PTN 210.137

PTN, “Dictamen 210:137"
Procurador del Tesoro de la Nación.
Fecha: 29/07/1994
Partes: Federación Argentina del Colegio de Abogados
Em isor: Femando García Pullés (Subprocurador)
Nro. de Dictamen: 000087
TEXTO COMPLETO
Corresponde rechazar la procedencia de los recursos administrativos previstos en el título

VIII del reglamento de la ley 19.549, incoados por los Consejos o Colegios Profesionales,
como medios idóneos para impugnar en forma directa actos administrativos de alcances
general -decreto 2.293/92-, debiendo darse a tales impugnaciones el tratamiento de
"reclamos impropios" susceptibles de ser resueltos por la misma autoridad que dictó el acto o
por su superior jerárquico, en decisión irrecurrible que deja habilitada la instancia judicial.
Corresponde desconocer a los reclamantes -Consejos o Colegios Profesionales- legitimación

para impugnar el decreto 2.293/92, pues los referidos Consejos o Colegios Profesionales que
recurren se ubican como personas jurídicas públicas no estatales creadas por leyes,
debiéndose tener presente, también, que en cualquier caso, resulta inaceptable que invocando
la representación y defensa de los intereses de sus matriculados las entidades reclamantes
impugnen un acto que hasta podría postularse beneficioso para sus asociados, sin requerir su
previa y expresa conformidad.
La primera fuente de interpretación de la ley es su letra, y cuando la ley emplea varios

términos sucesivos es la regla más segura de interpretación la de que esos términos no son
superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, por cuanto, en definitiva, el fin
primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador.
Una razonable hermenéutica de los principios de la ley 19.549 y su reglamento lleva a

sostener, que se estableció un sistema para la impugnación de actos administrativos de
alcance particular (aun cuando se tratara de actos de ejecución o aplicación de actos
generales), consistente en el otorgamiento de recursos administrativo que exigen su
agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el Poder Judicial; y se contempló un régimen
diferente para la impugnación directa de los actos de alcacnes general, a través de un
reclamo impropio y su denegatoria -ahora prevista como irrecurrible- que constituye, por sí,
el único recaudo para acceder a la instancia judicial.
La lectura del artículo 73 del reglamento de la ley de Procedimientos Administrativos obliga

a colegir, que únicmente los actos de alcances general a los que la autoridad hubiera dado o
comenzado a dar aplicación -obviamente a través de actos individuales- pueden ser objeto de
recursos administrativos. Sólo prescindiendo del texto explícito de la norma puede
atribuírsele contenido habilitante de los recursos administrativos directos contra actos de
alcance general. El párrafo final del texto actual de la norma refuerza la tesis que descarta la
procedencia de los recursos en la impugnación directa de actos de alcance general, cualquier
1
fuere el medio para su interposición, no está sometida a plazo alguna, señalándose con
acierto que si no puede suponerse que un acto de alcance general afecte un interés legítimo o
un derecho subjetivo -como si puede hacerlo un acto de alcance particular notificado, mal
puede interpretarse iniciado el plazo para impugnarlo, por lo que no puede atribuirse a la
impugnación directa de actos administrativos de alcance general el carácter de recursos
administrativos en sentido estricto, correspondiendo que ella se realice a través del "reclamo
impropio".
El artículo 24, inciso a) de la ley de Procedimientos Administrativos no regula la

legitimación para introducir el reclamo sino para acudir a la instancia judicial, fijando un
recaudo previo para el acceso a tal instancia. De allí que no puede concluirse para la
afectación cierta o inminente de un derecho subjetivo se constituya también en recaudo
habilitante de la interposición del reclamo impropio. Dicha facultad se desprende también de
una adecuada hermenéutica del artículo 83 del reglamento de la referida ley, en cuanto
habilita la derogación de los actos de alcance general a petición de parte.
Los Consejos o Colegios Profesionales son organismos integrantes de la gestión gubernativa

provincial, dotados por la ley de ciertas prerrogativas de poder de imperio. No existe, así,
delegación de funciones de policía sino asignación de algunas de ellas a los organismos
encargados de atenderlas. La descentralización del ejercicio de las funciones de gobierno ha
sido impuesta, en el caso de las profesiones liberales, por el desmesurado crecimiento del
número de diplomados cuya actividad está sujeta a control directo del Estado. Para el
desempeño de esta función de policía se ha preferido atribuir el gobierno de las profesiones a
sus miembros y no crear numerosos organismos administrativos.
Mediando ratificación por parte del Congreso Nacional de un decreto de necesidad y

urgencia, el debate relativo a su constitucionalidad deviene abstracto, en virtud,
precisamente, de dicha ratificación legislativa.
El decreto 2.284/91 tuvo por finalidad ahondar la política desreguladora encarada por el
Estado Nacional, pero además se consideró necesario -a tales fines y dentro de dicho
contexto remover las restricciones existentes para el ejercicio de las profesiones
universitarias o no universitarias. En forma concordante con los propósitos enunciados en el
citado decreto se produce el dictado del decreto 2.293/92, que contiene una nueva
proyección de la política económica del Estado Nacional descripta precedentemente.
Dados los textos legales invocados por el decreto 2.293/92, cabe concluir que nos hallamos
ante un decreto de ejecución, entendido como aquel que emite el Poder Ejecutivo Nacional
para hacer posible la aplicación de leyes, llenando o previendo detalles omitidos en éstas, y
cuyo dictado resulta adecuado para asegurar no sólo el cumplimiento de la ley sino también
los fines que se propuso el legislador.
Los decretos de ejecución importan una legislación "secundun legem", porque completan la
ley regulando los detalles indispensables para asegurar su cumplimiento y, por lo tanto, en
caso alguno pueden estar en contradicción con la ley, que constituye el límite de la potestad
reglamentaria. Esta facultad del Poder Ejecutivo se encuentra limitada por el inciso 2° del
artículo 86 de la Constitución Nacional, en cuyo mérito, si bien el Presidente de la República
está autorizado a expedir los reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes,
debe actuar cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
El decreto 2.293/92 encuentra fundamento de raigambre legal y constituye una norma

legítima dictada por el Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de atribuciones propias y en
aplicación de las normas constitucionales relativas a los actos públicos, a los planes de
enseñanza general y universitaria, a los títulos universitarios y no universitarios con el valor
2
nacional. Además, el referido decreto hizo especial salvedad de que el mismo no constituía
una limitación al poder de policía de las Provincias, las que mantienen intacta su facultad de
vigilar el correcto ejercicio de los profesiones dentro de sus jurisdicciones. Esta atribución,
así, no aparece afectada bajo forma alguna en la norma atacada ni se encuentra demostrada
su conculcación en las presentaciones de los reclamantes. Más aún tampoco se han
producido al respecto cuestionamientos por parte de las Provincias.
Pese a la esforzado crítica esgrimida por los reclamantes, no puede dudarse de que el
sustento constitucional en que se apoya tanto el decreto 2.284/91 -ratificado por ley- como
su similar 2.2.93/92 en la materia no es otro que el artículo 7° de la Ley Fundamental.
La Corte suprema de Justicia en una causa en la que se ventila el alcance, límites y

modalidad del decreto 2.293/92, admitió la medida de no innovar requerida por el
accionante, haciendo saber a la demandada que debía abstenerse de exigir al actor la
inscripción en la matrícula provincial para poder ejercer su actividad profesional en esa
jurisdicción, en virtud de encontrar suficientemente acreditada la verisimilitud del derecho
invocado con fundamento en las disposiciones de dicha norma.
Cada estado provincial ejerce en plenitud su poder de policía con relación al ejercicio de las
profesiones universitarias y no universitarias dentro de su jurisdicción y respecto tanto de los
profesionales matriculados en ella como de aquellos que no lo están pero que ejercen en la
misma, pudiendo delegar dicha función en personas públicas no estatales -como lo son los
Colegios o Consejos Profesionales- y los actos otorgados en tales condiciones serán
reconocidos en las restantes provincias.
Admitir la procedencia de recursos administrativos directos contra actos de alcance general,

obligaría a exigir el agotamiento de la vía administrativa a su respecto, imponiendo más
formalidades y trámites que los previstos expresamente en la ley para el acceso a la
jurisdicción, en perjuicio de los administrados.
Ref. Normativas:
Decreto Nacional 2.293/92
Decreto Ley 14.983/57
Ley 14.467
Decreto de Necesidad y Urgencia 2.284/91 Art.12
Decreto de Necesidad y Urgencia 2.284/91 Art. 116
Ley 23.696
Ley 23.697
Ley 19.549 Art.24
Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art.73
Ley 21.686
Ley 24.307 Art.33
3
Ley 23.068
Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art. 83
Constitución Nacional (1853) Art.86
Constitución Nacional (1853) Art.7
Ref. Jurisprudenciales:
Fallos: C.S.J.N. 299:167-237:397-241:394
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Fecha: 28/03/95
Partes: Consejo Profesional de Agrimensores
Em isor: Jorge Augusto Saulquin (Subprocurador)
TEXTO COMPLETO
Resulta admisible la actuación de asociaciones como los Consejos Profesionales cuando el

interés alegado no sea particular de uno o más de sus miembros sino común a todos ellos y
en la medida en que la representatividad de la entidad de que se trate esté acreditada con
arreglo a sus disposiciones estatutarias.
Se entiende que el acto administrativo es general cuando la declaración que lo constituye

mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables.
Se entiende que el acto es especial o individual si la declaración mira a una o más personas o
casos individualmente determinados o determinables.
El carácter normativo atañe a la esencia misma del reglamento. Este produce efectos
jurídicos generales, indeterminados, generando derechos y obligaciones sin consideración a
las singularidades o subjetividades. Sus efectos normativos se imponen como acto-regla,
tanto a la Administración como a los administrados. Aquí está dada la diferencia respecto del
acto administrativo, pues este último produce simplemente efectos jurídicos subjetivos
individuales y el reglamento los produce para un número indeterminado de personas o de
casos.
El reglamento, al igual que las leyes, no pueden por principio tener alcance retroactivo
mientras que esta posibilidad cabe admitirla respecto al acto administrativo en sentido
estricto (de alcance particular).
Una razonable hermenéutica de los principios de la ley 19.549 y su reglamento lleva a

sostener que se estableció un sistema para la impugnación de actos administrativos de
4
alcance particular (aun cuando se tratara de actos de ejecución o aplicación de actos
generales), consistente en el otorgamiento de recursos administrativos que exigen su
agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el Poder Judicial; y se contempló un régimen
diferente para la impugnación directa de los actos de alcance general, a través de un reclamo
impropio y su denegatoria -ahora prevista como irrecurrible-que constituye, por sí, el único
recaudo para acceder a la instancia judicial.
La presentación efectuada por un Consejo Profesional de jurisdicción nacional, por la que se

requiere la modificación de un inciso de una resolución ministerial se encuentra enderezada
a lograr la modificación de un acto de alcance individual, su viabilidad requiere que el acto
impugnado esté afectado de vicios legales de tal gravedad que, de acuerdo a la ley 19.549 y
su reglamentación, habilitarán la declaración de nulidad a su respecto con efectos
retroactivos, situación esta que no se da en el caso pues, la ya citada presentación sólo
constituye una discrepancia con el contenido de la resolución cuestionada sin que pueda
advertirse causal de nulidad alguna que justifique hacer lugar al objetivo perseguido. Por otra
parte la manifiesta extemporaneidad del recurso interpuesto constituiríaotro elementos para
desestimar la pretensión deducida, ya que no es posible admitir la revocación de un acto tal
como se pretende, toda vez que ello implicaría violentar derechos cuya protección se
encuentra consagrada por normas constitucionales.
La tarea de interpretación y aplicación normativa debe orientarse a preservar la certidumbre

jurídica tanto en la creación, modificación o extinción de derechos, con el objeto de cumplir
con el mandato constitucional de afianzar la justicia.
Si bien es exacto que dentro de la esfera del Poder Ejecutivo no existe un plazo legal dentro
del cual debe solicitarse o ejercerse de oficio el control de legalidad, no lo es menos que
dicho ejercicio, a petición de parte o a iniciativa de la propia administración, debe ser
oportuno ya que, de otro modo, se afecta la seguridad jurídica que, como valor, es tan
importante como la necesaria legalidad de los actos administrativos.
De acuerdo con lo que surge de la jurisprudencia de la Suprema Corte, puede aceptarse la

inmutabilidad del acto administrativo siempre que presente los siguientes requisitos: a) Que
se trate de un acto administrativo especial, vale decir, que provenga de la administración
activa, que sea unilateral y que tenga un contenido administrativo; b) Que del acto haya
surgido un derecho subjetivo a favor de un particular. Poco importa que el acto haya nacido
de la actividad reglada o de la discrecional de la Administración; c) Debe tratarse de un acto
regular; d) Es necesario que el acto administrativo no sea susceptible de ningún recurso en
sede administrativa. Es decir, que el acto causa estado, es definitivo, vale decir, que ha
puesto fin a una cuestión.
Ref. Normativas:
Ley 19.549
Resolución Nro. 608/1987 de
Ministerio de Cultura y Educación
Código Civil Art.3
Decreto Nacional 256/94
5
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Fecha: 22/02/1989
Partes: Coordinadora De Actividades Mercantiles Empresarias Y Otros -Secretaria De

Comercio Interior.
Em isor: Héctor Pedro Fassi
TEXTO COMPLETO
La cuestión relativa a si los actos de alcance general son impugnables por vía de recurso, o
bien de reclamo es, ciertamente, opinable, y no está desprovista de consecuencias prácticas.
No obstante, si se conviene en que ni para el recurso ni para el reclamo existen plazos de
interposición, y en que incluso en el marco doctrinario que sólo admite el reclamo se acepta
que éste pueda interponerse no sólo ante la autoridad emisora del acto, sino, también, ante
los superiores de ésta, es dable concluir en que, al menos en el caso en examen, el encuadre
formal de la impugnación carece de la trascendencia que parecería desprenderse de las
enunciaciones teóricas de las diversas posiciones doctrinarias. No parece posible hallar en la
locución "a petición de parte", empleada por el artículo 83 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos, fundamento suficiente para derivar de ella un medio
impugnativo distinto del reclamo previsto por el artículo 24 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos, pues aquella petición coincide con este reclamo. Aun
cuando las impugnaciones deducidas han sido calificadas como denuncias de ilegitimidad,
habida cuenta que, sea que a dichas impugnaciones se las califique como recursos, o bien
como reclamos, ellas no están sujetas a plazos perentorios de interposición, y que, además,
en el supuesto de considerárselas como reclamo, éstos pueden ser deducidos ante la misma
autoridad emisora del acto o sus superiores, es aceptable concluir en que pertenece al ámbito
de la discrecionalidad del Ministro de Economía admitir formalmente las presentaciones
efectuadas como recursos jerárquicos en los términos de los arts. 73, 90 y ccs. del
Reglamento de Procedimientos Administrativos- o como reclamos "impropios" -en el marco
de los arts. 24, inciso a), de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y 83 del
citado Reglamento. La circunstancia de que entre los impugnantes haya asociaciones a las
que, conforme con la doctrina actual de esta Procuración, sólo corresponde reconocerles la
titularidad de un interés legítimo, no obsta al acogimiento de sus impugnaciones como
reclamos, porque si bien el artículo 24, inciso a), de la Ley de Procedimientos sólo alude
literalmente a la afectación cierta e inminente de derechos subjetivos, tratándose de una
impugnación administrativa deben regir, por analogía, las disposiciones pertinentes del
Reglamento de Procedimientos Administrativos, en especial, su artículo 74 que reconoce
legitimación a quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo. Es de la esencia
del procedimiento administrativo su función instrumental al servicio de una concepción
amplia de la defensa de los intereses jurídicamente protegidos de los particulares -se los
rotule técnicamente como derechos subjetivos o como intereses legítimos, conforme con la
tradicional aunque actualmente discutida distinción- y al del cumplimiento por parte del
poder público, con la colaboración de los administradores, de su deber irrenunciable de velar
6
por la intangibilidad del orden jurídico y de procurar su restablecimiento cuando resulte
vulnerable. La Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos no establece un plazo concreto para que se entienda

producido el abandono del derecho de recurrir, en razón de que no resulta posible fijar una
regla general u omnicomprensiva sobre el particular dependiendo la solución de las
circunstancias de cada caso. En ese sentido, corresponde tener en cuenta que siendo toda
renuncia de derechos de interpretación restrictiva, procede valorar también restringidamente
las conductas eventualmente indicativas de abandono de derechos recursivos, en la medida
en que éstas constituyen, en rigor, formas tácitas de renuncias, En el caso, no pueden
considerarse tácitamente renunciados los derechos de recurrir la Resolución cuestionada, a la
que se imputan vicios graves comprometedores de principios institucionales básicos como el
de reserva de la ley penal y el de división de poderes, toda vez que cuando más graves sean
los vicios que fundadamente se atribuyan a un acto a través de un recurso tardíamente
interpuesto, proporcionalmente más restrictivo debe ser el criterio a emplear para inferir de
la mora impugnativa una tácita renuncia del derecho de recurrir. Es indubitablemente
ilegítima la Resolución del Secretario de Comercio Interior que intenta plasmar conductas
punibles penalmente, en mérito de la flagelante transgresión que ella supone a la garantía del
artículo 18 de la Constitución Nacional. Es, asimismo, inconstitucional cualquier disposición
legal, o interpretación de ella, que pudiera invocarse como sustento eventual de aquella
Resolución.
Ref. Normativas:
Ley 19.549 Art. 1
Inc. E) Apartado 6
Ley 19.549 Art.24
Inc. A)
Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art. 83
Constitución Nacional (1853) Art. 18
Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art.73 al 74
C.S.J.N., Fallos 136:200; 148:430; 178:355; 191:245; 237:636.
Fecha: 16/02/1990
7
Partes: Provincia De Misiones
Emisor: García, Carlos Alfredo
Nro. De Dictamen: 000041
TEXTO COMPLETO
1) Con respecto a los sujetos legitimados para promover recursos administrativos,

CASSAGNE afirma que es necesario contar con una "... Aptitud específica que le permita
ser parte en el procedimiento declarativo de la impugnación. Debe, en consecuencia, poseer
una legitimación previa, singularizada en la invocación de un derecho subjetivo o de un
interés legítimo. Se trata de un recaudo que hace a la seriedad inicial del recurso por cuya
razón la administración debe juzgar ese requisito en forma amplia... para apreciar esa
amplitud no hay que olvidar tampoco que si bien el recurrente es quien promueve el recurso,
el mismo no es técnicamente una "parte contraria" sino un "colaborador" de la función
administrativa que ayuda a la administración a imponer la legitimidad propia del Estado de
Derecho".
En igual sentido se pronuncian FIORINI y PEARSON, quien señala que es "... menester
añadir a ese derecho o ese interés la versión o daño que sufre el titular de ellos por el acto
administrativo irregular".
GORDILLO, a su vez, sostiene que "las normas de procedimiento suelen reconocer el

carácter de parte interesada a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, lo cual
incluye explícitamente a todos los entes emanantes dotados de personalidad jurídica...".
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido también la potestad recursivas de

las provincias en el procedimiento administrativo, al afirmar, en el caso "Provincia de
Mendoza c/Nación Argentina, con motivo de la impugnación que aquella formulara a un
decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que "no puede aceptarse la continuación del trámite en
forma paralela y simultánea del procedimiento administrativo y del proceso judicial, cuando
no media en aquel ninguna presentación de la provincia actora que implicase un
desistimiento de su recurso en la órbita administrativa y toda vez que la demanda de
inconstitucionalidad de un decreto no obstaba a que tal reclamo pudiese recibir solución en
el ámbito del Poder Administrador, quien podrá resolver sobre aspectos que hacen a sus
atribuciones propias.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que "es un principio de recta

interpretación que los textos legales no deben ser considerados a los efectos de establecer su
contenido y alcance aisladamente sino correlacionados con los que disciplinan la misma
materia y que las leyes deben ser interpretadas computando la totalidad de las disposiciones
que la integran" - y así mismo, que "... la interpretación debe ser armónica y conectada con
las demás normas que integran el ordenamiento jurídico"...
2) De la redacción de la ley 23.659, se infiere que no ha sido voluntad del legislador que
casos como el presente queden comprendidos en la restricción de dicha norma, cuando a
modo de excepción expresa "... salvo cuando la Nación hubiera comprometido...
formalmente el otorgamiento de tales garantías... " voluntad que, para el caso, aparece
confirmada por el decreto reglamentario, al exceptuar también en el inciso a) de su art. 14 a
las "Operaciones de Financiamiento Externo otorgadas por... organismos de Crédito
Internacional, para cuya concertación la Nación hubiera comprometido... el otorgamiento del
respaldo del Tesoro Nacional...". Por otra parte, el carácter del, Banco Interamericano de
8
Desarrollo como organismo de Crédito Internacional, según sus estatutos ratificados en
1959, es un hecho que no admite dudas; además de que la República tiene un director titular
permanente en su Directorio Ejecutivo.
3) El contrato de garantía entre la Nación y el Banco Interamericano de Desarrollo, es un

verdadero convenio internacional, con rango de tratado, sometido a las reglas de derecho
internacional público al ser ambas partes sujetas del derecho de gentes; la Nación debe ser
un Estado Soberano y el BID por ser un Organismo Intergubemamental. Por ello necesita ser
aprobado por un acto legislativo o de sustancia legislativa, tanto más si se tiene en cuenta
que el préstamo acordado se avala con el crédito de la Nación.
Como tratado y como operación de crédito, el contrato debe ser aprobado por ley. No
obstante, esa ley aprobatoria puede ser dada anticipadamente. Esto es, lo que autoriza el
Poder Ejecutivo al sancionar el art. 48 de la ley 16.432, modificado por el art. 7 de la ley
20.548; siendo luego suficiente su invocación por los derechos aprobatorios, que tiende así a
tener sustancia legislativa, o sea el mismo rango jerárquico de una ley.
Ref. Normativas:
Constitución Nacional (1853) Art.67 Incs. 3) y 19)
Ley 19.549 Art. 14 Inc. B)
Ley 20.548
Ley 16.432
Ley 23.659
C.S.J.N., FALLOS 298:511 (Ref. 1)
C.J.S.N. FALLOS: 242:247; 253:1377; 244:129; 255:360; 288:416; 287:79; 285:322. (Ref.
2).
Fecha: 01/08/1994
Partes: Empresa Nacional de Correos y Telégrafos S. A. (Encotesa)
Emisor: Femando García Pullés (Subprocurador)
TEXTO COMPLETO
Las cláusulas contenidas en el pliego de condiciones en la licitación pública para la

contratación de un servicio de transporte, procesado de piezas, clasificación y distribución
9
dedistintos tipos de documentación emitida por el Banco Hipotecario Nacional a domicilios
de destinatarios en el ámbito de todo el territorio nacional, no aparecen "ab-initio", como
contradictorias de los principios de concurrencia e igualdad, ni con el propósito de
seleccionar, de la mejor forma posible, el futuro prestador de servicio por parte del órgano
licitante.
El procedimiento adoptado referido a la forma de presentar las ofertas, en la licitación

pública para la contratación de un servicio de transporte, procesado de piezas, clasificación y
distribución de distintos tipos de documentación emitida por el Banco Hipotecario Nacional
a domicilios de destinatarios en el ámbito de todo el territorio nacional, no podría ser
considerado, en principio, como violatorio de las disposiciones establecidas en el régimen
respectivo o de los principios de concurrencia e igualdad entre los oferentes, que constituyen
la esencia de la legalidad de toda licitación pública.
Los organismos licitantes al realizar la preadjudicación o adjudicación de la licitación

pública, no deberían limitarse exclusivamente a confeccionar un cuadro comparativo de
precios, sino que tendrían que evaluar integralmente la idoneidad del oferente, tomando en
consideración su capacidad técnica, económica, financiera, la calidad y condiciones de la
oferta y el precio.
El Banco Hipotecario Nacional, desde el punto de vista de la competencia funcional, pudo

válidamente aprobar los pliegos de condiciones del llamado a licitación pública, para la
contratación de un servicio de transporte, en ejercicio de las facultades resultantes de su carta
orgánica, circunstancia que tampoco obsta a la vigencia del régimen aprobado por el decreto
5.720/72, con carácter supletorio; dicha atribución ha sido empleada por tratarse de una
contratación que requiere una singular ponderación de las calidades del potencial
adjudicatario. En el procedimiento de selección de las propuestas se puede, en circunstancias
especiales, recurrir a las previsiones del apartado f) del inciso 32 del Reglamento aprobado
por el decreto 5.720/72.
La inclusión de "requisitos especiales" en los pliegos de condiciones, constituye

precisamente la solución para aquellas contrataciones que requieren peculiares recaudos de
idoneidad en sus oferentes. Tales circunstancias exigen que en lo actuado se vuelquen
consideraciones destinadas a ponderarlas, merituando y autorizando su inclusión en el pliego
por parte del titular del organismo licitante.
La acreditación positiva de la idoneidad del oferente, que se realizaba a través del Registro
de Proveedores del Estado, no tiene lugar en el sistema instituido por el decreto 825/88, que
obra fundamentalmente como un mecanismo de exclusión de quienes incurren en
incumplimientos o inconducta en sus relaciones como oferentes o cocontratantes con el
Estado. Es por ello que, debiendo realizarse actualmente la "acreditación de la capacidad
técnica, económica y financiera" de los proponentes ante el organismo licitante, los pliegos
de condiciones particulares pueden prever la forma en que ello deba realizarse.
El sistema fijado por los pliegos de condiciones de la licitación pública, en lo atinente a la

presentación y posterior consideración de las ofertas, no ha causado un perjuicio concreto a
la empresa ENCOTESA, en virtud de que no se detectan aspectos que lesionen la plena
vigencia de los principios jurídicos esenciales, que hacen a la "ratio legis" de la licitación, y
de los demás procedimientos del contratante, representados por los principios de libre
concurrencia, e igualdad entre los oferentes.
El criterio relativo a la exclusión de los entes autárquicos para interponer los recursos y la
admisión de provocar un pronunciamiento ministerial o del Poder Ejecutivo, expresado en el
artículo 74 del
10
Reglamento de Procedimientos Administrativos, aprobado por decreto 1.759/72, ha sido
extendido a supuestos en los que se trata de entidades cuyas acciones estén en su totalidad en
manos del Estado Nacional, dado que finalmente es el propio Estado el único accionista de la
persona jurídica.
No debe declararse ninguna nulidad por la nulidad misma, es decir, por puro prurito
formalista, sino cuando ello responda a una finalidad que exceda del mero riguroso
cumplimiento de la norma del rito; este criterio no es más que una directa consecuencia del
principio de conservación de los actos jurídicos.
Carece de sentido la nulidad por la nulidad misma, por cuanto su declaración debe
corresponder a un concreto perjuicio para alguna de las partes, no correspondiendo adoptarla
por el mero interés formal del cumplimiento de la ley, cuando tal actitud implique un exceso
ritual manifiesto, siendo, por lo tanto, de interpretación restrictiva.
La circunstancia de que los funcionarios del órgano licitante hayan intervenido en la

confección de un pliego, no los inhabilita para pronunciarse con respecto a las
impugnaciones a él dirigidas, por cuanto no han tenido conocimiento anterior de lo
cuestionamientos concretos enarbolados por el quejoso y de las argumentaciones en que éste
pretende fundarse; precisamente el instituto de la impugnaciones de los pliegos permite al
órgano licitante rever su criterio a la luz de los argumentos vertidos por quien los cuestiona,
a fin de modificarlos o confirmarlos según corresponda.
El instituto de la recusación tiende a garantizar la imparcialidad de los agentes a quienes

compete entender en el trámite y decisión de una Actuación Administrativa, pero no lo es
menos que la preservación del normal desenvolvimiento de la Administración Pública exige
que las causales en que aquella pueda fundarse, sean interpretadas con carácter restrictivo y
conciliando en su justa medida los valores en juego.
Las causales de recursación deben ser alegadas a la instancia oportuna y debidamente

acreditadas con relación a cada una de las personas que concretamente resultaren
destinatarias de tal pretensión excluyente.
Por vía de principio y sin descartar la posibilidad de que eventualmente en una misma causa
pueda estar involucrado en concreto más de un agente, no resultan viables las recusaciones
indiscriminadas contra todos los integrantes de un determinado organismo, máxime si con
ello se pretendiera un efecto "sine die" y con relación a cualquier tipo de planteamiento que
formulara el recusante.
El subgerente del Banco Hipotecario Nacional no se encuentra facultado a solicitar el

dictamen de la Procuración del Tesoro pues esa facultad se encuentra reservada, en
principio, a Presidente de la Nación, a los ministros, secretarios, subsecretarios y jefes del
Estado Mayor de las Fuerzas Armadas y a los directores de los servicios jurídicos que
integran el Cuerpo de Abogados del Estado.
En materia de licitación y concurso, las contrataciones de suministros, servicios, obras,

concesiones de obras y servicios públicos, consultoría, compraventa de bienes y locaciones,
cuando la selección se realice mediante preselecciones sucesivas, la recepción de los sobres
respectivos será simultánea y sólo se procederá a abrir el correspondiente a la oferta
económica de aquellas propuestas que hubieran sido preclasificadas.
Ref. Normativas:
11
Resolución Nro. 538/1994 de Banco Hipotecario Nacional
Resolución Nro. 353/0000 de Ley 12.954
Decreto 2.247/93 de Art. 3
Decreto Nacional 5.720/72 Art.2
Ley 24.156
Decreto 6.900/63 de Decreto Nacional 1.187/93 Art.8
Decreto Nacional 214/91 Art.6
Decreto 2.247/93 de Art.2
Fallos: C.S.J.N. 125:640-311:1403
Fecha: 31/05/1993
Partes: Barroso y Otros.
Emisor: Martín López Olaciregui (Subprocurador).
Nro. De Dictamen: R00074.
TEXTO COMPLETO
El instituto de la excusación es personal, no orgánico, lo que hace improcedentes las

recusaciones o excusaciones indiscriminadas respecto de todos los integrantes de un área o
sector de un organismo, o de toda una dependencia.
La eventual aceptación de la excusación no implica ni ocasiona la intervención automática

de la Procuración del Tesoro, dada la reiterada doctrina que sostiene la necesidad del
dictamen precio de las delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado.
El Presidente de la Nación, si lo estimare apropiado, puede reasumir funciones

oportunamente, delegadas, en cuyo caso, el derecho de defensa - ante reclamos
12
administrativos efectuados por agentes del área presidencial que debieran ser resueltos por el
Secretario General - no se vería negado pero sí restringido.
Con carácter previo a la emisión del dictamen de la Procuración del Tesoro debe constar en
las actuaciones el asesoramiento de los servicios jurídicos con competencia específica en la
materia sometida a consulta, para evitar que la Procuración del Tesoro se convierta en una
asesoría más y supla el cometido específico de sus delegaciones en los distintos organismos
estatales.
La autoridad delegante puede recuperar en cualquier momento el poder delegado, sin

necesidad de recurrir a la figura de la avocación, ya que en el caso la facultad que podría
recuperarse es propia de la autoridad que delega.
Los reclamos administrativos interpuestos por agentes de la Presidencia de la Nación deben

ser resueltos, preferentemente, por su Secretario General y no por el Señor Presidente, pues
es dable preservar, en ese ámbito, la doble instancia administrativa de la que se benefician
los agentes que cumplan funciones en los distintos Ministerios.
Ref. Normativas:
Ley 19.549 Art.6
Ley 12.954 Art.6 al 8
Constitución Nacional (1853) Art. 14
Código Procesal Civil y Comercial Art.30
Fecha: 09/03/1995
Partes: Compañía de Perforaciones Río Colorado S.A. - Edialem S.A. - Papel del Tucumán
S.A.
Emisor: Femando García Pullés (Subprocurador)
13
TEXTO COMPLETO
El instituto de la recusación es personal, no orgánico, y sin descontar que una misma parte
puede recursar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa legítima, no resultan
viables las recusaciones o excusaciones indiscriminadas respecto de todos los integrantes de
un área o sector de un organismo.
El "interés en el pleito" a que aluden las normas sobre recusación o excusación, se refiere a
una ventaja o mejora de tipo económico o pecuniario; que puede ser directa, cuando de la
decisión del pleito e sigue para el agente, sus consanguíneos o afines, un provecho material;
o indirecta, cuando la decisión de ese pleito influya de una manera eficaz o considerada
eficaz, en el resultado de otro pleito semejante, en que el agente, sus consanguíneos o afines
resulten beneficiarlos materialmente. El instituto de la recusación con causa requiere la
existencia de un motivo serio, previsto en la ley aplicable, que haga lugar a la inhabilidad
subjetiva del agente por lo que no puede en modo alguno, reposar en una mera presunción.
En el caso de la existencia de un sumario, la suposición de que todos los funcionarios que

guardan subordinación jerárquica con respecto al titular de un Ministerio, actuarían con
parcialidad o arbitrariedad, no sólo establece una presunción de mala fe, sino que pierde de
vista que la Administración Pública cuenta con un régimen de garantías para que los
funcionarios se desempeñen conforme a derecho, y que la eventual inconducta de los
funcionarios podría aparejar sanciones disciplinarias y aún penales. Sin perjuicio de ello, se
contaría siempre con la posibilidad del "control judicial ulterior suficiente" que asegura el
artículo 18 de la Constitución Nacional. La posibilidad de recusar tanto a los señores
ministros como al Poder Ejecutivo Nacional ha sido ampliamente aceptada por la doctrina,
aún en ausencia de disposición legal expresa sobre el particular. En cuanto a la oportunidad
procesal para plantear la recusación, la regla que se desprende tanto de las normas procesales
a que remite el artículo 6 de la ley 19.549, como de la disposición específica del artículo 45
del procedimiento sumarial, es que debe ser deducida en la primera presentación que haga el
interesado ante el funcionario a recusar, perdiendo el derecho de efectuarla en el futuro,
salvo que la causa fuere sobreviniente.
Recién se configuraría la oportunidad procedimental para efectuar la recusación de un

ministro, si los recusantes resultaran sancionados en la investigación sumarial y formularan
la opción excluyente por los recursos administrativos ante el titular de la cartera, en vez de
optar por el recurso directo ante la Sala Contencioso Administrativo de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Federal. Sólo en tal supuesto, y en la medida en que se tratara de un
recurso que suscitara la directa y personal intervención del señor ministro, debería éste
producir el informe a que hace referencia el artículo 6 de la ley 19.549, debiendo resolver el
señor Presidente de la Nación.
Resulta inadmisible la causal de recusación invocada contra todos los funcionarios de un

ministerio, por revestir el carácter de indiscriminada, orgánica y carecer de todo sustento,
fuera de la mera presunción de las presentantes.
Ref. Normativas:
Ley 19.549 Art.6
14
Constitución Nacional (1994) A rt.18
Decreto Nacional 2.541/77 Art. 12
Ley 21.608 Art. 18
Código Procesal Civil y Comercial Art. 17
Fecha: 09/09/1998
Partes: Comisión Nacional De Valores-Bunge Y Born S.A.-Clara S.A.-Newcasinternational

S.A.
Emisor: Rodolfo Alejandro Díaz.
Nro. De Dictamen: 000115.
TEXTO COMPLETO
La recusación con causa -prejuzgamiento- (art. 17, inc. 7o CPCCN) deducida contra el
Presidente de la Comisión Nacional de Valores en el sumario que esta entidad instruye a
directores, apoderados, gerentes y empleados de una determinada firma sólo se configura
cuando media un pronunciamiento expreso, positivo y preciso sobre la cuestión de fondo a
decidir en el proceso; en tal sentido, de las manifestaciones vertidas por el funcionario
recusado surge que fueron realizadas con anterioridad a la oportunidad de la decisión a
recaer respecto de la cuestión debatida y ello merece calificarse como un pronunciamiento
expreso resultando procedente la recusación con causa, correspondiendo elevar las
actuaciones al señor Ministro de Economía.
En razón de no existir previsiones expresas en el procedimiento establecido en la Ley N°

17.811 respecto del instituto de la recusación de los funcionarios intervinientes, cabe acudir
al artículo 6o de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 -aplicable
supletoriamente de acuerdo con lo dispuesto en los Decretos N° 722/96 y N° 1155/97- que a
su vez remite a las causales de recusación y a las oportunidades y modalidades de su
ejercicio, contempladas en los 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Todo funcionario o empleado puede ser recusado, en la medida que su participación sea
trascendente en el procedimiento; no sólo el funcionario que debe tomar la decisión final
sino también aquellos que toman las decisiones de trámite tales como la apertura a prueba,
gobierno, producción y control de la prueba, etc. (conf. Dict. 214:166).
Corresponde a la Comisión Nacional de Valores instruir el sumario administrativo, pues es la

propia Comisión la que lo dispone y la que "puede citar y hacer comparecer a testigos,
obtener informes y testimonios de instrumentos públicos y privados, disponer pericias y
cualquier otra medida de prueba" (conf. art. 12 de la Ley N° 17.811).
15
La Comisión Nacional de Valores es una entidad autárquica que mantiene sus relaciones con
el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos,
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo I o de la Ley N° 17.811; sus funciones son ejercidas
por un Directorio de cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo Nacional.
Ref. Normativas:
Código Procesal Penal Art.204
Ley 17.811 A rt.l
Ley 17.811 Art. 12
Código Procesal Civil y Comercial Art. 17 al 18
Ley 19.549 Art.6
Fecha: 01/11/1999
Partes: Federación Sindicatos Unidos Petroleros Del Estado
Emisor: Jorge Augusto Saulquin (Subprocurador)
TEXTO COMPLETO
La Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social recurrida por las empresas
Refinerías del Norte S.A. y Refinerías San Lorenzo S.A., al haber dispuesto el cambio de
encuadramiento sindical de los trabajadores de las empresas sin tener en cuenta lo previsto
en el artículo 43 de la Ley N° 23.696, -el cual dispuso que el proceso de privatización por sí,
no produciría alteraciones o modificaciones en la situación, encuadramiento y afiliación en
materia sindical de los trabajadores de un ente sujeto a privatización, salvo resolución de la
autoridad en esa materia- resulta afectada en su legitimidad, por lo cual corresponde su
revocación. Además tratándose de una cuestión de "encuadramiento sindical" conforme el
sistema de la Ley N° 23.551, ningún empleador tiene legitimación sustancial para intervenir -
tal como ocurrió en el caso-.
La norma del artículo 43 de la Ley N° 23.696 define una situación jurídica determinada
respecto de un supuesto jurídico específico: establece que la situación jurídica del
encuadramiento sindical no será alterada por el proceso de privatización por sí. No está
otorgando una representación gremial a perpetuidad; está diciendo que esa representación
gremial no varía por el sólo efecto de la privatización, sino que requiere la resolución de la
16
autoridad competente. Por lo tanto, el encuadramiento sindical correspondiente a los
trabajadores de estas empresas sí puede variar; pero sólo a través del procedimiento previsto
a tal fin por el orden jurídico.
La admisión de los empleadores en una disputa de encuadre sindical produce: a) un vicio en

el debido procedimiento previo a la emisión del acto, por violación de las condiciones
esenciales que le son propias según la ley específicamente aplicable, que sólo habilita la
intervención de las asociaciones sindicales tanto en el trámite como en la posibilidad de
interponer recursos. Esta circunstancia, afecta la generación de la voluntad administrativa en
modo insanable; b) una violación al debido proceso adjetivo al que se refiere el artículo 1°,
inciso f), puntos 1, 2, y 3 de la Ley N° 19.549; el que, en razón de lo previsto en el artículo 3°
de la Reglamentación de esta ley, sólo queda asegurado a los titulares de los intereses
protegidos por la Ley N° 23.551, en tanto que el temperamento cumplido en contrario en el
caso ha permitido la intromisión de personas no legitimadas dentro del ámbito de reserva de
la autonomía sindical.
Los empleadores carecen de legitimación activa para intervenir en una controversia sobre
encuadre sindical. Ello es así porque el encuadre sindical no prejuzga la aplicación de un
convenio colectivo determinado; una cosa es el encuadre sindical y otra diferente la
aplicabilidad de una convención colectiva. El encuadramiento sindical es una controversia
intersindical de derecho, que se resuelve a través de la personería gremial de cada una de las
asociaciones; el encuadramiento convencional, en cambio, es un tema totalmente diferente
que se centra en la delimitación del ámbito de aplicación normativa de una regla creada por
la autonomía colectiva, lo cual constituye una controversia individual o plural de derecho,
cuyo tratamiento incumbe exclusivamente al Poder Judicial.
Los conceptos vinculados al encuadramiento sindical y convencional refieren dos situaciones

jurídicas distintas: el "encuadramiento sindical" consiste en definir, en cada caso concreto y
con carácter declarativo, en qué ámbito de representación gremial está incluido un
determinado colectivo de trabajadores; el "encuadramiento convencional" consiste en definir
cuál es la Convención Colectiva de Trabajo aplicable a un determinado colectivo de
trabajadores.
Ref. Normativas:
Ley 23.696
Ley 19.549 Art.7 INC.D)
Ley 19.549 Art.1
Ley 23.696 Art.43
Ley 23.551
Texto Ordenado Decreto 1.759/72
17
Fecha: 03/05/2000
Partes: Sarmiento, Claudio Osman.
Emisor: Ernesto Alberto Marcer.
TEXTO COMPLETO
Por tratarse de una contratación directa -efectuada a los efectos de la adjudicación de la

licencia para la instalación, funcionamiento y explotación de una estación de radiodifusión-,
el procedimiento de evaluación con puntuación sin individualización de los criterios que
tales puntajes expresan no afectó los principios de igualdad y concurrencia que informan el
procedimiento de selección de cocontratante. Por lo demás puede verificarse que no han
quedado frecuencias vacantes ya que fueron adjudicadas la totalidad de las propuestas
presentadas, cuyo número es coincidente con el de las frecuencias ofrecidas.
La falta de publicación de quienes integran la Comisión de Preadjudicación -que según la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del COMFER tornaría anulable el acto-, no afectó el
eventual ejercicio de la facultad de recusación, la que, según el artículo 6o de la Ley de
Procedimientos Administrativos, puede ser ejercida en la primera presentación que haga el
interesado ante el fúncionario a recusar (conf. Dict. 212:299).
La aplicación del principio de conservación de los actos jurídicos y de reglas rectoras en

materia de nulidades, tales como que el interés en su declaración está limitado por el
perjuicio causado por el acto que se pretende inhábil, hace inadmisible la nulidad por la
nulidad misma y su interpretación debe ser necesariamente restrictiva y favorable a la
subsistencia y validez del acto atacado (conf. Dict. 195:77).
Carece de sentido la nulidad por la nulidad misma, por cuanto su declaración debe
corresponder a un concreto perjuicio para alguna de las partes, no correspondiendo adoptarla
por el mero interés formal del cumplimiento de la ley, cuando tal actitud implique un exceso
ritual manifiesto, siendo, por lo tanto, de interpretación restrictiva (conf. Dict. 210:156 y
Fallos 125:640; 311:1403).
No debe declararse ninguna nulidad por la nulidad misma, es decir, por puro prurito
formalista, sino cuando ello responda a una finalidad que exceda del mero riguroso
cumplimiento de la norma del rito (conf. Dict. 127:15; 130:265; 210:156).
Ref. Normativas:
Ley 22.285 Art.39
Ley 23.696
18
Decreto Nacional 310/98 Art.4
19

PTN 210.137

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

PTN 210.137

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

PTN, “Dictamen 210:137"

Procurador del Tesoro de la Nación.

Partes: Federación Argentina del Colegio de Abogados

Em isor: Femando García Pullés (Subprocurador)

Nro. de Dictamen: 000087

Corresponde rechazar la procedencia de los recursos administrativos previstos en el título

Corresponde desconocer a los reclamantes -Consejos o Colegios Profesionales- legitimación

La primera fuente de interpretación de la ley es su letra, y cuando la ley emplea varios

Una razonable hermenéutica de los principios de la ley 19.549 y su reglamento lleva a

La lectura del artículo 73 del reglamento de la ley de Procedimientos Administrativos obliga

El artículo 24, inciso a) de la ley de Procedimientos Administrativos no regula la

Los Consejos o Colegios Profesionales son organismos integrantes de la gestión gubernativa

Mediando ratificación por parte del Congreso Nacional de un decreto de necesidad y

El decreto 2.293/92 encuentra fundamento de raigambre legal y constituye una norma

La Corte suprema de Justicia en una causa en la que se ventila el alcance, límites y

Admitir la procedencia de recursos administrativos directos contra actos de alcance general,

Decreto Nacional 2.293/92

Decreto Ley 14.983/57

Decreto de Necesidad y Urgencia 2.284/91 Art.12

Decreto de Necesidad y Urgencia 2.284/91 Art. 116

Ley 19.549 Art.24

Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art.73

Decreto Nacional 1.883/91

Ley 24.307 Art.33

Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art. 83

Constitución Nacional (1853) Art.86

Constitución Nacional (1853) Art.7

PTN, “Dictamen 212:388"

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Partes: Consejo Profesional de Agrimensores

Em isor: Jorge Augusto Saulquin (Subprocurador)

Nro. de Dictamen: 000046

Resulta admisible la actuación de asociaciones como los Consejos Profesionales cuando el

Se entiende que el acto administrativo es general cuando la declaración que lo constituye

Una razonable hermenéutica de los principios de la ley 19.549 y su reglamento lleva a

La presentación efectuada por un Consejo Profesional de jurisdicción nacional, por la que se

La tarea de interpretación y aplicación normativa debe orientarse a preservar la certidumbre

De acuerdo con lo que surge de la jurisprudencia de la Suprema Corte, puede aceptarse la

Resolución Nro. 608/1987 de

Ministerio de Cultura y Educación

Código Civil Art.3

Decreto Nacional 256/94

Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art.74

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Partes: Coordinadora De Actividades Mercantiles Empresarias Y Otros -Secretaria De

Nro. de Dictamen: 000000

Em isor: Héctor Pedro Fassi

Procedimientos Administrativos no establece un plazo concreto para que se entienda

Ley 19.549 Art. 1

Ley 19.549 Art.24

Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art. 83

Constitución Nacional (1853) Art. 18

Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art.73 al 74

Texto Ordenado Decreto 1.759/72 Art.90

PTN, “Dictamen 192:101"

Procurador del Tesoro de la Nación.

Emisor: García, Carlos Alfredo

Nro. De Dictamen: 000041

1) Con respecto a los sujetos legitimados para promover recursos administrativos,

GORDILLO, a su vez, sostiene que "las normas de procedimiento suelen reconocer el

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido también la potestad recursivas de

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que "es un principio de recta

3) El contrato de garantía entre la Nación y el Banco Interamericano de Desarrollo, es un