CORTE NACIONAL DE JUSTICIA

R&~OLUCION N. 473—2017 COPIA CERTIFICADA

Juicio No. 17811-2016-01189

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JUEZ PONENTE: DR. ALVARO OJEDA HIDALGO, JUEZ (PONENTE)
AUTORIA DR ALVARO OJEDA HIDALGO
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA. SALA ESPECIALIZADA DE LO CON~NpjOSO
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ADMINISTRATIVO. Quito, miércoles 12 de abril del 2017, las 12h52. ~
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En virtud de que; A) El Juez Nacional Dr. Mvaro Ojeda Hidalgo ha si~~~si&a~$ !~
por el Consejo de la Judicatura de Transición mediante Resolución No~k4~~012j~)
25 de enero de 2012; y, la Jueza y Juez Nacionales, Ab. Cynthia Guerrero MosquerW~
y Dr. Pablo Tinajero Delgado, han sido designados por el Consejo de la Judicatura
mediante Resolución No. 341-2014 de 17 de diciembre de 2014. B) El Pleno de la
Corte Nacional de Justicia mediante Resolución No. 1-2015 de 28 de enero de 2015,
nos designó para integrar esta Sala Especializada. C) Somos el Tribunal competente
y conocemos la presente causa, conforme los artículos 183 y 185 del Código
Orgánico de la Función Judicial (COFJ), y artículo 266 del Código Orgánico
General de Procesos (COGEP). D) Conforme los artículos 273, 88, 90 y 313 del
COGEP, estando la presente causa en estado de sentenciar, se considera:
PRIMERO.- El Director de Patrocinio, Recaudación y Coactivas de la Contraloría
General del Estado, CGE, como delegado del señor Contralor, interpuso recurso de
casación conforme los casos 4 y 5, admitidos, del artículo 268 del COGEP. En
relación con el caso cuatro por falta de aplicación de los preceptos jurídicos
aplicables a la valoración de la prueba, acusando la violación de los artículos 169 y
329 del COGEP, lo que ha producido una falta de aplicación del artículo 52 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE); y, en relación con el
caso cinco por falta de aplicación de los artículos 51 y 53 numeral 1 de la LOCGE, e
indebida aplicación del artículo 45 de la LOCGE, en contra de la sentencia de
mayoría dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede
en el Distrito Metropolitano de Quito, el 20 de diciembre de 2016, 12h41, en la cual
se resolvió que: “DÉCIMO.-... La errada apreciación de los hechos, así como de
las normas pertinentes aplicables al mismo, constituye una vulneración al deber de
motivación de la administración, y una vulneración al debido proceso, al derecho a
la defensa y a la tutela jurídica administrativa efectiva, derechos fundamentales que
se encuentran garantizados en los Arts. 75 y 76 numerales 1, 3 y 4 letra 1) de la

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Constitución de la República, la infracción a tales normas procedimentales de
rango constitucional que han influido decisivamente en la decisión adoptada
generan la nulidad de lo actuado por las autoridades de la entidad contralora, pues
uno de los elementales principios y valores del derechos administrativo. Con estos
antecedentes, se desechan todas las excepciones de fondo propuestas por la
demandada del punto quinto de esta sentencia; y, en consecuencia
ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL
ECUADOR, Y POR A UTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA
REPÚBLI6’A, AC’EPTA LA DEMANDA propuesta por el Lic. César Rodrigo
Cabrera Torres y en consecuencia declara la nulidad de los actos administrativos
impugnados.- Sin costas.- Not~Jíquese.- “. SEGUNDO.- Del mérito de los autos con
relación al punto litigioso controvertido, los casos admitidos, y de lo debatido en la
audiencia de casación el día jueves 30 de marzo de 2017, 10h30, se desprende en lo
principal que la Contraloría General del Estado realizó un examen especial a “los
procesos precontractual, contractual y de ejecución de los contratos, adquisición de
bienes y prestación de servicios y gastos de la ex Unidad Operativa del Sistema
Trolebus, ex compañía Trolebus Quito S.A., actual Empresa Pública Metropolitana
de Transporte Terrestre de Pasajeros de Quito, provincia de Pichincha”, por el
período comprendido entre el 1 de febrero de 2008 y el 28 de febrero de 2011, a
consecuencia del cual se predeterminó responsabilidad civil solidaria en contra del
señor César Rodrigo Cabrera Torres, Jefe Financiero de la antes compañía Trolebus
Quito S.A. por el valor de IJSD. $ 32.030,01, por cuanto sin evidenciar
documentadamente la existencia del requerimiento, orden de trabajo y la
documentación de la ejecución de los trabajos era el responsable del pago realizado
a favor de la empresa Paraflix S.A. TERCERO.- Con amparo en el caso cinco del
artículo 268 del COGEP, la CGE argumenta que en el fallo recurrido se ha
producido una aplicación indebida del artículo 45 de la LOCGE, que regula la
responsabilidad administrativa culposa de los funcionarios y servidores de las
instituciones del Estado, por la inobservancia de las disposiciones legales relativas
al asunto de que se trate; pues en el informe de auditoría realizado se habría
establecido no solo la inobservancia de normas -conforme lo dispone el artículo 45
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referido-, sino también la existencia de un perjuicio económico irrogado a la -“2 —

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empresa pública auditada, lo que ha ocasionado que deje aplicarse el,p~35~~z~
numeral 1 de la LOCGE Al efecto, los jueces distritales en su sentenc$ejtabTece~ñ
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que: “OCTAVO. - ... De todos los pronunciamientos emitidos po~jfj ei~lt~jAil
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contralor~ no existe una categorica determinacion de que los ~q~os que /
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motivaron el pago a la empresa FARAFLIX SA. no se realizaron o~Q’ue=se~
realizaron en menor cantidad de aquello que reclainó en la factura respectiva la
referida empresa. Si bien la realización de obras sin los procedimientos
precontractuales y contractuales, constituye un reproche al cumplimiento de la
normativa vigente que la autoridad gerencial y los demás funcionarios debían
observar en la Compañía Trolebús Quito S.Á., tal inobservancia, así como la falta
del acta entrega recepción de los pliegos elaborados posteriormente, no
demuestran en si otra cosa que el incumplimiento de normas, infracción que de
conformidad con el Art. 45 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado corresponde a una responsabilidad administrativa culposa, entendida como
la “inobservancia de las disposiciones legales relativas al asunto de que se trate, y
sobre el incumplimiento de las atribuciones, funciones, deberes y obligaciones que
les competen por razón de su cargo o de las estipulaciones contractuales.. “y que se
produce cuando las autoridades, dignatarios, funcionarios o servidores de las
instituciones del Estado, abusan de su cargo al no aplicar la ley, las normas de
) autoridad competente o permiten su violación, no plan (fican como ordena la
normativa vigente y otorgan contratos a determinada persona inobservando dicha
normativa. No aparece para este Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo de Quito, que exista un peijuicio, pues el equipo auditor no ha
concluido que los trabajos no se han realizado, al punto que ha afirmado que el
pago se realizó: ‘~sin la suficiente evidencia documentada de la ejecución de los
trabajos” (Conclusión del examen, fis. 128 del expediente administrativo) aspecto
que deja claro que pese a todas las observaciones realizadas en el examen a los
involucrados que no se concluyó que la compañía PARAFLIX S.A. no realizó los
trabajos. Tan así es, que el argumento para just~car la no procedencia de pago se
sustenta en el incumplim lento de requisitos precontractuales y contractuales y no en

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cuanto a que no se realizó el trabajo, único asunto que podía tener trascendencia
económica, pues como se indica la inobservancia de normas vigentes al momento
de la actuación solo pueden generar una responsabilidad administrativa, si la
actuación que las inobserva no genera un desmedro patrimonial al Estado. En este
caso si la Compañía Trolebús SA recibió los servicios de la compañía PARAFLIX
SA., aunque sea de manera irregular, no podía benejiciarse económicamente de
tales trabajos de mantenimiento y desconocer el pago que correspondía por tal
actividac4 enriqueciéndose sin causa en desmedro patrimonial de la “contratada”
irregularmente, si el problema era la verdadera verificación de cantidades de
obras, lo correspondiente en el peor de los casos era glosar a los responsables de la
vertflcación de las obras en la diferencia y no por todo, como se ha procedido. “.

CUARTO.- Este Tribunal de Casación en lo fundamental concuerda con los jueces

distritales en el sentido de que de todos los pronunciamientos emitidos por la
entidad contralora no existe una categórica determinación de que los trabajos que
dieron lugar al pago a PARAFLIX S.A. o no se realizaron o se realizaron en menor
cantidad de aquello que reclamó dicha empresa en la factura respectiva, por lo que
efectivamente no se evidencia que se haya producido un perjuicio económico al
Estado; tema éste que debía ser demostrado por la CGE para poder emitir una
responsabilidad civil culposa tal como lo señala el artículo 53 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General del Estado, sin que el hecho de que no haya existido la orden
de trabajo y/o la documentación de la ejecución de los mismos pueda ser motivo
suficiente para automáticamente inferir que hubo un perjuicio económico al Estado,
pues un tema es la documentación de soporte y otro totalmente diferente la
ejecución material de las obras que tienen relación con esa documentación, teniendo
razón la sentencia impugnada de que si solo se señala que faltó la documentación y
por ende se incumplió la reglamentación respectiva, ello si puede implicar por el
mero resultado de la falta de tal documentación una responsabilidad administrativa,
pero no la responsabilidad civil culposa que necesariamente implica que la
institución demuestre que a más de las omisiones reglamentarias y de documentos
se haya efectivamente ocasionado un perjuicio económico al Estado o a sus
instituciones. Por lo que no se observa falta de aplicación de los artículos 51 y 53
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numeral 1 de la LOCGE, e indebida aplicación del artículo 45 de la LOCGE.
QUINTO Con amparo en el caso cuatro del articulo 268 del COGEP, en elrvcprso
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de casacion la institución recurrente, Contraloria General del Estado, en ~62~finc~pal ~

manifiesta que “Pero de haberse aplicado 1os ai ticulos 169 y 329 del ~
\\* SECRE]i~RlA ~
habría permitido al Tribunal observar que era la obligación del acci~~4~#ç de
desvirtuar la presunción de legitimidad de la que están revestidos los ~
administrativos; lo cual, a su vez; había conllevado a que los juzgadores pudieren
aplicar de manera correcta el referido artículo 52, pues el perjuicio económico
existe y se encuentra detallado en la resolución impugnada, mismo que no fuere
considerado por los Jueces pues, el señor César Rodrigo Cabrera Torres, en
calidad de Jefe Financiero de la Compañía Trolebús, aprobó el pago, sin
evidenciar documentadamente que los servicios y/u obras se hayan ejecutado
acorde a los procesos para pagos en genera4 aprobados por el Gerente
Administrativo Financiero de 19 de junio de 2009, configurándose plenamente la
responsabilidad del administrado y del nacimiento de una obligación
indemnizatoria a favor del Estado. “. Este Tribunal de Casación observa que los
jueces distritales al evaluar la prueba presentada durante el juicio concluyeron que
no se produjo un perjuicio económico para el Estado, y al respecto resaltan; “No
aparece para este Tñbunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito, que
exista un perjuicio, pues el equipo auditor no ha concluido que los trabajos no se
han realizado, al punto que ha afirmado que el pago se realizó: “sin la suficiente
evidencia documentada de la ejecución de los trabajos” (Conclusión del examen,
fis. 128 del expediente administrativo) aspecto que deja claro que pese a todas las
observaciones realizadas en el examen a los involucrados que no se concluyó que la
compañía PARAFLIX LA. no realizó los trabajos. “, y por tanto la institución
recurrente manifiesta que dicho prejuicio económico existió por el solo hecho de
haber aprobado el pago sin evidenciar documentadamente que la obra se haya
ejecutado; lo cual no implica automáticamente un perjuicio económico, conforme se
indicó en el considerando anterior, dado que la falta de cumplimiento en la
documentación implicaría en todo caso responsabilidad administrativa por
inobservancia de normas reglamentarias, más no responsabilidad civil culposa
menos que se demuestre el perjuicio económico al Estado o sus instituciones. No se
evidencia por tanto una falta de aplicación de preceptos jurídicos aplicables a la
valoración de la prueba.

En razón de todo lo indicado, y sin que sean necesarias más consideraciones, este
Tribunal de Casación ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL
PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA
CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA: No acepta el recurso de
casación interpuesto por el Director de Patrocinio, Recaudación y Coactivas de la
Contraloría General del Estado, CGE, con fundamento en los casos 4 y 5 del artículo
268 del Código Orgánico General de Procesos; y por tanto no se casa la sentencia de
mayoría de 20 de diciembre 2016, 12h41, expedida por el Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito.
Notifíquese, devuélvase y publíquese.

DR. PAB JOAQU1N TINAJERO DELGADO

DR.

ABS. CYNTH .0 MOSQUERA

JUEZA

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DRA NADIAI5.ERfÇ~sÇDA MIJO8’CARDÉNkS-~

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