RESUMEN EJECUTIVO DEL CONTROL DE LECTURA

1. Derecho pblico y privado

Se trata, pues, de una cuestin circunstancial que depende exclusivamente de la fisonoma
adoptada por el orden jurdico de un pas determinado y en una poca determinada. Cuando se
postula, pues, la unicidad del derecho, y la no existencia de diferencia entre el derecho pblico y
el privado, se tiene razn a medias: Ser exacto, en efecto, postular que no hay diferencias de
estructura en las normas jurdicas respectivas, pero no lo ser afirmar que no hay diferencia
alguna entre ambos conjuntos normativos. La distincin entre derecho pblico y privado tiene el
mismo sustrato cientfico que puede tenerlo la diferencia entre derecho civil y penal, comercial,
etc.: Son distintas ramas con autonoma, de principios y que, a su vez, se agrupan en dos grandes
conjuntos con caracteres propios, comunes internamente en cada grupo, y diversos en los grupos
entre s.
2. El derecho administrativo como ciencia o como conjunto de normas jurdicas
El derecho administrativo es, pues, una disciplina cientfica, jurdica y, por ende, una rama de la
ciencia del derecho. No creemos acertadas, en consecuencia, las definiciones que conceptan al
derecho administrativo como un conjunto de normas y de principios de derecho pblico,2 pues
hacen prevalecer un carcter legalista y exegtico antes que metodolgico o cognoscitivo en el
concepto pertinente. Desde luego, el definir formalmente al derecho administrativo como
disciplina o rama del conocimiento jurdico, no significa que deje de usarse la acepcin tambin en
su significado de conjunto de normas positivas, pues la nocin de derecho recibe casi siempre
esa ambivalencia que ya sealamos (como disciplina y como conjunto de normas); pero ello no
quita que al darse especficamente la definicin metodol-gica corresponda usar ms
adecuadamente el vocablo.
3. No es solamente derecho interno
No creemos adecuado expresar que constituye una rama del derecho pblicointerno,3 por cuanto
existe hoy en da un rgimen administrativo internacional.(La organizacin administrativa de los
organismos internacionales: ONU, OEA,CIES, ALALC, Corporacin Andina de Fomento, Mercado
Comn Centroameri-cano; el rgimen administrativo del personal de tales organismos
internacionales; sus contratos y actos de carcter administrativo, etc.)
4. Es un derecho en formacin
A diferencia de otras ramas del derecho positivo, no se halla sta completamente legislada, y por
ello debe recurrirse frecuentemente a elaboraciones jurisprudenciales o a principios
constitucionales para configurar una institucin de derecho administrativo: Eso lo torna bastante
impreciso, muy librado a disquisiciones, contradicciones y oscuridades doctrinarias, a
arbitrariedades y despotismos de los rganos administrativos cuando los jueces carecen de
personalidad para imponer la proteccin de la persona humana; a evoluciones e involuciones.
5. No se refiere principalmente a los servicios pblicos
si bien el derecho administrativo francs tradicional se construy especialmente sobre la nocin
de servicio pblico al punto de constituirla en el pivote central de la disciplina, hoyen da han
surgido muchos otros temas de fundamental importancia en la ma-teria y que no tienen, sin
embargo, una relacin directa con aqulla: Adems delos mencionados, puede recordarse toda la
teora del acto administrativo, de las empresas estatales que no prestan servicios pblicos, sino
que realizan actividades comerciales o industriales, de la planificacin econmica, etc.
6. No se refiere exclusivamente a la administracin pblica
En realidad, la cuestin est supeditada al criterio que se adopte al definir qu es la funcin
administrativa o la actividad administrativa: Si se interpretara que slo el Poder Ejecutivo y sus
rganos dependientes realizan funcin administrativa regida por el derecho administrativo,
entonces es coherente definir a este ltimo de ese modo. En cambio, si se acepta que tambin los
Poderes Legislativo y Judicial realizan actividad de tipo administrativa sujeta a los principios de
esta disciplina, entonces la conclusin contraria es inevitable. No podr, en efecto, sostenerse que
haya actividad administrativa regida por los principios del derecho administrativo y no
comprendida, sin embargo, en la definicin de este ltimo.
7. No slo estudia las relaciones de la administracin pblica
Por tales razones la doctrina dominante prefiere denominar al derecho administrativo en el
sentido de que abarca la estructura y el funcionamiento de la administracin y el ejercicio de la
funcin administrativa, o la organizacin y la actividad de la administracin pblica, o la
organizacin y el funciona-miento de la administracin pblica, as como la regulacin de las
relaciones interorgnicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los
administrados.
8. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin administrativa
Nos referimos a los lmites de la actividad administrativa, y dentro de stos en particular a la
proteccin judicial del administrado frente a la administracin. Aqu reside uno de los pilares
esenciales de la temtica del derecho administrativo: La proteccin del administrado contra el
ejercicio irregular o abusivo de la funcin administrativa; si relegramos este problema a ser uno
de los aspectos secundarios de la disciplina, estaramos quitndole a sta una de sus notas
caractersticas en el Estado de Derecho, y por lo tanto, su diferenciacin con el derecho
administrativo totalitario.
9. El contenido de la proteccin judicial
Se estudia en cambio, fundamentalmente, aquello en que tal proteccin judicial difiere de la que
el juez otorga habitualmente a un particular frente a otro.
10. Definicin de derecho administrativo
Por todo ello hemos definido al derecho administrativo como la rama del derecho pblico que
estudia el ejercicio de la funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta.
Rama del derecho pblico O sea, que no es un mero complejo de normas, sino una rama del
conocimiento o disciplina cientfica, la que estudia ese complejo normativo; dentro de la distincin
entre derecho pblico y privado, forma parte del primero
Que estudia el ejercicio de la funcin administrativa
Al analizar el ejercicio de la funcin administrativa, se estudia no slo la actividad administrativa
en s misma, sino tambin quin la ejerce (organizacin administrativa, agentes pblicos,
entidades estatales, etc.), qu formas reviste (actos administrativos, reglamentos, contratos, etc.),
de qu medios se sirve (do-minio pblico y privado del Estado), en qu atribuciones se
fundamenta (poder de polica, facultades regladas y discrecionales de la administracin, etc.), y
qu lmites tiene. (Recursos administrativos y judiciales, responsabilidad del Estado y de sus
agentes.)
11. Relaciones con el derecho civil
Hay disposiciones de derecho administrativo que estn contenidas en el Cdigo Civil. (ste
determina cules son los bienes del dominio pblico, habla de expropiacin, del arrendamiento de
bienes pblicos; dice que ciertas cuestiones son ajenas a l y se regirn por el derecho
administrativo: La reglamentacin del uso y goce de los bienes del dominio pblico, las
limitaciones impuestas a la propiedad en el inters pblico, etc.) Tales disposiciones no son, pues,
del derecho civil, y a lo sumo podra decirse que se encuentran desubicadas
La afirmacin frecuente de que el derecho civil se aplica en subsidio del derechoadministrativo33
no es del todo exacta hoy en da, pues generalmente la aplicacin de las normas del derecho civil
no se realiza en derecho administrativo respetando su pureza original; por el contrario, se las
integra con los principios y normas del derecho administrativo, conformndose y remodelndose,
en consecuencia, a ste. El abogado no especializado que en un caso concreto quiera recurrir
supletoria-mente al Cdigo Civil, deber proceder en consecuencia con sumo cuidado, pues la
doctrina, la jurisprudencia o incluso la propia prctica administrativa pueden haberle dado un
sesgo distinto a la cuestin precisamente en ese caso concreto, no efectuando una aplicacin lisa y
llana del Cdigo Civil
13. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho civil a la administracin pblica
Tradicionalmente, en efecto, han existido grandes campos de actividad de la administracin que
segn la doctrina clsica estuvieron sometidos exclusivamente al derecho civil, sin ingerencia
alguna del derecho administrativo, creando as una supuesta dicotoma entre ambos campos de
actividad.
Que existe una doble personalidad del estado: El Estado como persona de derecho pblico (o
como poder pblico, o soberano, etc.), y el Estado como persona de derecho privado.
Que existen dos tipos de actos de la administracin: Los actos administrativos, y los actos de
derecho privado de la administracin.35Estas dos concepciones estn hoy en da prcticamente
abandonadas por la doctrina moderna, pero existen todava algunos restos de la orientacin
clsica que siguen en pie:
La supuesta distincin entre dos tipos de contratos que celebra la administracin: Contratos
administrativos y contratos civiles;
La distincin entre dos tipos de dominio o propiedad que tendra el Estado: Dominio pblico y
dominio privado
A su vez, por lo que se refiere a los supuestos contratos civiles de la administracin, es obvio que
tambin todo lo referente a la competencia de los rganos que los celebran, al procedimiento de
celebracin, a las formas de concertacin, etc., se rige estrictamente por el derecho pblico; a
nadie se le ocurrira fundamentarla competencia de un rgano estatal para celebrar ese contrato,
en la regla de la capacidad del Cdigo Civil; ni afirmar que aunque la ley de contabilidad exija la
licitacin pblica, pueda prescindirse de ella porque no figure en el CdigoCivil,38 ni que si de
acuerdo con el derecho administrativo es suficiente ttulo traslativo del dominio de una tierra
fiscal a manos privadas un decreto del Poder Ejecutivo, sea necesario de todos modos escritura
pblica,39 etc.
14. La transformacin del derecho administrativo
Modernamente los extremos se unen: La administracin acta siempre como persona de derecho
pblico, pero sin contar con las supremacas y privilegios que antiguamente se le reconocan sin
hesitacin; actualmente el Estado es responsable si comete un dao, aun actuando como persona
de derecho pblico que es; necesita de un fundamento legal expreso para imponer sanciones; est
sujeto en todos los casos al control judicial; est tambin obligado por los contratos que celebra,
etc. Por ello, si bien el derecho administrativo gana en extensin, gana tambin cualitativamente
al transformarse en un derecho ms justo y razonable, menos arbitrario y autoritario;41 de ese
modo la distancia con el derecho privado, en cierto modo, se ha acortado.
15. Relaciones con el derecho constitucional
Constitucin y administracin se influyen recprocamente; pero mientras que la influencia de la
primera sobre la segunda es de sistema, la de la administracin sobre ella es de eficacia.43 La
Constitucin es una estructura, es el ordenamiento fundamental del Estado; la administracin es
un rgano44 jurdico de ese Estado, y la funcin administrativa es una actividad que se realiza
dentro del marco y las directivas bsicas fijadas por aquella estructura. En la Constitucin
predomina lo esttico, en la funcin administrativa lo dinmico; en la primera hay estructuracin y
establecimiento de lmites, en la segunda hay expresin de actividad concreta y choque contra los
lmites prefijados.

16. Relaciones con el derecho de los recursos naturales46
Tierras
Lo atinente a las tierras pblicas y su utilizacin por el Estado en forma directa o indirecta es en
parte estudiado por el derecho administrativo y en parte por el derecho agrario. El derecho
administrativo estudia:
a) Todo lo atinente al rgimen de los recursos naturales dentro de los llamados parques
nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales, que tienen un rgimen propio
especfico de derecho pblico;
b) estudia tambin lo atinente a las tierras del dominio pblico stricto sensu (parque, plazas, etc.,
libradas al uso pblico di-recto o indirecto) como
c) tambin lo atinente a las llamadas tierras fiscales,
Aguas
Lo referente al rgimen de las aguas siempre se consider en este siglo bsica-mente regido por el
derecho pblico, habindose inclusive acuado el principio de que todas las aguas son pblicas,50
en el sentido de ser necesariamente partes integrantes del dominio pblico del Estado, por lo
tanto, inalienables e imprescriptibles. Esta materia ha sido objeto de estudio por el derecho
administrativo, y las distintas provincias ostentan sus propios Cdigos o leyes de Agua como
muestra de esta ubicacin metodolgica y jurdica del problema.
Minas.
Con todo, la calificacin de utilidad pblica que el art. 13 del citado Cdigo de Minera les
otorga(con el fin obvio de hacer prevalecer el derecho del explotador o concesionario minero por
sobre los derechos del superficiario), no puede incluso prevalecer por sobre el derecho de
expropiacin que a la Nacin y a las Provincias les compete de acuerdo con sus pertinentes leyes
de expropiaciones; la expropiacin de minas se rige por la ley especial pertinente de derecho
administrativo y no, a nuestro
En suma, estimamos que el derecho minero debe ser contemplado como parte del derecho
pblico, en estrecha relacin con el derecho administrativo, y compartiendo con ste muchos de
sus principios. Para ello ser necesario un cambio de mentalidad en la interpretacin del Cdigo,
por una parte, y un cambio de legislacin misma, por el otro. Mientras ello no ocurra subsistir la
evidente disfuncionalidad del sistema global de los recursos naturales, por su tratamiento
asistemtico y no coherente de los diversos elementos que lo componen-


















OPINION CRITICA RESPECTO DEL CONTROL DE LECTURA

Finalmente, no debe olvidarse que la tendencia actual en el mundo se inclina en forma creciente
por el otorgamiento de facultades o prerrogativas de poder pblico a rganos o entidades no
estrictamente administrativas (el fenmeno delas personas jurdicas pblicas no estatales), lo que
hace suponer que de afirmar-se esa tendencia tambin puede incrementar correlativamente el
nmero y la variedad de actos administrativos que pueden presentarse. Como se advierte, en
modo alguno puede sentarse en forma absolutamente categrica el principio de que el acto
administrativo debe provenir de rganos estatales. Pueden recibir su rgimen jurdico, en cuanto
hace al control judicial amplio y no a la exageracin autoritaria de la potestad, los actos de poder
emanados de quienes no integran el aparato del Estado.136Por cierto, tampoco habr que
cometer el error inverso de sentar con mucha largueza la existencia de actos administrativos de
rganos no estatales, ni reco-nocrseles a ellos los mismos caracteres que a los actos
administrativos de las autoridades administrativas, pues existen todava diferencias de
importancia entre un decreto del Poder Ejecutivo y un acto de los expresados.137 En tal sentido,
deber apreciarse con mayor rigor si tienen o no y en qu medida, presuncin de legitimidad,
exigibilidad, etc. y el contralor judicial de ellos deber ser ms exigen-te an que el de los actos
administrativos emanados de rganos estatales.138Son conocidas las legislaciones provinciales
(Corrientes, Mendoza, Salta, For-mosa, etc.) que admiten la impugnacin de los actos
administrativos de personas pblicas no estatales por el rgimen propio de los actos
administrativos, lo cual de algn modo ha implicado reconocerles el carcter y el rgimen de
fondo y deforma de tales actos.
El cdigo procesal administrativo de la Provincia de Buenos Aires, aunque indebidamente llamado
Cdigo Contencioso administrativo, es an ms amplio, comprendiendo a toda persona que ejerza
funciones administrativas, e incluso toda cuestin indemnizatoria, con el agregado del art. 2 in
fine de que La enunciacin anterior es meramente ejemplificativa. No implica la exclusin del
conocimiento por los tribunales contencioso-administrativo de otros casos regidos por el derecho
administrativo. Sin duda que la sola atribucin de competencia a estos tribunales no es un
argumento definitorio, pero como se advierte de la ltima norma citada, es a su vez la aplicacin
del derecho administrativo, que la norma considera posible, lo que determina la jurisdiccin
administrativa y no a la inversa, la jurisdiccin que transforme en administrativos a los actos.