacficos, as como de armas o sistemas de liberacin de esos agentes con fines hostiles o en un conflic- to armado (respecto a control de exportaciones, el rgimen es el 312 Ibidem. 313 Ibidem. Mariano Csar Bartolom 204 llamado Grupo Australia). En su versin original la BWC adole- ca de mecanismos de verificacin y de imposicin de sanciones por cuenta propia, remitindose en este caso al Consejo de Se- guridad de la ONU. Para remediar parcialmente este fallo, en el seno de la Convencin se constituy en 1991 un grupo de ex- pertos en verificacin (VEREX) que establecieron procedimien- tos de verificacin para determinar si un Estado es proliferante o no; esos procedimientos abarcan desde el anlisis de publica- ciones cientficas hasta inspecciones en el lugar. Cerrando este tema, es de destacar que nuevas armas biol- gicas, en los prximos tiempos, seran aquellas surgidas dentro de un campo de accin cuyos lmites todava no han sido total- mente establecidos: el de la biotecnologa 314 . Se ha sugerido que, en un lapso no muy largo, podrn em- plearse con finalidades ofensivas ciertos agentes patgenos producidos por el hombre, a partir de la manipulacin del ADN de agentes patgenos preexistentes. De hecho, en la hoy extinta Unin Sovitica funcionaba el clebre Biopreparat (Directorio para Preparaciones Biolgicas), encargado de concebir y desa- rrollar el armamento biolgico que requera el Kremlin en po- cas de la Guerra Fra; este organismo habra estado investigan- do la posibilidad de recombinar el ADN de los virus de la viruela y el bola, intentando generar un nuevo agente que in- cluya la capacidad de contagio del primero con la virulencia del segundo. En sentido similar, los cientficos soviticos tam- bin recuperaron virus de influenza de cadveres de vctimas de la epidemia de ese mal que azot Rusia en 1918-1919; el objeti- vo era combinar (va ADN) esa cepa de influenza con la que predomina actualmente, generando una nueva variedad de ma- yor letalidad. Ken Alibek (apellido original Alibekov), ex titular del pro- grama sovitico de armas biolgicas, asegura incluso que los cientficos de Biopreparat ya haban logrado el grado de conoci- miento necesario como para producir nuevas cepas de plaga, 314 Salvo mencin expresa, nos basamos en ZILINSKAS, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 205 anthrax y tularemia totalmente inmunes a los antibiticos cono- cidos, incluida la nica vacuna existente contra el anthrax, de origen estadounidense 315 . Otra rea de aplicacin de la biotecnologa a la generacin de nuevas armas biolgicas es la alteracin de la estructura de protenas de una bacteria patgena. Esta modificacin podra tornar al agente en cuestin menos detectable por el sistema inmunolgico de la persona o animal infectado; por otro lado, la alteracin de la estructura protenica podra incrementar la resistencia (llegando incluso a la inmunidad) de la bacteria pa- tgena frente a algunos agentes qumicos que suelen matarla, como los que contienen cloro. De acuerdo a las previsiones de Zilinskas, tanto la manipu- lacin del ADN de agentes patgenos existentes, como la alte- racin de la estructura proteica de bacterias patgenas, podra ser una realidad antes del ao 2010. Ms all de ese escenario el cientfico mencionado, del Monterey Institute of International Studies, identifica nuevas amenazas asociadas con la culmina- cin del Proyecto Genoma Humano (HGP) y el avance de un nue- vo campo cientfico denominado genmica funcional: el estu- dio de las funciones de los genes humanos, mapeados por el HGP. Una primera amenaza es la posibilidad de asistir al desa- rrollo de agentes patgenos y toxinas diseados ad hoc para daar parcial o totalmente una funcin del organismo, a travs del ataque a los genes que controlan a esa funcin. La segunda amenaza que Zilinskas prev a partir de la cul- minacin del HGP y los avances en genmica funcional, aun- que en un plazo no menor al ao 2025, parece extrada de una pelcula de ciencia ficcin: las armas tnicas. Esto es, la posibi- lidad de desarrollar agentes patgenos y toxinas capacitados para atacar individuos que poseen determinadas caractersticas genticas, por ejemplo raciales. 315 ANDERSON, op. cit. Mariano Csar Bartolom 206 Deterioro ambiental La preocupacin del hombre por su entorno natural co- menz a acentuarse en la dcada del 70, a partir de tres hechos en especial: El involucramiento de la ONU en la materia. Igual conducta por parte de ONG de diversa jerarqua. Respecto a lo primero, la participacin de la ONU se inici con la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente Humano (UNCHE), desarrollada en la ciudad sueca de Estocolmo en ju- nio de 1972. La conferencia produjo dos resultados destacados: en primer lugar, bajo el lema solo una tierra enfatiz en la necesidad de abordar la cuestin ambiental de manera global antes que local (estatal); segundo, constituy el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). En cuanto a lo segundo, seguramente la primera ONG que alert sobre el deterioro ambiental fue el Club de Roma, a travs de su famoso informe Los Lmites del Crecimiento. Este dossier presenta- ba un escenario segn el cual, debido al crecimiento de la produc- cin industrial y de la poblacin mundial, las disponibilidades ali- mentarias no duraran ms de un siglo, mientras los recursos minerales alcanzaran entre treinta y setenta aos. Lo importante de este aterrador clculo fue fomentar la toma de conciencia acerca de la finitud de los recursos naturales, constituyendo el antecedente de lo que se conoce actualmente como desarrollo sustentable: un modelo de crecimiento compatible con la preservacin ambiental, basado en tecnologas limpias (no contaminantes). Con posterioridad a la UNCHE, la ONU realiz innumera- bles conferencias dedicadas a la cuestin ambiental, que tuvie- ron dos caractersticas en comn: Involucraron, con diverso grado de responsabilidad, a di- versas agencias: amn del PNUMA: la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organizacin para la Alimentacin y la Agri- La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 207 cultura (FAO), el Consejo Econmico y Social (ECOSOC), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Organiza- cin Metereolgica Mundial (OMM) y la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Tuvieron una constante y activa participacin de ONG en las mismas, en una cifra nunca inferior al centenar. En los aos subsiguientes, esta toma de conciencia conti- nu su avance, hasta instalar al medio ambiente en la alta polti- ca internacional, particularmente en torno a un conjunto de cuestiones como el manejo de recursos peligrosos, la energa nuclear, el agujero de ozono y el efecto invernadero. La idea de agujero de ozono apunta a la disminucin cuantita- tiva de esa molcula triatmica del oxgeno (O 3 ) en la atmsfera por la accin del hombre, mediante la emisin de dos agentes principales: xidos de nitrgeno y, sobre todo, freones (o halocar- bonos), ampliamente utilizados en diversas actividades humanas. Una disminucin del contenido del ozono en la atmsfera limita- ba su capacidad para retener la radiacin ultravioleta que llega- ba al planeta proveniente del espacio exterior, generando mlti- ples efectos negativos en plantas, animales y personas. El efecto invernadero tambin se origina en la emisin de substancias a la atmsfera, en este caso dixido de carbono (CO 2 ) originado en la quema de combustibles fsiles. Estos ga- ses operan como una manta que retrasa el escape hacia el espa- cio de la energa trmica solar reflejada por la Tierra. La impor- tancia del efecto invernadero radica en que puede elevar la temperatura media terrestre, modificando los regmenes de pre- cipitaciones y los ciclos hidrolgicos en distintos puntos del planeta, y elevando el nivel de los ocanos a causa del derreti- miento de los casquetes polares. Esto podra producir: La modificacin del mapa agrcola mundial, cambiando la ubicacin de las zonas frtiles. La inundacin de amplias zonas del planeta, donde hoy moran ms de mil millones de personas. Mariano Csar Bartolom 208 Paralelamente a su jerarquizacin internacional, el debate medioambiental adquiri una creciente vinculacin con el m- bito de la seguridad. Muchos se opusieron (y continan hacin- dolo) a la inclusin de la cuestin ambiental en las agendas de seguridad de los Estados, flexibilizando su posicin frente a casos conectados a conflictos internacionales, o al potencial em- pleo de la fuerza. Por ejemplo, la degradacin ambiental como causa de conflicto, siendo un ejemplo el manejo del agua pota- ble; la degradacin ambiental como arma de guerra, tal cual hiciera Saddam Hussein; o la degradacin ambiental como efec- to de un conflicto armado 316 . Estas resistencias no evitaron la securitizacin de la cues- tin. Como ya anticipramos en el Captulo I, esta tendencia se hizo ntida en las postrimeras de los aos 70 y comienzos de la siguiente dcada, con los trabajos Redefining National Security de Lester Brown (1977) y Redefining Security de Richard Ullman (1983). A estas obras le siguieron otras de igual tenor y orienta- cin, destacndose en este campo las de Jessica Tuchman Ma- thews (1989) y Thomas Homer Dixon (1993). Sin embargo, esta securitizacin de la cuestin no se ha traducido en un cuerpo coherente de conceptos, teoras de al- cance intermedio y otras herramientas metodolgicas, carencia esta que podra obedecer a tres factores: El carcter relativamente reciente de la instalacin del pro- blema medioambiental en la agenda de seguridad. La persistencia de lecturas que asocian a la seguridad con el poder duro y, por carcter transitivo, con la corporizacin de las amenazas a los Estados en la voluntad de otros acto- res de similar jerarqua. En tanto la degradacin ambiental genera efectos secunda- rios como pobreza, tensiones tnicas o migraciones, son es- 316 LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December 1991 (CIAO Working Paper). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 209 tos fenmenos los que se asocian con la seguridad, en lugar del medio ambiente 317 . Pese a esa pobreza terica, puede hablarse de Seguridad Ambiental (o Seguridad Ecolgica, segn la escuela que se tome en cuenta). Como situacin ideal, la Seguridad Ambiental implica el mantenimiento de la bisfera local y planetaria, como sistema de sostn esencial del cual depende toda empresa humana 318 ; como campo de anlisis, atiende las amenazas no convencionales contra el sustrato ambiental esencial para el desarrollo de la poblacin y para el mantenimiento de su integridad funcional 319 . Qu temas y enfoques encontramos hoy dentro de las he- terogneas agendas de la seguridad ambiental? Un listado bsi- co que no pretende agotar la cuestin incluye, amn de los mencionados anteriormente, la escasez de tierras arables, ali- mentos, recursos energticos y agua potable. Todos estos temas se relacionan a su vez con el incremento de la poblacin mun- dial, que ya hemos abordado en pasajes anteriores de este cap- tulo (vide supra). Tambin hay otros temas asociados, como el efecto negativo de la degradacin ambiental en la productivi- dad econmica y en el bienestar del ser humano. Guerra Informtica En estos albores del siglo XXI, la seguridad internacional no solo deber atender a las amenazas que, aisladas o combina- das, se despliegan sobre la geografa tangible, ms all de que la misma deba ser interpretada a la luz de nuevos enfoques conceptuales. La aparicin de Internet le agrega a la tridimen- sionalidad tradicional de las actividades humanas una nueva dimensin: la virtual. 317 CLAUSSEN, Eileen: Environment and Security: The Challenge of Integration, an address to the Woodrow Wilson Centers Environment and Security Discussion Group, The Woodrow Wilson Centers for Scholars, Washington DC, October 1994. 318 BUZAN, Barry & Ole WAEVER: Liberalism and Security: The contradictions of liberal Leviathan, COPRI, Working Paper, April 1998. 319 MATTHEW, Richard: Environmental Security: Demystifying the Concept, Clarifying the Stakes, Woodrow Wilson Centers Environmental Chance and Security Project, The Woodrow Wilson Centers for Scholars, Washington DC s/f. Mariano Csar Bartolom 210 Es que como dijera Jacques Attali, Internet se ha transfor- mado en una suerte de nuevo continente, el sptimo, y conse- cuentemente en un terreno nuevo de las Relaciones Internacio- nales. En este continente virtual se reproducen muchas de las actividades humanas que hasta hoy tuvieron lugar en los conti- nentes reales, pero sin las limitaciones de la materialidad. Inter- net, agrega el intelectual francs, se constituye hoy a los ojos del mundo en lo que fue Amrica en 1492 para los europeos: un paraso donde el hombre, liberado de antiguas ataduras mate- riales, puede progresar de manera sostenida 320 . Sin embargo, en la lnea del propio Attali, todo continente se caracteriza por peligros y amenazas. E Internet no es la excep- cin a esta regla: en la ltima dcada emergi una nueva amena- za transnacional vinculada con de la reciente revolucin en las Tecnologas de la Informacin (TI), que expandieron el uso de la herramienta informtica y posibilitaron el fenmeno de internet- working o interconexin de redes de computadoras y bases de datos, cuyo ejemplo ms conocido (pero no el nico) es Internet. Esta amenaza ha sido identificada con numerosos neologis- mos de raz tcnica: guerra informtica o combate informtico (in- formation warfare, IW), guerra ciberntica (cyberwar), guerra digital (digital war), terrorismo ciberntico (cyberterrorism), terrorismo in- formtico (information terrorism) y otros de similar composicin. Sin embargo, la intensidad de esta aparicin parece ser inversa- mente proporcional al grado de comprensin de estos nuevos conceptos. Es as que suelen emplearse diferentes conceptos para hacer referencia a la misma cosa, o suele emplearse el mis- mo concepto para aludir a diferentes cosas. A los efectos de despejar la confusin arriba sealada, diga- mos que el concepto rector en la materia es el de guerra inform- tica (en adelante IW), de naturaleza genrica y abarcativo de los anteriores pues, al decir de Libicki, la IW debe ser considerada un mosaico de formas, antes que una forma particular 321 . 320 ATTALI, Jacques: Internet: a la conquista del sptimo continente, Clarn Digital, 21 de agosto de 1997, seccin Tribuna Abierta. 321 LIBICKI, Martin: What is Information Warfare?, National Defense University, ACIS Paper 3, August 1995. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 211 La IW fue definida por Winn Schwartau como un conflicto electrnico en el cual la informacin es un activo estratgico vlido de conquistar o destruir. Las computadoras y otros sistemas de comuni- caciones e informacin se transforman en atractivos blancos para ata- ques iniciales 322 . Ms especfica es la definicin que utiliza el Departamento de Defensa de EE.UU., para quien la IW refiere a acciones toma- das para lograr la superioridad de informacin, afectando la informa- cin, los procesos basados en informacin, los sistemas de informacin y las redes de cmputos del adversario, en tanto se preserva y defiende la informacin propia. Si se comparan ambas definiciones se comprueba que la segunda, adems de ser ms especfica que la primera, es tam- bin ms abarcativa. Esto, porque no limita el campo de anlisis a los sistemas de comunicacin e informacin (es decir, hard- ware y software), sino que incluye los procesos que se desarro- llan a travs de ese sistema. Por ejemplo, operaciones financie- ras o comercio electrnico. En otros trminos, mientras la definicin de Schwartau se concentra en fines, la del Pentgono se hace extensiva a los medios. Paralelamente, de la definicin empleada se concluye que la IW de alguna forma constituye una forma de guerra de recur- sos, solo que en este caso el recurso disputado no es petrleo, agua potable o alimentos, sino informacin 323 . En esta lnea, Ralph Peters concluye que la informacin hoy es considerada un commodity estratgico, a la vez que el fac- tor ms desestabilizante de nuestro tiempo, sugiriendo que el ms tajante criterio de clasificacin de los Estados de las pocas venideras ser entre los que sepan manejar (y proteger) informa- cin, y los que no cuenten con esa capacidad. O dicho en otras 322 La definicin corresponde a Winn Schwartau (autor del libro Information Warfare: Chaos on the Electronic Superhighway). En TAYLOR, Paul: West faces prospect of hacker warfare, Financial Times Review on Information Technology (FT-IT) april 2, 1997, p. 2. 323 WILSON, BUNKERS & SULLIVAN, op. cit. Mariano Csar Bartolom 212 palabras, entre beneficiarios y vctimas de la informacin 324 . In- cluso ser vctima de la informacin, es decir no contar con capa- cidad para manejarla, es visualizado por Peters en trminos dra- mticos asociados a la disminucin de la gobernabilidad: La declinacin del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asal- to del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usur- pan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y res- ponder a la informacin. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la inefi- ciencia de las masas 325 . Definida la IW tanto en forma genrica como especfica, sus rasgos esenciales y manifestaciones fueron analizadas por innumerables centros de estudio pblicos y privados, militares y civiles, en todo el mundo. Entre esas entidades, una de las primeras fue la Rand Corporation, que ya en 1995 comenz a realizar estudios conjuntos y juegos de simulacin con el Insti- tuto Nacional de Investigaciones para la Defensa (National Defense Research Institute) norteamericano. A partir de los resultados obtenidos por la Rand, plasma- dos en el informe Guerra Informtica Estratgica: una Nueva Cara de la Guerra (Strategic Information Warfare: A New Face of War), se identifican un conjunto de cinco caractersticas distin- tivas de este fenmeno, concebido como amenaza transnacio- nal, a saber 326 : Bajo costo: se puede desarrollar IW sin grandes gastos eco- nmicos, ya que el armamento utilizado consiste en com- putadoras de uso cotidiano, software (bombas lgicas, virus informticos, puertas traseras) y sistemas de co- municacin como Internet. 324 PETERS, Ralph: Constant Conflict, Parameters, Summer 1997, pp. 4-14. 325 PETERS, Ralph: The Culture of Future Conflict, Parameters, Winter 1995-96, pp. 18-27. 326 VV.AA.: Information War and Cyberspace Security, RAND Research Review XIX:2, Fall 1995. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 213 Lmites difusos: en el espacio virtual o ciberespacio se diluyen los tradicionales lmites entre sectores y/o intereses pblicos y privados, internos y externos, criminales y terroristas. Difcil deteccin: las agresiones de IW pueden ser fcilmente confundidas con otras actividades (como espionaje), con fallas de hardware/software, o directamente pasar inadvertidas. Demanda de nuevos mtodos de recoleccin y anlisis de informacin, para reconocer a los agresores y comprender sus modos de operacin, dado que los mtodos tradiciona- les son insuficientes. Amplio abanico de blancos susceptibles de recibir una agresin, incorporando a aquellos que, aunque adecuada- mente protegidos desde el punto de vista fsico, se encuen- tran vinculados informticamente con el exterior. Esto ltimo es particularmente importante puesto que, merced al avance de las comunicaciones sustentado en el salto tecnolgico, actualmente se observa en el interior de la mayora de los actores estatales del sistema internacional una dependen- cia cada vez mayor de las agencias gubernamentales y el sector privado de lo que se conoce como infraestructuras de informa- cin. Segn Rathmell, del Kings College de Londres, esas infra- estructuras incluyen los sistemas de procesamiento de informa- cin y telecomunicaciones, el software que permite operarlos, y el personal que usa y maneja los sistemas y el software 327 . A las cinco caractersticas distintivas de la guerra inform- tica, segn se desprende del informe de la Rand, podemos agre- gar otras tres: Operacin remota: una agresin informtica puede ser eje- cutada desde un lugar lejano, lo que reduce sensiblemente las posibilidades de deteccin de sus responsables. 327 RATHMELL, Andrew: Cyber-Terrorism: The Shape of Future Conflict?, RUSI Journal, October 1997, pp. 40-46. Mariano Csar Bartolom 214 Flexibilidad: una agresin informtica puede ser programa- da para ocurrir en fecha y horas exactas, o solo bajo deter- minadas condiciones. Multiplicidad de blancos: al contrario que una agresin f- sica, que solo puede dirigirse contra un blanco por vez, una agresin informtica (por ejemplo a travs de un virus) puede alcanzar en forma simultnea o concatenada a miles de computadoras y bases de datos interconectadas, en todo el planeta. Cabe agregar aqu que esta multiplicidad de blancos se ve facilitada por lo que el sueco Anders Eriksson denomin mo- noculturas tecnolgicas, en relacin a la estandarizacin a nivel global de software, precondicin para el desarrollo del fenme- no de internetworking. Claros ejemplos de monoculturas tecno- lgicas son el sistema operativo Windows de Microsoft, y los protocolos de comunicacin TCP/IP de Internet 328 . En conjunto, las ocho caractersticas de la IW que hemos identificado (bajo costo, lmites difusos, difcil deteccin, de- manda de nuevos mtodos de recoleccin y anlisis de informa- cin, mltiples blancos, operacin remota, flexibilidad y simul- taneidad de blancos) se conjugan para hacer de la misma una herramienta verstil en manos de una multiplicidad de actores, que pueden imprimirle diferentes manifestaciones. El Cuadro 13 ofrece ejemplos de estas formas de expresin 329 . El concepto IW es pasible de diferentes operacionalizacio- nes, que dan lugar a mltiples tipologas, ninguna de las cuales ha generado el consenso de los investigadores. La diversidad de enfoques en este campo puede ser atribuida a la dinmica que experimenta el estudio del fenmeno, dado su carcter re- lativamente novedoso. 328 ERIKSSON, Andrew: Information Warfare: Hype or Reality?, The Nonproliferation Review 6:3, Spring-Summer 1999, pp. 57-64. 329 Datos del cuadro: elaboracin del autor a partir de DOWNS, Lawrence: Digital Data Warfare. Using Malicious Computer Code as a Weapon, en Mary SOMMERVILLE (ed.): Essays on Strategy XIII, National Defense University Press, Washington 1996, pp. 43-80. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 215 Tomando debida nota de las diferentes tipologas existen- tes, en el presente trabajo se describirn tres de ellas. La prime- ra de ellas discrimina a la IW segn sea civil o militar su mbito de aplicacin; la segunda combina las tcnicas aplicadas y las actividades desarrolladas; finalmente, la tercera diferencia las formas de IW segn el tipo de agresin en que se manifieste. Discriminando a la IW segn su mbito de aplicacin, John Arquilla y David Ronfeldt, analistas de la mencionada Rand que colaboraron con buena parte de la literatura ms importan- te en la materia, diferencian entre guerra de redes (netwar) y gue- rra ciberntica (cyberwar). La netwar se refiere a conflictos que tienen lugar entre Esta- dos, o al interior de sociedades, y que se desarrollan a travs de nodos interconectados de comunicacin, por los cuales circula informacin. Esencialmente consiste en bloquear o daar lo que una pobla- CUADRO 13 EJEMPLOS DE DIFERENTES MANIFESTACIONES DE IW AGRESOR BLANCO OBJETIVO FIN LTIMO ESPECFICO ESPECFICO Organismo del Red C 4 ISR Interrumpir Ganar el Estado (civil o actividades de conflicto militar) comando/control Organizacin Sistemas de Interrumpir Producir un terrorista comunicaciones actividades acto de civiles econmicas y el naturaleza libre flujo de poltica informacin Organizacin Sistema de Transferencia de Ganancia criminal contabilidad de fondos a financiera o una empresa cuentas propias castigo a una empresa Corporacin Banco de datos Acceder a Obtener una Privada de la competencia informacin ventaja clasificada competitiva Mariano Csar Bartolom 216 cin-blanco conoce, o cree conocer, sobre s misma y el mundo que la rodea; en otras palabras, el bloqueo o dao es a la infor- macin que maneja la poblacin-blanco. Entre las caractersticas de la netwar se incluyen: Puede focalizarse en la opinin de la poblacin en general, de sus lites polticas, o en ambas. Puede involucrar actividad diplomtica, propaganda, cam- paas de accin psicolgica, actividades de subversin po- ltica y cultural, neutralizacin o interferencia de medios de comunicacin masivos, infiltracin en redes de cmputos y bases de datos, etc. La principal diferencia entre la netwar y la cyberwar es que esta ltima se circunscribe al campo militar. En ese contexto, Arquilla y Ronfeldt limitan el contenido del concepto cyberwar a la conduccin de operaciones militares de acuerdo a principios relacionados con la informacin. Cyberwar, entonces, implicara alterar a favor de uno el balance respecto a informacin y cono- cimiento disponible, a travs de dos vas esenciales: La intercepcin o destruccin de sistemas de informacin y comunicaciones. La obtencin de la mayor parte de informacin del enemi- go, mientras se lo priva al mismo tiempo de la informacin propia. La cyberwar, como forma de combate, involucra diferentes tecnologas vinculadas al comando y control, a la recoleccin y procesamiento de datos (inteligencia), a las comunicaciones, al posicionamiento, a la identificacin amigo-enemigo, y al em- pleo de las llamadas armas inteligentes (smart weapons) 330 . Una segunda discriminacin de IW es, como dijimos en prrafos anteriores, en funcin de la combinacin entre las acti- 330 ARQUILLA, John & David RONFELDT: Cyberwar and Netwar: New Modes, Old Concepts, of Conflict, RAND Research Review XIX:2, Fall 1995. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 217 vidades desarrolladas por el agresor y las tcnicas que emplea. Al respecto, tomando como base uno de los ms famosos traba- jos escritos en este campo, irnicamente titulado Terrorismo In- formtico: puedes confiar en tu tostadora? (Information Terrorism: can you trust your toaster?), que se ver ms adelante, Rathmell identifica tres categoras de IW, donde la TI puede ser un blan- co o una herramienta: Categora I: aplicacin de nuevas tcnicas de IW, basadas en la TI, a actividades no novedosas. Categora II: aplicacin de tcnicas no novedosas a activi- dades novedosas, basadas en la TI. Categora III: aplicacin de nuevas tcnicas de IW a activi- dades novedosas, en ambos casos con base en la TI. Respecto a la Categora I, la misma se refiere a actividades que existen hace dcadas e incluso siglos, como la recoleccin y procesamiento de informacin (vg. Inteligencia); las comunica- ciones; la propaganda; y la legalizacin de activos provenientes de actividades ilcitas, fenmeno este comnmente denomina- do lavado de dinero. La novedad aqu radica en la tcnica utiliza- da, basada en las nuevas TI, como virus informticos. La Categora II es la inversin de la anterior. En este caso lo que no es novedoso es la tcnica aplicada, por ejemplo el sabo- taje o las acciones terroristas; sin embargo, la novedad radica en que la agresin se dirige a actividades cuya aparicin es relativamente reciente, como consecuencia de la aparicin y di- fusin de las nuevas TI, de las cuales dependen en un grado crtico. Hablamos as de actividades asociadas a centrales y l- neas de comunicaciones, archivos informticos y bases de da- tos, etc. Un ejemplo es el atentado perpetrado a principios del ao 1995, cuando fueron cortados en la ciudad alemana de Frankfurt los cables de transmisin de datos de la compaa estatal de telecomunicaciones de ese pas. De esa forma se im- pidi por un considerable tiempo el uso de fax, telefona y re- Mariano Csar Bartolom 218 331 LEBENS NACOS, Brigitte: After the Cold War: Terrorism Looms Larger as a Weapon of Dissent and Warfare, International Issues 39:3, August 1996. 332 RATHMELL, op. cit. 333 ERIKSSON, op. cit. 334 Se nota aqu que el autor emplea un juego de palabras, siendo que ambos tipos de armas emplean la misma abreviatura (WMD) en idioma ingls. des de datos en una vasta rea que inclua el aeropuerto inter- nacional (el de mayor trfico en Europa), hospitales y oficinas pblicas. La accin fue reivindicada por una organizacin hasta ese momento desconocida, autodeminada No Conexin (Keine Verbindung) 331 . Finalmente, la Categora III combina lo nuevo de las dos categoras anteriores. Tanto las tcnicas de agresin utilizadas como las actividades a las cuales se dirige la agresin, estn caracterizadas por el empleo intensivo de TI 332 . Culminando con los criterios de clasificacin de IW, la ela- boracin de una tipologa en funcin de la forma que adopte la agresin corresponde, entre otros, a Eriksson, quien efecta la siguiente discriminacin 333 : IW del tipo armas de disrrupcin masiva (WMD) consistentes en ataques cibernticos masivos contra infraestructuras de la informacin. Si este tipo de agresiones ocasiona un nmero desproporcionado de bajas (por ejemplo, generando una fuga radiactiva de un reactor nuclear), el arma de disrupcin ma- siva sera a la vez un arma de destruccin masiva 334 . IW del tipo armas de disrrupcin precisa (WPD), en refe- rencia a casos donde los ataque cibernticos no son masi- vos, sino dirigidos con precisin a blancos especficos. IW del tipo armas de disrrupcin cultural (WCD), en rela- cin al empleo de la TI como una herramienta de infiltra- cin y/o dominacin cultural. A partir de un anlisis comparado puede observarse que tanto en las categoras I y III de la primera tipologa (Rathmell), La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 219 como en las categoras WMD y WPD de la segunda (Eriksson), la TI se encuentra en el blanco. En esos casos, se ha sugerido que la IW puede adoptar cuatro formas bsicas 335 : Denegacin: se priva al blanco del uso de su sistema, sus datos o la informacin que el mismo provee. Puede efec- tuarse mediante el dao al hardware, a programas o datos. Degradacin: deteriora al sistema agredido hasta el punto en que este ya no puede cumplir eficientemente su misin. Puede ser logrado obligando al usuario del sistema a remo- ver del mismo la/s parte/s afectada/s. Engao: se engaa al blanco mediante la introduccin de datos falsos, o hacindole creer que se introdujeron datos falsos. Explotacin: provee un medio a travs del cual el agresor puede acceder al sistema-blanco, o a su informacin, y em- plearlo/a. 335 DOWNS, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 221 Lmites y alcances del concepto Est fuera de duda que, por la propia naturaleza de los acontecimientos del 11S, luego de esos eventos el terrorismo se posicion, a escala global, al tope de la agenda de amena- zas transnacionales. El carcter paradjico de esta jerarquiza- cin consiste en que todo el mundo habla de un fenmeno sobre cuyos lmites y contenidos actualmente no existe con- senso, pese a que dista de ser novedoso en la historia. La bsqueda de antecedentes histricos del terrorismo, como accin organizada, puede remontarnos hasta la poca de Cristo, cuando en la actual Tierra Santa operaban los Sicarii, un grupo radical de militantes judos. Estos, como forma de combatir la ocupacin del Imperio Romano, asesinaban ciudadanos de ese ori- gen y connacionales colaboracionistas, apualndolos con una daga corta llamada sica. As la palabra Sicarii, en griego antiguo hombres del pual, constituye la raz del actual vocablo sicario. Otro ntido antecedente histrico del terrorismo nos remite al territorio que en estos das ocupa Irn, donde en el siglo XII actuaban los nizarinos, un grupo disidente islmico que, bajo el liderazgo de Hasan II, ajusticiaban sultanes y jeques bajo los efectos de la droga hashishiyun, que inhalaban previamente. De la palabra hashishiyun derivan los vocablos hashish, en referen- cia a la droga, y la ms conocida, asesino. Ms cerca en el tiempo, la palabra terrorismo surge hacia fines del siglo XVIII para designar el perodo ms sangriento de CAPTULO V EL TERRORISMO INTERNACIONAL Mariano Csar Bartolom 222 la Revolucin Francesa, el lapso 1793-1794, cuando aproxima- damente 17 mil personas son guillotinadas sin juicio previo, por orden de Robespierre. Y se consolida en la siguiente centu- ria en Rusia, de la mano de grupos anarquistas rusos que, ins- pirados en los escritos del terico Mikhail Bakunin, emplearon intensivamente explosivos y armas de fuego para minar al rgi- men zarista, llegando en 1881 a asesinar al zar Alejandro II. Por cierto, al terrorismo le cupo la autora de otros magni- cidios, adems del mencionado. En 1901, el anarquista Leon Czolgosz asesin a tiros al presidente estadounidense William McKinley; y en 1914 corrieron igual suerte el archiduque aus- traco Francisco Fernando y su esposa, a manos del serbio Ga- vrilo Princip, detonando as la Primera Guerra Mundial. Despus de esa conflagracin, en noviembre de 1937 la Liga de las Naciones rubric la Convencin de Ginebra para la Prevencin y Represin del Terrorismo en la cual se defina a los actos de ese tipo como hechos criminales directos contra un Estado y cuyo fin o su naturaleza es provocar el terror en personali- dades determinadas, grupo de personas o en el pblico. A partir de esta definicin se facilitaba la extradicin de personas acusadas de cometer actos terroristas en otros pases, imponiendo como opcin su juzgamiento a travs de las leyes locales. Esta alter- nativa se consagr en la frmula aut dedere, aut punire (extra- dicin o procesamiento). Pese a ese antecedente, durante sus primeras seis dcadas de existencia la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) no logr avances concretos en materia de una definicin del terro- rismo. Esta carencia fue subsanada parcialmente en octubre del 2004, cuando el Consejo de Seguridad del organismo (CSNU) emiti la Res 1566 indicando que el terrorismo acontece cuando el propsito de semejante acto, por su naturaleza o contexto, es inti- midar a la poblacin, o forzar a un gobierno u organizacin interna- cional a ejecutar o abstenerse de determinado acto 336 . 336 S/RES/1566, 8 de octubre de 2004. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 223 Poco tiempo despus, en un informe sobre Seguridad Interna- cional elaborado por un grupo de expertos a pedido de Kofi An- nan, Secretario General de la ONU, emitido en diciembre del 2004, se entiende como terrorismo cualquier accin, adems de las especifi- cadas en las convenciones existentes en aspectos del terrorismo, las Con- venciones de Ginebra y la Res 1566, que intente causar la muerte o serios daos a civiles y no combatientes, cuando el propsito de semejante acto sea intimidar a la poblacin, o forzar a un gobierno u organizacin inter- nacional a ejecutar o abstenerse de determinado acto 337 . En el documento Un concepto ms amplio de la libertad: desa- rrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos, difundido en marzo del 2005, Annan elabor su propia definicin de terroris- mo, pretendiendo que fuera aprobada en la Asamblea General de la institucin. All, el Secretario General tipific a ese flagelo en forma simplificada respecto a la sugerencia del grupo de expertos y consider como terrorismo a todo acto destinado a causar la muerte o a herir severamente a civiles o a los no combatien- tes, para intimidar a una comunidad, un gobierno o una organizacin internacional 338 . Hasta el momento, la ONU no ha adoptado oficialmente ninguna de las definiciones mencionadas, que se sumen a va- rios cientos que circulan desde hace dcadas. Frente a esta mul- tiplicidad de enfoques, una primera aproximacin al terrorismo muestra que, aunque este siempre ha sido y contina siendo una metodologa asociada obviamente con la generacin de te- rror, con el paso del tiempo ha trascendido al mero plano meto- dolgico para constituirse en un fenmeno en s mismo, provis- to de un alto grado de complejidad. Este salto cualitativo resulta claro a partir de la diferenciacin que efecta Reinares entre terrorismo como recurso tctico o como uso estratgico. 337 ONU: Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio, A/59/565, 2 de diciembre de 2004 (http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf). 338 ONU: Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos. Informe del Secretario General. A/59/2005, 21 de marzo de 2005 (http:/ /www.un.org/spanish/largerfreedom). Mariano Csar Bartolom 224 El terrorismo como recurso tctico indica que la generacin de terror es una herramienta ms entre un men ms vasto de actividades que desarrolla una organizacin, sin ser necesariamente la ms importante. Por el contrario, un uso estratgico del terro- rismo sugiere que la generacin de terror constituye la piedra basal de una organizacin, incluso su actividad exclusiva 339 . Concentrndonos en el uso estratgico del terrorismo, don- de el mismo pasa a constituir una suerte de fenmeno en s, este podra ser entendido, con Paul Wilkinson, como la amena- za o el uso sistemtico de la violencia para conseguir fines polticos. O en el sentido (similar al anterior) en que lo hace John Deuts- ch, como actos de violencia cometidos contra personas inocentes o no combatientes, con la intencin de obtener fines polticos a travs del terror y la intimidacin 340 . En relacin a la definicin propuesta por Deutsch, similar a la de muchos otros investigadores, agreguemos que la alusin a personas no combatientes es motivo de controversia (no as la de personas inocentes). El planteo en estos casos es que la distincin combatiente-no combatiente viola la moral moderna, que le otorga a toda vida humana el mismo valor, agregando que en un Estado democrtico los civiles no solo no tienen pre- eminencia sobre los uniformados a los ojos del terrorismo, sino que son an ms responsables que ellos por las acciones y la conducta del gobierno, al cual sostienen a travs del voto y regulan mediante canales formales e informales. Este controvertido planteo sugiere que, si los civiles no combatientes sostienen al gobierno democrtico, que a su vez regula el empleo de los uniformados, entonces los primeros no pueden quedar exentos del accionar terrorista mientras los lti- mos no lo son. Si en la democracia moderna el poder est en los ciudadanos, estos no deberan ser considerados de manera dife- rente que el instrumento de violencia legal del Estado, en lo que al terrorismo se refiere 341 . 339 REINARES, Fernando: Terrorismo y Antiterrorismo, Paids, Barcelona 1998, pp. 19-20. 340 DEUTSCH, John: Think Again: Terrorism, Foreign Policy N 108, Fall 1997. 341 NICHOLSON, Marc: An essay on Terrorism, American Diplomacy VIII:3, August 2003. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 225 A partir de sus metas polticas, el terrorismo pasa a consti- tuir una manifestacin de violencia poltica, entendiendo a esta como aquella que proviene de agentes organizados que buscan modi- ficar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente, o de aquellas situaciones que restringen la legitimidad, la representa- cin y la participacin de la poblacin 342 . Para algunos autores como Metz, el terrorismo tambin en- cuadra dentro del concepto de insurgencia, que de manera sim- plificada entendemos como el uso prolongado de violencia de baja intensidad (en el sentido de Conflictos de Baja Intensidad), para dejar sin efecto un sistema poltico o forzar algn cambio fundamen- tal en su statu quo 343 . Aunque la insurgencia est integrada por otros elementos amn de la violencia (por ejemplo propaganda, movimiento de fondos, reclutamiento, constitucin de organizaciones sociales, guerra jurdica 344 , etc.), esta siempre est presente. O dicho en otros trminos, el uso de la violencia puede no ser condicin sufi- ciente para una insurgencia, pero s es una condicin necesaria que la diferencia de otros movimientos de protesta con objetivos po- lticos: Solidaridad en Polonia, Gandhi en la India, etc. 345 . Cuando los actos terroristas involucran bienes o ciudadanos de ms de un Estado, hablamos de terrorismo internacional, subfe- 342 CARRION, Fernando: De la violencia urbana a la convivencia ciudadana, en Fernando CARRIN (ed.): Seguridad Ciudadana, espejismo o realidad?, FLACSO Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 13-58. 343 Usamos aqu la definicin simplificada que consta en METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Strategic Studies Institute (SSI), Carlisle Barracks December 1993. 344 Utilizamos el concepto de guerra jurdica en el sentido en que lo hace Posadas, es decir, la transformacin de la legislacin y la utilizacin del aparato judicial en contra del mismo Estado. Ejemplos de guerra jurdica seran el ataque a los aparatos del Estado a travs del sistema jurdico, para desacreditarlos dentro o fuera del pas (por ejemplo, para impedir o condicionar la ayuda externa); la defensa judicial de terroristas; el empleo de testigos y/o vctimas falsos; la dilatacin de los procesos judiciales, etc. En POSADAS, Miguel: Guerra Jurdica, mimeo., Primer Congreso de Seguridad Iberoamericana e Historia Militar, Santa Marta, febrero 2005 . 345 KRISHNA, Ashok: Insurgency in the Contemporary World: Some Theoretical Aspects (II), Strategic Analysis XXI:9, December 1997, pp. 1317-1340. Mariano Csar Bartolom 226 nmeno este que Andrew Pierre define como aquellos actos te- rroristas fuera de las fronteras nacionales, o con claras repercusiones internacionales. Para el mencionado Reinares, el terrorismo inter- nacional puede adoptar diferentes formas, entre ellas: Organizaciones terroristas que se establecen total o parcial- mente en Estados que no son aquellos de donde provienen, sin desarrollar sus actividades en los mismos. Organizaciones terroristas que desarrollan sus actividades en Estados que no son aquellos de donde provienen. Organizaciones terroristas originarias de diferentes pases, que establecen entre s relaciones o nexos de colaboracin y accionar conjunto o combinado. Organizaciones terroristas que operan en su Estado de ori- gen contra bienes o intereses de un tercer pas. Empleo de organizaciones terroristas por parte de Estados, para atentar en otro pas (tema sobre el que volveremos ms adelante, al hablar de Estados Sponsor) 346 . Caractersticas del fenmeno terrorista En tanto manifestacin de violencia poltica, el terrorismo se diferencia de otros fenmenos que pueden contemplar el em- pleo de la violencia pero persiguen objetivos de naturaleza dis- tinta, como el crimen organizado. Sin embargo, no es inusual que los lmites entre ambas cuestiones parezcan diluirse. En la mayora de esos casos, tal dilucin suele remitirse a entidades cuyo objetivo ltimo es la obtencin de ganancias econmicas, pero que emplean metodologas terroristas (por ejemplo, aten- tados); o a organizaciones que por su finalidad ltima son te- rroristas, pero emplean metodologas propias del crimen orga- nizado (por ejemplo, secuestros extorsivos o trficos ilcitos). 346 Esta tipologa se basa parcialmente en REINARES, op. cit., pp. 175 y ss. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 227 El ejemplo por excelencia de la ltima opcin considerada es el llamado narcoterrorismo, un fenmeno hbrido que alude a organizaciones terroristas o guerrilleras (vide infra) que se fi- nancian total o parcialmente con la comercializacin de droga. Ya en 1967 el general birmano Tuan Shi Wen declaraba: para luchar se necesita un ejrcito, un ejrcito necesita armas y para ello requiere dinero. En estas montaas, el nico dinero es el opio 347 . En la actualidad existen numerosos mulos del general Tuan, desde Per a Afganistn y desde Lbano a Turqua, aun- que el sitial de honor parece corresponderle a las Fuerzas Ar- madas Revolucionarias de Colombia (FARC). Segn relata el colombiano Pardo Rueda, el vnculo directo de esta organiza- cin con las drogas se verifica a mediados de la ltima dcada del siglo XX, cuando la superficie sembrada con coca en ese pas salta de aproximadamente 20 mil ha en 1993/1994 a 150 mil ha en 1996; las reas sembradas se localizaron en las selvas meridionales colombianas, donde las FARC ejercan el control. De esta manera, los insurgentes pasaron a controlar buena par- te de la produccin, trfico y comercializacin de la droga a nivel mundial 348 . Se dice que las FARC obtendran a travs de la actividad criminal del cultivo, trfico y comercializacin de drogas ilega- les entre US$ 300 y US$ 600 millones anuales, una ganancia que gener una metamorfosis organizacional en ese grupo, que hoy se asemeja crecientemente a una entidad dedicada al cri- men organizado 349 . Sin embargo, hay otros casos en los cuales la interaccin entre terrorismo y crimen organizado est protagonizada por sendas organizaciones representativas de cada uno de ambos fenmenos. Se asiste as a una sinergia cuyo carcter forzosa- 347 SOHR, Ral: Las Guerras que nos esperan, Andrs Bello, Santiago de Chile 2000, p. 185. 348 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogot 2004, p. 531 349 Declaraciones de Brad Hittle en el Primer Congreso de Seguridad Iberoamericana e Historia Militar, FMSO/Federacin Verdad, Colombia, Santa Marta, febrero de 2005. Mariano Csar Bartolom 228 mente es transitorio, dada una incompatibilidad que a largo plazo es imposible de superar: la incompatibilidad estriba en que tanto el terrorismo revolucionario como el subrevoluciona- rio pretenden captar la atencin de la opinin pblica, mientras la criminalidad organizada, por su misma esencia, pretende pa- sar lo ms desapercibida posible. La sinergia transitoria entre terrorismo y crimen organiza- do puede tener diferentes manifestaciones. Una de ellas sera, en el caso de terrorismo subrevolucionario, que la satisfaccin de sus demandas se vea facilitada por la influencia que puede tener la criminalidad organizada sobre ciertos sectores del Esta- do. Otra, inversa a la anterior, que la criminalidad organizada explote el vaco poltico total o parcial que puede generar una accin terrorista sostenida 350 . Entendido de esta manera el terrorismo, vemos que la defi- nicin empleada no es suficiente para discriminarlo de la gue- rrilla, siendo que esta tambin es una forma de violencia polti- ca, aunque dentro del pensami ento mi l i tar puede ser considerada una forma de combate vlida 351 . Aunque son fen- menos diferentes, muchas veces sus lmites se tornan borrosos; por eso, las diferencias entre ambos pueden establecerse no tan- to a partir de los fines sino de ambiente, estructura, limitacin legal, blancos y estrategia. El Cuadro 14 consigna esas particulari- dades, a partir de conceptos de Calvert y Krishna: El ambiente del terrorismo es generalmente urbano, a dife- rencia de la guerrilla, que es rural; esto hace que en algunos lugares del mundo como Europa la guerrilla sea un fenme- 350 POLLARD, Neal: Terrorism and Transnational Organized Crime: Implications of Convergence, Terrorism Research Center, 2001 (http://www.terrorism.com/ terrorism/crime.shtml). 351 El Diccionario para la Accin Militar Conjunta, del Estado Mayor Conjunto de la Repblica Argentina, define a la guerrilla como toda faccin que en tiempo de guerra, entre dos o ms Estados, sea empleada con el propsito de atacar u hostigar fuerzas de ocupacin, apoyar operaciones de fuerzas regulares o eventualmente favorecer los conflictos internos de un pas formalmente agredido, buscando condiciones para la sustitucin del gobierno o ponerlo en la peor situacin si no responde a los propios intereses nacionales. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 229 no virtualmente inaplicable, por cuanto no existen los espa- cios rurales necesarios, y que la tendencia mundial a la urba- nizacin favorezca ms al terrorismo que a la guerrilla. La actividad terrorista puede ser realizada por un nmero reducido de personas, y aun por solo un individuo, mien- tras que la guerrilla adolece de esa capacidad, necesitando un cierto grado de estructura para poder operar. La actividad terrorista no reconoce ninguna limitacin legal relativa al empleo de la violencia, mientras la guerrilla sue- le respetar algunas de ellas, por ejemplo en lo relativo a la discriminacin entre combatientes y no combatientes. La guerrilla suele evitar los blancos civiles o no combatien- tes, enfatizando principalmente en miembros de las estruc- turas de Defensa y seguridad del Estado, y subsidiariamen- te objetivos econmicos o de infraestructura, que tambin son valorados por el terrorismo; sin embargo, este opta en forma recurrente por blancos civiles o no combatientes. Finalmente, la estrategia de la guerrilla consiste en crear unidades combatientes cada vez mayores, con el fin de es- tablecer reas geogrficas (zonas liberadas) donde ejercer po- der, en vistas a un enfrentamiento final con el oponente que puede definirse en trminos militares; en cambio, la estrategia del terrorista es generar terror en forma sistem- tica, a travs de diferentes medios, sin que entre en sus clculos un enfrentamiento final. Esto ltimo tambin se puede plantear de manera diferente y alegar que, si en la guerrilla lo que se busca incrementar cons- tantemente es el control territorial, y consecuentemente el de las unidades combatientes, lo que expande constantemente la lgica del terrorismo es el alcance de la vulnerabilidad. Los terroristas son ms fuertes cuantos ms rehenes tienen 352 . 352 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paids, Barcelona 2004, p. 72 Mariano Csar Bartolom 230 Si la estrategia del terrorismo consiste en generar terror en forma sistemtica, agreguemos que lo hace para influir y mane- jar la conducta y actitudes de grupos sociales especficos (o de la Sociedad en su conjunto), incluyendo usualmente al mismo Estado. De ah que se diga que el propsito del terrorismo, su meta objetiva, es la internalizacin, en el actor definido como enemigo, de una disuasin simblica, transformndolo en un instrumento manejable a travs del terror 353 . En suma, coincidimos con Calvert en que el ejercicio del terrorismo implica una creencia en el valor del terror 354 , de na- turaleza intrnsecamente negativa (pues destruye, pero no 353 VARAS, Augusto: Jaque a la Democracia: Terrorismo y Contraterrorismo en la Sociedad y Relaciones Internacionales, en VARAS, Augusto (comp.): Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia Poltica en Amrica Latina, GEL, Buenos Aires 1990, pp. 11-20. 354 CALVERT, Peter: El Terror en la Teora de la Revolucin, en OSULLIVAN, op. cit., p. 58. CUADRO 14 MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA POLTICA TERRORISMO GUERRILLA AMBIENTE Predominantemente Predominantemente urbano rural ESTRUCTURA Individual, o un grupo Unidades paramilitares de reducido de personas cierta dimensin, con tendencia al constante crecimiento LIMITACIN No registra En relacin a la discriminacin LEGAL entre combatientes y no combatientes BLANCOS Primordialmente civiles Primordialmente uniformados ESTRATEGIA Generacin de terror Control de espacios en forma sistemtica geogrficos cada vez mayores, donde ejercer poder, en vistas a un enfrentamiento final La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 231 construye nada por s mismo), observando que su aplicacin rene seis caractersticas principales: (i) opera fuera de los cdi- gos de conducta sociales, configurando en tal sentido una sub- cultura; (ii) es impredecible y carece de toda regulacin; (iii) es desproporcionada entre el objetivo buscado y los medios utili- zados; (iv) es indiscriminada y sus efectos se extienden a la totalidad de la poblacin, involucrando vctimas inocentes (el blanco del terrorismo es as ms amplio que el de sus vctimas inmediatas, que se transforman en una suerte de intermedia- rias); (v) produce un sufrimiento innecesario; por ltimo, (vi) tiene una fuerte carga nihilista, en el sentido que antes que construir lo nuevo prioriza la destruccin del orden existen- te, sin presentar una alternativa a la realidad social que quiere destruir, aunque esto incluya vctimas inocentes. A estas caractersticas, sobre las que existe cierto consenso, el Instituto de Estudios Estratgicos de Londres (IISS) agrega otras dos: en casos extremos, sus acciones pueden constituir genocidio o crmenes contra la Humanidad, como se los defi- ni en la Convencin de Genocidio de 1948 y en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998; y la mayora de las acciones, si se cometen por un beligerante en una guerra, constituyen violacin de las leyes de guerra 355 . En ltima instancia, la estrategia del terrorismo genera en las personas la aprensin a ser objeto de un ataque brutal for- tuito, sin causa ni razn aparente, a manos de un extrao; el efecto es la alteracin de las premisas sobre las que se funda un determinado orden poltico y social, bsicamente los de la con- vivencia y la seguridad. Este efecto se complementa con otras secuelas, de naturale- za psicolgica, que experimentan los sobrevivientes y familia- res de vctimas fatales de los actos terroristas. Un psiquiatra espaol que asesor a la organizacin no gubernamental Aso- ciacin de Vctimas del Terrorismo (AVT) condicion la ampli- 355 The International Institute for Strategic Studies (IISS): Definiendo el Terrorismo, en VV.AA.: Geoestrategia y Relaciones Internacionales, Universidad Militar Nueva Granada, Bogot 2002, pp. 257-263. Mariano Csar Bartolom 232 tud y gravedad de tales secuelas a la violencia del choque emo- cional inicial, los daos fsicos sufridos y la reaccin social ante el acto terrorista; las mismas pueden incluir amnesia total o parcial, depresin, patologas neurticas del miedo con crisis fbicas, estados permanentes de ansiedad y trastornos obsesi- vos. Todas estas secuelas coinciden con lo que la psiquiatra norteamericana denomina estrs postraumtico, que incluye los efectos de guerras y catstrofes naturales, manifestndose en la forma de disminucin de la afectividad; incapacidad de sentir emociones comunes como la ternura, la intimidad o el deseo sexual; merma del rendimiento y un creciente aislamien- to social con repercusiones negativas en la calidad de vida. Al tradicional estrs postraumtico, en el caso del terroris- mo, se agrega la existencia de un autor del dao y el sentimien- to de culpa. En el primer caso, si el terrorista no es castigado, la vctima del acto terrorista puede volver contra la sociedad sus sentimientos, expresndolos a travs del resentimiento o la re- belda; en el segundo, algunas vctimas que han salido ilesas o con lesiones leves de atentados en los que se registraron muer- tes o lesiones graves en otras personas, desarrollan inicialmente sentimientos de culpa por haber conseguido sobrevivir 356 . En suma, no se equivoca Ehud Sprinzak cuando califica al terrorismo como una forma de guerra psicolgica que instala en cada individuo el temor a ser la prxima vctima 357 . Tambin se comprende la lgica que algunos analistas le atribuyen a los terroristas, quienes preferiran un montn de gente mirando an- tes que un montn de gente muerta 358 . El paradigma de esta lgica terrorista se observ con toda nitidez en los atentados perpetrados el 11S; al analizarlos, el estudioso de la comunica- cin Ignacio Ramonet, director de Le Monde Diplomatique, obser- v que desde el principio de esa agresin sus autores utilizaron 356 BARTOLOM, Mariano: El terrorismo como amenaza transnacional, ponencia expuesta en el Primer Seminario de Seguridad Pblica, San Miguel de Tucumn, 13 de noviembre de 1997. 357 United States Institute of Peace: Coping with Terrorism, Peace Watch IV:6, October 1998. 358 DEUTSCH, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 233 a los medios como un arma en la lucha que ellos conducen, concluyendo: Ellos aplican la idea de que ya no hay conflicto serio en el mundo que no tenga dos frentes, un frente militar y un frente meditico 359 . La idea de los fines polticos del terrorismo, as como sus diferencias con la criminalidad organizada y la guerrilla, no agota la complejidad de este fenmeno. Es necesario, entonces, esbozar una tipologa que d cuenta de sus diversas y heterog- neas manifestaciones. El criterio de clasificacin que propone- mos no corresponde a una nica fuente, sino que conjuga y compatibiliza diferentes criterios originados en tres autores: el alemn Peter Waldmann, el estadounidense Ralph Peters y el britnico Paul Wilkinson. Comenzando con Peters, este diferencia entre un terroris- mo prctico y un terrorismo apocalptico, ambos de natura- leza poltica. El terrorismo prctico persigue objetivos relativa- mente racionales (aunque por momentos son altamente ambiciosos), que se plantean en demandas concretas. Por su parte, dentro del terrorismo apocalptico encontramos a indivi- duos dirigidos por visiones religiosas, a menudo mesinicas, para quienes no hay victoria tctica que sea suficiente. Sus cul- tores estn convencidos que Dios los eligi como intrumento de su obra y, en consecuencia, actan en el convencimiento que sus actos sirven a fines divinos 360 . Dentro del terrorismo prctico, podra aplicarse la perspecti- va de Waldmann y diferenciar tres subtipos. El primer subtipo es el llamado terrorismo tnico, protagonizado usualmente por miembros radicalizados de minoras tnicas que se autojustifican en la opresin gubernamental, y que generalmente pretenden instaurar un gobierno alternativo con mayor grado de represen- 359 RAMONET, Ignacio: Manejo de la informacin en el actual contexto de la crisis mundial, conferencia brindada en Asuncin de Paraguay el 30 de octubre de 2001con los auspicios de la Embajada de Francia. http://www.abc.com.py/ atentadousa/atus_401.html 360 PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books, Mechanicsburg (PA) 2003, p. 47. Mariano Csar Bartolom 234 tatividad. El terrorismo de izquierda sera el segundo subtipo, caracterstico de naciones industrializadas, siendo la meta de sus protagonistas el derrocamiento del rgimen capitalista. El tercer subtipo estara constituido por un terrorismo de derecha que apunta a instaurar un rgimen de corte fascista, o simplemente combate a quienes sostienen un discurso ideolgico de izquier- da; aunque este modelo no cuenta con un referente claro en los tiempos actuales, se ha alegado que podran encuadrarse en esta categora a las milicias estadounidenses y a Timothy McVeigh, responsable del atentado contra un edificio federal en Oklahoma City, en 1995 361 . Finalmente, las lecturas de Wilkinson enfatizan en el alcan- ce de las metas terroristas. As, los objetivos del terrorismo prctico pueden fluctuar entre un intento por modificar una determinada situacin poltica (terrorismo subrevolucionario) y la bsqueda de un cambio radical en el orden poltico existente (terrorismo revolucionario). El mentor de esta clasificacin agrega a la misma una tercera categora, que podriamos denominar terrorismo con finalidades temticas (issue-group terrorism). Este tipo de terrorismo tambin tiene una finalidad poltica, consis- tente en provocar el cambio de determinadas polticas y prcti- cas de alcance sectorial. Ejemplos vlidos son los atentados per- petrados contra clnicas y centros mdicos donde se practican abortos, o contra laboratorios donde se efectan investigacio- nes cientficas con animales 362 . Las organizaciones encuadradas en lo que hemos llamado terrorismo prctico no solo pueden diferenciarse entre s de acuer- do a los subtipos identificados previamente, sino tambin en funcin de la forma elegida para ejercer el terror, lo que estara ntimamente vinculado con las caractersticas del rgimen polti- co imperante en el lugar, al cual se oponen. Si ese rgimen polti- 361 Utilizamos las categoras de Peter Waldmann de acuerdo a SCHRADER, Holger: Patterns of International Terrorism, American Diplomacy VI:3 (2001). 362 WILKINSON, Paul: La Lucha contra la Hidra: el Terrorismo Internacional y el Imperio de la Ley, en OSULLIVAN, Noel (comp.): Terrorismo, ideologa y revolucin, Alianza, Madrid 1987; WILKINSON, Paul: Terrorism: Motivations and Causes, Canadian Security Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary N 53, January 1995, unclassified. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 235 co es de naturaleza democrtica, las acciones terroristas tienden a influir en los nimos y la conducta del electorado, a efectos que este presione al gobierno; en regmenes autoritarios o totalita- rios, poco permeables a los vaivenes de la opinin pblica, el foco del terrorismo suele centrarse en el aparato econmico (por ejemplo, intentando alejar turismo e inversiones extranjeras), en el supuesto que las lites gobernantes sern permeables a enta- blar dilogos en la medida en que su permanencia en el poder peligre por causa del deterioro econmico. En cualquiera de los dos casos, se respetara lo que Nichol- son ha denominado el ciclo de vida de la actividad terrorista. En este ciclo, el grupo incrementa paulatinamente sus capacida- des, expresadas en acciones, mientras simultneamente se eleva su condena por parte de las autoridades. En cierto punto, su misma efectividad transforma a la condena de las autoridades en un tcito reconocimiento a la organizacin como interlocutor vlido con quien negociar; de esta manera, el grupo terrorista se legitima a travs de un medio alternativo al de otro actor poltico: su capacidad de ejercer violencia. El logro del estatus de interlocutor vlido de las autorida- des, constituye el momento crtico de la organizacin terrorista. En algunos casos, este actor no acepta dilogos ni negociacio- nes, mantenindose en una posicin de irreductibilidad y re- afirmando su compromiso con una retrica maximalista. En otras ocasiones, sus lderes encaran una transicin que culmina legalizando a la organizacin, como ha sido el caso de Mandela en Sudfrica y Arafat en Palestina 363 . As, la conducta de los terroristas ante la posibilidad de negociar con las autoridades, suele ser un determinante clave en el xito o fracaso de sus objetivos polticos 364 . 363 La historia reconoce tres ntidos casos de lderes de organizaciones que aplicaban metodologas terroristas que, con el tiempo, se hicieron acreedores al Premio Nobel de la Paz, en este caso por sus contribuciones a la paz: Nelson Mandela (su nombre original era Rolihlahla), legendario caudillo del Congreso Nacional Africano, en 1993; Menachem Begin, lder del grupo judo Irgun que en los aos 40 intentaba expulsar a los britnicos de Palestina, en 1978; y Yasser Arafat, creador de la organizacin palestina Al Fatah, en 1994. 364 NICHOLSON, op. cit. Mariano Csar Bartolom 236 Sea cual fuere la finalidad poltica de una organizacin te- rrorista, sea esta apocalptica o prctica (en cualquiera de sus variantes), es imposible legitimar su opcin por la violencia. Ms an, entendemos que estn viciadas de nulidad las dos motivaciones que con mayor recurrencia se han empleado para justificar al terrorismo: que quienes lo ejecutan lo hacen ante la carencia de otras alternativas, y que reconoce una fuerte rela- cin con cuestiones econmicas y sociales. Respecto al terrorismo como ltimo recurso, al que se recurre cuando fracasa toda otra alternativa, bien seala Walzer que en la realidad ese recurso suele ser el ltimo solo en trmi- nos ideolgicos, en tanto excusa. La mayora de quienes propo- nen una poltica terrorista la recomiendan como primer recur- so; estn a favor de ella desde el primer momento, aunque pueden no adoptarla desde el principio. En estos trminos, el accionar terrorista como ltimo recurso revela la debilidad de la organizacin que lo practican ante la sociedad, a la que no pueden movilizar por otra va; por el contrario, si tal capacidad de movilizacin existiese, siempre se presentaran opciones al- ternativas al uso del terror 365 . Los mviles econmicos y sociales del terrorismo tampoco estn exentos de duda. Los estudios sobre terrorismo elabora- dos por el mencionado Waldmann (vide supra) y otros investiga- dores sugieren que en general los terroristas no provienen de las clases sociales ms postergadas de sus lugares de origen, sino de estratos medios, e incluso altos e instruidos. De hecho, Laqueur ha apuntado que en los cincuenta Estados ms pobres del planeta no se registran situaciones preocupantes en materia de terrorismo 366 . Este patrn se comprueba inclusive en los hechos del 11S, cuyos protagonistas fueron profesionales con importante nivel educativo, ninguno de ellos marginado socioeconmicamente. 365 WALZER, op. cit., pp. 72-74. 366 WITKER, Ivn: Occidente ante las nuevas tipologas de terrorismo, Estudios Pblicos N 98 (2005), pp. 227-254 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 237 Inclusive en aquellos casos en que se alega que los mviles del terrorismo tienen relacin con la pobreza, se observa que los estratos sociales bajos de una sociedad pueden servir de base de apoyo para este tipo de actividad, pero esta sigue siendo articulada y financiada por individuos de otras capas sociales, con un grado de instruccin ms alto. Esta comproba- cin es la que ha llevado a plantear que el terrorismo siempre es la poltica de una elite 367 . La fisonoma del terrorismo internacional contemporneo En las ltimas dcadas, la amenaza que representa la estra- tegia del terrorismo se ha elevado cualitativamente, a punto tal que algunos especialistas postulan la existencia de un neote- rrorismo 368 . Desde nuestra ptica, ese salto cualitativo se ge- nera a partir de dos factores cruciales, siendo el primero de ellos la cultura. El nexo entre terrorismo y cultura parece asumir diferentes formas de manifestacin, estando una de ellas asociada a la ex- plosin de conflictos intraestatales de naturaleza cultural (tnica y/o religiosa) que se registra tras el fin de la Guerra Fra. En esa coyuntura histrica, se increment cuantitativamente el empleo de metodologas terroristas por parte de actores no estatales in- volucrados en tales conflictos, siendo un ejemplo paradigmtico el de Chechenia. Y en estas circunstancias los movimientos mi- gratorios registrados a escala global han dado lugar a la apari- cin de disporas radicalizadas que pueden respaldar una ac- cin terrorista en trminos humanos, logsticos o financieros 369 . Sin embargo, a los ojos del comn de la gente, el principal impacto de la incidencia cultural en la amenaza terrorista no est asociada a la eclosin de los conflictos intraestatales tras la culminacin de la Guerra Fra, sino al hecho que una gran can- 367 RADU, Michael: The Futile Search for Root Causes of Terrorism, American Diplomacy VII:3 (2002); WALZER, op. cit., p. 80. 368 WITKER, op. cit. 369 GUNARATNA, Rohan: Transnational threats in the post-Cold War era, Janes Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50. Mariano Csar Bartolom 238 tidad de organizaciones que emplean la metodologa terrorista, justifican y reivindican sus actos a partir de considerandos reli- giosos. Ingresamos as en el campo de lo que Peters ha denomi- nado terrorismo apocalptico (vide infra). Desde el punto de vista de Occidente, esta conducta suele asociarse a la feligresa musulmana, fomentando la distorsiona- da, superficial y peligrosa idea del Islam como una religin que acepta, e incluso promueve, conductas terroristas. Fuera de toda duda, uno de los principales responsables de la instalacin de esta errada percepcin fue Huntington, con su tesis del Cho- que de Civilizaciones, publicada inicialmente en 1993. En esa obra, el autor postulaba que tras la finalizacin del enfrentamiento entre superpotencias las distinciones ms impor- tantes entre los hombres seran culturales, antes que ideolgicas o econmicas; que en ese sentido las personas se identifican en trminos de aquellos factores que comparten entre s y a su vez los diferencian de los dems: religin idioma, valores, costum- bres, instituciones; que esta forma de identificacin dara lugar a la consolidacin a nivel planetario de ocho grandes civilizacio- nes (la occidental, confuciana, japonesa, islmica, hind, eslava ortodoxa, latinoamericana y africana subsahariana) que manten- dran entre s relaciones de naturaleza conflictiva; finalmente, que la principal fuente de conflicto para Occidente provendra de la civilizacin islmica 370 . La aparicin e incremento, en el escenario internacional, de organizaciones terroristas que justificaban sus actos en el Islam, sumada a los planteos reduccionistas de Huntington, facilitaron la aparicin de conceptos como fundamentalismo/integrismo islmico. El fundamentalismo fue inicialmente un trmino del pro- testantismo cristiano originado a fines del siglo XIX por los telogos de Princeton, que codificaron sus ideas en una serie de libros llamados Los Fundamentos, publicados a mediados de 370 HUNTINGTON, Samuel: The Clash of Civilizations, Foreign Affairs 72:3, Summer 1993, pp. 22-49. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 239 los aos 10 y que culminaron en la constitucin de la Asocia- cin Mundial de Fundamentos Cristianos (World Christian Fundamentals Association). El integrismo, por su parte, tiene una raz catlica y fue utilizado en un primer momento por el Partido Nacional Catlico fundado en Espaa en el siglo XIX. Esta fuerza se autodefini como integrista en relacin a sus posiciones polticas que vinculaban los preceptos religiosos con la sociedad civil, en el sentido que los primeros deben constituir un modelo a seguir por la segunda, denotando in- fluencias de los franceses ultracatlicos Joseph de Maistre y Louis de Bonal. Aunque existen innumerables definiciones de ambos con- ceptos, nos inclinamos por las que proponen Eric Hobsbawn y Roger Garaudy, respectivamente. El historiador britnico define al fundamentalismo como un fenmeno reactivo y reaccionario, cuyos protagonistas entienden que sus ideas y valores proceden siempre de una etapa anterior, es de suponer que prstina y pura, en la propia historia sagrada de uno. Esas ideas y valores se utilizan para fijar lmites, para atraer a los de la propia especie y alejar a los otros; proporcionan un programa concreto y detallado tanto a los individuos como a la sociedad, aunque se basen en textos antiguos 371 . La sutil diferencia entre fundamentalismo e integrismo es que el primero se circunscribe a cuestiones de naturaleza reli- giosa, adoptando la forma de reaccin frente a procesos de mo- dernizacin; concretamente, frente a ideas que afectan la infali- bilidad de los Textos Sagrados 372 . El integrismo, en cambio, excede este plano para incluir tambin a fenmenos de natura- leza poltica; o, lo que es lo mismo, el fundamentalismo es la expresin del integrismo en el campo religioso. En su defini- 371 HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crtica, Barcelona 1991, pp. 185-186. 372 CORRAL SALVADOR, Carlos & Paloma GARCA PICAZO: Panormica de los Fundamentalismos hoy, en las Relaciones Internacionales, en Carlos CORRAL SALVADOR (comp.): Los Fundamentalismos Religiosos, hoy, en las Relaciones Internacionales, Publicaciones de la Universidad Pontificia Comillas (UPCO), Madrid 1994, pp. 13-14. Mariano Csar Bartolom 240 cin, Garaudy da cuenta de esa relacin: La identificacin de una fe religiosa o poltica con la forma cultural o institucional que pudo revestir en una poca anterior de su historia. (Es) creer que se posee una verdad absoluta e imponerla. Este autor tambin indica los tres rasgos distintivos de todo fenmeno integrista: inmovi- lismo, entendido como la negativa a toda adaptacin o evolu- cin; un regreso al pasado, a travs de la apelacin a la tradicin; y una intolerancia, dogmtica e intransigente, al otro 373 . Es precisamente esa intolerancia, que en numerosas opor- tunidades se canaliza a travs del empleo de la violencia, la que marca la diferencia entre conservadores, integristas y ortodoxos. El conservadurismo puede ser entendido como un mito, una utopa: La creencia de que la Sociedad en que vivimos experiment alguna vez, en el pasado reciente o remoto, un estado excepcional de estabilidad, justicia, valores compartidos ()... y una rica vida espiri- tual generalizada. No surge en esta definicin, que corresponde a Mario Vargas Llosa 374 , el rechazo a las opiniones divergentes, como s se observa en el caso de los integristas y los ortodoxos. A pesar de que los primeros suelen definirse como lo segun- do, la diferencia bsica entre estas posturas es que la ortodoxia no va ms all del repudio discursivo al disidente; el integrismo, en cambio, interpreta a toda disidencia como una agresin, res- pondiendo de la misma manera. Como ha puntualizado el filso- fo argentino Kovadloff, mientras el ortodoxo muere por la Fe, el integrista puede llegar a matar en su nombre 375 . Huelga aclarar que luego del 11S recrudecieron los postula- dos basados en la tesis huntingtoniana del Choque de Civiliza- ciones, que leen la relacin entre las civilizaciones musulmana y occidental en clave de conflicto, y que consideran que el Is- lam es una fuente de terrorismo. 373 GARAUDY, Roger: Los Integrismos, Gedisa, Barcelona 1991, pp. 13-15. 374 VARGAS LLOSA, Mario: La utopa arcaica, El Pas 3 de julio de 1994, p. 15. 375 KOVADLOFF, Santiago: La peligrosa lgica de los ortodoxos, Clarn 4 de junio de 1997, p. 19. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 241 Frente a la lectura huntingtoniana, probablemente sea cier- to que, mientras muy pocos fundamentalistas religiosos abra- zan el terrorismo, un nmero significativo de los terroristas de hoy son fundamentalistas religiosos 376 . Pero queda claro que lo que comnmente se da en llamar fundamentalismo/integrismo islmico no constituye, en modo alguno, una muestra represen- tativa del Islam; ni una evidencia de conflictividad de esa reli- gin; ni un indicio de su carcter confrontativo con Occidente. Una islamista de la Universidad de Madrid seal hace un tiempo, acertadamente, que hay dos principios claves que han faltado en la aproximacin occidental al mundo musulmn: pensar y conocer. Desde este punto de vista, lo que ms separa hoy a Occidente del mundo musulmn es que no compartimos la misma memoria histrica, producto de haber vivido expe- riencias polticas muy diferentes. Y que al soslayar esta falen- cia, nuestra visin monoltica del mundo musulmn nos lleva a seleccionar los aspectos negativos de esa parte del mundo, que sin duda existen, explicndolos por un determinismo islmico insuperable a travs del cual nos afirmamos etnocntricamente en nuestra modernidad y progreso laicos 377 . Por eso, coincidimos con Edward Said cuando alega que la matanza minuciosamente preparada, el espantoso atentado suicida co- metido por un pequeo grupo de militantes trastornados y lleno de motivaciones patolgicas, se ha utilizado como prueba de la tesis de Huntington, en vez de verlo como lo que es, la apropiacin de grandes ideas por parte de una banda de fanticos enloquecidos 378 . Los dichos del intelectual palestino anticipan un ejemplo del agravamiento del terrorismo en los ltimos tiempos, a par- tir de la incidencia del factor cultura: el auge del llamado te- rrorismo suicida, que ha sido definido como aquel tipo de te- rrorismo donde se registra la aptitud para sacrificar la propia vida 376 MARKS, Edward: The War on Terrorism: The Critical Role of Governments, American Diplomacy IX:4 (2004). 377 MARTN MUOZ, Gema: Occidente y los islamistas. Las razones polticas del conflicto, Claves de Razn Prctica N 117, noviembre 2001. 378 SAID, Edward: El choque de ignorancias, El Pas 16 de octubre de 2001. Mariano Csar Bartolom 242 en el proceso de destruir, o intentar destruir, un blanco para alcanzar un objetivo poltico 379 . El terrorismo suicida surgi a principios de la dcada del 80 en Lbano y Sri Lanka, para expandirse en la dcada siguien- te a Israel, India, Argelia, Kenia y Tanzania, Arabia Saudita y otros pases. El evento que es considerado el hito de inicio de esta modalidad fue el atentado perpetrado el 23 de octubre 1983 contra instalaciones militares de EE.UU. y Francia en Bei- rut, con un saldo de 300 muertos; su autora le es imputada a terroristas chiitas libaneses. En su momento, esta modalidad terrorista desafi el con- vencionalismo segn el cual un terrorista es capaz de arriesgar su vida, pero intenta sobrevivir a los actos que comete. El cam- bio implicaba cuatro ventajas sobre el terrorismo tradicional: en primer lugar, las operaciones tenan un menor costo, pues no requeran vas de escape ni albergues postfacto; segundo, eran ms efectivas, desde el momento en que el atacante elega el momento y lugar exacto del atentado; en tercer trmino, eran seguras, pues se eliminaba el riesgo de que el terrorista fuera interrogado; por ltimo, generaban un enorme impacto en la opinin pblica, expresado en una sensacin de inseguridad 380 . Existen mltiples criterios para categorizar al terrorismo suicida. Pueden tener lugar en el contexto de un campo de ba- talla, o fuera de l; la operacin puede involucrar un solo suici- da, o varios; los blancos pueden ser infraestructura e instalacio- nes, o individuos; y en este ltimo caso pueden ser personas comunes, determinadas por el azar, o alguien especial, seleccio- nado previamente. Inclusive, el blanco puede ser un jefe de Estado o gobierno, con lo cual el acto terrorista adquiere di- mensiones de magnicidio. En 1999 la organizacin Tigres de Ta- mil Eelam, que lucha por un Estado tamil independiente en el norte de Sri Lanka, asesin al presidente Chandrika Kumara- tunge de ese pas a travs de una accin suicida 381 . 379 GUNARATNA, Rohan: Suicide terrorism: a global threat, Janes Intelligence Review 42:4, April 2000, pp. 52-55. 380 SPRINZAK, Ehud: Rational Fanatics, Foreign Policy, September 2001. 381 GUNARATNA, Rohan: Suicide terrorism..., op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 243 Actualmente, el terrorismo suicida ha sido calificado como la forma de terrorismo ms desestabilizadora polticamente y ms devastadora psicolgicamente. Su ocurrencia en el tiempo, en tanto, se halla en constante crecimiento: entre 1980 y el ao 2001, segn el politlogo Robert Pape acontecieron 188 atenta- dos suicidas en todo el mundo; en el cuatrienio 2000-2003 esa cifra trep a 300 atentados, por lo menos en un 70% motivados religiosamente, generando ms de 5.300 muertes en ms de 17 pases 382 . La organizacin que en mayor medida recurre al terroris- mo suicida es el Movimiento de Resistencia Islmica (Hamas), que se hace responsable por la mayora de las acciones de ese tipo (95) perpetradas entre enero del 2001 y julio del 2003, ge- nerando 243 vctimas fatales e hiriendo ms de 1.400 personas. Para este grupo, la deteccin de potenciales mrtires, su reclu- tamiento y adoctrinamiento, se transform en una actividad co- tidiana, empleando a tal efecto una compleja infraestructura que incluye desde jardines de infantes y colegios, hasta campos recreativos y sociedades de beneficencia 383 . El factor cultura, antes citado, tiene una implicancia directa en el terrorismo suicida desde el punto de vista de sus motiva- ciones, que suelen sustentarse en criterios tnicos y/o religio- sos. Aunque, como seala el conocido experto en terrorismo Ariel Merari, esas motivaciones no son generadas por la organi- zacin terrorista, sino que ya existen en el suicida potencial; en todo caso, la organizacin detecta, incrementa y capitaliza esa proclividad. En cualquier caso, los mviles del terrorismo suicida no se vinculan con disfuncionalidades sociales (falta de trabajo, soledad, horfandad), ni con ninguna psicopatologa en especial, segn dife- rentes investigaciones que se habran hecho en la materia 384 . Espe- 382 ATRAN, Scott: Mishandling Suicide Terrorism, The Washington Quarterly, Summer 2004, pp. 67-90. 383 ALEXANDER, Yonah & Kerrie MARTIN: Expanding culture of suicide terrorism, The Washington Times, July 10, 2003, p. A-17. 384 ATRAN, op. cit. Mariano Csar Bartolom 244 cficamente en la cuestin psicopatolgica, de acuerdo a un psi- quiatra de la Universidad de So Paulo (USP) los rasgos psico- pticos que podra exhibir un terrorista comn (incapacidad de sentir culpa, emociones y remordimiento) no seran aplicables a los terroristas suicidas, por una sencilla razn: cuando el psic- pata siente placer con el ejercicio de la violencia, no interrumpe ese placer matndose 385 . El terrorismo suicida tampoco puede ser asociado con la falta de educacin, si reparamos en un dato que proporciona Witker: hasta diciembre del ao 2003, un tercio de los terroris- tas suicidas enrolados en organizaciones palestinas tenan estu- dios universitarios parciales o completos, una proporcin am- pliamente superior al promedio de educacin que se registra en Palestina 386 . Los hechos del 11S avalan esta postura, desde el momento en que Mohammed Atta, secuestrador del Boeing 767 de American Airlines que impact la primera de las Torres Ge- melas, era un destacado alumno de la Universidad Tcnica de Hamburgo, cuya conducta cotidiana no despertaba ningn tipo de sospechas, como lo declar una compaera de estudios: l era gentil, calmado y extremadamente educado, y su trabajo de con- clusin de curso (un proyecto de planeamiento de la ciudad siria de Aleppo) mereci el elogio de los profesores 387 . Junto a la cultura, el otro factor crucial es la tecnologa. El avance tecnolgico generaliza el empleo de explosivos, con los cuales el terrorista puede exponer su vida en un grado menor que antao, cuando deba emplear armas blancas o de fuego porttiles para cometer un asesinato; los nuevos explosivos son ms letales que sus predecesores, incrementando la capacidad de dao del terrorista; el salto en el campo de las comunicacio- 385 CAVALCANTE, Rodrigo: Terror na cabea, S, outubro 2001, pp. 41-44. Otros rasgos psicopticos que podran expresarse en un terrorista comn son experimentar la sensacin de poder en el contexto de la explotacin y el sufrimiento de la vctima, la humillacin, el dominio, la tortura y el control sobre la vida de seres que consideran dbiles o vulnerables; consagrar todas sus fuerzas a una nica causa que justifica toda su vida, subordinando otros aspectos de esta; tambin carecer de la capacidad para discernir entre el bien y el mal. 386 WITKER, op. cit. 387 CAVALCANTE, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 245 nes ofrece a estas organizaciones una mejor operatividad; final- mente, los nuevos medios de transporte permiten trasladar c- lulas terroristas a grandes distancias, dando lugar a aquella fi- gura que un analista de Brookings ha denominado terrorista trotamundos (globetrotter terrorist) y ha ejemplificado en la fi- gura de Ramzi Yousef 388 . Especficamente el ltimo factor mencionado, relativo a los medios de transporte, ha contribuido a la globalizacin del terro- rismo. El ya mencionado John Deutsch ha considerado que el primer hito de esta globalizacin tuvo lugar el 5 de septiembre de 1972, con el atentado de la clula palestina Septiembre Negro contra los atletas israeles en Munich. Krishna, por su parte, re- salta que el Ejrcito Rojo Japons (JRA) con base en Extremo Oriente, perpetr sendas acciones terroristas en Israel (asesinato de 26 personas en el aeropuerto de Lod) y Holanda (secuestro de un avin que despegaba del aeropuerto Schipol), en 1972 y 1973. Huelga aclarar que, en materia de globalizacin terrorista, el evento de esta zaga que mayor difusin internacional obtu- vo, tuvo lugar en EE.UU. el 11S. Dice al respecto Jervis: El ataque demostr la importancia de la globalizacin. Los ata- cantes no solo provinieron de muchos pases, sino que viajaron alrededor del mundo y dependieron de un eficiente movimiento de informacin y dinero. Sus motivos y objetivos tambin epito- mizan la globalizacin. Ellos no perseguan una expansin o re- traccin de poder nacional, ni siquiera territorio, sino la deten- cin de un flujo global de ideas corruptas y la proteccin, cuando no la expansin, del reino dominado por las propias formas del Islam 389 . 388 Ramzi Yousef ingresa a EE.UU. proveniente de Medio Oriente a fines de 1992; participa en el primer atentado contra las Torres Gemelas, en febrero de 1993; abandona el pas con rumbo desconocido; reaparece en Manila intentando cometer otra accin terrorista, esta vez contra SS Juan Pablo II; escapa nuevamente, y finalmente es atrapado en Pakistn. Ver PILLAR, Paul: Terrorism goes Global, Brookings Review 19:4, Fall 2001, pp. 34-37. 389 JERVIS, Robert: An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54. Mariano Csar Bartolom 246 Como ocurre con la mayora de los fenmenos que se glo- balizan, el terrorismo valoriza a las grandes ciudades, verdade- ros nodos de la globalizacin econmica. Las grandes urbes no solo cobran importancia para los terroristas como fuentes de financiamiento, apoyo logstico, infraestructura de transporte y comunicaciones y lugar de ocultamiento, sino tambin como objetivo de atentados. Entre las razones de tal jerarquizacin que ha esbozado una especialista en planificacin urbana, se destacan que las ciudades son centros de poder que atraen las miradas y la atencin de los medios de comunicacin; que tienen alto poder simblico, por una mezcla de rasgos histri- cos, polticos y, en ocasiones, econmicos; y que constituyen un espacio bien visible e importante, desde el que pueden transmi- tirse los mensajes deseados a una amplia audiencia 390 . En cuanto a la complejidad del terrorismo, los factores arriba consignados, sumados a las diversas medidas antiterroristas y contraterroristas puestas en prctica por los Estados, han redun- dado en que cada atentado merezca ms largas y exhaustivas planificaciones previas (fase preparatoria) y actividades ex post (fase de consecuencia). El Cuadro 15 refleja esta tendencia 391 . 390 SASSEN, Saskia: Ciudadanos del mundo, unos, Clarn 9 de junio de 2003. 391 Datos del cuadro en base a SMITH, Andrew: Fighting Terrorism, Military Review LXXXII:1, January-February 2002. FASE PREPARATORIA CRISIS FASE DE CONSECUENCIA CUADRO 15 COMPLEJIDAD DE UNA ACCIN TERRORISTA CONTEMPORNEA Reclutamiento Entrenamiento Recaudacin de fondos R&D Adquisicin de materiales Inteligencia Planeamiento Despliegue estratgico Establecimiento de una red Contrainteligencia Operaciones de informacin Desplazamiento final Reunin Montaje Reconocimiento final ATAQUE Extraccin Exfiltracin Regeneracin de recursos Determinacin de consecuencias Anlisis de las operaciones Planeamiento La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 247 Sin embargo, esta modernizacin y complejizacin del te- rrorismo no se ha traducido en forma directamente proporcio- nal en su encarecimiento. Por el contrario, su costo sigue siendo sorprendentemente bajo, tanto en trminos absolutos como relativos, en comparacin con otras opciones de empleo de la violencia. En trminos absolutos, baste decir que la bomba con la cual se atent en 1993 contra las Torres Gemelas tuvo un costo de fabricacin de US$ 400, generando prdidas y daos estimados en US$ 550 millones 392 . La privatizacin del terrorismo internacional y el 11S Sorprendentemente, todo lo hasta aqu expuesto no agota un diagnstico sobre la peligrosidad del terrorismo de nuestros das y, sobre todo, de los tiempos por venir. Al respecto, no puede soslayarse la cuestin de la privatizacin del terroris- mo internacional, concepto este a travs del cual aludimos a aquellas organizaciones terroristas que han logrado alcance global sin esponsoreo de ningn Estado, fijando as su propia agenda sin terceras influencias. En los albores de la dcada del 90, algunos esbozos de la privatizacin del terrorismo internacional comenzaron a regis- trarse con el grupo palestino Fatah-Consejo Revolucionario, sepa- rado en 1974 del seno de la organizacin Al Fatah de Yasser Arafat por desinteligencias mutuas, entre las cuales se incluira el accionar crecientemente independiente del primero. El nuevo grupo sera mundialmente conocido como Abu Nidal (etimol- gicamente padre de la lucha), sobrenombre de su lder Sabri Al Banna. Paul Wilkinson rastrea los antecedentes de la privatizacin del terrorismo en el ya referido primer atentado contra las Torres Gemelas, ejecutado en 1993. As, calific como freelance al grupo terrorista que cometi ese acto, bajo el liderazgo espiritual del jeque Omar Abdel-Rahman, de la mezquita de New Jersey, 392 HOFFMAN, Bruce: Terrorism. A Policy Behind the Times, Los Angeles Times, November 12, 2000. Mariano Csar Bartolom 248 agregando las dificultades que este tipo de organizaciones gene- raban a las agencias estatales de seguridad e inteligencia 393 . El fenmeno de la privatizacin del terrorismo se mani- fest con toda su virulencia el mencionado 11S (virulencia que, como despus quedara demostrado, podra haber sido todava mayor 394 ), protagonizado por el saudita Osama bin Laden y su organizacin Al Qaeda, que simultneamente cons- tituye el caso paradigmtico del terrorismo apocalptico que identifica Peters. La conducta free rider de Bin Laden, sumada al hecho de no responder a ningn Estado en forma perma- nente, ni subordinarse totalmente su accionar a ninguna ins- tancia decisoria superior, permite entender que hoy se hable de bin Laden Productions Ltd; que se lo califique como un entrepreneur privado que pone su moderna empresa al servicio del terrorismo internacional, o que se lo tilde como un subcontra- tista del terrorismo 395 . En 1999 comenz a instalarse en la comunidad internacio- nal, y se confirm dos aos ms tarde con el 11S, la certeza de que el fenmeno de la privatizacin del terrorismo, con Al Qae- da como caso paradigmtico, signar la agenda de Seguridad Internacional en el corto y mediano plazo. La certidumbre de esta amenaza sirvi de acicate para una adaptacin de los orga- 393 WILKINSON, Paul: Terrorism: Motivations..., op. cit. 394 En este sentido Khalid Sheik Mohammed, el cerebro de esos ataques, revel que el plan original consista en asaltar cinco aviones en cada costa de Estados Unidos. Mohammed revel que en la etapa final del plan, la idea era que participaran 22 terroristas y cuatro aviones en un primer ataque, seguidos por una segunda oleada de atentados suicidas que contaran con la asistencia de aliados de la red terrorista Al Qaeda en el sudeste asitico. Con el transcurso del tiempo, Bin Laden elimin varias partes del plan, incluidos ataques en las costas oriental y occidental de Estados Unidos. Ver Revelan cmo era el plan original de Ben Laden, La Nacin (Buenos Aires) 22 de septiembre de 2003. 395 Estas adjetivaciones constan, respectivamente, en SCHWEITZER, Yoram: Bin Laden Productions Ltd., The International Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT), June 28, 2001; SHAHAR, Yael: Osama bin Ladin: Marketing Terrorism, The International Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT), August 22, 1998; y Terror Strikes Again: Attack on US Embassies Prompt New Fears-and a Vow of Retribution, US News & World Report, August 17, 1998. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 249 nismos multilaterales, proceso por el cual las expectativas se depositaron en dos rganos constituidos en el seno de la ONU, que se analizarn ms adelante: el Comit de Sanciones del Consejo de Seguridad (CS-CSNU) y el Comit de Contraterro- rismo (CTC) surgido a la luz de la Res 1373/01. Pese a esas iniciativas de la ONU, y a otras de organismos regionales como la OTAN, la peligrosidad del terrorismo encar- nado por Al Qaeda no parece haber decrecido. Es que, pese a que a fines del ao 2003 el Secretario de Estado norteamericano concluy que esa organizacin haba sido severamente daada, lo que haba redundado en una abrupta disminucin de su ca- pacidad operativa 396 , las perspectivas de los expertos dicen exactamente lo contrario. En este sentido, en junio de 2002, al trmino del grueso de la operacin Libertad Duradera, se apreciaba que apenas entre un cuarto y un tercio de la actividad de Al Qaeda haba sido afectada 397 . Exactamente un ao despus, un informe provisional elaborado por el CS-CSNU revel el escaso xito que haban tenido las disposiciones de la Res 1267/99, agre- gando que en lo referido a la congelacin de fondos esto se deba a la eficacia del sistema conocido como hawala (del hind en confianza, no suele basarse en los sistemas ban- carios y est sustentado en una red de miembros o hawala- dar que hoy tiene despliegue global). Adems, el dossier alert del peligro que representa una tercera generacin de jvenes radicales reclutados por la organizacin, concluyendo que la misma sigue suponiendo una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales 398 . 396 POWELL, Colin: What will we do in 2004, The New York Times, January 1, 2004, p. A-25. 397 NYE, Joseph: Lessons in Imperialism, Financial Times, June 16, 2002. 398 ONU: Carta de fecha 7 de julio de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Presidente del Comit del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolucin 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/669, 8 de julio de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/2003/ 669&Lang=S&Area=UNDOC). Mariano Csar Bartolom 250 El CS-CSNU consolid su evaluacin a fines del ao 2004, oportunidad en la cual concluy que Al Qaeda continuaba te- niendo la capacidad y la voluntad de cometer nuevos atentados de magnitud, incluso empleando agentes qumicos o biolgicos en modalidades ofensivas. En uno de sus informes, el Comit confirm que esa organizacin terrorista todava no tiene la tec- nologa para efectuar ese tipo de agresiones, por lo cual el nico impedimento que tienen es la complejidad tcnica para operar- las adecuadamente. Heraldo Muoz, por entonces titular del Comit, tambin seal que Al Qaeda no solo se concentrara en atentados de magnitud sino que, en lo que supondra un cambio de estrate- gia, podra atentar contra objetivos blandos (soft targets) u objetivos de oportunidad. Y subray la peligrosidad que sig- nifica el empleo, por parte de esta u otra organizacin, de misi- les tierra-aire porttiles 399 , ms conocidos en los crculos milita- res a partir de su sigla en ingls: manpads (manportable air defense systems). La cuestin de los misiles tierra-aire no era casual. Como se recordar, en noviembre del 2002 terroristas intentaron infruc- tuosamente derribar un avin israel de pasajeros en Mombasa, lanzndole dos misiles SA-7 que erraron el blanco. Y a media- dos de agosto de 2003 fue detenido en Nueva Jersey un ciuda- dano britnico que intentaba venderle un misil SA-18 con su lanzador a unos presuntos terroristas, que resultaron ser agen- tes federales. Abonando la importancia de esta cuestin, segn un infor- me del Congreso norteamericano publicado a principios de 2003, en el mundo existen entre medio milln y 700 mil misiles tierra-aire con lanzador porttil, bsicamente de dos modelos: los SA-7 antiguos (Strela) o recientes (Igla) rusos, y los Stinger estadounidenses. Pueden ser adquiridos en el mercado negro de ex repblicas soviticas como Georgia o Ucrania, por menos 399 Panel de la ONU cree que Al Qaida posee misiles porttiles, EFE, 20 de noviembre de 2003. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 251 de US$ 10 mil la pieza, segn responsables de la aviacin norte- americana 400 . Cabe agregar que la posesin de estos misiles por parte de una organizacin terrorista tiene un alto valor simblico, que va ms all de la efectividad de su empleo. Charles Pea, direc- tor de estudios de defensa del Cato Institute, lo plante de la siguiente manera: El misil ni siquiera tiene que dar en el blanco. Basta con que corra la noticia de que se dispar uno de estos proyecti- les contra un avin para lograr un efecto catastrfico sobre la indus- tria aeronutica y, por ende, sobre toda la economa 401 . Los expertos del CS-CSNU tambin aseguraron, hacia fines del 2003, que los grupos que integran la red de Al Qaeda (vide infra) funcionan con cierta autonoma de la estructura pi- ramidal que responde a Bin Laden; y esta se consolid en su rol de paraguas ideolgico. Por ltimo, volvieron a subrayar el reclutamiento de su tercera generacin de terroristas (luego de las camadas generadas en la guerra de Afganistn, y entre ese hito y el 11S), conformada por jvenes radicales de todo el Mundo Musulmn; y agregaron que Irak se haba convertido en terreno frtil para la captacin de jvenes musulmanes por par- te de la organizacin 402 . Las visiones del Comit, en lo relativo al rol de paraguas ideolgico de Al Qaeda, son compartidas por muchos especia- listas. As Rolf Tophoven, director del Instituto para la Investiga- cin del Terrorismo y la Poltica de Seguridad con sede en Essen, declar: Al Qaeda ya no es un grupo terrorista operativo tradicional, sino que inspira, adoctrina y motiva; el experto britnico Jason 400 Arrestan en EE.UU. a un britnico que intentaba vender un misil, La Nacin (Buenos Aires) 13 de agosto de 2003, p. 1; Una operacin que pone en la mira a Mosc, La Nacin (Buenos Aires) 14 de agosto de 2003, p. 1. 401 ZELLER, Tom: Proliferan los misiles porttiles: son baratos, letales y entran en cualquier bolso, Clarn, 29 de octubre de 2003. 402 ONU: Carta de fecha 1 de diciembre de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Presidente del Comit del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolucin 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/1070, 2 de diciembre de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/ 2003/1070&Lang=S&Area=UNDOC). Mariano Csar Bartolom 252 Burke, por su parte, indic: Hoy la red Al Qaeda solo puede ser entendida como una ideologa, como un modo de ver el mundo compar- tido por un nmero cada vez mayor de musulmanes 403 . En la misma lnea se ha indicado que Al Qaeda ha desarro- llado una agenda que prioriza su influencia en conflictos regio- nales protagonizados por musulmanes, fomentando la apari- cin o el fortalecimiento de organizaciones locales que comparten su visin, inclusive en lo referente a la matanza ma- siva de civiles occidentales. Un caso paradigmtico de ese fo- mento sera el grupo Jemaah Islamiah en el sudeste asitico 404 . Jessica Stern, quien se ha especializado en terrorismo de raz religiosa, sugiere que Al Qaeda aprendi que para actuar en las sombras debe adoptar las cualidades de una red vir- tual, con una organizacin similar a la de algunos grupos neo- nazis norteamericanos que se caracterizan por una resistencia sin liderazgos, donde los jefes no dan rdenes sino que inspi- ran a individuos o pequeas clulas a pasar a la accin por su propia iniciativa. Por otro lado, en lo relativo a la importancia del factor Irak en el reclutamiento de terroristas, Stern sintetiz este efecto contraproducente de la presencia estadounidense en Irak opi- nando que la Casa Blanca ha transformado en terrorista a un pas que no lo era; es decir, ha creado la situacin que originalmente pretenda conjurar. Y agreg que la permanencia estadounidense en ese pas fue transformada en una herramienta de recluta- miento por los seguidores de Bin Laden 405 . Confirmando la lec- tura de esta especialista, un informe de la ONU asegur que, tan pronto como la Casa Blanca anunci que desarrollara una opera- cin militar en suelo iraqu, la tasa de reclutamiento de Al Qaeda en el mundo musulmn aument entre un 30 y 40% 406 . 403 HUNT, Albert: Bagging Bin Laden, The Wall Street Journal, July 15, 2004, p. A-11. 404 BENJ AMI N; Daniel Benj amin & Steven Simon: Al Qaedas Dangerous Metamorphosis, The Los Angeles Times, November, 11 2002. 405 STERN, Jessica: How America created a Terrorist Heaven, The New York Times, August 20, 2003, p. A25. 406 ATRAN, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 253 A partir de la vigencia de Al Qaeda, la amenaza terrorista estar signada en los tiempos venideros por dos caractersticas que incrementarn su peligrosidad: por un lado, su flexibilidad organizativa, acorde a los formatos de transnacionalizacin em- presaria en estas pocas de globalizacin; por otra parte, un alto grado de letalidad en sus acciones. Respecto a la horizontalizacin de la estructura que dirige Bin Laden, es conveniente tener en cuenta la visin que sostie- ne el especialista Peter Bergen, para quien el comn de la gente no discrimina la doble dimensin de Al Qaeda, que no solo es una organizacin en s misma, sino tambin como sugiri el Comit de Sanciones el vrtice de una vasta red de grupos. Mientras el grupo tendra apenas 200 300 miembros, la red se integra por movimientos que se expanden por todo el plane- ta 407 . De acuerdo a estimaciones del Instituto Internacional de Estudios Estratgicos (IISS) de Londres, los miembros activos de esa red podran totalizar unos 18 mil individuos 408 . Walter Laqueur ha explicado la mecnica de esta red, indi- cando que en ese entramado Al Qaeda (la organizacin) es bsi- camente una oficina de coordinacin, trmino que en este caso significa la compra y transferencia de armamento y pasa- portes falsos; provisin de casas o apartamentos seguros en di- versos pases para uso de clulas locales; y el reclutamiento de individuos dispuestos y anhelantes por sumarse a la jihad. Sin embargo, en lo concerniente a la seleccin de objetivos, La- queur subraya que las redes locales gozan de amplia autono- ma, por ms que pueden celebrar debates estratgicos en su seno de vez en cuando, por ejemplo, sobre la conveniencia de efectuar determinada accin terrorista 409 . Incluso, las responsabilidades de esa oficina de coordina- cin en trminos de financiacin de los atentados que perpe- tran las diferentes organizaciones que integran la red, son limi- 407 BERGEN, Peter: The Dense Web of Al Qaeda, The Washington Post, December 25, 2003, p. A-29. 408 HUNT, op. cit. 409 LAQUEUR, Walter: El fantasma que recorre el mundo, Clarn 2 de junio de 2003. Mariano Csar Bartolom 254 tadas. La ONU ha establecido que el grueso de los fondos nece- sarios para esas acciones son obtenidos por sus ejecutores a travs de actividades criminales o gracias a donaciones, con lo cual el rol de Al Qaeda en este rubro declin significativamente en los ltimos aos 410 . Avalando esta perspectiva Alfredo Pastor, del Instituto de Estudios Superiores de Empresa (IESE) de Espaa, plantea un paralelismo entre la creciente deslocalizacin de las acciones terroristas y la transnacionalizacin de sus fuentes de ingreso. En su visin, las organizaciones terroristas cada vez estn ms descentralizadas y sus clulas son ms autnomas, como <franqui- cias>, lo cual les permite mayor adaptabilidad y, sobre todo, mayor capacidad de evadir los controles 411 . En relacin a la letalidad de las acciones terroristas, aunque numricamente los actos de Al Qaeda han sido pocos, los ms importantes han sido altamente costosos en trminos de vidas, e histricamente estuvieron espaciados por lapsos nunca meno- res a un ao. Estas acciones de Al Qaeda ratifican la rentabilidad de la actividad terrorista, sobre la cual nos referimos en otro pasaje del presente trabajo. El 4 de agosto del 2004, el CS-CSNU indic que, con excepcin de las acciones del 11S, los principales atentados de la organizacin insumieron costos inferiores a US$ 50 mil en cada caso, segn el siguiente detalle: atentados a las embajadas estadounidenses de Kenia y Tanzania (agosto 1998), hasta US$ 50 mil; ataque al navo USS Cole (octubre 2000), menos de US$ 10 mil; bomba contra un club nocturno en Bali (octubre 2002), me- nos de US$ 50 mil; bombas en Estambul (noviembre 2003), me- nos de US$ 40 mil; atentado contra el Marriott Hotel de Jakarta (agosto 2003), alrededor de US$ 30 mil; bombas a los trenes de Madrid (marzo 2004), aproximadamente US$ 10 mil 412 . 410 Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says, DPA, August 4, 2004. 411 LESCORNEZ, Macarena: La privatizacin terrorista, El Mercurio 4 de abril de 2004, p. D-6. 412 Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says, DPA, August 4, 2004. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 255 Hace cerca de cuatro aos, un periodista argentino daba cuenta de la existencia de un debate en el seno de la comunidad de estudiosos e investigadores del fenmeno terrorista. Algu- nos expertos sostenan que la prctica del terror ha cambiado mucho desde los primitivos extremistas del siglo pasado, mien- tras otros afirmaban que este terrorismo de hoy es bsicamente el mismo, si uno se aviene a desagregar el impacto que la evo- lucin tecnolgica y su divulgacin ha tenido tambin sobre las formas en que hoy es posible matar y morir 413 . Hoy, la respues- ta de ese enfrentamiento estara beneficiando a los partidarios del cambio; en este contexto, parece acertado el punto de ruptura que un investigador del IISS asigna a Al Qaeda, sepa- rando a un viejo terrorismo de naturaleza selectiva, orientado a alcanzar objetivos polticos circunscriptos geogrficamante, de un nuevo terrorismo de sesgo apocalptico y completa- mente indiscriminado 414 . Los anlisis efectuados con posterioridad a los atentados del 11 de marzo del 2004 en Madrid coincidieron en resaltar la influencia intelectual que viene ejerciendo Al Qaeda en otros grupos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los grupos que reciben esta influencia, tanto los blancos como el abanico de acciones que pueden ejecutar esas organizaciones puede ser extremadamente variable. Respecto a los blancos, Anthony Cordesman, experto del Centro de Estudios Internacionales Estratgicos (CSIS), indica que ese grupo, adems de atacar objetivos norteamericanos, tambin golpea contra blancos judos e incluso musulmanes. Al Qaeda tambin se est corriendo cada vez ms hacia el conflicto israel-palestino, mientras Europa tambin podra ser blanco de ataques 415 . 413 CARDOSO, scar: Terrorismo: los hilos conductores, Clarn 30 de noviembre de 2002. 414 STEVENSON, Jonathan: The Two Terrorism, The New York Times, December 2, 2003, p. A-31 415 Al Qaeda y la nueva estrategia de las clulas locales autnomas, La Nacin (Buenos Aires), 21 de noviembre de 2003. Mariano Csar Bartolom 256 Otras lecturas, en cambio, subrayan el salto cualitativo del terrorismo, Al Qaeda mediante. Para Manuel Coma, del Real Instituto Elcano, la red de Osama bin Laden habra generado una suerte de efecto inflacionario en el terrorismo internacio- nal, por el cual desde el 11S ha habido un salto cualitativo del terrorismo. Los pequeos atentados ya no son adecuados. Hay que actuar a mayor escala para tener influencia 416 . Francis Tusa, especialista en temas de defensa y terrorismo, tambin se inscribe en esta lnea, juzgando que despus de los atentados del 11S, fabricar una bomba camuflada en un cubo de la basura no impresionar a nadie. El marcador de los terroristas tiene que alcanzar ahora los centenares o idealmente los mi- les de muertos, consider Jonathan Eyal, director del Royal United Services Institute (RUSI) de Londres. En una perspectiva similar John Gearson, profesor del Kings College, comparte la idea de que los terroristas se fijan cada vez objetivos ms ambiciosos, recordando que los autores del atentado de Oklahoma City (168 muertos en 1995) haban insistido en la necesidad de un nmero elevado de cadveres para llamar la atencin 417 . Terrorismo y Armas de Destruccin Masiva La combinacin del terrorismo con el empleo de ADM no es, en realidad, una hiptesis reciente. No solo ha sido recu- rrentemente empleada en novelas y pelculas, sino que registra antecedentes concretos desde principios de la dcada del 70, como se ver ms adelante. Incluso Ehud Sprinzak, estudioso israel de estas cuestiones, propone una tipologa para este fe- nmeno que discrimina tres categoras alternativas: Terrorismo con empleo de ADM, con un Estado sponsor 416 TREVELYAN, Mark: Terror experts see 9/11 factor in Madrid bombs, Reuters, March 11, 2004. 417 THOMANN, Lawrence: El terrorismo se mundializa y se generalizan los ataques indiscriminados, segn expertos. AFP, 12 de marzo de 2004. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 257 Terrorismo con empleo de ADM, a pequea escala Superterrorismo, o terrorismo con empleo de ADM a gran escala, con una cantidad de vctimas medida en trmi- nos de miles, o decenas de miles 418 . Sin embargo, este escenario se actualiz a partir de los he- chos que tuvieron como protagonista al grupo japons Aun Shinrikyo (Verdad Suprema): una secta cuya creencia estaba conformada por una eclctica mezcla de budismo, cristianismo, hinduismo y chamanismo. Sus adherentes, estimados en 20 mil a 40 mil personas (10 mil en Rusia), se distribuan en todo el globo, movilizando activos calculados en unos US$ 1,5 mil mi- llones. El lder indiscutido de la secta era Shoko Asahara, un instructor de yoga al cual sus seguidores se referan como ve- nerable maestro, quien deca ser la reencarnacin de Jesucristo y el primer iluminado desde la poca de Buda. El bizarro Asahara sera solo un personaje anecdtico si no fuera por su prdica apocalptica, en la cual anunciaba un inmi- nente Armagedn basado en ADM, teniendo Aun Shinrikyo la redentora obligacin de participar en el mismo, enfrentando a las fuerzas del mal. El mundo comprob las consecuencias de esta visin el 20 de marzo de 1995 en Tokio: en solo cuatro minutos (de 8:09 a 8:13), adherentes del grupo dispersaron en los subterrneos que se dirigan a la estacin Kasumigaseki pe- queas cantidades de Sarn, una substancia que dentro de la tipologa de agentes qumicos descripta en el Captulo IV se encuadra como gas neurotxico, y que fuera desarrollado por los alemanes en la dcada del 30. El atentado, que result fallido, ocasion 12 vctimas fata- les y otros 5.500 afectados, algunos con lesiones permanentes. Los clculos sugieren que, si la operacin hubiese estado a la altura de las expectativas de sus ejecutores, los muertos hubie- ran ascendido a 10 mil, con una cifra an mayor de heridos 418 SPRINZAK, Ehud: The Great Superterrorism Scare, Foreign Policy N 108, Fall 1998. Mariano Csar Bartolom 258 graves 419 . En los trminos de Sprinzak, la accin terrorista de Aun Shinrikyo fue de pequea escala, aunque estaba destinada a ser un acto de superterrorismo. La posibilidad que organizaciones terroristas o criminales puedan apelar al uso de armas nucleares es un fantasma pre- sente desde las fases finales del proceso de implosin sovitico, cuando se denunciaron importantes faltantes en los stocks de armas atmicas del Kremlin. He aqu una notable paradoja: en pocas de la Guerra Fra, la peligrosidad de la proliferacin de armamento nuclear estaba asociada a la fortaleza de la Unin Sovitica; terminada la compulsa bipolar, tal peligrosidad se vinculaba a la debilidad poltica en esa zona del mundo. El gobierno de EE.UU. claramente comprendi este peligro e invirti multimillonarias sumas de dinero para reducir el ar- senal atmico del otrora Ejrcito Rojo, colaborando con Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Kazakhstn. Todo este esfuerzo, empero, no fue suficiente. En 1994 se detect en Alemania material ra- diactivo procedente de la ex URSS, que estaba siendo traficado por organizaciones criminales. En agosto de ese ao, las autori- dades germanas incautaron 363 gramos de Pu 239 originarios de la central atmica Obninsk, que era transportado ilegalmen- te en un vuelo de la empresa Lufthansa; la banda que efectuada este trfico confirm que estaba en condiciones de comerciali- zar 11 kg de plutonio. Cuatro meses despus, en Praga, las au- toridades policiales incautaron 2,7 kg de uranio altamente enri- quecido (High Enriched Uranium, HEU) a tasas de uso blico y arrestaron a parte de una banda de traficantes internacionales, quienes aseguraron poder obtener hasta 40 kg de HEU en la estructura nuclear rusa 420 . Otro indicador de pesimismo fueron las declaraciones del general Alexander Lebed, hroe ruso de la guerra de Afganis- 419 CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998. 420 SOPKO, John: The Changing Proliferation Threat, Foreign Policy N 105, Winter 1996-97, pp. 3-20. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 259 tn y ex asesor de Seguridad Nacional, quien en 1997 confirm la desaparicin de un centenar de explosivos nucleares minia- turizados al tamao de un maletn de mano, cada uno de ellos de un kilotn (1.000 ton de TNT) de potencia. Detonado en un entorno urbano, uno de estos maletines generara mnimamente unas 100 mil vctimas 421 . A comienzos de la dcada del 90, y particularmente luego de los atentados terroristas acontecidos en EE.UU. el 11S, los riesgos de un terrorismo nuclear recrudecieron. Esta vez, sindi- cando como su probable ejecutor a Osama bin Laden. Abonando esa preocupacin, en febrero de 2001 un fugitivo saudita admiti ante juzgados norteamericanos haber estado involucrado en la compra de uranio sudafricano en Sudn por valor de US$ 1,5 millones; el hecho haba ocurrido en 1993 y el detinatario final era el citado terrorista. Y nueve meses des- pus, en el marco de las operaciones militares que EE.UU. lle- vaba adelante en Afganistn, se descubrieron en Kabul docu- mentos de la red terrorista Al Qaeda relativos a la construccin de artefactos explosivos nucleares 422 . Sin embargo, los artefactos nucleares demandan ciertos re- querimientos en materia de componentes, personal, instalaciones y manipulacin, que conspiran contra su uso. La excepcin de ese anlisis es el empleo de material nuclear por parte de grupos no estatales en la opcin denominada dispersin radiolgica o bomba sucia una explosin convencional dirigida a dispersar un material radiactivo en un rea, contaminndola y generando inseguridad y temor en sus habitantes. Esta opcin est facilitada por la proliferacin de basura radiactiva e istopos, consecuencia inevitable de su uso cotidiano (ej. medicina nuclear) 423 . 421 CRAIG, op. cit. 422 Bin Laden is looking for a nuclear weapon. How close has he come?, The Guardian, November 7, 2001; Bin Ladens Nuclear Secrets found, The Times, November 15, 2001. 423 Sobre estos riesgos, ver FORD, James: Nuclear Smuggling: How Serious a Threat?, National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS)-Strategic Forum N 59, January 1996; Nuclear Materials-Terrorism, ERRI, ENN Daily Report, May 17, 2001. Mariano Csar Bartolom 260 En este tema conviene recordar los hechos acontecidos en la ciudad brasilea de Goiania en 1987, cuando una fuente de Ce- sio-137 de 20 gramos fue sustrada de una clnica por delincuen- tes comunes. La unidad fue cortada en piezas y diseminada entre varias familias. Tiempo despus, el resultado de esta dispersin fueron 14 personas muertas, otras 250 severamente daadas por la radiacin y la implementacin de costosos procedimientos para monitorear unas 110 mil personas que podran haber estado expuestas a la fuente. Agreguemos aqu que el Cesio-137 no es el nico material radiactivo de uso habitual por parte de los servi- cios hospitalarios de medicina nuclear, susceptible de ser em- pleados en forma sucia; a ese listado tambin pueden agregar- se el Iridio-192, el Iodo-131 y el Cobalto-60. Segn el especialista francs Roland Jacquard, titular del Ob- servatorio Internacional del Terrorismo, la organizacin Al Qaeda intentaba detonar una bomba sucia en septiembre del ao 2000 en Australia, en el marco de los Juegos Olmpicos de Sydney. El blan- co elegido para esta operacin, que fue desbaratada por las poli- cas australiana y neozelandesa seis meses antes, era el reactor de investigacin nuclear Lucas Heights, en las afueras de la ciudad mencionada; el motivo, en tanto, era una represalia por el retiro de la invitacin a Afganistn a participar de las justas deportivas, decidido por el Comit Olmpico Internacional 424 . Qu forma podra adoptar una bomba sucia, y cules po- dran ser su efectos? Lo explica Robert Bunker, tomando como caso el primer atentado sufrido por las Torres Gemelas de Nue- va York, en 1993 425 : Si los terroristas del World Trade Center hubieran cargado a su camioneta con material radiolgico junto con los explosivos, la dispersin radioactiva generada por la explosin podra haber tornado al districto financiero de Nueva York inhabitable por dcadas. 424 JACQUARD, Roland: En nombre de Osama bin Laden. Las redes secretas del Terrorismo Islmico, Distal, Buenos Aires 2001, p. 9. 425 BUNKER, Robert: Epochal Change: War Over Social and Political Organization, Parameters, Summer 1997, pp. 15-25. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 261 Cuando se contempla la utilizacin de armas de destruc- cin masiva por parte del terrorismo, cobran especial relevan- cia los agentes qumicos y biolgicos, que respecto a los artefac- tos nucleares presentan menores requerimientos en materia de componentes, especializacin de personal y sofisticacin de las instalaciones. El problema de las armas qumicas y biolgicas se agrava por el aumento cuantitativo de individuos con cono- cimientos de bioqumica y biotecnologa, a nivel global, pues la cantidad de personas que acceden anualmente a tcnicas que pueden emplearse con fines ofensivos se mide en trminos de decenas de miles. Aun cuando en el mencionado atentado de Tokio se em- plearon armas qumicas, algunos especialistas opinan que el terrorismo podra concentrar su atencin en las armas biolgi- cas, por tres razones bsicas. Las dos primeras se refieren a los factores volumen y alcance; la tercera causa se relaciona con la cuestin seguridad pues, al contrario que en el caso de las ar- mas qumicas, los efectos de las armas biolgicas no son inme- diatos, lo que facilita su manipulacin por organizaciones te- rroristas o criminales, que pueden abandonar el rea de un atentado en horas, e incluso das, antes de la manifestacin de la agresin (que se registra al trmino de un perodo de incu- bacin). La peligrosidad que entraa la obtencin de armamento biolgico por parte de organizaciones terroristas fue puesta de manifiesto por innumerables centros de estudio, organizaciones multilaterales, instituciones sanitarias y ONG. Un claro ejemplo de esa peligrosidad se observa en el Cuadro 16, elaborado por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), a partir de la hipo- ttica dispersin de 50 kg de agentes biolgicos en una ciudad de un milln de habitantes 426 . 426 En base a CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes. The Illicit Use of Biological Agents in the 20 th Century, National Defense University (NDU), Center for Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision, p. 19. Mariano Csar Bartolom 262 Otro ejemplo es el que surge de un anlisis de simulacin que llevaron a cabo tres especialistas estadounidenses, aplicado a la ciudad de Nueva York, y que dice lo siguiente: Un da en que las condiciones meteorolgicas fueran favorables, en que soplara un ligero viento del sudeste (12 km/h), una peque- a embarcacin que navegara a seis nudos podra recorrer en tres horas aproximadamente los 32 km que separan Battery Park (en la punta sur de Manhattan) de City Island (a la entrada de Long Island Sound) (...) si solo la mitad de las personas tomadas como blanco estuvieran expuestas y si solo la mitad de las personas expuestas fueran afectadas por la forma pulmonar del carbunco bacteriano, y por ltimo, si solo la mitad de los individuos afecta- dos muriera (todas estas estimaciones son prudentes) habra ms de 600 mil muertos 427 . El atentado que Aun Shinrikyo perpetr en la capital japone- sa fue un hecho aislado o es indicativo de una nueva orientacin 427 JACQUARD, op. cit. p. 232 AGENTE PERSONAS EN MUERTOS INCAPACITADOS RIESGO (miles) (miles) (miles) Anthrax 180 95 30 Brucelosis 100 0,4 79,6 Tifus epidmico 100 15 50 Plaga 100 44 36 Fiebre Q 180 30 95 Tularemia 180 30 95 Encefalitis equina venezolana 60 0,2 19,8 CUADRO 16 ATAQUE CON ARMAS BIOLOGICAS A UNA CIUDAD CON 1 MILLON DE HABITANTES La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 263 de los grupos terroristas? Las respuestas de los especialistas e investigadores del tema estn divididas, en parte debido a la escasez de casos y de conocimiento sobre los mismos. Un profundo conocedor del terrorismo, David Rapoport, considera poco factible ese escenario, por dos razones principa- les. La primera de ellas es que un atentado terrorista qumico/ biolgico sera contraproducente para la organizacin que lo ejecutara, por el rechazo que generara en la opinin pblica; quienes desconocen esto e insisten en llamar la atencin sobre este tipo de terrorismo, agrega el mencionado especialista, co- nocen ms sobre la innegable letalidad de las armas qumicas/ biolgicas, que sobre la dinmica de los grupos terroristas. El segundo motivo que lleva a Rapoport a considerar poco probable un creciente empleo terrorista de armas qumi- cas/biolgicas, apunta a que las mismas no seran de fcil manipulacin (una perspectiva por dems discutible, de acuerdo a lo analizado hasta aqu). Su conclusin se deriva de la performance del mismo Aun Shinrikyo: sus reiterados inten- tos por ejecutar atentados con armas qumicas/biolgicas (nueve en un lustro) fueron todos un completo fracaso, con excepcin del ltimo; este pobre desempeo se agrava si se tiene en cuenta que el culto tuvo a su disposicin especialistas cientficos, instalaciones de avanzada y gran cantidad de re- cursos financieros 428 . De todos modos, el planteo de Rapoport presenta dos flan- cos dbiles: por un lado, segn l mismo lo admite, la creciente complejidad de la actividad terrorista en las ltimas dcadas ha redundado en la aparicin de gran cantidad de organizaciones que no se basan en considerandos ideolgicos ni de populari- dad al momento de planear sus atentados, sino en mviles cul- turales (sobre todo religiosos) en cuyo contexto la repercusin de un atentado qumico/biolgico en la opinin pblica pasa a segundo plano; por otra parte, la misma insistencia de Aun 428 RAPOPORT, David: Terrorism and Weapons of the Apocalypse, National Security Studies Quaterly, Summer 1999, pp. 49-67. Mariano Csar Bartolom 264 Shinrikyo en desarrollar y emplear armas qumicas/biolgicas indica que una organizacin que hoy quiere seguir el mismo camino pero no tiene las capacidades necesarias, tal vez las tenga en un futuro no muy lejano. En las antpodas de Rapoport, expertos como Walter La- queur alertan sobre un crecimiento de la tasa de empleo de ar- mas qumicas/biolgicas (sobre todo estas ltimas) por parte de organizaciones terroristas, identificando a esta proclividad como una de las caractersticas claves del terrorismo posmoderno 429 . Estos enfoques se sustentan en factores como los siguientes: Virtualmente son inexistentes, en el mbito civil, los siste- mas de deteccin en tiempo real de agentes patgenos y toxinas diseminados deliberadamente; los sistemas de de- teccin operan post facto. La cantidad de armamento qumico/biolgico necesario para producir una agresin de magnitud es relativamente pequea. La informacin sobre cmo producir armas qumicas/bio- lgicas es relativamente pblica. Existen mtodos de baja sofisticacin para emplear armas qumicas/biolgicas. La interaccin entre los ltimos dos factores mencionados, informacin pblica y baja sofisticacin, facilitara la produc- cin de armas qumicas y biolgicas por parte de terroristas legos en la materia. La revista especializada britnica New Scientist ha reportado que, en un experimento realizado por el gobierno estadounidense en el ao 2000, un grupo de personas sin conocimientos cientficos especficos y provistos de un equi- pamiento de US$ 1,5 milln adquirido totalmente en el merca- do abierto, logr producir un kilogramo de anthrax (Bacillus anthracis) empleable como arma. Ms an, ese grupo logr el 429 Ver LAQUEUR, Walter: El Terrorismo Posmoderno, Archivos del Presente N 9 (1997), pp. 37-52 La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 265 tamao ideal de partculas, algo que se supona que un grupo terrorista no poda lograr 430 . De todos modos, en relacin con el expertise de quien pre- tenda desarrollar este tipo armas, ya hemos dicho que el nme- ro de individuos con conocimiento y experiencia en las reas de microbiologa, biologa, bioqumica, farmacologa, etc., se incre- menta de manera constante, en todas partes del mundo 431 . Este ltimo considerando, relacionado con el aumento y difusin del know how necesario para la produccin de armas biolgicas, incluye el fenmeno de fuga de cerebros (brain dra- in) de sus pases, y su posible contratacin por Estados agresi- vos o, en el caso que nos ocupa, organizaciones terroristas. Dentro de este escenario, es imposible no reparar en la Bioprepa- rat sovitica, entidad mencionada en el Captulo IV. Tras el co- lapso de la URSS, Biopreparat continu vigente, aunque en un contexto de severas restricciones presupuestarias y salariales. Por ejemplo, el ms sofisticado centro de investigaciones que dependa de Biopreparat era el denominado Vector, en Kolt- sovo, Novosibirsk. En sus laboratorios se trabajaba con agentes patgenos como anthrax, viruela (el nico lugar de almacena- miento de cepas, adems del Center for Disease Control and Pre- vention de Atlanta, EE.UU.), fiebre hemorrgica y bola, entre otros. En 1997, una visita cientfica estadounidense encontr el lugar semiabandonado, custodiado por guardias que no perci- ban su sueldo desde haca meses, y con escasos operarios. Na- die supo decir dnde estaba el grueso de los cientficos que antes trabajaban en el lugar, como tampoco si se registraban faltantes en los stocks de agentes patgenos y toxinas 432 . 430 Know your enemy, New Scientist 27 October 2001. 431 Zilinskas, por ejemplo, desarroll un modelo matemtico segn el cual apenas el 0,1% de una comunidad cientfica podra emplear sus conocimientos para generar agresiones. Estimando que solo en EE.UU. habra 100 mil cientficos y tcnicos entrenados en microbiologa, obtendramos un universo de 100 individuos de alta peligrosidad; si solo la mitad estuviera dispuesto a consumar una agresin a ttulo individual, EE.UU. debera pensar en 50 mulos del Unabomber, solo que en trminos de bioterrorismo. 432 HENDERSON, D.: Bioterrorism as a Public Health Threat, Emerging Infectious Diseases 4:3, July-September 1998; DAVIS, Christopher: Nuclear Blindness: An Mariano Csar Bartolom 266 No se descarta que numerosos cientficos de Vector y otros centros de Biopreparat hayan tomado la iniciativa de buscar oportunidades laborales mejor remuneradas. Hoy algunos de ellos podran trabajar para Estados proliferantes como Irn, Co- rea del Norte y Pakistn. Pero todava se desconoce la ubica- cin de cientos de ellos y no se descarta que pudieran haber sido contratados por grupos terroristas, o que les hayan vendi- do agentes patgenos y toxinas a los mismos. Resumiendo, no hay certeza que en el corto y mediano pla- zos el terrorismo qumico/biolgico, a escala masiva, sea un evento cotidiano. En un extremo del espectro, para Sam Nunn ese escenario no plantea la duda si..., sino la pregunta cundo? 433 . Para este senador estadounidense, con una sli- da formacin en cuestiones de Defensa y Seguridad, la opcin que enfrentan los gobiernos entre asignar recursos contra el te- rrorismo o direccionarlos contra las ADM es falsa; la razn es que ambos fenmenos se han interrelacionado, al punto de constituir una nueva amenaza cuya neutralizacin demanda una estrategia unificada 434 . Podr pensarse que pticas como la de Nunn son extremas. Pero tampoco pueden descartarse totalmente futuras acciones terroristas de este tipo, certeza que est sustentada en numero- sos casos ocurridos antes y despus de los hechos de 1995, de los cuales a continuacin presentamos una seleccin 435 : Caso N 1: en 1970 se difundi que miembros de la organi- zacin alemana Fraccin del Ejrcito Rojo (Rote Armee Fraktion, RAF) haban sido entrenados por el Frente Popular para la Liberacin de Palestina (FPLP) cerca de Beirut, para utilizar agentes biolgicos en el envenenamiento de agua potable. Overview of the Biological Weapons Programs of the Former Soviet Union and Iraq, Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999. 433 MACKO, Steve & STATEN, Clark: The Threat of Chemical and Biological Attack, ERRI, ENN Daily Report, August 27, 1996. 434 NUNN, Sam: Toward a New Security Framework, remarks at the Woodrow Wilson Center for Scholars, October 3, 2001. 435 CARUS, op. cit., pp. 133, 152-153, 161-163, 167, 173, 176. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 267 Caso N 2: en febrero de 1975 el Frente Polisario se contact con la organizacin separatista vasca ETA para coordinar el envenenamiento de fuentes de agua en Pars (Francia), Ma- drid (Espaa), Rabat (Marruecos) y Nouakchott (Marrue- cos), en represalia por la postura adoptada por esos pases en relacin a la regin del Sahara Occidental. Caso N 3: en 1980 la insurgencia tamil amenaz al gobierno de Sri Lanka con contaminar selvas y ros con armas biol- gicas provenientes de otras partes del mundo, especfica- mente propagando la esquistosomiasis y la fiebre amarilla. Caso N 4: en noviembre de 1980 la polica francesa descu- bri y desmantel en Pars una clula de la organizacin alemana RAF que intentaba desarrollar armas biolgicas basadas en la toxina botulnica. Caso N 5: en septiembre de 1997 el peridico britnico The Guardian entrevist a un miembro del ala militar del grupo separatista kurdo PKK, quien confirm que su organiza- cin contemplaba el empleo ofensivo de agentes biolgicos, entre ellos la toxina botulnica, con la asistencia encubierta del gobierno de Grecia. Caso N 6: en abril de 1998 el peridico jordano Al-Bilad report que un dirigente de la Jihad Islmica Palestina, pre- tenda adquirir en Irak armas biolgicas para perpetrar un atentado en memoria de Muhyuddin Ash-Sharif, uno de los mrtires de su grupo. Caso N 7: en junio de 1998 un operativo del gobierno turco desmantel una red del PKK que pretenda efectuar atenta- dos utilizando una toxina denominada cobra, adquirida en Austria y traficada a travs del territorio ruso. Caso N 8: en febrero de 1999 un grupo desconocido auto- denominado Ejrcito de las Suicidas. Ala Militante Bin Laden amenaz con atacar con anthrax a los ciudadanos britni- cos y norteamericanos residentes en Yemen, si estos no abandonaban el pas en 12 das. Mariano Csar Bartolom 268 A este listado de ocho casos, agreguemos otros dos. El no- veno episodio, pese a no haber sido corroborado y constituirse en fuente de controversias, es altamente significativo, pues su- giere que en el ya mencionado primer atentado contra las Torres Gemelas en 1993, los responsables de la agresin haban colocado un preparado de sodio junto a los explosivos, inten- tando generar una nube de gas cianuro que se exparciera por el microcentro neoyorquino. Este dato, que public en el mbito acadmico la revista Foreign Policy y no ha sido debidamente aclarado, fue difundido en mayo de 1994 en el marco del proce- so judicial seguido contra los responsables de ese acto terrorista por el juez de la causa (Kevin Duffy), quien agreg que el inten- to fall porque el sodio ardi en lugar de vaporizarse 436 . El dcimo y ltimo caso tuvo como escenario a Washing- ton y aconteci en forma posterior a los atentados del 11S. En aquellos momentos, la oficina legislativa de un senador (Tom Daschle) recibi una carta que contena una substancia pareci- da al talco, y que no era otra cosa que esporas de anthrax a las cuales se les haba agregado un aditivo que impeda su agru- pamiento, tornndolas ms esparcibles en el aire. Dos emplea- dos de la oficina de correos que tomaron contacto con la misi- va fallecieron, y otros cinco fueron hospitalizados, mientras una treintena de funcionarios del Capitolio debieron recibir tratamiento mdico. Al mismo tiempo, comenzaron a detectarse trazas de an- thrax en ms de una decena de dependencias del gobierno fe- deral, incluida la Corte Suprema. Miles de oficinas de correo de todo el pas debieron ser minuciosamente revisadas; ms de veinte mil personas debieron tomar antibiticos; los organismos gubernamentales invirtieron millones de dlares para identifi- car el origen de la agresin (al parecer, sin resultados); final- mente, una suerte de psicosis colectiva sacudi a EE.UU. y los ciudadanos creyeron ver anthrax en cualquier minscula subs- tancia que impregnaba su correspondencia: arena blanca en una 436 SOPKO, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 269 carta procedente de Hawaii, detergente en polvo, azcar impal- pable y polvo de ajo, entre otras 437 . Habiendo mencionado en el listado anterior a Osama bin Laden, no sera ajeno a la idea de adquirir armamento qumi- co/biolgico. Al hablar de las nuevas armas de la jihad, Jac- quard comenta que la presunta posesin de esos ingenios bli- cos por parte del saudita ocasion reuniones de los servicios de seguridad occidentales en los aos 1999 y 2000. En esos mo- mentos, la alarma haba provenido de un lugarteniente egipcio de Bin Laden, quien agreg que el adiestramiento para su uso estaba provisto por ex miembros de la Stasi (la polica poltica de Alemania Oriental) y de unidades Spetznaz, el cuerpo de elite del Ejrcito Rojo 438 . En el mismo sentido, informes difundidos a comienzos del ao 2001 por el New York Times, en una de las descripciones ms exhaustivas de los orgenes y evolucin de su red terrorista Al Qaeda, citan fuentes de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) estadounidense segn las cuales esta organizacin habra estado experimentando con armas qumicas, incluyendo gases nerviosos; en el mismo artculo, un argelino que combati junto a Osama en Afganistn asegur que l mismo intent en repeti- das oportunidades adquirir uranio enriquecido en el mercado negro europeo, con la evidente intencin de fabricar un ingenio blico nuclear 439 . Meses despus, circularon nuevos rumores en ese sentido. Se dijo entonces que agentes de Al Qaeda haban adquirido cul- tivos de anthrax en Indonesia y Kazakhstn, as como bacterias de botulismo en Europa Oriental. Al mismo tiempo se daban a conocer imgenes satelitales de algunos campos de la organiza- cin en Afganistn, en los cuales se observaban cmulos de perros muertos, que los difusores de esas fotos consideraron 437 RIPLEY, Amanda: Antrax: a la caza de los asesinos, suplemento especial de Time en mbito Financiero 2 de noviembre de 2001. 438 JACQUARD, op. cit., pp. 223-224. 439 ENGELBERG, Stephen: One Man and a Global Web of Violence, The New York Times, January 14, 2001. Mariano Csar Bartolom 270 vctimas de test qumicos. Por supuesto, la solidez de esas in- terpretaciones son motivo de controversia 440 . En agosto del ao 2004, un dossier de la ONU insisti en que Al Qaeda contina tratando de organizar un devastador ataque qumico o biolgico. Otras versiones agregan a esa bsqueda ar- mas nucleares, indicando que ese cometido fue exitoso: segn un periodista paquistan, el lugarteniente de Bin Laden, Ayman al- Zawahri, admiti que el grupo posee armamento nuclear adqui- rido en el mercado negro de Asia central 441 . Unos meses antes, en Jordania se haba frustrado un atenta- do de Al Qaeda contra la sede de los servicios de seguridad que, de haberse concretado, podra haber producido hasta 80 mil muertos y el doble de heridos. En el evento se iban a em- plear casi 20 toneladas de explosivos y sustancias qumicas ex- tremadamente txicas que habran matado por asfixia en un amplio permetro 442 . Sin embargo, la lista de potenciales protagonistas de estos atentados no se restrinje a Al Qaeda. Casi simultneamente, tras- cendi que las autoridades de Israel haban impedido un atenta- do suicida en Tel Aviv, ideado por las Brigadas de los Mrtires de Al Aqsa (un grupo escindido del movimiento Al Fatah que lidera Yasser Arafat), para vengar la muerte del fundador del grupo Hamas, el jeque Ahmed Yassin. En el mismo detonaran una bomba con bolsas de sangre infectada con el virus HIV y, de esa forma, los heridos seran infectados por el virus 443 . Frente a este escenario, los resultados de los esfuerzos de la comunidad internacional han sido concretos. El 28 de abril del 2004, el CSNU aprob por unanimidad la Res 1450 tendiente a 440 Governments struggle to second guess terrorists next move, New Scientist Online News, 20 September 2001. 441 El nmero dos de Al Qaida dice que poseen bombas nucleares, EFE, 22 de marzo de 2004. 442 Frustran un ataque qumico en Jordania, La Nacin (Buenos Aires) 27 de abril de 2004. 443 Servicio secreto israel impidi el ataque de una bomba con Sida, DPA, 13 de abril del 2004. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 271 evitar que los terroristas y comerciantes del mercado negro ob- tengan armas qumicas, biolgicas y nucleares. La medida obli- gara a los miembros de la Organizacin a adoptar e implemen- tar leyes para prevenir que los terroristas y los comerciantes de armas en el mercado negro puedan fabricar, adquirir, poseer, de- sarrollar, transportar o usar armas qumicas, biolgicas o nucleares y los medios para lanzarlas. La resolucin est encuadrada bajo el Captulo VII de la Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio para todos los pases que integran el organismo internacional y podra permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen. Independientemente de que el terrorismo qumico/biolgi- co, a escala masiva, pueda constituirse en un evento cotidiano en el corto y mediano plazo, ya es una realidad el empleo de esos agentes por parte de organizaciones terroristas en una mo- dalidad que podramos denominar de baja intensidad. Y uno de los ejemplos paradigmticos no se encuentra lejos de nues- tras latitudes; concretamente se ubica en Colombia y est prota- gonizado por la insurgencia armada de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejrcito de Libera- cin Nacional (ELN). Ambos grupos han incluido entre sus tcticas el empleo de pipetas cargadas con cido sulfrico y amonaco; de bombas que liberan gases de cianuro de hidrgeno, cuya inhalacin produce el rompimiento de los tejidos pulmonares, causando un edema pulmonar; el rellenado con cianuro de puntas de mu- nicin especialmente ahuecadas a tal efecto; y la mezcla de ma- teria fecal en artefactos explosivos que, al estallar, le generan infecciones cutneas y orgnicas letales al individuo alcanzado por sus esquirlas, debido al alto grado de contaminacin de las heridas 444 . 444 Para mayores detalles, y casos concretos, de empleo de agentes qumicos y biolgicos por parte de los grupos terroristas colombianos en modalidad de baja intensidad, ver Chemical and Biological Terrorism in Latin America: the Revolutionary Armed Forces of Colombia, ASA Newsletter 03-5, October 2003, pp. 1 y 19-22. Mariano Csar Bartolom 272 Finalizando, no puede descartarse que el terrorismo qumi- co/biolgico explore en los aos venideros nuevos campos de accin. Uno de estos campos sera una variedad de terrorismo biolgico, consistente en la contaminacin de la produccin agrcola con agentes patgenos o toxinas. En este caso, el resultado de la accin terrorista no sera tanto la generacin de vctimas, sino el colapso parcial o total de una actividad econmica, con claras manifestaciones: escasez de alimentos, alzas de precios, prdida de mercados externos (alter- nativa contemplada por la Organizacin Mundial de Comercio), desempleo, importaciones no previstas, etc. Inclusive, una agre- sin de este tipo podra repercutir negativamente en la evolucin de los mercados agrcolas y financieros globales. Los atractivos que presenta este tipo de agresin son diver- sos. El know how est disponible; las tcnicas de dispersin no son demasiado diferentes a las empleadas en la propagacin de herbicidas y fungicidas; el ser humano suele ser inmune a los efectos directos de muchos agentes patgenos empleados con- tra plantas y animales, hecho que facilita su manipulacin, al- macenamiento y diseminacin; las cantidades de agentes pat- genos o toxinas requeridas para cometer una agresin susceptible de generar efectos econmicos (la interrupcin de un flujo comercial, por ejemplo) son mnimas, mensurables en mililitros; los blancos del ataque, sean estos plantas o anima- les, estn dispersos en grandes superficies y su custodia perma- nente es virtualmente imposible; las agresiones son fcilmente disimulables como enfermedades naturales; finalmente, las san- ciones penales contra actos de terrorismo biolgico aplicados al agro suelen ser notablemente menores a las que se refieren a agresiones contra individuos 445 . 445 WHEELIS, Mark: Agricultural Biowarfare & Bioterrorism. An Analytical Framework & Recommendations for the Fifth BTWC Review Conference, University of California- Davis, November 2000 (First presented at the Annual Meeting of the Association of Politics and the Life Sciences in Atlanta, Georgia, September 1999) (http:// www.fas.org/bwc/agr/agwhole.htm). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 273 La lucha contra el terrorismo Ya hemos dicho que luego de los acontecimientos del 11S, el terrorismo se posicion globalmente al tope de la agenda de amenazas transnacionales. Esta jerarquizacin ha redundado en la concepcin, diseo e instrumentacin de diferentes medidas orientadas a contener y erradicar ese flagelo. A nivel internacional, las principales decisiones se con- centraron en la ONU, a pesar de que esta institucin carece de una definicin oficial sobre terrorismo, y debe decirse que co- menzaron en 1999, dos aos antes que los atentados en Nueva York y Washington. En esos momentos, tras una oleada de actos terroristas contra blancos de EE.UU. que incluy sus em- bajadas en Kenia y Tanzania, se constituy el Comit de San- ciones del Consejo de Seguridad (CS-CSNU), ya mencionado anteriormente. El CS fue constituido por mandato del Consejo en el marco de la Res 1267/99, con el objetivo de monitorear la aplicacin de sanciones contra la organizacin terrorista Al Qaeda y el r- gimen talib, siendo su primer presidente el embajador chileno ante la ONU, Heraldo Muoz. Los aspectos esenciales en que se concentra esta dependencia son el embargo de armas, el conge- lamiento de fondos y la ubicacin y movimientos de la red de Al Qaeda. La Res 1363/01, prorrogada luego con las Res 1390/ 02 y 1455/03, cre en el seno del rgano a un Grupo de Vigilan- cia integrado por cinco expertos, cuyas observaciones se plas- man en los informes del Comit 446 . Dos semanas despus del 11S se emite la Res 1373/01, que confirma lo siguiente: el terrorismo, en todas sus formas y ma- nifestaciones, constituye una de las ms serias amenazas a la paz y seguridad internacionales; todo acto terrorista es criminal e injustificable, ms all de su motivacin; la peligrosidad del terrorismo puede incrementarse si accediera a material qumi- co, biolgico o nuclear; cada vez es ms simple para las organi- zaciones terroristas, en un mundo globalizado, emplear sofisti- 446 Ver http://www.un.org/spanish/docs/comitesanciones/1267/1267selected.htm Mariano Csar Bartolom 274 cados recursos tecnolgicos para lograr sus objetivos; el terro- rismo puede combatirse eficazmente detectando e impidiendo su movimiento de fondos; por ltimo, debe prevenirse el recur- so de los grupos terroristas a otras actividades criminales trans- nacionales como forma de financiacin, entre ellas el narcotrfi- co, el trfico de armas y el lavado de dinero. Bajo los trminos de la Res 1373 fue constituido en esos mo- mentos un Comit de Contraterrorismo (CTC), con el objeto de impulsar y monitorear el cumplimiento de ese instrumento jur- dico, al cual se sumaran posteriormente otros relacionados, es- pecialmente las Res 1390 y 1455. As, el Comit debe velar por- que todos los Estados firmen y ratifiquen las convenciones y protocolos vinculados con el terrorismo; se incremente la coope- racin internacional en la lucha contra este flagelo, incluyendo los aspectos de prevencin e investigacin de atentados; y se persiga y castigue a sus responsables directos y sus protectores. Por otro lado, frente al escenario de un eventual uso terro- rista de armas de destruccin masiva, los resultados de los es- fuerzos de la comunidad internacional han sido concretos. El 28 de abril del 2004, el CSNU aprob por unanimidad la Res 1450 tendiente a evitar que los terroristas y comerciantes del merca- do negro obtengan armas qumicas, biolgicas y nucleares. La medida obligara a los miembros de la Organizacin a adoptar e implementar leyes para prevenir que los terroristas y los co- merciantes de armas en el mercado negro puedan fabricar, ad- quirir, poseer, desarrollar, transportar o usar armas qumicas, biolgi- cas o nucleares y los medios para lanzarlas. La resolucin est encuadrada bajo el Captulo VII de la Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio para todos los pases que integran el organismo internacional y podra permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen. Cerrando lo referido a la instrumentacin, por parte de la ONU, de medidas orientadas a contener y erradicar el flagelo terrorista, conviene citar la llamada estrategia de las cinco D. Esta fue propuesta por Annan a comienzos del ao 2005, al La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 275 conmemorarse el primer aniversario de los atentados del 11M, a modo de grandes ejes en torno a los cuales debera estructu- rarse el esfuerzo internacional de lucha contra el terrorismo. Los contenidos de esa estrategia son los siguientes (el sub- rayado es nuestro): Disuadir a los grupos descontentos de ele- gir el terrorismo como tctica para alcanzar sus objetivos; Difi- cultar a los terroristas el acceso a los medios para llevar a cabo sus atentados; hacer Desistir a los Estados de prestar apoyo a los terroristas; Desarrollar la capacidad de los Estados para prevenir el terrorismo y, por ltimo, Defender los Derechos Hu- manos en la lucha contra el terrorismo 447 . A nivel de los Estados, en tanto, entendemos que sigue go- zando de actualidad la splica de accin formulada por Ben- jamin Netanyahu hace ya varios aos, quien inst a los gobier- nos a no adoptar una actitud de aceptacin indiferente ni fatalista, sino a adoptar un declogo de acciones que deben ser emprendidas tanto a nivel interno como internacional. Debido a las crecientes vinculaciones entre ambos dominios, estos no solo no se excluyen, sino que se retroalimentan. En concreto, las medidas propuestas por Netanyahu son las siguientes: (i) imponer sanciones a los proveedores de tecnolo- ga nuclear a los Estados que apoyan el terrorismo; (ii) imponer sanciones diplomticas, econmicas e incluso militares a los Es- tados que apoyan el terrorismo; (iii) neutralizar los enclaves terroristas; (iv) congelar los activos financieros de los regme- nes y organizaciones terroristas; (v) compartir informacin, tan- to entre Estados como en el seno de los mismos; (vi) revisar la legislacin para permitir una mayor vigilancia y accin contra las organizaciones que incitan a la violencia, de renovacin pe- ridica; (vii) perseguir activamente a los terroristas; (viii) no liberar a los terroristas encarcelados, (ix) entrenar fuerzas espe- ciales para combatir el terrorismo; finalmente, (x) educar al p- blico (educacin antiterrorista). 447 ANNAN, Kofi: Discurso pronunciado en la Cumbre Internacional sobre Democracia, Terrorismo y Seguridad, Club de Madrid, Madrid, 11 de marzo de 2005. Mariano Csar Bartolom 276 Debe agregarse que, dentro de este declogo, el tem (vi) refe- rido a la revisin de legislacin incluye una variada serie de inicia- tivas que incluye proscribir el otorgamiento y la canalizacin de fondos a grupos terroristas; permitir la investigacin de los gru- pos que predican el terrorismo; disminuir los requisitos de las rdenes de arresto en los casos de terrorismo; restringir la pose- sin de armas; por ltimo, ajustar las leyes de inmigracin 448 . Lo que probablemente no se desprenda del declogo del dirigente israel, y entendemos que es de incidencia directa en la evolucin del flagelo terrorista, es la consolidacin de la de- mocracia como sistema de gobierno. Existe cierto grado de con- senso en que los regmenes democrticos, ms all de sus falen- cias, suelen generar un menor nmero de terroristas que los regmenes autoritarios; y cuando constituyen el seno para el surgimiento de terroristas, estos suelen ser numricamente es- casos y con un nivel de adhesin ciudadana muy restringido 449 . En ese sentido, la preservacin de la gobernabilidad democrti- ca a la cual se hizo alusin en el Captulo II, es un elemento clave en la lucha contra el terrorismo. Finalmente, los legtimos esfuerzos internacionales por erradicar la actividad terrorista no deben vulnerar el respeto a los Derechos Humanos. La idea que subyace a esta cuestin es, segn dijo Jakob Kellenberger, presidente del Comit Interna- cional de la Cruz Roja (CICR), que la guerra contra el terrorismo no es un argumento para relativizar la proteccin de la dignidad humana 450 . Ya a fines del ao 2003, Hina Jilani, representante especial del Secretario General de la ONU para monitorear la situacin de los Derechos Humanos en el mundo, declar ante la Asam- 448 NETANYAHU, Benjamin: Combatiendo al terrorismo. Cmo pueden las democracias derrotar a los terroristas nacionales e internacionales, en Carlos FAYT, Criminalidad del Terrorismo Sagrado, Editorial Universitaria de La Plata, La Plata 2001, pp. 157-172. 449 MARKS, op. cit. 450 CICR a favor de proteger DDHH tambin en guerra contra terrorismo, DPA, 29 de mayo de 2004. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 277 blea General del organismo que, al mismo tiempo que las leyes antiterroristas en todo el mundo se colocaron en el primer lugar de las prioridades de la agenda gubernamental, muchos gobier- nos ven cada vez ms a los defensores de los Derechos Huma- nos como obstculos para la implementacin de sus leyes de Seguridad Nacional contra el terrorismo. Este funcionario sostuvo que, en muchos casos, esos defen- sores fueron acusados de difamacin de autoridades y difu- sin de informacin falsa cuando publicaron reportes sobre vio- laciones de los Derechos Humanos. Y agreg que en algunas naciones las leyes antiterroristas y las agencias de inteligencia recibieron poderes excepcionales de vigilancia e investiga- cin sin supervisin judicial, leyes estas que permitieron a las autoridades detener a defensores de los Derechos Humanos, sindicalistas, lderes estudiantiles, activistas polticos, lderes religiosos, abogados y periodistas. Tambin seal que a los defensores de los Derechos Humanos se les negaron visas para ingresar a pases donde fueron reportadas serias violaciones de los mismos 451 . A partir de los dichos de Jilani, es que puede entenderse el llamamiento del Secretario General, efectuado al conmemorar el primer aniversario del 11M: El terrorismo es por s mismo un ataque directo a los Derechos Humanos y al Estado de derecho. Si en nuestra lucha contra ese fenmeno sacrificamos esos valores, estare- mos entregando una victoria a los terroristas 452 . 451 ONU: Leyes antiterroristas tambin tienen como blanco defensores DDHH, DPA, 13 de noviembre de 2003. 452 ANNAN, op. cit. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 279 Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los aos 90 Desde su constitucin al trmino de la Segunda Guerra Mundial, la ONU se erigi en el organismo gubernamental multilateral ms importante del escenario internacional. Bsica- mente, el mismo cumple cinco funciones: (i) es, ante todo, un smbolo de la comunidad internacional; (ii) es un canal de comu- nicaciones entre actores del sistema internacional, primordial- mente entre Estados, aunque cada vez ms entre Estados y ac- tores no estatal es; (i i i ) es una burocraci a competente, especializada en una amplia gama de funciones; (iv) es un m- bito generador y reglamentador de normas de conducta, a la vez que un mecanismo a travs del cual se generan y difunden visiones sobre cmo deberan conducirse los Estados; finalmen- te, es un mbito de socializacin de las elites sobre cmo perse- guir y obtener los objetivos de sus respectivos Estados, en el sistema internacional contemporneo 453 . Indudablemente, la faceta ms conocida que tiene el involu- cramiento de la ONU en la bsqueda de la paz y seguridad inter- nacionales es la que se vincula con el empleo de efectivos militares en operaciones de paz. En la dcada del 50 fue Dag Hammars- kjld, Secretario General del organismo, quien deline original- mente su forma y dio lugar a la aparicin de tres conceptos, nti- mamente relacionados entre s: Presencia de la ONU, Mantenimiento de la Paz y Diplomacia Preventiva. Dejando a este ltimo moment- neamente de lado, las caractersticas de los otros dos eran: 453 FARER, Tom: UN Action in a Disorderly World, University of California- Berkeley, Institute of International Studies, Currents, Spring 1994. CAPTULO VI LA EVOLUCIN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIN EN LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS Mariano Csar Bartolom 280 Presencia de la ONU: alude al uso de personal representati- vo del Secretario General en la resolucin de disputas, sea o no que las partes enfrentadas hayan logrado algn acuerdo transitorio; incluye el empleo de mediadores, comisiones de buenos oficios y pequeos grupos de militares desarmados. Mantenimiento de la Paz: se diferencia de las anteriores en que estn protagonizadas totalmente por unidades milita- res y en que actan a partir de un cese de hostilidades pactado por las partes en disputa. A partir del informe co- producido en 1965 por el titular de la Asamblea General y el Secretario General, las misiones de mantenimiento de la paz son clasificables en operaciones de observacin (boinas azules) y operaciones donde actan unidades armadas de mayores dimensiones (cascos azules). El proceso de toma de decisiones en materia de operaciones de paz involucra cuatro actores: el CSNU, el Secretario General, la Asamblea General y los pases contribuyentes con tropas. En el Cuadro 17 se describen los roles y funciones de cada uno de ellos: CUADRO 17 PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN OPERACIONES DE PAZ ACTOR FUNCIN CONSEJO DE SEGURIDAD SECRETARIO GENERAL ASAMBLEA GENERAL PASES CONTRIBUYENTES Responsable de tipificar una accin o situacin como amenaza a la paz y seguridad internacionales, y de decidir la realizacin de una operacin de paz, sin en- trar en sus detalles. Implementa las decisiones del Consejo en el plano operativo. Planifica y controla la operacin de paz, de- legando su ejecucin en un comandante en el terreno. Aunque no debe involucrarse en cuestiones relaciona- das con la paz y la seguridad internacionales, puede ejercer influencia indirecta sobre una operacin de paz a travs de su presupuesto. Afectan la forma de la operacin a travs de las Reglas de Empeamiento que le fijan a sus tropas. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 281 Sin embargo, segn puntualiza Frechette, el paso del tiem- po introdujo importantes distorsiones en ese proceso, especial- mente en lo que se refiere al CSNU. Formalmente, el menciona- do rgano debera reunirse abiertamente para discutir los temas de su incumbencia, permitiendo que cualquier Estado miembro exponga ante l sus puntos de vista; sin embargo, en la realidad el Consejo es proclive a trabajar segn una mecnica de sesiones informales: reuniones a puertas cerradas en las que no se admite a ningn Estado miembro; de cuyo contenido no queda constancia ni registro; donde se arriba a conclusiones que luego se plasmarn en las resoluciones, quedando en con- secuencia un escaso margen para la negociacin. Irnicamente, comenta la diplomtica canadiense que, con ese estado de cosas, las alternativas de un Estado miembro que no integra el CSNU para conocer los contenidos de una sesin informal se limitan a solicitar informacin en forma individual a los asistentes al cnclave (quedando supeditados a la buena voluntad de los mismos), o enterarse a travs de las pginas del The New York Times 454 . Las operaciones de mantenimiento de paz se insertan en el Cap. VI de la Carta del organismo, que encomienda a las partes en conflicto la bsqueda de una solucin pacfica al mismo a travs de negociaciones, mediaciones, conciliaciones, arbitrajes, recursos a agencias regionales u otros medios pacficos (espe- cialmente arts. 33 y 38). Las caractersticas de estas operaciones, que no estn defi- nidas de manera explcita en la Carta, fueron establecidas por el propio Hammarskjld (con la colaboracin del canadiense Les- ter Pearson) tras la crisis de Suez en 1956, haciendo hincapi en seis condiciones: (i) el carcter temporal del despliegue; (ii) su neutralidad respecto de las partes en conflicto y su aceptacin por parte de las mismas; (iii) la designacin del comandante militar por parte del CSNU; (iv) la inhabilitacin de los miem- 454 FRECHETTE, Louise: El proceso de toma de decisiones en Naciones Unidas, en VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, Buenos Aires 1997, pp. 51-59. Mariano Csar Bartolom 282 bros permanentes de tal cnclave para participar en esos des- pliegues; (v) la limitacin de los objetivos de las operaciones a la supervisacin de ceses de fuego y el patrullado de frentes de batalla; y (vi) la provisin de las fuerzas multinacionales con armamento liviano, utilizable solamente en defensa propia. Para estas operaciones de mantenimiento de la paz, las en- seanzas obtenidas a partir de la misin UNTAC en Camboya sugieren que el xito de las mismas se vincula a la existencia de cinco condiciones bsicas: (i) un plan de paz coherente desde el punto de vista conceptual, suficientemente detallado, avalado por todas las partes intervinientes; (ii) el apoyo de las partes en conflicto a la aplicacin de dicho plan; (iii) recursos humanos calificados y disciplinados, articulados a partir de un Estado Mayor civil y militar, aptos para planificar e implementar el plan de paz inmediatamente despus del logro del acuerdo en- tre los beligerantes; (iv) objetivos claros y factibles, evitando la generacin de esperanzas infundadas o poco realistas sobre el papel de la ONU; finalmente, (vi) adecuado respaldo externo, incluyendo a aquellos Estados que en instancias anteriores apo- yaron a alguno de los beligerantes 455 . A lo largo de la mayor parte de la Guerra Fra, existieron dos factores que moldearon y limitaron el empleo del instru- mento militar por parte de la ONU, erosionando consecuente- mente su eficacia y eficiencia en trminos de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. El primero de ellos tuvo una clara raz ideolgica y consisti en la perniciosa prctica seguida por las dos superpotencias, de bloquear el funciona- miento del CSNU a travs del empleo intensivo del poder de veto que les otorgaba su estatus de miembros permanentes de ese foro. Este bloqueo llev a que, si bien el art. 51 de la Carta del organismo contempla mecanismos de Seguridad Colectiva (de- recho inmanente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque contra un pas miembro), esa herramienta nunca pudie- 455 EVANS, Gareth: Lecciones del mantenimiento de la paz en Camboya, Revista de la OTAN N 4, agosto de 1994, pp. 24-27. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 283 ra ser empleada, con la atpica excepcin de los episodios en Corea en la dcada del 50. El segundo elemento remite al paradigma westfaliano y era de naturaleza jurdica: el rechazo a la idea de intervencin. En el campo de las Relaciones Internacionales, este concepto tuvo siempre una connotacin negativa, siendo percibido generalmen- te como algo ilcito. La razn es que desde la Paz de Westfalia la soberana de los Estados siempre presupuso el derecho de los mismos a ser independientes de determinar su destino, y a los gobiernos a hacer lo que desean dentro de sus fronteras, sin in- terferencia externa. Esta lnea de pensamiento se consolid tras la Segunda Guerra Mundial, cuando se recoge la experiencia europea de la primera mitad del siglo XX, en lo relativo a la intervencin de las potencias en los asuntos internos de terceros Estados; de esta manera, la Carta de la ONU consagr el derecho de no injerencia externa en los asuntos internos de sus miembros (art. 2 prrafos 4 y 7). La adhesin de la ONU a la idea de no intervencin alcanza- ba tambin a las cuestiones humanitarias, por ms graves que hubieran sido, pues estas tambin estaban subordinadas a la puja bipolar. En este sentido, se ha hecho notar que si las Con- venciones de Ginebra de 1949 requirieron solamente cuatro me- ses de negociaciones, sus Protocolos Adicionales demandaron cuatro aos (1974-1977) para lograrse consensos mnimos 456 . En estos casos la inaccin se justificaba en una lnea de pensamiento conocida como consecuencialismo, que no enfatiza- ba en los Derechos Humanos vulnerados ni en la dimensin de esa violacin, sino ms bien en las consecuencias que podra tener una intervencin humanitaria. Siguiendo las pticas con- 456 NAHUM, Fasil: The Challenge for Humanitarian Law and Action at the threshold of the 21 st Century, 3 rd International Security Forum and 1 st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: Networking the Security Community in the Information Age, Zurich, 1921 October 1998 (Workshop 5C: Humanitarian Law and Action). Mariano Csar Bartolom 284 secuencialistas, estas intervenciones conllevaban un grave ries- go de escalada en el empleo de la fuerza que poda dar lugar a un enfrentamiento entre superpotencias y desembocar, al me- nos tericamente, en una guerra nuclear. Los adherentes a las pticas consecuencialistas justificaban moralmente la inaccin de la comunidad internacional frente a catstrofes humanita- rias, alegando que esa inaccin evitaba nuevos y ms generali- zados conflictos blicos 457 . En este contexto tuvo lugar la invasin de Kuwait por parte de Irak en agosto de 1990. El carcter de desafo que tena la accin de Hussein obedeca a dos circunstancias: por un lado, obligaba al organismo a incluir la variable violencia en el diseo de sus futuros cursos de accin para mantener la paz, al demos- trarse que el empleo de la fuerza no haba sido desterrado del tablero internacional; por otro, no poda defraudar las expecta- tivas generadas en todo el mundo por el anuncio del mandata- rio estadounidense George Bush de un conjunto de reglas que, bajo el pomposo rtulo de Nuevo Orden Mundial, aluda a la competencia exclusiva de la ONU en la resolucin de conflictos entre pases, imponindose como norma que la agresin arma- da debe ser castigada. La conducta que adopt la institucin ante el citado conflicto perifrico fue posibilitada por el abandono de la tradicional prctica de las dos superpotencias, de bloquear el funcionamien- to del CSNU a travs del poder de veto, y consisti en la aplica- cin de los mecanismos de Seguridad Colectiva, aunque en una forma algo sui generis: el Consejo no fue la instancia donde se concibieron las respuestas de la comunidad internacional, de acuerdo a lo que establece el art. 24 de la Carta del organismo, sino donde se legitimaron las iniciativas de EE.UU. En cualquier caso, en esos momentos el CSNU emiti nu- merosas resoluciones que permitieron progresar desde una identificacin de Irak como perturbador de la paz y seguridad 457 RUIZ MIGUEL, Alfonso: Soberana e intervencin blica humanitaria, en Roberto Bergalli & Eligio Resta (comps.): Soberana: un principio que se derrumba, Paids, Barcelona 1996, pp. 57-71. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 285 internacionales, demandando que se restablezca el statu quo ante bellum (Res 660/90), hasta la autorizacin del empleo mul- tilateral de la fuerza para liberar el territorio del emirato ocupa- do (Res 678/90), cesando las operaciones militares cuando el objetivo fue logrado (Res 687/91). Sin embargo, tal vez lo ms importante de esa accin blica no haya sido la superacin de las limitaciones ideolgicas que signaron a la ONU durante la contienda interhegemnica, sino la erosin de la tradicin jurdica de la no injerencia. El catali- zador de ese proceso fue la rebelin de la poblacin de la etnia kurda contra el gobierno iraqu, dando lugar a una represin gubernamental que tcnicamente no poda ser contrarrestada desde el exterior, so pena de violar el principio de no injerencia en los asuntos internos de los Estados. El replanteo de los criterios de intervencin Visto en forma retrospectiva, el levantamiento kurdo tuvo dos claros impactos en el funcionamiento global del organismo, en materia de paz y seguridad internacionales. Uno de ellos fue incorporar a su mbito de responsabilidad a los conflictos in- traestatales, que en pocas de la Guerra Fra haban sido vir- tualmente excluidos de la agenda de trabajo del organismo para instalarse en la dialctica entre superpotencias, tipificn- dolos como emergencias complejas: crisis de suficiente magnitud para captar la atencin de la co- munidad internacional (o por lo menos de la ONU) pero de ca- rcter local, evolucionando de una combinacin de crisis humani- tarias, ruptura de la autoridad poltica nacional o confrontacin poltica regional, al estadio de la violencia 458 . El segundo impacto del levantamiento kurdo fue producir en el seno de la ONU un debate sobre sus criterios de interven- cin, que fue posible gracias a la prdida de sustento del conse- 458 MARKS, Edward: UN Peacekeeping in a post Cold War World, en Edward Marks & William Lewis (comps.): Triage for Failing States, National Defence University, Mc Nair Paper N 26, January 1994. Mariano Csar Bartolom 286 cuencialismo de antao, que haba subordinado la cuestin a los riesgos de un enfrentamiento entre superpotencias. La novedad consisti en concebir a esa idea como un caso excepcional en el cual se haca caso omiso de una soberana estatal, as como de la legitimidad de quien la ejerca. En sntesis, en la post-Guerra Fra los debates sobre la intervencin giran en torno a las situaciones que quedan enmarcadas en su excepcionalidad 459 . Para abordar los alcances de la excepcionalidad de la inter- vencin, es necesario tener en cuenta el andamiaje terico de las guerras justas (bellum justum) elaborado por uno de los padres del Derecho Internacional, Hugeianus de Groot, en latn Hugo Grocio, ya mencionado en el Captulo I. Este desarroll su enfoque mientras tena lugar la Guerra de los Treinta Aos que enfrentaba a catlicos y protestantes, confirmando una fal- ta de moderacin con respecto a la guerra de tal magnitud, que debe- ra avergonzar hasta a las razas brbaras. Y agregaba: He observado que los hombres corren a las armas por causas leves, o por ninguna en absoluto, y una vez que las han tomado ya no hay respeto alguno por la ley divina o humana; es como si, conforme a un decreto general, se hubiera dado abiertamente rienda suelta al frenes para cometer toda clase de crmenes 460 . Los planteos de Grocio sobre las guerras justas definen las circunstancias en las cuales un Estado puede emplear legtima- mente su instrumento militar (jus ad bellum) y la forma en que ese uso debe ser llevado a cabo (jus in bello) 461 . Combinan de manera efectiva las dos escuelas de pensamiento jurdico de la poca: una de ellas se basaba en el derecho romano, sobre todo en el jus gentium (derecho de gentes), que estudiaba el 459 TRACHTENBERG, Marc: Intervention in Historical Perspective, en Robert Art & Robert Jervis (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues, Harper Collins, New York 1996, pp. 509-526. 460 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, pp. 118-119. 461 Desarrollamos las ideas de Grocio segn ISAKOVIC, Zlatko: Ius ad Bellum from Grotius to the United Nations, mimeo, Third Pan-European International Relations Conference and Joint Meeting with the ISA. Vienna, Austria, 15-19 September 1998. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 287 comportamiento real de los Estados y marginaba a los planteos ticos de los conflictos armados siguiendo el viejo adagio inter arma silent leges (cuando hablan las armas, las leyes callan); la otra era el jus naturale (derecho natural), que englobaba a toda conducta de los Estados considerados sujetos morales estimada correcta y justa, apreciando que no existe justificativo alguno para la guerra, habida cuenta del sufrimiento y el dao que ocasiona. El jus ad bellum sobreentiende que el empleo del instrumen- to militar implica una guerra y prescribe, como primera condi- cin, que esta debe basarse en una razn o causa justa. Se consi- deran motivaciones justas la respuesta de un Estado a una injusticia o violacin de derechos cometida en su contra por otro Estado, como as tambin el castigo o prevencin de la violacin de los derechos de los individuos. Contrario sensu, no son consideradas pasibles de causa justa las guerras iniciadas por un Estado por motivos de conquista, para ampliar esferas de influencia, por expansin econmica o por temor a sufrir una agresin, ms all de la buena intencionalidad que anima al gobernante que adopt esa decisin. Adems, el jus ad bellum advierte que la guerra debe ser decla- rada por una autoridad competente, en obvia alusin al Estado, presuponiendo su monopolio de la fuerza. La referida declaracin debe ser pblica, con un doble propsito: por un lado, permite que el oponente arbitre medidas correctivas que eviten que se consume el conflicto armado; por otra parte, confirma que la gue- rra en cuestin es la expresin de la voluntad de un pueblo, antes que una iniciativa privada de sus gobernantes. Finalmente, la gue- rra debe aplicarse una vez agotados otros medios pacficos de resolucin de disputas (ltima ratio), con probabilidades reales de xito, teniendo en cuenta el valor de la vida humana. El jus in bello, por su parte, agrega dos condiciones bsicas a la conduccin de las operaciones militares: el dao generado debe ser proporcional al objetivo perseguido, y las vctimas no combatientes deben minimizarse. En este sentido, en forma pre- via al inicio de una guerra, un Estado debe definir claramente sus objetivos, siendo que un conflicto armado tipificable inicial- Mariano Csar Bartolom 288 mente como guerra justa puede transformarse en injusta, si no se verifica proporcionalidad y genera una cantidad excesiva e innecesaria de vctimas. Con este contexto, basndose en el primer postulado del jus ad bellum (razn o causa justa), David Fisher traduce al esce- nario de la post-Guerra Fra los alcances de las guerras justas, planteando cuatro tipos probables de intervencin militar 462 : Soporte a un Estado frente a una agresin de otro: paradig- ma de una guerra justa, se cristaliza en los modelos de Seguridad Colectiva. Soporte a un lado en disputa, en un conflicto intraestatal: esta es una situacin discutible, pues tcnicamente no con- figurara una guerra justa, aunque se pueden contemplar excepciones en casos en los cuales una comunidad (etnia, nacin, minora) es oprimida por un poder colonial, que pasa a ser conceptuado como un agresor externo. Operaciones de mantenimiento y/o imposicin de paz: po- dra hablarse de guerra justa si la intervencin no est orientada a asegurar la victoria de un bando sobre otro, sino a lograr o garantizar un cese de hostilidades que deje lugar a negociaciones pacficas. Intervenciones humanitarias: estas operaciones, que no se orientan a lograr un objetivo poltico particular, sino a pre- venir sufrimientos, son ms facilmente tipificables como guerras justas si los mencionados sufrimientos son cuanti- tativamente altos y cualitativamente graves (masacres, ge- nocidios); contrario sensu, cuando los sufrimientos son limi- tados en cantidad y gravedad, la idea de guerra justa es discutible, pues el objetivo de la intervencin puede que- dar opacado por la violacin de la integridad territorial del Estado en cuestin. 462 FISHER, David: The Ethics of Intervention, en ART & JERVIS, op. cit., pp. 537-544. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 289 Especficamente respecto al cuarto tipo de intervencin mi- litar, el que refiere a las intervenciones humanitarias, la corrien- te de pensamiento integrada por los as llamados restriccionistas objet (y contina hacindolo) toda intencin de flexibilizar el derecho de no injerencia. El motivo es el descreimiento respecto a las verdaderas motivaciones que ejerceran sus protagonistas: los Estados siempre privilegiaran, selectivamente, sus intereses individuales y sus preferencias culturales. En sntesis, la culmi- nacin de la puja bipolar no deba mellar la aplicacin del art. 2 (4,7) de la Carta. En esta lnea restriccionista, por ejemplo, se ha dicho que una serie de causas nobles (proteccin de los Derechos Huma- nos, defensa de las minoras, etc.) redundan en novedades ju- rdicas que solo sirven como instrumentos vlidos para justifi- car intervenciones militares de los Estados de mayor poder. Estos pases actuaran movidos por sus propios intereses de poltica exterior, en un verdadero ejercicio del derecho del ms fuerte, aunque disfrazaran sus acciones en nombre de la co- munidad internacional 463 . En la vereda de enfrente, los apodados contrarrestriccionis- tas insistieron en que el fin de la Guerra Fra permita la aplica- cin de intervenciones humanitarias, con la circunstancia para- djica de fundamentar sus posiciones en la misma fuente que los restriccionistas: la Carta de la ONU, en sus artculos 1 (3), 55 (promover el respeto universal y la observancia de los Derechos Hu- manos y libertades fundamentales) y 56 (los miembros deben tomar acciones conjuntas o individuales a tal fin). Accesoriamente, los contrarrestriccionistas alegaron que existe una suerte de dere- cho consuetudinario, resultado de la aplicacin de prcticas y procedimientos durante un cierto tiempo, sobre todo las que derivan de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre. En el contexto de este esfuerzo por modificar los contenidos tradicionales de la idea de guerras justas, el aporte ms conocido de los contrarrestriccionistas correspondi a Michael Walzer (de- 463 CORTS, Marcos Henrique: A Defesa Nacional diante do Ps-Modernismo Militar, A Defesa Nacional N 792, Jan-Abr 2002, pp. 4-32. Mariano Csar Bartolom 290 sarrollado en su obra Just and Unjust Wars. A Moral Argument with Historical Illustrations), justificando las intervenciones armadas hu- manitarias en caso de masivas violaciones a los Derechos Huma- nos. Para Walzer, si la soberana poltica de un Estado deriva de los derechos de los individuos, una violacin de estos ltimos que no est limitada a un sector minoritario de la comunidad, sino que adquiera dimensiones masivas, le quita legitimidad al Estado. As, una intervencin humanitaria no colisionara con el concepto de soberana del Estado en cuestin, por cuanto este carecera de au- toridad hasta tanto cumpliera con sus obligaciones 464 . Es importante agregar aqu que, con el paso del tiempo, Waltzer profundiz su tesis de la guerra justa en el caso de las intervenciones con objetivos humanitarios, indicando que su justificacin no es otra que poner fin a acciones que conmue- ven la conciencia de la humanidad, anulando a la fuente de inhumanidad. Para la comunidad internacional, tal interven- cin no respondera solamente a mviles morales, sino tambin estratgicos, ya que las violaciones masivas a los Derechos Hu- manos, si nadie las cuestiona, tendern a expandirse. En sus palabras: Si pagamos el precio mortal del silencio y la insensibili- dad, pronto tendremos que pagar el precio poltico del desorden y la anarqua ms cerca de nuestro hogar 465 . Pero no todos los debates sobre la flexibilizacin de los criterios de intervencin giraron en torno del concepto de gue- rras justas. En el desarrollo de esta discusin, parecen haber influido al menos otros tres factores: La consolidacin de los Derechos Humanos como tema de la agenda internacional durante la administracin dem- crata de James Carter en EE.UU., con Zbigniew Brzezinski como mentor de la misma desde el Consejo de Seguridad Nacional (NSC). Los puntos de vista sustentados en la materia por actores no gubernamentales de prestigio internacional. 464 RUIZ MIGUEL, op. cit. 465 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paids, Barcelona 2004, pp. 87 y 91. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 291 La experiencia recogida por la ONU en los aos anteriores. Entre los actores no gubernamentales sobresala la postura de Bernard Kouchner, fundador en 1968 y titular desde ese mo- mento de la organizacin Mdicos Sin Fronteras, y secretario de Accin Humanitaria durante parte de la gestin presidencial de Miterrand en Francia; concretamente, Kouchner defenda el derecho de interferencia: las fronteras dejan de existir cuando el ser humano est en peligro. En un sentido similar la Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales, copresidida por Ingvar Carlsson y Shridath Ramphal, desarroll el concepto Se- guridad de los Pueblos, anticipado en el Captulo I: la seguridad se extiende ms all de la proteccin de las fronteras, las lites gobernantes y los intereses exclusivamente estatales, e incluye la proteccin de las personas 466 . El primer antecedente importante del abandono de esta inac- cin de la ONU data recin de 1987, cuando el organismo reclam y obtuvo una participacin en la distribucin a la poblacin de la ayuda alimentaria internacional a Etiopa y Sudn, al confirmar que la misma era repartida de acuerdo a considerandos ideolgi- cos sectarios. Un ao despus, ya con Kouchner en el Poder Ejecu- tivo galo, Francia redacta y promueve en la Asamblea General la Res 43/131 que impone por primera vez la idea de un derecho de injerencia humanitaria, en relacin a la necesidad de la comuni- dad internacional de poder acceder libremente a las vctimas de catstrofes naturales (que al trmino de esa dcada terminaran ocasionando unos 64 millones de vctimas) o de otros impondera- bles de similar ndole. Los contenidos bsicos de esa resolucin databan del ao 1968, cuando las organizaciones humanitarias in- ternacionales no contaron con la autorizacin del gobierno de Ni- geria para socorrer a las vctimas de la guerra de Biafra. El instrumento promovido por Pars fue aprobado final- mente el 8 de diciembre de 1988, cuando la entonces Unin Sovitica modifica su original oposicin (fundada en su inten- cin de subordinar la injerencia externa a la aprobacin previa 466 Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales: Nuestra Comunidad Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82. Mariano Csar Bartolom 292 del Estado receptor) y se transforma en su primer beneficiario, a causa del terremoto que haba asolado en ese momento a Ar- menia 467 . A esta resolucin le sigui otra, la 45/100 del 14 de diciembre de 1990, que agrega a la anterior el concepto de pasi- llos de urgencia humanitaria, limitando en tiempo y espacio los alcances de la injerencia. De todos modos, el contrapunto entre restriccionismo y con- trarrestriccionismo redund en un importante aumento del cono- cimiento disponible respecto a las condiciones y lmites de las intervenciones militares con objetivos humanitarios. Uno de los resultados de ese incremento de conocimiento fue la discrimina- cin del contenido humanitario de una intervencin militar en funcin de objetivos y resultados. La idea, segn la expone Nicho- las Wheeler de la Universidad de Gales, es que puede haber intervenciones militares con objetivos humanitarios, que pueden no obtener un resultado satisfactorio; e inversamente, que exis- ten intervenciones militares que no persiguen metas humanita- rias, pero logran un resultado de ese tipo en forma accesoria. Un ejemplo del primer caso es la misin UNOSOM-II en Somalia, cuyo resultado final no fue el esperado originalmente. El segundo caso, en tanto, se encuentra ejemplificado en las intervenciones militares que Vietnam y Tanzania llevaron a cabo en Camboya y Uganda, respectivamente. Estas operacio- nes estuvieron motivadas en las constantes violaciones a sus soberanas, pero contribuyeron al colapso de los regmenes del Khmer Rouge y de Idi Amin Dada, y consecuentemente a la de- tencin del genocidio que ambos perpetraban en sus poblacio- nes. Aunque no existen cifras ciertas, las ONG humanitarias estiman que el Poder Ejecutivo ugands perpetr 300 mil ejecu- ciones en ocho aos, mientras su homlogo camboyano elev esa cifra a 2 3 millones (sobre un total de 7 millones de habi- tantes) en tres aos y medio 468 . 467 BETTATI, Mario: El foro ms importante de la ONU es la cafetera, entrevista en El Pas 10 de febrero de 1994, suplemento Temas de Nuestra poca, pp. 10-11. 468 WHEELER, Nicholas: Humanitarian Intervention and World Politics, en John BAYLIS & Steven SMITH (comps.): The globalization of World Politics, Oxford University Press, Oxford 1997, pp. 391-408. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 293 El Cuadro 18 grafica cuatro tipos de intervenciones milita- res, que pueden ser calificadas como humanitarias o no, en fun- cin de objetivos y resultados. De las intervenciones humanitarias a la Agenda para la Paz La intervencin con objetivos y resultados humanitarios que se desarroll en Irak para preservar a la nacin kurda, fue la primera respuesta dada por la ONU en este sentido, tras el fin de la Guerra Fra. Y constituy el caso paradigmtico de lo que algunos consideraron la transformacin de la vieja senten- cia la guerra es la continuacin de la poltica por otros medios en la novedosa idea la guerra es la continuacin de la moral por otros medios 469 . La Resolucin 688 del CSNU, con fecha 2 de abril de 1991, conden las prcticas de ese gobierno y brind el marco necesa- rio para el inicio, dos das despus, de la operacin Ofrecer Alivio (Provide Comfort) protagonizada por EE.UU., Gran Bretaa y Francia. En la operacin, que tuvo un costo estimado de US$ 2,7 mil millones y se dirigi desde la localidad iraqu de Silopi, se emple el instrumento militar para garantizar la distribucin de ayuda humanitaria y la seguridad de los grupos en riesgo. La 469 SOHR, Ral: Las Guerras que nos esperan, Andrs Bello, Santiago de Chile 2000, p. 36. Intervencin de la URSS en Afganistn (1979) CUADRO 18 RESULTADOS HUMANITARIOS OBJETIVOS HUMANITARIOS OBJETIVOS NO HUMANITARIOS RESULTADOS NO HUMANITARIOS Intervencin de la ONU en Irak, en relacin a los kurdos (1991) Intervencin de Vietnam en Camboya (1978) Intervencin de la ONU en Somalia (1993-1995) Mariano Csar Bartolom 294 resolucin tambin ofici de precedente para otras decisiones adoptadas en los meses posteriores, que establecieron sendas zo- nas de exclusin area en las reas donde se asentaban esos gru- pos, al norte del paralelo 36 N y al sur del paralelo 32 N, aun- que es de hacer notar que estas zonas no estuvieron convalidadas explcitamente por el CSNU. De esta manera, podra decirse que esa resolucin configu- r la primera versin de las intervenciones humanitarias moder- nas. En prrafos precedentes, David Fisher las describi como operaciones que no se orientan a lograr un objetivo poltico particular, sino a prevenir sufrimientos. Ms completa y precisa es la definicin que propone Pardo Rueda: Es una operacin militar cuyo propsito primario es aliviar el sufrimiento humano. Esto diferencia estos esfuerzos de aquellos de mantenimiento de la paz, cuyo propsito principal es monito- rear acuerdos polticos y militares; y de las operaciones de gue- rra, en las cuales el alivio del sufrimiento humano es un objetivo secundario frente a los estratgicos, polticos o econmicos 470 . Sea que adoptemos la conceptualizacin de Fisher o la del acadmico colombiano, en forma simplificada estas operaciones podran ser concebidas como el empleo del instrumento militar en operaciones de ayuda humanitaria. Estamos entendiendo aqu a la ayuda humanitaria tal cual lo hace lo hace la Agencia Espa- ola de Cooperacin Internacional (AECI): Una muestra de solidaridad internacional consistente en ac- ciones no discriminatorias de asistencia, socorro y proteccin a favor de las poblaciones, en particular las ms vulnerables ()... en situaciones derivadas de catstrofes naturales o provo- cadas por la mano del hombre, como guerras o conflictos, du- rante el tiempo necesario para hacer frente a las necesidades humanitarias 471 . 470 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogot 2004, p. 691. 471 Segn la AECI, dentro de la ayuda humanitaria pueden distinguirse dos actividades bsicas, ayuda de emergencia y ayuda alimentaria: la ayuda de emergencia consiste en dar una respuesta rpida a las necesidades ms urgentes de las poblaciones afectadas por una situacin de catstrofe; la ayuda alimentaria La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 295 Hacia fines del ao 1991, en la XLVI Asamblea General del organismo, se registr un nuevo adelanto en la flexibilizacin de las condiciones bajo las cuales se poda intervenir en forma directa en asuntos humanitarios, aprobndose una resolucin que transformaba en doctrina lo establecido por la Res. 688: el ejercicio del derecho de intervencin incluso sin solicitud previa. Esto fue convalidado en enero de 1992 por el CSNU, en su primera cumbre de Jefes de Estado, actuando coherentemente con este compromiso en los meses posteriores: tanto su Res. 770 del 13 de agosto de 1992 referida a Bosnia Herzegovina, como la 794 del 4 de diciembre de 1992, en relacin a Somalia, fueron consecuencia de esos avances; ambas estn referidas a la aplica- cin de todos los medios necesarios para garantizar la distribu- cin de ayuda humanitaria. En el caso de Somalia especficamente, el CSNU haba ava- lado el envo de tres mil quinientos hombres a partir de sep- tiembre de 1992, pero solamente para proteger los envos de ayuda humanitaria. Los primeros efectivos que arribaron, a la sazn paquistanes, comprobaron que la misin encomendada sera imposible de conseguir por va de la negociacin, debido a que su presencia no disuada las acciones de pillaje, y al do- minio territorial de caudillos que condicionaban el paso de los convoyes y de las mismas fuerzas de la ONU. Con esos antecedentes, la Res. 794 sirvi para comenzar la operacin UNOSOM-I, una iniciativa presentada por EE.UU. para desplegar en ese pas del Cuerno de frica cerca de treinta mil efectivos, que garantizaran mediante el uso de la fuerza la llegada de alimentos a sus destinatarios. Se repeta de esa ma- nera la operatoria de la Guerra del Golfo: el organismo convali- daba mediante una resolucin una operacin cuya concepcin, e incluso denominacin inicial (Restore Hope) haba correspon- dido a Washington. puede discriminarse, a su vez, en acciones de ayuda alimentaria propiamente dicha y las de apoyo a la seguridad alimentaria; ambas apuntan a garantizar una respuesta adecuada frente a situaciones de inseguridad causadas por dficits alimentarios graves o por crisis alimentarias, aunque las primeras son de carcter coyuntural y las segundas de mediano plazo. Mariano Csar Bartolom 296 El avance que en esta materia surgi del conflicto en los Balcanes, es el que se refiere a las llamadas reas seguras, deno- minacin que se emple para denominar enclaves (en estos ca- sos, urbanos) donde la poblacin civil estuviera a salvo de agre- siones y pudiera recibir ayuda humanitaria con cierto grado de seguridad. La Res. 819 del CSNU, de abril de 1993, asign ese estatus a la ciudad croata de Srebenica; un mes despus, la Res 824 hizo extensiva la medida a las localidades de Sarajevo, Tuzla, Gorazde, Bihac y Zepa; en junio del mismo ao, la Res 836 del CSNU autoriz a las tropas que participaban en la ope- racin de paz de la ONU a emplear la fuerza para proteger las reas seguras. El hecho clave entre las intervenciones en el Kurdistn ira- qu, las arenas somales y la antigua Yugoslavia es la aparicin del informe Agenda para la Paz, elaborado y presentado a los miembros de la ONU el 17 de junio de 1992 por Boutros- Boutros Ghali, Secretario General del organismo 472 . La Agenda fue la respuesta a un pedido expreso formulado por el CSNU meses antes, respecto a los medios para mantener la paz y al rol que en cumplimiento de este objetivo deba cum- plir la prevencin de conflictos. Las cuatro formas de empleo del instrumento militar en operaciones de paz que propone el dossier son la imposicin de paz, la intervencin humanitaria, la construccin de paz y la diplomacia preventiva. La cuestin de la diplomacia preventiva merece algunas acla- raciones, teniendo en cuenta que la primera etapa del manejo de un conflicto, su prevencin, ha sido escasamente desarrolla- da hasta el momento. Algunos trabajos que se han concentrado en esta falencia, la han imputado a la interaccin de diferentes factores. El primero de ellos, y tal vez el ms importante, tiene relacin con la inexistencia de consenso respecto a las razones y la dinmica de muchos conflictos (sobre todo intraestatales) de la post-Guerra Fra. Esta carencia se traduce en un problema 472 ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 297 informacional, relativo a la disposicin de informacin sobre in- minentes conflictos en cantidad y calidad suficientes; y en un problema analtico, relativo a la capacidad para interpretar ade- cuadamente esa informacin. Junto al primer factor, un segundo elemento apunta a que algunas seales de eclosin de conflictos intraestatales suelen ser desatendidas debido a la simultnea ocurrencia de eventos que concitan una mayor atencin por parte de la opinin pbli- ca internacional. Entre estos casos, se han mencionado los del inicio del colapso estatal de Somalia, entre 1990 y 1991, des- atendido en beneficio de la invasin de Irak a Kuwait; y, en sentido inverso, el agravamiento del conflicto intraestatal so- mal en la segunda mitad de 1993, captando la atencin pblica internacional en detrimento de Ruanda. Naturalmente estos dos factores, la inexistencia de con- senso sobre cmo analizar los conflictos intraestatales y la desatencin de sus primeros sntomas visibles, conspiran con- tra una exitosa intervencin preventiva de la comunidad in- ternacional 473 . Empero, lo antedicho no implica que no hayan existido ini- ciativas orientadas a modificar ese estado de cosas. De hecho, la Agenda para la Paz tom en cuenta el creciente inters del Con- sejo en la cuestin preventiva, en buena medida como resultado de la labor efectuada en ese sentido por el antecesor de Boutros Ghali, Javier Prez de Cullar. Ya en su informe anual de 1982 (y probablemente bajo in- fluencia del Conflicto del Atlntico Sur y la operacin militar israel Paz para Galilea), Prez de Cullar propuso a los miem- bros del CSNU el inicio de estudios tendientes a la deteccin temprana de potenciales reas de conflicto. Siete aos despus volvi a plantear ante ese foro la conveniencia de esas evalua- ciones, alegando que: 473 JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N 27, La Jolla (CA), June 1996. Mariano Csar Bartolom 298 para activar el potencial de la organizacin en la prevencin de la guerra, es necesario que desde el comienzo se abra a la necesi- dad de discutir sobre aquellas situaciones (de conflicto) que prximamente podran estallar. Para lograr este objetivo, agregaba el Secretario General, era imprescindible contar con informacin abundante, confiable y oportuna. Casi simultneamente, la prevencin de conflictos trascendi al Consejo para alcanzar a la Asamblea General, que a travs de la Resolucin 43/51 de 1988 urgi al otro rgano a considerar la posibilidad de intervenir tan pronto como sea po- sible y de la forma ms conveniente (misiones de buenos ofi- cios, observadores, fuerzas de mantenimiento de la paz) en con- troversias especficas susceptibles de deteriorarse rpidamente. El tema de la prevencin de conflictos se reaviv con la inva- sin de Kuwait por parte de Irak y la subsiguiente segunda Gue- rra del Golfo. En esos momentos las demandas del Secretario General fueron particularmente explcitas, al solicitar al CSNU que no limite su agenda de trabajo a sus propios temas de inte- rs, sino que incluya en sus reuniones peridicas el anlisis del escenario poltico internacional, en orden a detectar puntos de peligro y facilitar una adecuada respuesta multilateral. En ese alegato, correspondiente al informe anual de 1990, se esboz por primera vez un nuevo tipo de operacin de paz cuya traduccin conceptual es determinacin de los hechos (fact-finding). Las operaciones de determinacin de los hechos fueron definidas por la Asamblea General a travs de la Res. 46/59 del ao siguien- te como toda actividad orientada a obtener un conocimiento detallado de los factores relevantes de una disputa o situacin, en la cual los cuer- pos competentes de la ONU necesiten desempear con eficiencia su fun- cin en el mantenimiento de la paz y seguridad 474 . Tambin existe una serie de importantes elementos a consig- nar, en lo que hace a la construccin de la paz. El primero se refiere a 474 FISAS, Vicen: Blue Geopolitics. The United Nations Reform and the Future of the Blue Helmets, Pluto Press & The Transnational Institute, London & East Heaven (CT) 1995, pp. 42-45. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 299 sus alcances, que claramente exceden al empleo del instrumento militar. En la Agenda para la Paz, Boutros Ghali la describe como una tarea cooperativa orientada a lidiar con los problemas huma- nitarios, econmicos, sociales y culturales que subyacen a los con- flictos; incluye el desarme, la restauracin del orden, la destruc- cin de armas, la repatriacin de refugiados, la reconstruccin de las instituciones polticas, la proteccin de los Derechos Humanos y la promocin de la participacin poltica de la ciudadana 475 . Ese sesgo multidimensional y de carcter eminentemente poltico de la construccin de paz fue ratificado por el sucesor de Ghali, Kofi Annan, al decir que trata de la reanudacin de la actividad econmica, del restablecimiento de las instituciones y los servicios bsicos, la reconstruccin de clnicas y escuelas, la renova- cin de la administracin pblica y la resolucin de las diferencias a travs del dilogo y la no violencia 476 . El segundo elemento de importancia a consignar, en lo que hace a la construccin de paz, es que ulteriores elaboraciones del concepto no solo sitan su ejecucin en fases postconflicto, como se desprenda originalmente de la Agenda (con lo que continuara a una imposicin o mantenimiento de paz), sino tambin con anterioridad al estallido de la violencia. Este ajuste conceptual, que surge del Suplemento de la Agenda de Paz elabo- rado por Ghali en 1995, torna a la construccin de la paz en un instrumento preventivo que puede evitar conflictos y guerras, debiendo dirigirse a la raz del conflicto 477 . Sin embargo, el carcter multidimensional y multitemporal de la construccin de paz ha sido la causa para el surgimiento de lecturas alternativas de este concepto, que enfatizan en uno 475 ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992. 476 ONU: Consejo de Seguridad: debate sobre Construccin de la Paz, Resumen Semanal del CINU, 2-8 de febrero de 2001 (http://www.onu.org/Noticias/ resumen/2001/bol0208.htm). 477 ONU: Supplement to an Agenda for Peace: Position paper of the Secretary-General on the Occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, January 3, 1995 (http:/ /www.un.org/Docs/ SG/agsupp.html). Mariano Csar Bartolom 300 u otro aspecto de su contenido. Es as que hoy las concepciones existentes sobre una construccin de paz son mltiples, inclu- yndose entre estas a las siguientes: En cuanto a sus alcances: las que no enfatizan en las causas estructurales del conflicto, sino en la remocin de la violen- cia actual y en la construccin de mecanismos de negocia- cin entre las partes enfrentadas. En cuanto al tiempo: las que consideran un trmino de ejecu- cin que flucta entre el corto y el mediano plazo, descartan- do cuestiones sociales, econmicas y polticas de largo plazo. En cuanto a sus protagonistas: las que sitan en el centro de la operacin al instrumento militar, subordinando a este las tareas de ONGs y agencias civiles. En cuanto a su centralizacin: las que centralizan el control de la operacin en la ONU, u otro actor en quien la organi- zacin delegue la tarea, vis--vis la opcin de una operacin descentralizada, con amplios mrgenes de maniobra para ONGs y otros actores 478 . Las cuestiones de los protagonistas y la centralizacin nos permiten abordar el tercer elemento de importancia en una construccin de paz: la interaccin entre efectivos militares y civiles. Se ha dicho que la relacin cvico-militar constituye un desafo de envergadura en estas operaciones, ya que ambas partes operan con diferentes culturas y adhieren a valores dis- tintos. As, las ONGs y agencias civiles tienen una estructura horizontal, soslayan la jerarqua, son deliberativas y procuran la autonoma; los militares, contrario sensu, por su propia natu- raleza son jerrquicos y sus lneas de mando no admiten am- bigedades. Cul sera la funcin de los militares, en el marco de esta relacin con actores civiles? En este campo, las opiniones va- 478 HAUGERUDBRAATEN, Henning: Peacebuilding: six dimensions and two concepts, African Security Review (ASR) 7:6, 1998 (CIAO Working Paper). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 301 ran. Segn algunas perspectivas, los uniformados deberan proveer seguridad, informacin y asistencia a los participan- tes civiles, para que estos efecten la construccin de paz pro- piamente dicha. De acuerdo a otras lecturas, el poder militar debe involucrarse de manera directa en la construccin de paz, yendo ms all de la mera provisin de un entorno apro- piado a los civiles. Finalmente, un cuarto elemento: la influencia de lo poltico. Si la dimensin humanitaria de una construccin de paz tras- ciende (o debera hacerlo) cuestiones de naturaleza poltica, para basarse en mviles morales, en tanto operacin de paz no se las puede evitar. Las cuestiones polticas suelen encon- trarse en la raz misma de la operacin, como se observ con la mencionada Res. 688 (el flujo masivo de kurdos a Turqua); con- dicionan la relacin entre los distintos pases que participan en la operacin, las naciones donantes y la ONU; y marcan la inte- raccin entre los diversos componentes de la operacin 479 . Lo cierto es que los aspectos polticos de una construccin de paz pueden llegar a deslegitimar sus mviles humanitarios. Un ejemplo de deslegitimacin se observa en las operaciones que los estadounidenses denominan relief plus; es decir, inter- venciones de alivio que no se limitan a atacar la arista humani- taria de la crisis, sino que incluyen la seleccin de un lder local confiable a quien se coloca y sostiene en el poder, para que restaure el orden rpidamente, como se intent en Hait (1994) y Sierra Leona (1998). Precisamente en ambos casos, como en otros, al poco tiempo la situacin se deterior a condiciones similares a las existentes en forma previa a la intervencin, po- niendo en entredicho la validez de esta 480 . Adems, el desenlace final de una construccin de paz siempre tiene una dimensin poltica. Al respecto, desde el mo- mento en que estas operaciones contemplan como objetivo lti- 479 MC FARLANE, Neil: Peace Support Operations and Humanitarian Action: A Conference Report, Oxford Center for International Studies, August 1997 (CIAO Working Paper). 480 KURTH, James: Models of Humanitarian Intervention: Assessing the Past and Discerning the Future, American Diplomacy XXX (2001). Mariano Csar Bartolom 302 mo la transferencia del monopolio de la fuerza y de las respon- sabilidades decisorias a unidades y autoridades locales, se ha credo observar en algunas de estas misiones una suerte de ag- giornamiento de los antiguos fideicomisos coloniales, bajo la for- ma de protectorados. En este sentido, Michael Pugh habla de protectorados democrticos, concepto aparecido a partir de las operaciones de paz desarrolladas en Bosnia Herzegovina y Ko- sovo, pero que con posterioridad a los hechos del 11S podra ser aplicado a Irak a partir de la tercera Guerra del Golfo. En estos protectorados, el objetivo estratgico consiste en la realizacin de elecciones transparentes, que legitimen autorida- des locales, aunque la concepcin, diseo y ejecucin del proce- so democrtico est dirigida y supervisada por un actor exter- no. Usualmente, esos procesos reflejan las normas y valores del actor externo, pero no necesariamente las de los protagonistas locales. En suma, los nuevos protectorados se asemejan a los viejos mandatos de la Liga de las Naciones en que sus habi- tantes no tienen plena capacidad para decidir sobre su futuro; en que existe una injerencia externa en los asuntos locales, alta- mente intrusiva; y finalmente, una similitud que no suele ser reconocida: sus objetivos no seran ajenos a los intereses de los protectores 481 . Otro elemento destacable, a este respecto, deriva del ante- rior y se refiere a la prdida de la neutralidad ideolgica de estas operaciones. Cada vez ms, las reconstrucciones estatales parecen corresponder a la idea occidental de democracia capita- lista, por lo cual las mismas seran una suerte de correas de transmisin de la idea del internacionalismo liberal conocida como Teora de la Paz Democrtica 482 . Recientemente se ha dicho que en el escenario internacio- nal posterior al 11S, y en particular desde el ao 2003, las accio- nes humanitarias y de construccin de paz enfrentan un futuro 481 PUGH, Michael: Protectorate Democracy in South-East Europe, COPRI, Working Paper N 10 (2000). 482 PARIS, Roland: Broadening the Study of Peace Operations, International Studies Review 2:3, Fall 2000, pp. 27-44. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 303 incierto. El motivo de esta incertidumbre no girara tanto en torno a la creciente falta de compromiso en este tipo de misio- nes por parte de potencias intermedias, tendencia esta que esta- ra comprobada, sino en torno al hecho que los trabajadores humanitarios son, cada vez en mayor medida, blanco de las facciones que protagonizan el conflicto de marras. Profundizando en este hecho, se ha considerado que los trabajadores humanitarios, en tanto objetivo de las agresiones de los insurgentes locales, presentan un doble atractivo: por un lado, constituyen blancos de escasa peligrosidad (soft targets); por otra parte, captan la atencin de los medios de comunica- cin. El atentado terrorista perpetrado en agosto del 2003 con- tra las oficinas de la ONU en Bagdad, causando la muerte del brasileo Sergio Vieira de Mello, representante del Secretario General del organismo, est considerado el caso paradigmtico de esta nueva realidad 483 . El actual espectro de Operaciones de Paz A lo largo de ms de una dcada se registr una constante complejizacin de las operaciones de paz de la ONU, en forma paralela a su aumento cuantitativo. Ambas situaciones son efec- to del fin de la Guerra Fra: si durante todo el transcurso del enfrentamiento Este-Oeste se haban ejecutado trece operacio- nes de mantenimiento de paz, en los cuatro aos siguientes al cierre de esa compulsa bipolar las misiones ya ascendan a die- cisiete, la mayora de las cuales no coincidan con el peacekee- ping tradicional. Por otro lado, mientras las tradicionales operaciones de mantenimiento de la paz se insertaban en el Cap. VI de la Car- ta, las operaciones posteriores a la clausura de la compulsa Este-Oeste lo hacan mayoritariamente en dos planos: En el Cap. VII de ese texto fundacional, referido a amena- zas a la paz y actos de agresin; particularmente el art. 42 483 ZEIGLER, Andrew Zeigler & John Handley: The Future of International Humanitarian Action, American Diplomacy IX:3 (2004). Mariano Csar Bartolom 304 establece que el CSNU puede instrumentar los medios ne- cesarios para mantener y/o restaurar la paz y seguridad internacionales. En el ambiguo espacio que se abre entre los captulos VI y VII, lo que algunos estudiosos han dado en llamar opera- ciones Cap. VI. Las operaciones Cap. VI 1 / 2 tambin han merecido otras /denominaciones, como peacekeeping plus 484 o peacekeeping agravadas. Este ltimo concepto ha sido explicado como una operacin de paz tradicional que se complica por intransigen- cia de una de las partes, ineficiente control de los beligerantes, o cuadros de anomia o anarqua; en esas condiciones, los miembros de la operacin pueden ser autorizados a emplear la fuerza en el cumplimiento de las misiones asignadas, en la implementacin de determinado acuerdo o en apoyo a tareas humanitarias 485 . 484 BLOOMFIELD, Lincoln: The Premature Burial of Global Law and Order: Looking beyond the Three Cases from Hell, en Brad Roberts (ed.): Order and Disorder after the Cold War, The MIT Press, Cambridge & London 1995, pp. 159-175. 485 CIMBALA, Stephen: Military Persuasion and the American Way of War, en Strategy and Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning (edicin 1995). Naval War College, Newport 1995, pp. 294-308. CUADRO 19 CORRESPONDENCIA OPERACIONES DE PAZ-CARTA DE LA ONU MANDATO NIVEL DE NATURALEZA DE RESPUESTA DE RESPONSA- RIESGO LA OPERACIN LA ONU A LA BILIDAD VIOLACIN PBLICA POR FRACASO Cap. VI Bajo a Observacin Repliegue/ Beligerantes moderado o manteni- retiro de miento de paz misin CAPTULO VI 1 / 2 Cap. VII Alto Imposicin Respuesta ONU (reinicio de de paz militar hostilidades) La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 305 El Cuadro 19, tomado de la Military Review, grafica las dife- rencias que registran las operaciones de paz entre el Cap. VI y el Cap. VII 486 . Este cambio produjo, inevitablemente, la aparicin de di- versos criterios de clasificacin de las operaciones de paz, en orden a su mejor comprensin. Un primer criterio es aquel su- gerido por Boutros Ghali en 1993, que las discrimina entre mi- siones de primera y segunda generacin: Misiones de primera generacin: las realizadas entre 1956 (con UNEF-I) y 1988, ltimo ao de la Guerra Fra, bsica- mente enmarcadas en el Cap. VI de la Carta; caracterizadas por ser escasas, cuantitativamente limitadas en efectivos y orientadas al mantenimiento de la paz en lo cualitativo. Misiones de segunda generacin: las que se llevan a cabo tras el fin de la Guerra Fra, en forma creciente en el marco del Cap.VII (o el mencionado Cap. VI 1 / 2 ), siguiendo la secuencia decisoria que se establece entre los artculos 39 y 43 de la Carta. Adems, estas misiones implican mltiples acciones simultneas, en diferentes planos: poltico, social, econmico, humanitario, diplomtico, militar, etc. El advenimiento de estas misiones de segunda generacin, su incremento cuantitativo y complejizacin cualitativa, produ- jeron importantes cambios en la estructura de la ONU para li- diar con las mismas. Es que en esos momentos, el organismo era blanco de numerosas crticas segn las cuales el mismo no contaba con la capacidad para manejar adecuadamente los nue- vos tipos de operaciones. La principal lnea argumental de esas crticas enfatizaba en que la ONU careca per se de un andamiaje institucional que le permitiera conducir de manera efectiva operaciones de paz de segunda generacin, en los planos poltico, estratgico y opera- cional. En pocas de la Guerra Fra esta carencia pasaba en 486 MARTELLA, Daniel: Operaciones de Paz: grandes cambios en poco tiempo Estamos preparados?, Military Review LXXXI:4, julio-agosto 2001, pp. 62-71. Mariano Csar Bartolom 306 buena medida desapercibida, pues no se requera del organis- mo ms que un liderazgo poltico y moral; en tanto, las tropas asignadas a operaciones de observacin o mantenimiento de paz, de naturaleza pasiva y limitada peligrosidad, mantenan cadenas de comando y control con sus respectivos pases. Las limitaciones de la ONU para conducir de manera efec- tiva operaciones de paz de segunda generacin, con altos nive- les de complejidad y peligrosidad, haba quedado demostrada en la Guerra del Golfo, cuando la conduccin de la operacin Tormenta del Desierto qued de facto en manos de EE.UU. Lo mismo se observ en misiones como Somalia o Yugoslavia, donde coexistan de manera no necesariamente armnica ni complementaria cadenas de comando y control que respondan a la ONU y a los pases que protagonizaban la misin 487 . As, en 1994 se crearon tres nuevas dependencias: el Depar- tamento de Asuntos Polticos (DPA), abocado a las cuestiones po- lticas; el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz (DPKO), encargado del planeamiento y funcionamiento de esas operaciones, con participacin de personal militar; por ltimo, el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA), coordinando la accin de las agencias civiles. Estos tres departamentos se complementaron con otras ini- ciativas que, en conjuncin con lo anterior, mejoraron la efecti- vidad de la ONU en la materia. Entre ellas se destaca una ma- yor heterogeneidad en la composicin del DPKO; la creacin de una sala de crisis de funcionamiento permanente; la aplica- cin de programas de entrenamiento especial para funcionarios de la ONU involucrados en operaciones de paz; finalmente, la obtencin de mayor cantidad y calidad de informacin e inteli- gencia, provistas principalmente por EE.UU. Los criterios alternativos de clasificacin de las operaciones de paz fluctan entre el modelo bsico de la Agenda (peacekee- 487 Para ejemplos de estas crticas a la ONU, ver HILLEN, John: Peace (keeping) in Our Time: The UN as a Professional Military Manager, Parameters, Autumn 1996, pp. 17-34. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 307 ping, peacemaking y diplomacia preventiva) y tipologas ms complejas, como la que propuso Marrack Goulding, ex Subse- cretario General para Asuntos Polticos de la ONU, en torno a solo siete categoras 488 : desplazamientos preventivos, como en Macedonia; los clsicos mantenimientos de la paz; la ayuda en la implementacin de acuerdos negociados, como Camboya, El Salvador, Angola o Namibia; las imposiciones de paz, como en la Guerra del Golfo; la reconstruccin de un Estado colapsado (que l llama pintar de azul un pas), como en Somalia; la imposicin de un cese de fuego acordado entre las partes en disputa, como en Corea hace cuatro dcadas; la proteccin a la ayuda humanitaria, como en Somalia y Bosnia. Particularmente las ltimas cuatro operaciones de paz que propone Goulding (imposiciones de paz, reconstruccin de un Estado colapsado, imposicin de un cese de fuego acordado entre las partes y proteccin a la ayuda humanitaria), son sus- ceptibles de ser englobadas en otras categorizaciones, que per- miten identificar sus rasgos comunes. Entre ellas, las ya des- criptas emergencias complejas de Marks (vide supra), o lo que el britnico Lawrence Freeedman denomina misiones de apoyo a la estabilidad. Segn Freedman, caratular de ese modo a una operacin evita expectativas exageradas y focaliza en los orgenes de la estabili- dad que en el resultado deseado; como el Fondo Monetario Inter- nacional (FMI) y sus intervenciones en los Estados para apuntalar sus economas, dejando al gobierno local la responsabilidad de implementar, en una fase ulterior, las medidas de consolidacin de 488 GOULDING, Marrack: Current rapid expansion unsustainable without major changes, en John Roper et al.: Keeping the peace in the post-Cold War era, The Trilateral Commission, The Triangle Paper # 43, New York-Paris-Tokyo 1993, pp. 93-97. Mariano Csar Bartolom 308 la estabilidad y aumento del crecimiento. El concepto subyacente a esta idea es que si no se interviene para lograr tal estabilidad, los lderes locales no podrn aplicar ningn tipo de medidas 489 . Si bien las emergencias complejas y operaciones de apoyo a la estabilidad se encuentran reflejadas en la categorizacin de Goulding, no es este el caso de una operacin cuyo paradigma se desprende de la operacin Uphold Democracy (luego UNMIH) de- sarrollada en Hait a partir de 1995. Tcnicamente, lo hecho en esa isla no fue la reconstruccin de un Estado colapsado, pues en realidad las instituciones oficiales no haban llegado a esta situa- cin extrema; por otro lado, la reconstruccin de un Estado co- lapsado presupone situaciones de anarqua, o de conflicto in- traestatal agudo que no se observaban en ese pas caribeo. Segn puntualizara el embajador James Dobbins, asesor so- bre cuestiones haitianas del Departamento de Estado norteame- ricano, los dos ejes sobre los cuales se concibi y ejecut UNMIH fueron completamente originales para una operacin de paz: desarmar las instituciones represivas del gobierno local, creando una nueva polica civil y modificando el Poder Judicial; y favore- cer la renovacin democrtica de las elites dirigentes, supervi- sando la transferencia de poder a mandatarios electos en los pla- nos municipal, parlamentario y finalmente presidencial. Dobbins caratula a estas operaciones como asistencia en el mantenimiento de la paz a sociedades en transicin, siendo una de sus novedosas caractersticas distintivas el empleo de personal policial, de un modo cuantitativo y cualitativamente ms inten- sivo que en operaciones de paz anteriores: En operaciones de paz anteriores se usaban monitores poli- ciales internacionales (international police monitors, IPM) en tareas limitadas como vigilar las policas locales, adoctri- nndolas y entrenndolas; las mismas podan ser ejecuta- das por personal militar. 489 FREEDMAN, Lawrence: Tiene sentido apoyar la paz en Bosnia?, Revista de la OTAN N 6, noviembre de 1995, pp. 19-23. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 309 En operaciones de asistencia en el mantenimiento de la paz a sociedades en transicin, se requiere polica civil (CIVPOL) para ejercer por s misma las tareas de mantenimiento del orden y la seguridad pblicas, hasta tanto una fuerza local pueda relevarla 490 . Precisamente, tras la experiencia obtenida en UNMIH se ha propuesto incrementar la capacidad de la ONU para entrenar unidades CIVPOL en operaciones de paz y movilizarlas con rapidez; abandonar su mero empleo esttico y reactivo, para explotar sus potencialidades en tareas proactivas; mejorar las capacidades de comando y control de CIVPOL, atento a su he- terognea procedencia; y mejorar su coordinacin con el com- ponente militar de una operacin de paz 491 . Sea cual fuere la tipologa que se adopte para clasificar y comprender las operaciones de paz, es indudable que el abani- co de tareas a cumplir en las mismas por el personal militar es cada vez ms diverso. La actualizacin doctrinaria que exige esta diversificacin de funciones puede observarse, en el caso de EE.UU., en la aparicin del concepto Operaciones Diferen- tes a la Guerra u Otras Operaciones que la Guerra, ms co- nocido como Operaciones de No Guerra (Operations Other Than War, OOTW). Aunque su surgimiento, a travs de la edi- cin del manual FM 100-5 correspondiente al ao 1993, hace referencia a las formas de combate asimtricas, en el caso espe- cfico de las operaciones de paz su uso se plantea en el manual FM 100-23, que abord la participacin de las FF.AA. estado- unidenses en acciones multilaterales bajo la forma de apoyo a la diplomacia, mantenimiento de la paz e imposicin de paz. Ese texto estableci que esas acciones se realizarn con mnimo empleo de la fuerza en todas sus fases, bajo reglas de empea- miento (ROE) fijadas por la ONU y teniendo como meta el lo- gro de un arreglo y no una victoria militar. 490 DOBBINS, James: Haiti: A Case Study in Post-Cold War Peacekeeping , Georgetown University School of Foreign Service, Institute for the Study of Diplomacy, ISD Report Window on the World of the Foreign Affairs Practitioner II:1, October 1995. 491 OAKLEY, Robert & Michael DZIEZIC: Policing the New World Disorder, National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS), Strategic Forum N 84, October 1996. Mariano Csar Bartolom 310 En el ao 2000, el brigadier general Giuseppe Caforio, de Italia, condujo un estudio tendiente a determinar los puntos de vista de los protagonistas uniformados de las operaciones de paz, respecto a su participacin en OOTW. La investigacin, lla- mada Caforio 2000, brind respuestas que algunos juzgaron sor- prendentes, y otros obvias; sobre todo, indic que los militares son reacios a ejecutar OOTW, as como otras misiones no tradi- cionales (asistencia humanitaria, antiterrorismo, lucha contra las drogas, etc.), sea en el marco de operaciones de paz o en otro contexto. Sin embargo, muchos oficiales entrevistados admitie- ron que las FF.AA. pueden ser las nicas herramientas a disposi- cin de los Estados para ejecutar misiones de un rango tan am- plio, en situaciones de desastres naturales o violencia armada. El Caforio 2000 mostr que las actitudes del personal militar respecto a las OOTW desarrolladas en operaciones de paz, y ms generalmente a estas ltimas, son directamente proporcionales a los procesos de socializacin y educacin que se llevan a cabo en las academias militares, en lo que respecta a la importancia de las refe- ridas misiones en la actualidad. Tambin se puso de relevancia que, en la visin de sus mismos protagonistas, las OOTW demandan conocimientos y habilidades que van ms all de las que suele asi- milar el personal castrense en sus institutos de formacin: discipli- nas asociadas a la psicologa y la sociologa; lenguas extranjeras; tcnicas de comunicacin y mediacin; historia, peculiaridades, tra- diciones y hbitos del lugar donde se lleva a cabo la operacin. Finalmente, el Caforio 2000 indic la existencia de una dimen- sin psicolgica en las OOTW que se llevan a cabo en las operacio- nes de paz. As, habla de estrs postraumtico; del sndrome de fatiga de batalla (o fatiga de conflicto); y de un peculiar tipo de estrs denominado estrs acumulativo, que suele sobrevenir despus de un perodo de alta y continua tensin. En total, las OOTW en operaciones de paz daran lugar a cinco sndromes principales, que se identifican en el Cuadro 20 492 . 492 Datos del cuadro en base a RUKAVISHNIKOV, Vladimir: Peacekeeping and National Interest, COPRI, Working Paper N 20/2001, box 2. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 311 CUADRO 20 FACTORES BSICOS DE ESTRS EN OOTW Sentimientos de falta de hogar, soledad, carencia de soporte familiar, etc. Su intensidad depende de la du- racin de la misin. Frustracin y desilusin, respecto a la brecha existen- te entre los objetivos de la misin y sus resultados. Sentimiento de resentimiento por la presunta falta de atencin del gobierno, o la falta de apoyo de la opi- nin pblica, o un tratamiento poco cordial por parte del periodismo. Sentimientos asociados al riesgo de heridas o muerte, a la adaptacin y a las restricciones en materia de movimientos y viajes. Disconductas relacionadas con la ubicacin de la mi- sin; las tareas a desarrollar; las diferencias culturales con miembros de otros contingentes que participan en la operacin; dificultades de naturaleza climtica; exposicin a situaciones de injusticia, horror, peligro y muerte. Sndrome de nostalgia Sndrome de la misin poco clara Sndrome de falta de respeto Factor riesgo Factores de estrs ambientales y emocionales El gran problema que se viene presentando en la ONU para hacer frente a la complejizacin cualitativa e incremento cuantitativo de las operaciones de paz tiene que ver, bsica- mente, con dos elementos ntimamente relacionados entre s: por un lado, el aumento del nmero de casos que ameritan la puesta en marcha de algn tipo de operacin de paz; por otra parte, la disponibilidad de recursos materiales y humanos a tal efecto. Estos factores padecen un fuerte grado de dependencia de la cuestin financiera, mbito en el cual la ONU depende de sus Estados parte. Al 31 de mayo de 2006, el organismo insuma US$ 1.400 millones en las dieciocho operaciones de paz en curso, que involucraban el despliegue de ms de 87 mil militares y civiles. Esas operaciones tenan lugar en Sahara Occidental (MINURSO, Mariano Csar Bartolom 312 desde 1981), Liberia (UNMIL, 2003), Hait (MINUSTAH, 2004), Repblica Democrtica del Congo (MONUC, 1999), Lbano (UNIFIL, 1978), Burundi (ONUB, 2004), Sierra Leona (UNIOSIL, 1998), Costa de Marfil (UNOCI, 2004), Chipre (UNFICYP, 1964), Georgia (UNOMIG, 1993), Kosovo (UNMIK, 1999), Timor (UNOTIL, 2005), la frontera entre Etiopa y Eritrea (UNMEE, 2000), Afganistn (2002), India y Pakistn (UNMOGIP, 1949), Sudn (UNMIS, 2005) y las zonas de separacin entre Israel y sus vecinos (UNTSO, 1948 y UNDOF, 1974) 493 . Sin embargo, junto con la aprobacin de ese presupuesto, la Asamblea abog por una disciplina fiscal, una mejor gestin presupuestaria y un control ms estricto de gastos en las opera- ciones de paz, y la constitucin de servicios de auditora que garanticen el cumplimiento de estos objetivos 494 . Lo que trasunta este pedido, es que la ONU parece haber llegado al lmite de su capacidad financiera para sustentar ope- raciones de paz. Teniendo en cuenta que este cuadro es recu- rrente desde hace ms de una dcada, y habindose descartado algunas propuestas efectuadas desde el mbito acadmico para mejorar la disponibilidad de fondos 495 , se ha alertado sobre el riesgo de que el CSNU se vea obligado a adoptar una poltica de involucramiento selectivo en relacin a potenciales operacio- nes de paz futuras; esto es, analizar con alto grado de detalle dnde y cmo intervenir, concentrndose en situaciones de conflicto donde la presencia del organismo signifique una alte- racin cualitativa en su desarrollo. 493 ONU: United Nations Peacekeeping Operations, Background Note, 30 June 2006, DPI/1634/Rev.61 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm 494 La Nacin (Buenos Aires), 24 de junio de 2005. 495 Por ejemplo, se propuso implementar con ese objeto una tasa del 0,01% al comercio de mercancias a nivel global, de US$ 900 mil millones diarios al presentarse la idea, lo que reportara a la ONU unos US$ 28 mil millones anuales. En ALGER, Chadwick: Failed States and the Failure of States: Self-Determination, States, Nations and Global Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 313 Sin embargo, el involucramiento selectivo no se vincula ni- camente con el impacto que la participacin de la ONU puede producir en el desarrollo de un conflicto. Tambin se relaciona con el avance, dentro del CSNU, de pticas segn las cuales una operacin de paz debe tener como prerrequisito la identificacin de objetivos claros y realistas. Estas exigencias tenan como raz la Directiva Decisoria Presidencial N 25 (PDD-25) emitida por el Poder Ejecutivo estadounidense en mayo de 1994 luego de la matanza de soldados norteamericanos en Mogadiscio. La aplicacin del espritu de la PDD-25 al conjunto de opera- ciones de paz se refleja claramente en enfoques como el de Ernst Haas, para quien la ONU debera descartar de plano toda inter- vencin que fuera demasiado abarcativa o ambiciosa, o poco cla- ra respecto a su finalizacin. De no cumplirse con esos requisi- tos, los Estados se mostraran cada vez ms reacios a participar en operaciones de paz, a aceptar bajas y a gastar dinero; como corolario, toda esta situacin desacreditara al organismo. La idea de Haas no es la de reducir las operaciones de paz, sino llevarlas a cabo en aquellas circunstancias en que puedan tener xito. Para este profesor de la Universidad de Berkeley, esa condicin nunca debera haberse abandonado, y el respon- sable de esta situacin sera Boutros-Boutros Ghali, al argumen- tar que todos los conflcictos del globo son igualmente impor- tantes; que todos constituyen una amenaza a la paz mundial; y que todos ellos ameritan una operacin de paz 496 . Sin embargo, en ltima instancia la decisin sobre la orga- nizacin y ejecucin de una operacin de paz no es del Secreta- rio General, sino del CSNU, que tiene la ltima palabra al res- pecto. En este sentido, argumentos como los de Haas son vlidos en el sentido que un bajo compromiso de los Estados con las operaciones de paz desacredita a la ONU; pero al mis- mo tiempo, es falaz al no reconocer la cuota de responsabilidad que le cabe al Consejo, desde el momento en que aprueba una operacin, culmine esta de manera exitosa o no. 496 HAAS, Ernst: UN Action in a Disorderly World, University of California- Berkeley, Institute of International Studies, Currents, February 3, 1994. Mariano Csar Bartolom 314 Esta contradiccin se evidencia en las siguientes palabras de Brian Urquhart, ex Secretario General Adjunto de la institu- cin, poco ms de un mes despus de los referidos hechos de Mogadiscio: los gobiernos, y especialmente los poderosos, siempre han usado a la ONU como vctima propiciatoria de los emprendimientos impo- pulares en el campo internacional ()... el pblico no siempre com- prende que son los gobiernos quienes toman las decisiones definiti- vas en el seno de la ONU ()... hace pocas semanas, el presidente Clinton se dirigi a la Asamblea General y dijo que no se poda esperar que el pueblo norteamericano apoyara las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, si la ONU no aprenda a decir <no>. De acuerdo con esa observacin, un visitante proce- dente de Marte no habra pensado que EE.UU. es miembro de la ONU, un miembro permanente del CSNU con derecho de veto, que ha votado a favor de cada una de esas operaciones en las que se supone debemos aprender a decir <no>. Esta clase de cosas no contribuye a lograr una organizacin ms efectiva 497 . Igualmente, existen interpretaciones del planteo de Haas que reflejan una carga valorativa mayor que la de Urquhart, que no reparan tanto en sus contradicciones intrnsecas, sino en un utilitarismo subyacente que concibira a la ONU como un instrumento de la poltica exterior norteamericana. Parafra- seando a John F. Kennedy, se ha dicho que el catedrtico de Berkeley plantea qu puede hacer la ONU por su pas, en lugar de qu puede hacer su pas por la ONU, como sucede con la mayora de los Estados 498 . En cualquier caso, el riesgo inherente al involucramiento selectivo es que estratificar a los conflictos en dos niveles: aquellos que la ONU acepta como desafos y otros que se igno- rarn deliberadamente, sea por su complejidad o por su canti- dad, porque no podra intervenir en alguno de ellos sin hacerlo 497 URQUHART, Brian: En busca de un mundo mejor. La ONU despus de la Guerra Fra, en VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, op. cit., pp. 33-47. 498 MOLLER, Bjrn: The United States and the New World Order:Part of the Problem or Part of the Solution?, COPRI, Working Paper, June 1997. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 315 en los dems. Esta ltima hiptesis ha despertado duras crti- cas, por cuanto el deliberado desinters del organismo en algu- nos conflictos, cuya evolucin quedar librada a las actitudes de sus protagonistas, tornara a la institucin moralmente co- rresponsable del devenir de tales tragedias olvidadas 499 . El ms claro ejemplo del condicionamiento que subyace a algunos conflictos est dado por los flujos de ayuda humanita- ria, cuya orientacin vara segn el grado de inters de los do- nantes. As, en respuesta a un llamado efectuado para el sudes- te europeo en 1999, los donantes dieron el equivalente a US$ 225 por cada necesitado, contra US$ 18 registrados para Sierra Leona y US$ 11 para Somalia. En 1999 la Oficina Humanitaria de la Unin Europea canaliz hacia los Balcanes ms del 50% de los montos disponibles para ayuda al exterior, una suma 400% veces mayor que la que recibieron en conjunto 70 Estados de Asia, Caribe y la zona del Pacfico 500 . La disponibilidad de los recursos materiales y humanos ne- cesarios para hacer frente con xito a la complejizacin y au- mento de las operaciones de paz depende, en forma directa, del grado de involucramiento en la materia por parte de los Esta- dos miembros, especialmente de aquellos que por su jerarqua pueden integrar o participar de misiones de alta complejidad. Una alternativa parcial a esta dependencia hubiera sido la aprobacin de la propuesta presentada por Boutros-Boutros Gha- li en su Agenda para la Paz, de modificar el art. 43 de la Carta (que solamente prev la formacin de fuerzas militares de emer- gencia para atender casos puntuales), para posibilitar la forma- cin de una fuerza militar multinacional fuertemente armada, en estado de alerta permanente (stand-by forces), para desarrollar acciones de diplomacia preventiva, mantenimiento e imposicin de paz; la financiacin de este ejrcito provendra de los presu- puestos de cada nacin que contribuyera a integrarlo. 499 OTUNNU, Olara: Maintaining Broad Legitimacy for United Nations Action, en ROPER, op. cit., pp. 67-83. 500 GRIFFIN, Michele: Where Angels Fear to Tread. Trends in International Intervention, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 421-435. Mariano Csar Bartolom 316 Meses antes de la presentacin de la Agenda, Ghali haba anticipado su preferencia por una fuerza militar el 31 de enero de 1992, en oportunidad de la presentacin de su primer repor- te al CSNU. Las caractersticas de esta fuerza deban ser, bsica- mente, las siguientes nueve: actuar en claras circunstancias; operar en el marco de un mandato previamente especificado; estar integrada por ciudadanos de pases miembros de la ONU; mantenerse en alerta permanente; conformarse por voluntarios; contar con mejor armamento que las fuerzas de mantenimiento de paz; recibir su entrenamiento en sus pases de origen; des- plegarse y operar con el consentimiento del Consejo, finalmen- te, subordinarse operativamente al Secretario General. Estudios ulteriores al pedido de Ghali aportaron algunas precisiones en torno a las dimensiones y caractersticas que de- bera poseer una fuerza como la que l propona. Se hablaba de unos 15 mil efectivos, militares y civiles, con los siguientes ele- mentos: 2 batallones de infantera motorizada; 2 batallones lige- ros de infantera mecanizada; 2 regimientos livianos de caballe- ra (37 tanques livianos cada uno); 2 compaas de helicpteros artillados (18 aparatos cada una); 6 bateras de artillera de campaa (8 caones de 155 mm cada una); 2 compaas de de- fensa area (12 sistemas de defensa area cada una); 2 compa- as reforzadas de ingenieros de combate; 2 compaas de co- municaciones; 2 compaas de inteligencia de campo; 2 compaas de Polica Militar; 2 compaas de asuntos civiles, y logstica. Esta fuerza deba ser capaz de desplegar un regimiento liviano de caballera en tres o cuatro das, y hasta una brigada (3 / 3,5 mil hombres) en veinte das, requiriendo menos de medio millar de vuelos de aeronaves de gran capacidad, como los C-141. En cuanto al costo, los valores iniciales para equi- par la fuerza y construir sus instalaciones fueron estimados en US$ 1,6 mil millones iniciales, y unos US$ 600 millones adicio- nales por ao, en concepto de uso 501 . 501 UNTERSEHER Lutz: Interventionism Reconsidered: Reconciling Military Action With Political Stability, The Project on Defense Alternatives, September 1999 (CIAO Working Paper). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 317 El pedido de Ghali no prosper, criticndosele sobre todo su implcita desnaturalizacin de la esencia de la ONU, que dejara de ser una institucin de Estados soberanos para trans- formarse en una entidad soberana en s misma. Tampoco pros- per en esa oportunidad, por oposicin expresa de EE.UU. (aunque se descontaba igual postura de Rusia y China), el con- trol de esa eventual fuerza por un Comit Militar supeditado al Consejo, mecanismo contemplado en el art. 42 de la Carta, he- cho que hubiera subordinado los efectivos norteamericanos al control de un jefe francs o britnico en el mejor de los casos, o ruso o chino en el peor. Sin voluntad para satisfacer dentro de su esfera de compe- tencia el pedido formulado por el Secretario General, de formar una fuerza militar multinacional fuertemente armada, el Conse- jo tampoco le transfiri capacidad decisoria alguna (en marzo de 1993 le neg sendos pedidos de subordinacin a la Secretara de los efectivos de UNOSOM-II en Somalia y UNPROFOR en los Balcanes), ni a la Asamblea General, para enfrentar los con- flictos en curso, como s lo hiciera en 1956 en relacin a la crisis de Suez. La inviablidad de esa propuesta parece haber orientado la bsqueda de opciones en dos direcciones predominantes: por un lado, la delegacin del caso a organismos regionales como brazo armado del CSNU; por otro, la planificacin de un siste- ma que frente a un caso especfico permita, en el menor lapso posible, la conformacin de un instrumento militar multinacio- nal, aunque integrado por voluntarios. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 319 Como se anticip en la introduccin del presente trabajo, el objetivo general que orient nuestra investigacin fue establer cules son los alcances, contenidos y lmites que actualmente registra la Seguridad Internacional, entendiendo a esta en tr- minos generales como el campo especfico de las Relaciones Internacionales que estudia las amenazas al orden existente. El estudio de la Seguridad Internacional, en tanto actividad cognoscitiva que nos permite su conocimiento, nos exige la for- mulacin de abstracciones conceptuales, que hemos efectuado bajo la forma de dos paradigmas que, fuera de dudas, tuvieron una larga y slida vigencia: el paradigma westfaliano y el paradigma clausewitziano. El primero de estos paradigmas remite casi automtica- mente al sistema internacional consagrado hace ms de tres- cientos cincuenta aos en la Paz de Westfalia. Tal cual lo hemos descripto en el primer captulo, en este paradigma la seguri- dad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un doble rol de objeto y sujeto; finalmente, le otorga un lugar preponderante al empleo del poder militar. Es precisamente el uso de ese poder militar el que nos per- mite introducir al paradigma clausewitziano, que remite a una forma de guerra trinitaria compuesta por el Estado, el ejrcito organizado y el pueblo. Con este contexto, sostenemos que en los ltimos tiempos ambos paradigmas han sufrido una paulatina erosin, a resul- tas de lo cual son insuficientes para comprender la agenda de CONCLUSIONES Mariano Csar Bartolom 320 Seguridad Internacional contempornea. Dicho esto en otras palabras, las abstracciones conceptuales contenidas en los para- digmas westfaliano y clausewitziano no nos brindan conoci- mientos ciertos y objetivos de la arena de la Seguridad Interna- cional en los albores del siglo XXI, ni mucho menos nos permiten efectuar predicciones sobre su evolucin, dada su en- deblez emprica. Hoy, la Seguridad Internacional tiene una amplitud y com- plejidad que excede a los paradigmas mencionados, por lo cual la calificamos de postwestfaliana y postclausewitziana. Y este diagnstico es la resultante de un proceso de ms de tres dca- das de duracin, en el cual interactuaron diversos factores. En relacin al paradigma westfaliano, buena parte de los embates que recibi inicialmente en los aos 70, procedieron del campo terico. Se destaca la aparicin de enfoques pluralis- tas que incluan en sus anlisis a actores de jerarqua no estatal, y que retroalimentaron con nuevas lecturas sobre el fenmeno de la transnacionalidad. Posteriormente, se sumaron a este esce- nario las conceptualizaciones sobre interdependencia compleja; las ideas sobre no fungibilidad del poder y heterogeneidad estructural, procedentes del realismo existencial; los nuevos abordajes al estudio de la paz, desde posiciones tericas neomarxistas; final- mente, nuevos postulados sobre el concepto de seguridad, ge- nerados en la esfera ambiental. As, las nuevas formulaciones de la Seguridad Internacio- nal incorporaron a sus abordajes tericos y metodolgicos, y continan hacindolo hasta hoy, a los actores no estatales; las dinmicas transnacionales; las limitaciones del instrumento mi- litar como elemento racional de poltica exterior; las nuevas for- mas de violencia estructural; las temticas de seguridad aleja- das de las cuestiones castrenses; y los niveles de anlisis regional y subregional. En este derrotero de la Seguridad Internacional, desempe- aron un papel descollante un conjunto de acadmicos e inves- tigadores de variada procedencia y posicin ideolgica. Un lis- tado no exhaustivo de estos personajes incluye a Joseph Nye, La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 321 Robert Keohane, Johann Galtung, Stanley Hoffmann y Barry Buzan, entre otros. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), a travs de su documento Los Conceptos de Seguridad, legitim par- cialmente los cambios descriptos en materia de Seguridad In- ternacional. Que tal legitimacin haya sido limitada, y no total, puede explicarse a partir de la naturaleza estadocntrica de esa institucin. No obstante, su convalidacin del carcter multidi- mensional de la seguridad implica, fuera de toda duda, la ad- misin del carcter perimido del paradigma estadocntrico. Los enfoques reflectivistas, alejados de las tradicionales es- cuelas tericas en las que, ms all de cada caso particular, profundizaron el estado de cosas hasta aqu descripto. La co- rriente constructivista del reflectivismo abri la puerta a la se- curitizacin de las temticas ms diversas, reconociendo como nicos lmites a las percepciones de amenaza y su traduccin en las agendas polticas. Conceptos tales como Seguridad de los Pueblos, Seguridad Societal y Seguridad Democrtica son fru- tos directos de estas perspectivas, que alcanzan su modelo ms consumado y trascendente en la idea de Seguridad Humana. En todos estos casos, conviene recordarlo, el Estado pierde prota- gonismo como objeto de seguridad. Como otra lnea de importancia dentro del reflectivismo, el postmodernismo volvi a leer los mapas polticos en clave no westfaliana. Como una instancia superadora de la cartografa tradicional, as como de la dicotoma interior-exterior, los post- modernistas concibieron y desarrollaron conceptos que hoy se encuentran absolutamente incorporados al campo de la Seguri- dad Internacional. Ideas tales como rea gris, o espacios interms- ticos, son prueba elocuente de lo mencionado. En definitiva, como anticipamos anteriormente, la actual Seguridad Internacional es postwestfaliana en sus alcances y contenidos, lo que demanda una nueva sistematizacin de los mltiples temas que componen su agenda temtica. Siguiendo la propuesta de Uday Bhaskar que ya hemos empleado en otros trabajos, creemos que ese campo especfico de las Relaciones Mariano Csar Bartolom 322 Internacionales puede ser estructurado en torno a tres niveles: macro, tradicional y micro. En la visin de Bhaskar, que hacemos nuestra, el nivel de seguridad macro concierne a la distribucin de poder en el siste- ma internacional, focalizando en los principales polos de poder y sus capacidades e influencias, sean estas polticas, militares, econmicas, culturales, etc. A su turno, el nivel de seguridad tradicional esencialmente remite al instrumento militar y la for- ma y grado de su empleo real o potencial por parte de los Estados, en el marco de arquitecturas de seguridad. Mientras los niveles macro y tradicional registran una im- pronta westfaliana, los aspectos postwestfalianos de la Seguri- dad Internacional se concentran en su nivel micro. Este engloba cuestiones no necesariamente militares que afectan la seguri- dad del Estado y/o sus sociedades e individuos, incluyndose aqu factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinmica las estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, as como lo que ha dado en llamarse Nuevas Guerras. Dentro del nivel de seguridad micro, la referencia a facto- res de naturaleza transnacional remite a las llamadas amenazas transnacionales, incorrectamente denominadas nuevas amena- zas. Estas se identifican, por un lado, por un despliegue espa- cial que trasciende transversalmente las fronteras de los Esta- dos, pudiendo lograr inclusive una escala global, cuyo potencial de dao afecta y cuya resolucin exige la accin con- certada de ms de un pas; por otro, involucran dentro de sus protagonistas a por lo menos un actor de naturaleza no estatal. Un repaso al listado de fenmenos sobre el cual existe cier- to consenso, entre acadmicos y polticos, sobre su estatus de amenazas transnacionales, corrobora la importancia de este as- pecto novedoso de la Seguridad Internacional: flujos migrato- rios masivos; terrorismo; criminalidad organizada; prolifera- ci n de Armamento de Destrucci n Masi va; deteri oro ambiental, guerra informtica; y proliferacin de armamento pequeo/liviano. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 323 Hemos anticipado que consideramos que el campo de la Se- guridad Internacional actual es postclausewitziano, en el sentido que el ejercicio de la violencia no se ajusta al modelo de guerra trinitaria compuesta por el Estado, el ejrcito organizado y el pueblo. Este modelo, que refiere a lo que usualmente entende- mos como conflictos convencionales, en tiempos modernos se plas- m en la segunda Guerra del Golfo, impulsando la expansin del concepto Revolucin de los Asuntos Militares (RMA). Sin embargo, mientras en los conflictos convencionales sus protagonistas desarrollan modos de combate similares, la vasta mayora de los conflictos armados actuales, as como otras formas de ejercicio de la violencia, se apartan de la fiso- noma que propona el Mariscal de Sajonia. Fruto de esta mu- tacin fisonmica, surge y desarrolla, hasta alcanzar su actual significado, la idea de asimetra, que no enfatiza en la entidad de los contendientes, sino en su modo de combate. Al contra- rio que la disimetra, que marca una diferencia cuantitativa en- tre fuerzas beligerantes, la asimetra pone de manifiesto las diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y en los valores. En estos umbrales del Siglo XXI, resaltan dos claros ejemplos de formas de combate asimtricas. Una de ellas es el terrorismo, en especial luego de los luctuosos atentados del 11S. La restante forma remite a las ya mencionadas Nuevas Guerras: conflictos armados intraestatales asociados a la erosin de la autoridad es- tatal, usualmente influenciados por los cambios estratgicos glo- bales que se sucedieron tras el fin de la contienda Este-Oeste, en los cuales se difumina el lmite entre paz y guerra. A travs del estudio de las Nuevas Guerras, se incorpora a la agenda de la Seguridad Internacional la variable goberna- bilidad. Su involucin, asociada a diferentes factores (frag- mentacin social, proliferacin de grupos subculturales, ano- mia social, violencia social), plantea como situacin extrema lo que suele denominarse Estado Fallido, cuya eventual pro- liferacin ha sido calificada como una de las mayores amena- zas a la estabilidad internacional en las primeras etapas del presente siglo. Mariano Csar Bartolom 324 Hoy la principal forma de manifestacin de las llamadas Nuevas Guerras est constituida por conflictos de raz tnica, que comenzaron a proliferar hacia fines de la Guerra Fra, jerar- quizndose en tal sentido en una posicin relevante dentro de la agenda de la Seguridad Internacional. La asimetra que caracteriza a las Nuevas Guerras se en- cuentra fuera de toda duda, surgiendo con contundencia de los anlisis comparativos con los conflictos convencionales, clau- sewitzianos, en materia de organizacin; logstica; tecnologa; direccin; doctrina; tctica; caractersticas de los aliados; mbi- to fsico; vinculacin con actividades criminales; riesgos poten- ciales en trminos de bajas; concepciones culturales involucra- das; tipo de Inteligencia necesaria; costos econmicos; marcos jurdicos, y tipo de combatiente. El terrorismo, concebido estratgicamente como un fenme- no en s mismo es, a la vez que una amenaza transnacional, un claro caso de asimetra. Enmarcado dentro de la violencia polti- ca, el terrorismo increment su peligrosidad en las ltimas d- cadas, de la mano de los factores tecnologa (que coadyuva a su globalizacin) y cultura, teniendo este ltimo una gravitacin directa en la proliferacin del llamado terrorismo suicida. La peligrosidad del terrorismo, y consecuentemente su je- rarqua dentro de la Seguridad Internacional contempornea, aumentan an ms si se repara en dos elementos. El primero de ellos es la privatizacin que registra esta amenaza, que se manifiesta en el surgimiento de organizaciones terroristas que han logrado alcance global sin esponsoreo de ningn Estado, fijando su agenda de manera absolutamente autnoma; 11S me- diante, este fenmeno nos remite en forma casi automtica al grupo Al Qaeda, que en una medida cada vez mayor se consoli- da como paraguas ideolgico de otras organizaciones. Un segundo elemento de incidencia en la peligrosidad del terrorismo, en pocas recientes, surge de la hiptesis de su empleo de Armamento de Destruccin Masiva. Aunque los primeros esbozos de un escenario de este tipo tienen tres d- cadas de antigedad, su vigencia fue reforzada por un atenta- La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 325 do de tipo qumico de grandes dimensiones, realizado hace un decenio en Japn. Culminando nuestras conclusiones sobre la erosin de los pa- radigmas westfaliano y clausewitziano dentro de la agenda de la Seguridad Internacional, es imposible soslayar la evolucin de los criterios de intervencin de la Organizacin de las Naciones Uni- das (ONU). Durante la Guerra Fra el derecho de no injerencia externa en los asuntos internos de los miembros del organismo, de clara raz westfaliana y consagrado el el art. 2 de su Carta, alcan- zaba tambin a las cuestiones humanitarias, en funcin de consi- derandos de naturaleza consecuencialista. Finalizada la puja bipo- lar, el levantamiento kurdo que sigui a la segunda Guerra del Golfo deriv en la relativizacin de ese derecho, a partir de crite- rios de excepcionalidad basados en las tesis de la guerra justa. Producto de la flexibilizacin del derecho de no injerencia externa, las operaciones de paz de la mencionada institucin se complejizaron cualitativamente, esbozndose misiones antes inexistentes, que fueron legitimadas a travs del documento Agenda para la Paz. En este contexto la imposicin de paz, la inter- vencin humanitaria y la construccin de paz no solo rompen con el paradigma westfaliano, sino tambin con el paradigma clau- sewitziano, desde el momento en que plantean el uso del ins- trumento militar en contextos asimtricos. En sntesis: Producto de nuestra investigacin, hemos demostrado que los paradigmas westfaliano y clausewitziano son insuficientes para comprender la amplitud y complejidad de la agenda de Seguridad Internacional contempornea. Tal insuficiencia ha te- nido una incidencia directa en ese campo de anlisis, compleji- zndolo a partir de la inclusin de nuevos fenmenos y proble- mticas, en cuyo contexto juegan un papel preponderante los conceptos de asimetra y transnacionalidad, as como la modifica- cin de los criterios de intervencin de la ONU. Urge que el Estado moderno tome debida nota de esos cambios, en primera instancia a travs de sus ncleos de re- Mariano Csar Bartolom 326 flexin estratgica, como antesala a su adaptacin institucional al nuevo estado de cosas. La conocida frase pensar globalmente, actuar localmente (think globally, act locally), usualmente em- pleada por los ambientalistas, adquiere en nuestro mbito el carcter de imperativo estratgico. La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz 327 ACNUR: Los refugiados en cifras, 2005, ACNUR enero 2005 (http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/3864.pdf). 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