UNIDAD 3 RESUMEN Urbanistica I - 1

URBANISTICA 1UNIDAD 3: Enfoques y métodos en Planificación Urbano - Territorial
U3B01 – Economía y planificación urbanas (Derycke, P – H.)

El geógrafo francés George Chavot (1954) utiliza por primera vez la expresión “Fenómeno urbano” para
caracterizar el auge de las ciudades en la época contemporánea. Destaca el aspecto proteiforme de la ciudad, su
proliferación anárquica e inquietante, la variedad de disciplinas que la estudian y la importancia económica y social
que reviste.
Historia de la urbanización
En primer lugar, conviene distinguir entre urbanismo y urbanización:
- Urbanismo: Es la ciencia de la ordenación urbana. Su significado es ambiguo, ya que designa a una acción, a una
reflexión sobre su funcionamiento y las decisiones a tomar respecto a su evolución y también a una cierta
concepción arquitectónica de las ciudades. Clasifica los tipos de ordenación del espacio urbano y deduce los
principios de la organización urbana.
- Urbanización: Tiene un sentido más preciso. Designa los diversos procesos por los cuales una población se
estructura en conjuntos urbanos y el estudio de los mismos conjuntos y sus relaciones. Clasifica los tipos de ciudad,
de crecimiento de estructuras urbanas e intenta precisar los mecanismos del fenómeno urbano.
La historia de la urbanización distingue cuatro periodos: La Antigua, la Edad Media y el Renacimiento, la Revolución
Industrial y la Época Contemporánea.
La Antigüedad
Historiadores y sociólogos coinciden en que la aparición de la ciudad constituyo el nacimiento de las civilizaciones.
Faltan datos precisos sobre la dimensión de las ciudades de la antigüedad, pero ciertas características aparecen a
través de las ruinas griegas o de los vestigios galo–romanos:
- Las ciudades nacen y se desarrollan en las encrucijadas de los ejes de comunicaciones, en la proximidad de un
puente, en el vado de un rio o en la confluencia de dos vías de agua.
- Importancia de los equipamientos colectivos.
- Lugares destinados para la vida colectiva ocupaban una superficie considerable.
- Barrios insalubres donde se amontonaban esclavos.
- Viviendas sin confort, poca ventilación, solidez precaria.
- Calles de anchos escasos.
- El urbanismo armonioso de la ciudad, es en realidad, un urbanismo de fachada.
Edad Media y Renacimiento

Cuando el Imperio Romano sucumbe, la civilización urbana parece desaparecer: las grandes ciudades se
despueblan, las poblaciones se dispersan. Sin embargo, pronto apareció una renovación proveniente, en su mayoría,
de las comunidades monásticas. Su influencia fue determinante en la elaboración de una forma nueva de
estructuración urbana. La necesidad de protección y autodefensa y la preocupación por una contemplativa, explican
esas formas urbanas fortificadas e introvertidas.
La época medieval tomara fin con el movimiento de emancipación de las ciudades, el origen de las primeras
universidades, la renovación artística y cultural del Renacimiento. El retorno a la arquitectura de la Ciudad Antigua va
a traducirse en nuevas fórmulas urbanas, más abiertas hacia el exterior. No existen ciudades del Renacimiento, sino
una trasformación del tejido urbano, que se ordena de acuerdo a perspectivas rectilíneas.
La Revolución Industrial
En el origen de la revolución industrial, el asentamiento urbano es ya solido: las ciudades se han desarrollado
gracias a la burguesía, los mercaderes y los banqueros. Sobre un comercio floreciente se ha implantado un
artesanado preindustrial, que ensancha el cuadro urbano sin deformarlo. Pero la industrialización va a quebrar ese
cuadro: ramas enteras de la industria van a ubicarse fuera de las ciudades, en la proximidad de las fuentes de
energía, de la mano de obra y los nudos de comunicación. La urbanización se convierte en el subproducto de la
industrialización. En otros casos, la industria busca aproximarse al mercado urbano enquistando fábricas y talleres en
medio de su tejido urbano.
Los dos fenómenos de industrialización y urbanización parecen unidos. Henri Lefebvre sostiene que son dos
aspectos inseparables de este proceso y, sin embargo, el proceso es conflictivo, hay un choque violento entre la
realidad urbana y a realidad industrial. El conflicto se ha orientado cada vez más en el deterioro de la ciudad y de la
calidad del urbanismo.
La urbanización contemporánea
La urbanización acelerada del mundo contemporáneo hace más necesaria la planificación del crecimiento urbano.
Esas son las dos constantes que proporciona el análisis de los hechos actuales.
a. La explosión urbana
El crecimiento de las ciudades se ha acelerado sensiblemente a lo largo del SXX. Entre 1900 – 1950, población
mundial aumentaba un 50%, mientras que la población urbana lo hacía un 240%. Este ritmo se acelera más a partir
del fin de la Segunda Guerra Mundial. En los países subdesarrollados, las causas y consecuencias del crecimiento
urbano son las siguientes:
 Causas:
- Crecimiento demográfico: Es una de las causas principales. Las tasas medias de crecimiento anual de la población
mundial alcanzan valores elevados durante la posguerra.
- Éxodo rural: La migración de los habitantes de las zonas rurales contribuye a reforzar el crecimiento urbano.
- Mejora en los transportes: Facilidad en las comunicaciones y el acortamiento de las distancias como causa y
consecuencia de la urbanización.
- Elevación general de las rendas: Como causa permisiva y difusora de la urbanización. Rentas más elevadas
generan necesidades mayores de espacio para el hábitat y equipamientos culturales diversificados.
 Consecuencias:
- Prodigio consumo de espacio: Uno de los rasgos más destacados. Es el espacio que implica la ampliación de las
ciudades.
- Continuo urbano: Se forma cuando el tejido urbano acaba por cubrir el medio rural, existe una fusión de
municipios que se superponen generando así el fenómeno de “conurbanización”. Esta impone a los ciudadanos
viajar grandes distancias para llegar a la naturaleza y al campo.
- Proliferación anárquica de suburbios: Existe una multiplicación de inadecuadas estructuras de bloques, aparición
que problemas psicopatológicos, explosiones de violencia, clima general de inseguridad. La urbanización parece
efectuar la mayoría de las veces de manera anárquica a pesar de los esfuerzos por dirigir el fenómeno. La previsión
del crecimiento urbano, la definición de las políticas a seguir, las decisiones y realizaciones son frecuentemente
frutos del azar, del empirismo o de las luchas de influencia de los agentes sociales.
 La urbanización acelerada del Tercer Mundo:

Después de la Segunda Guerra mundial la mayor parte de los países del Tercer Mundo conocen una expansión
demográfica considerable. Actualmente, el crecimiento en las grandes ciudades de los países desarrollados tiene
tendencia al estancamiento, mientras que la progresión más fuerte de las ciudades se sitúa esencialmente en
América Latina, Asia y África.
La explosión urbana plantea toda una serie de problemas. Uno de los más importantes es procurar un empleo a
esta nada de población, esta situación tiene al menos dos consecuencias: La primera, es acentuar la estructura
dualista de las economías subdesarrolladas y la segunda, es el reforzamiento de la marginación periurbana y la
proliferación de viviendas precarias.
b. Hacia un control progresivo del crecimiento urbano

 La renovación urbana
El crecimiento urbano se acompaña frecuentemente de un declive del centro en beneficio de las áreas
periféricas, por muchas razones: los centros datan de varios siglos por lo que están cada vez menos adaptados a las
condiciones de vida moderna, poca comodidad para el acceso y la circulación, existe una preferencia por los
espacios verdes, etc. Por ello surge la necesidad de renovar los centros urbanos, a fin de remodelarlos en su
aspecto exterior y de conferirles nuevas funciones, adaptadas a las exigencias modernas.
 La creación de ciudades nuevas
La idea consiste en descongestionar las grandes metrópolis, implantando nuevos centros, suficientemente
alejados para vencer las fuerzas centrípetas y evitar los inconvenientes de los municipios-dormitorios en la
periferia inmediata a los grandes centros urbanos.
Parece que las ciudades nuevas triunfan cuanto más próximas están a una aglomeración, lo que está en
contradicción con el objetivo pretendido de frenar el crecimiento de las ciudades muy grandes, de ordenar grandes
espacios vacíos y de asegurar una relativa autonomía a las ciudades nuevas.
La historia del fenómeno urbano es inseparable de la historia general de las civilizaciones, ya se trate de la
historia de las formas urbanas (urbanismo) o de las fuerzas que han impulsado a las poblaciones a aglomerarse en
las ciudades (urbanización). Pero el rasgo más destacado de la evolución contemporánea es la toma de consciencia
de la necesidad de un control progresivo del fenómeno urbano.
El sistema de ciudades según Brian Berry

El punto de partida está constituido por la jerarquía de ciudades, tal como se sucede a la vez, de la “Teoría de
lugares centrales” de Christaller y de la “Ley rango – tamaño” de Zif.
a. Teoría de lugares centrales:
Establece que existe una correspondencia entre: la población de los centros urbanos, la gama de funciones que
ejerce y la amplitud de su zona de influencia sobre las poblaciones rurales.
b. Ley de Rango – Tamaño
Deduce la relación estable generalmente observada entre: la población de una ciudad de cualquier rango, la
población de una ciudad primacial o de primer rango y una potencia inversa de rango que ocupa la ciudad en la
jerarquía urbana.
La relación con la “Teoría General de Sistema” aparece si en cada nivel de jerarquía, la tasa de crecimiento medio
de las partes está en cierta relación con la tasa de crecimiento de la totalidad, es decir que el sistema que
constituyen las ciudades está en equilibro. Esta hipótesis de crecimiento alométrico, aparece como el instrumento
de autorregulación dele sistema urbano en su totalidad.
La contribución de las Teóricas Económicas Espaciales

1. Von Thünen
Actividades primarias: Comprenden todas las labores económicas basadas en la extracción de bienes y recursos
provenientes del medio natural. Incluyen la agricultura, explotación forestal o silvicultura, minería, caza y pesca.
En 1826 es cuando nace la economía espacial con la obra de Von Thünen. Su enfoque es doble:
1. Una economía natural o de subsistencia: Donde las técnicas agronómicas permitan alcanzar el objetivo de la
maximización de las cantidades recolectadas. Es decir, obtener el mayor producto bruto, conservando el suelo.
2. Una economía comercial de intercambios Campo – Ciudad: Donde el problema se sitúa en obtener la renta más
elevada. Es decir, maximizar la renta neta por unidad de superficie.
Las investigaciones le permitieron demostrar como la distancia de las tierras al mercado urbano próximo determina
la localización de los cultivos, la estructuración del paisaje agrícola.
El razonamiento de Von Thünen reposa sobre la siguiente concepción abstracta: Un espacio homogéneo e
isótropo, una llanura uniforme, continua y aislada del mundo exterior por un desierto de fertilidad igual en todas
partes, con disponibilidad de transporte en todas las direcciones y en cuyo centro se encuentra una ciudad, que no
considera más que como mercado y que queda reducida a un punto. Sobre esto, las actividades agrícolas van a
encontrar su localización optima en función de la renta de suelo.
El autor edifica un sistema de localizaciones, considerando una serie de factores para un único cultivo (centeno):
- La fertilidad es la misma en cualquier parte para una misma técnica de cultivo.
- El coste de producción es igual en todos los puntos del espacio.
- El coste de transporte varia porque está en función de la distancia.
Ordenación de cultivos: Según un conjunto de círculos concéntricos (Ordenación y Jerarquía)

- 1° Corona: Cultivo de huerta y producción lechera (Cultivo intensivo). EL transporte anula la renta.
- 2° Corona: Silvicultura (Cultivo de selvas y bosques)
- 3°, 4° y 5° Coronas: Cultivos alternos (Cultivo intensivo), cultivos en rotación con pastores (Menos intensivos) y
cultivos con asoleamiento trinal (Cultivos extensivos).
- 6° Corona: Cría extensiva de ganado
Los círculos concéntricos indican la variación del precio de las tierras, la estructura se basa en una estructura
inflexiblemente clásica. La distancia de las tierras al mercado urbano próximo determina la localización de los
cultivos y la estructuración del paisaje agrícola. Para llegar a este sistema óptimo de localización, el autor estableció:
- Un cultivo cuya técnica de producción es conocida
- El mismo cultico con dos técnicas de producción: Intensiva y extensiva.
- Varios cultivos con técnicas de producción: Intensiva y extensiva.
La distancia de las tierras al mercado urbano, determinan la localización de los tipos de cultivo. Para su estudio
considera tres variables:
a. Distancia de las explotaciones al mercado urbano (por el coste de transporte)
b. Precios de los productos en el mercado
c. Precios de la tierra por unidad de superficie (varía según distancia al mercado)
Mantiene invariable otros factores que influyen en la localización de las actividades agropecuarias, todas las
actividades se desarrollan por agricultores uniformemente distribuidos en una llanura donde existe un mercado
único.
2. Weber
Actividades secundarias: Son las actividades industriales por medio de las cuales se transforman las materias primas
en productos elaborados. Las localizaciones de las industrias generan el rápido crecimiento de los centros urbanos
existentes y el nacimiento de otros nuevos.
En la época de Von Thünen, la agricultura era aún el sector predominante. En 1909, Alfred Weber publica su teoría
de la localización con la industria como actividad principal de la época. Dos problemas complementarios van a
orientar su investigación:
- Cuáles son los factores que determinan la localización de una empresa industrial
- Una vez localizada la industria, cómo se determina su área de mercado.
El autor realiza una teoría donde define el “triángulo de la localización” para determinar la implantación optima de
una empresa industrial, con las siguientes suposiciones:
a. Un espacio homogéneo e isótropo donde el transporte es posible en todas las direcciones sin obstáculos, sin
conexión y sin ruptura de carga.
b. Dos lugares diferentes de extracción de materia prima.
c. Un lugar único de salida del producto final, es decir, una ciudad puntual que concentra toda la demanda.
d. La función de la producción está dada por la combinación de técnicas con un volumen dado, es conocida e
invariable.
El único elemento variable es el coste de transporte para llevas las dos materias primas desde el lugar de
extracción al lugar de implantación de la empresa, y para dar salida al producto final hasta el centro de consumo.
Estos tres lugares definen un triángulo de localización, en cuyo centro se determina la localización optima de la
empresa, minimizando el gasto total de trasporte.
Actividades terciarias (aporte): Engloban los servicios que satisfacen las necesidades de las personas. Está compuesto
por las actividades en donde la gente ofrece su conocimiento y tiempo para mejorar la productividad, desempeño,
potencial y sostenibilidad de la economía.
U3B02 – La Economía Urbana (Derycke, P. – H.)
1)-Significación y factores del crecimiento urbano.
Puede entenderse de dos maneras:
En primer lugar, puede tratarse del crecimiento de las ciudades en general, es decir la evolución de las
aglomeraciones y de los procesos por los que un país se urbaniza. Puede tratarse también del crecimiento de la
ciudad, de la extensión del tejido urbano en el espacio, de los itinerarios de propagación, y del conjunto de las
ordenaciones a realizar para dominar esta expansión.
Los dos fenómenos están ligados, es en razón del gran crecimiento de las ciudades que el crecimiento de la ciudad
plantea problemas a los responsables del urbanismo.
-Significación del crecimiento urbano.

Puede ser captado de tres maneras. Las más sencilla consiste en medir en un tiempo dado, el crecimiento
numérico de la población sobre el área urbana. Se puede también medir el crecimiento urbano por el aumento del
producto formado o de la renta percibida en el territorio de la ciudad. Finalmente, a la extensión espacial de la
aglomeración. Por tanto, el crecimiento urbano reviste un triple significado: demográfico, económico y espacial.
La interacción de estos tres componentes en el proceso del crecimiento urbano: la población urbanizada y las
rentas formadas en la ciudad, no pueden ser captadas y medidas más que con referencia a un área urbana
anteriormente definida. Así, el tejido urbano prolifera rápidamente más allá de los límites territoriales de las
aglomeraciones.
a)-El aumento de la población urbana.

No puede provenir más que dos fuentes: inmigración rural y el crecimiento natural de la población urbana. El
primero ha predominado en la urbanización anterior de la mayor parte de los países desarrollados. El segundo, está
comprobado que la fecundidad legítima es más débil en la ciudad que en el campo.
Este crecimiento se acompaña de un doble proceso de densificación del hábitat en el espacio urbano y de
extensión de este mismo espacio. La densificación traduce que, para un mismo porcentaje de urbanización, se
constata, una concentración más grande de las poblaciones sobre el área urbana. La extensión espacial implica un
crecimiento de los porcentajes de urbanización y una modificación de las densidades por disminución en el centro y
aumento en la periferia. Es muy difícil aislar completamente el componente demográfico.
b)-La elevación del producto y de la renta urbanos.

Se dispone de muy escasos datos para analizar el crecimiento económico de las ciudades, se supone que las rentas
urbanas crecen más rápidamente que las otras. Los índices de riqueza viva, resultan más elevados en las ciudades.
Finalmente, las prestaciones de servicios en general, se localizan con facilidad en las zonas urbanas. El sector
terciario constituye una aportación importante en la formación del producto nacional.
c)-La extensión de las ciudades en el espacio.

a-Según las modalidades de la difusión en el espacio:
-El crecimiento por agregación de nuevas superficies al núcleo central urbano.
-El crecimiento por absorción de las localidades periféricas.
-El crecimiento por fusión de dos o más ciudades vecinas.
b-Según los itinerarios de propagación del tejido urbano:

-El crecimiento concéntrico por extensión regular de las zonas periféricas.
-El crecimiento radial o axial, a lo largo de ejes naturales de transporte.
-El crecimiento radio concéntrico, combinación de los dos esquemas precedentes.
-El crecimiento por sectores.
-El crecimiento anular, crear ciudades satélites dispuestas en coronas regulares.
-El crecimiento polinuclear, que resulta un crecimiento por fusión de ciudades vecinas.
-Finalmente, crecimientos irregulares, que resultan por obstáculos naturales opuestos a los procesos espontáneos de
urbanización, o por esquemas asimétricos elaborados por arquitectos y urbanistas.
-Significación del fenómeno.
La proliferación de ciudades, la expansión de las poblaciones, imponen una nueva visión y una interpretación
teórica del hecho urbano. La emergencia de las regiones urbanas parece implicar la cesación de modelos
tradicionales de organización del espacio urbano. En estos modelos un único centro representa un papel
privilegiado: constituye el punto medio más accesible. En este punto se localizan los comercios y los servicios; a su
alrededor se organiza la aglomeración.
Este concepto del centro es útil cuando el espacio urbanizado es una llanura, donde los desplazamientos se
efectúan sin ficción. Del hecho de la obstrucción ocasionada por el tráfico, el centro pierde su propiedad de polo de
acceso. Ciertos comercios, universidades, dejan el centro y se instalan en el contorno de la ciudad.
Esta reinterpretación del crecimiento no implica la desaparición de todo efecto de polarización. La teoría de los
lugares centrales, puede continuar aplicándose para determinar la jerarquía de los centros en el interior de la región
urbana.
2)-Factores del crecimiento urbano.

Es conveniente distinguir las condiciones posibles, los factores exógenos y las causas endógenas del crecimiento de
las ciudades.
a-Las condiciones posibles.
El crecimiento urbano está condicionado por cuatro factores: un proceso agrícola, el desarrollo de los medios de
comunicación y de transporte, organización política y social bien estructurada y la reserva de agua. Acción de causas
muy cercanas: crecimiento demográfico, éxodo rural, mejora de los transportes y aumento de las rentas. Estas
causas actúan más como condiciones posibilitadoras de la urbanización en general. Los autores se separan en dos
grupos, según concedan primacía a la acción de factores exteriores e interiores.
b-Los factores exógenos.

Un primer grupo mantiene la teoría de la base, el crecimiento urbano estaría orientado por el desarrollo de las
actividades exportadoras. Este concepto reside en un análisis dicotómico de las funciones urbanas. La ciudad
asegura dos tipos de funciones. La primera tiene por objeto la satisfacción de las necesidades corrientes de la
población urbana. Las segundas tienden a satisfacer una clientela exterior, se puede considerar que estas actividades
han contribuido a dar a la ciudad su originalidad, su fisonomía, su especialización. Este segundo grupo representa en
alguna manera la base económica orientada hacia el exterior, y el motor de su futuro crecimiento.
Haig, equilibra sus “importaciones” con “exportaciones”, lo que implica la existencia de sectores de actividades de
exportación orientados hacia una clientela extraurbana: regional, nacional, internacional.
La teoría de la base pone en evidencia los efectos del crecimiento por medio de las exportaciones, sirve para
prever el futuro crecimiento urbano.
c-Las causas endógenas.

La ciudad segrega su propio crecimiento a partir del complejo de actividades que constituye. Fuerzas internas del
desarrollo urbano.
1° Desde 1909, Weber había hablado de fuerzas aglomerativas, para caracterizar las ventajas de la concentración
industrial y urbana.
2° Esta concepción fue perfeccionada por los análisis de las economías externas de aglomeración y por jean Rémy.
Así es como analiza la aglomeración espacial de la demanda, la organización de los transportes y el sistema de
interdependencia técnico-económica entre las empresas, lo que conduce a rechazar la teoría de la base como
instrumento de análisis. La ciudad constituía un bloque de factores, una zona de atracción de la mano de obra y un
polo de difusión de los conocimientos. Koopmans y Beckmann han insistido en un importante origen de los aspectos
externos: la aparición de indivisibilidades en el proceso de producción, que favorecen las concentraciones urbanas.
3° En el proceso de formación y crecimiento de las ciudades, “son los servicios existentes los que atraen a la
industria y, constituyen la verdadera base de la aglomeración”. Conviene entonces invertir el sentido de las
relaciones en la teoría de la base, que otorga el papel principal a los servicios locales.
Todo esto muestra la complejidad de los factores puestos en juego en los procesos del crecimiento urbano.
Los métodos de proyección del desarrollo económico y espacial de las ciudades de pueden ordenar en dos grandes
categorías: modelos de previsión y modelos de urbanización.
Los primeros, son modelos exógenos que hacen depender el crecimiento urbano de impulsos exteriores. Ofrecen la
ventaja de una relativa simplicidad, pero desconocen el aspecto espacial del desarrollo urbano. Esclarecen las teorías
del crecimiento urbano por etapas y son utilizadas durante la fase exploratoria de los trabajos de proyección del
crecimiento de una ciudad.
Los segundos son modelos principalmente endógenos: tienden a representar de manera totalmente formalizada, el
conjunto de las relaciones que gobiernan los agentes económicos sobre el área urbana en expansión. Son modelos
generales o globales, estructura cerrada. Fracasan a veces en sus ambiciones, entonces pueden fraccionarse en
submodelos para la solución de problemas parciales.
U3B03 – Cómo modelar el desarrollo y la dinámica de la Ciudad Latinoamericana

(Borsdorf, A.)
Resumen
Cuando en 1976 los primeros modelos de la ciudad latinoamericana fueron publicados, la región todavía estaba
bajo la influencia económica de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones. Los procesos
económicos y de planificación, estaban fuertemente dirigidos por el Estado. Desde entonces, todos los países
latinoamericanos cambiaron a un nuevo paradigma económico, basado en el neoliberalismo. En orden a demostrar
las dinámicas de la estructuración urbana, el desarrollo urbano es modelado en cuatro momentos, los cuales son
identificados como el periodo de ciudad colonial, la ciudad sectorial, la ciudad polarizada y la ciudad fragmentada.
1. Introducción
Los modelos como abstracciones de la realidad cuentan con una larga tradición en las ciencias regionales, tanto en
Europa como en Estados Unidos. En ese sentido los primeros esfuerzos de los estudiosos de esas ciencias fueron
dirigidos a la comprensión de la estructura urbana, generalizada en la Escuela de Chicago en modelos ya
desarrollados en los años ’20.
Décadas después de terminada la Segunda Guerra Mundial, momento en el cual algunos autores alemanes
recogieron el tema, desarrollando modelos urbanos para diferentes regiones culturales. Tomando parte de esta
discusión, en 1976 dos geógrafos alemanes contribuyeron con modelos de la ciudad latinoamericana, los cuales
apuntaban a una misma idea principal.
2. Advertencias preliminares
La figura 1 muestra esquemas estructurales generalizados de la ciudad en América Latina, situados siempre al final
de importantes fases de la urbanización, como son la época colonial (1820), la primera fase de urbanización influida
por la inmigración europea (1920), la segunda fase de urbanización marcada por el éxodo rural y la migración interna
(1970) y la ciudad contemporánea (2000). En estas etapas, la ciudad cambio desde un cuerpo muy compacto a un
perímetro sectorial, desde un organismo polarizado a una ciudad fragmentada.
3. La época colonial, la ciudad compacta

Hacia 1573, la localización y planificación de ciudad en las colonias hispanoamericanas estaba reglamentada con las
ordenanzas de descubrimiento y población. Las capitales fueron ubicadas en el centro de sus regiones
administrativas y en valles o cuencas. La plaza mayor constituía tanto el centro de cada ciudad como la estructura
clave para la red de calles urbanas. Además, la plaza actuaba como el núcleo de vida social. La posición social de cada
uno de los ciudadanos estaba determinada por la distancia de su casa respecto a la plaza principal.
La pendiente social y funcional desde el centro a la periferia se reflejaba en la estructura social circular de los
barrios. Cerca de la plaza estaba instalada la aristocracia, formada por funcionarios de la corona, encomenderos, etc.
El circulo siguiente era ocupado por la clase media, formada por comerciantes y artesanos. En el último circulo, el
más periférico, vivían los blancos pobres, los indios y mestizos.
De esta manera, una fuerte centralización, un gradiente social centro-periferia y el principio de estructuración
socio-espacial en círculos son las características de la ciudad colonial en Hispanoamérica.
4. La primera fase de rápida urbanización (1820-1920): la ciudad sectorial
En las primeras décadas del siglo XIX, la mayoría de las colonias españolas en el Nuevo Mundo obtuvo su
independencia. El cambio político-económico causo la reestructuración del organismo urbano en lo relativo a la
estructura social y económica. De Europa provenían además las modas urbanísticas, como el boulevard francés de la
época de Haussmann, también denominada alameda o paseo, y también la villa europea.
El principio de estructuración espacial más típico de esta época es la diferenciación sectorial orientada en una
estructura lineal. Esto se evidencia en el crecimiento por sectores de la clase alta, que se orientó al boulevard
principal, y en el desarrollo de las primeras zonas industriales establecidas cerca de las líneas ferroviarias. Hasta 1920
la industrialización no estaba muy desarrollada, dado que las economías nacionales permanecían ancladas a la
exportación. Los primeros barrios obreros se desarrollaron en casas abandonadas con la clase alta bajo la forma de
conventillos o vecindades.
El desarrollo sectorial rompe la estructura circular de la ciudad colonial. En este proceso confluye la expansión
lineal del centro, que pasa de ser un centro administrativo a centro comercial.
Cuando comenzaron a gobernar los partidos liberales a partir de la década de 1850 la economía fue transformada
en una economía de exportación de recursos naturales, abierta a los mercados de Europa y Estados Unidos. La
influencia económica más poderosa paso de Francia a Inglaterra y posteriormente a Estados Unidos, pero el principio
de desarrollo hacia afuera nunca fue modificado.
5. La segunda fase de rápida urbanización (1920-1970): la ciudad polarizada

Entre 1920 y 1930, el “objetivo del desarrollo hacia afuera” en América Latina comenzó a ser desplazado por el
paradigma del “desarrollo hacia adentro”; bajo este nombre se conoció una política económica que apuntaba a la
sustitución de importaciones mediante industrias bajo el control del Estado. La industrialización rápida alrededor de
las líneas ferroviarias y las autopistas reforzó el crecimiento de algunos sectores.
Simultáneamente nacieron los barrios marginales periféricos (barriadas, villas miserias), localizados tanto en nichos
no edificados dentro del perímetro urbano como en lotes aislados fuera de la ciudad. Al mismo tiempo, también
fueron construidos barrios de vivienda social en la periferia urbana.
Al otro lado de la ciudad, los ricos se alejaban cada vez más del centro de la ciudad. Barrios exclusivos, calles
amplias y extensas áreas verdes proliferaron en el barrio alto de cada ciudad. Hacia el final de esta época nacen los
primeros centros comerciales, también los primeros clubes de campo, implementando la idea de un estilo de vida
campestre dentro de la ciudad. Es importante mencionar también que hacia el fin de esta época fueron construidas
torres de departamento bien protegidas por servicios de seguridad.
Es este tiempo, el contraste de una ciudad rica y una ciudad pobre se fue intensificando cada vez más. La
polarización resulto del principio de estructuración espacial más importante seguido por otro principio subordinado:
el del crecimiento celular fuera del perímetro urbano.
Motores del desarrollo urbano y la estructuración en las formas descritas fueron la industrialización, el poder
estatal de la economía y la planificación y el éxodo rural que produjo un rápido crecimiento de la población urbana a
través de flujos migratorios internos. Las ideas políticas propias de la época fueron el populismo o el socialismo,
basados ambos en el modelo de una economía cerrada y protegida, y el papel rector del Estado.
6. La fase más reciente del desarrollo urbano en América Latina (1970 hasta hoy): la ciudad fragmentada
El ferrocarril, motor del crecimiento lineal del siglo XIX, y las nuevas autopistas intraurbanas modernizadas y
ampliadas facilito la aceleración del tránsito, y las zonas periféricas volvieron a ser atractivas para las clases medias y
altas. La extensión de las autopistas acentuó las estructuras lineales, y por otra, constituyo un antecedente para la
formación de estructuras de nodos fragmentados que hoy son la más notables en el perímetro urbano.
Elementos celulares en la periferia, como barrios marginales y viviendas sociales, pueden ser observados en
algunas ciudades, especialmente en aquellas caracterizadas por un alto porcentaje de extrema pobreza. Así, en
Buenos Aires se sitúan proyectos urbanísticos de 1.600 y más hectáreas, con miles de casas para los ricos. El más
grande de estos proyectos, el Nordelta, está planificado como ciudad-pueblo para aprox. 140.000 habitantes.
Las modificaciones de los elementos lineales y celulares aquí descritos puedes ser interpretadas como formas
especiales del principio de estructuración espacial que caracteriza la dinámica urbana actual. Se puede denominar a
este principio como fragmentación, una nueva forma de separación de funciones y elementos socio-espaciales, ya
no en una dimensión grande si no en una dimensión pequeña. Elementos económicos y barrios habitacionales se
dispersan y mezclan en espacios pequeños: urbanizaciones de lujo se localizan en barrios muy pobres; centros de
comercio se emplazan en toda la ciudad; barrios marginales entran en los sectores de la clase alta. Este desarrollo se
hace posible solamente a través de muros y cercos, barreras con que se separan y aseguran contra la pobreza las
islas de la riqueza y exclusividad. Pero hay que mencionar también que el fenómeno de los muros no es privativo de
los barrios de la clase alta: los barrios de clase media y baja también se amurallan, y se observa este fenómeno de
igual manera en los barrios marginales.
Un segundo elemento de la fragmentación de las ciudades latinoamericanas lo constituyen las tendencias de
localización de los elementos funcionales en el espacio urbano.
En este proceso, para el sector industrial también se perdió importancia la orientación del factor de localización
dominante, las líneas de transito interurbano. Nuevos parques industriales, así como también los business parks, se
pueden ubicar en lugares muy diferentes.
En el modelo, la fase de fragmentación esta simbolizada por la libre distribución de zonas industriales, por la
localización de centro comerciales en toda la ciudad, orientados a las autopistas intraurbanas y aeropuertos y por la
presencia de barrios cerrados en todo el perímetro urbano y en la periferia extramuros. Los barrios cerrados pueden
ser clasificados en tres tipos: urbanos, suburbanos y gigantes. Los barrios cerrados urbanos son urbanizaciones
densas, adoptan la forma de casas estandarizadas. Los barrios cerrados suburbanos constituyen generalmente
edificios más amplios, equipados con extensas áreas verdes e infraestructura de lujo, y son habitados por familias de
clase media alta y alta. Aunque en muy pocas ciudades existen barrios cerrados gigantes (como Nordelta o Alphaville
en Sao Paulo), estos ya fueron incorporados al modelo.
El modelo también refleja el proceso de consolidación en barrios marginales antiguos. Originalmente percibidos
como barrios de la miseria. También los barrios de grupos marginales emplazados en el centro (conventillo,
vecindad), están en proceso de disminución, en virtud del programa de renovación urbana o debido a las presiones
del mercado del suelo. El modelo también se refiere al crecimiento del espacio urbano, que ya no es más causado
por la presión migratoria.
7. ¿Son todavía útiles los modelos sobre la estructura o el desarrollo urbano?

Mientras ciertas estructuras se desarman, la importancia de los estratos sociales disminuye y se incrementa la
relevancia de grupo de “estilo de vida”. Al tiempo que la movilidad vertical entre clases sociales es un proceso lento,
el cambio entre diferentes estilos de vida puede tener lugar en forma muy rápida. En Europa y Estados Unidos se
hace evidente que las diferencias entre campo y ciudad disminuyen cada vez más, y emerge una nueva categoría
espacial, la “post-suburbia”, aunque estas tendencias todavía se concentran en los países industrializados.
El proceso de globalización, que sufrimos y disfrutamos al mismo tiempo en los ámbitos de la economía, la política,
la cultura, la información y el conocimiento, ha reforzado las redes globales influyendo fuertemente en las
estructuras urbanas, pero no solo en la dirección de una homogenización, sino también en la acentuación de
particularidades locales o regionales.
Las dimensiones del Urbanismo

Resulta necesario poder distinguir los conocimientos, competencias y propósitos en el Planeamiento Urbano y el
Urbanismo, ya que en cada uno de estos tienen distinta naturaleza y sentido: El Urbanismo se dirige hacia el diseño y
la construcción de los espacios adaptados para los usos y actividades, se hará cargo de las tareas más directas y
visibles, mientras que el Planeamiento Urbano se orientara hacia la previsión y creación de los presupuestos
necesarios para la vida social en su sentido más pleno.
Existen diferentes caracterizaciones del Urbanismo según la interpretación de cada urbanista y el periodo en el que
se ha realizado, pero han podido llegar a conclusiones que muestran alguna semejanza. En la síntesis que puede
efectuarse de ellas, deben condensarse alrededor de unos pocos, pero grandes enfoques. Estas orientaciones
pueden ser simplificadas en tres grandes corrientes:
- Movimiento orientado inicialmente a la estética urbana; más tarde a las condiciones de vida, confort e
infraestructura de la ciudad. (Estética Urbana)
- Técnica para la reforma integral radical de la sociedad. (Reforma Social)
- Proceso de planificación, comprensivo de la problemática de la ciudad, la región, el ambiente y el desarrollo
sustentable. (Proceso de Planeamiento)
U3B04 – La Ciudad: Una Estructura Polifacética (Fadda Cori, G.)

¿Cuál es el contexto histórico que explica la aparición de la teoría Ecológica de la Escuela de Chicago?
Ella, en el transcurso de pocos decenios, transformaría a una población de agricultores y pioneros, en habitantes de
las ciudades más grandes del mundo. Es así como Chicago que en 1860 llegaba a 112.000 habitantes, y en 1930
pasaría los 3.400.000 de habitantes. En tal sentido, se detectan en dicha urbe una seria de fenómenos tales como:
- Una gran mezcla de grupos étnicos y nacionales diferentes.
- Signos de extremo individualismo, desigualdades, barrios para millonarios y otro para vagabundos
- Falta de alojamiento y de puestos de trabajo
- Ausencia de organizaciones capaces de canalizar esta afluencia de habitantes.
Por otra parte, como estos fenómenos se daban, con especial intensidad, en Chicago. No resulta sorprendente que
la Escuela de Sociología de la Universidad de Chicago se haya abocado al análisis de fenómenos como:
- La desorganización urbana
- Los efectos de tal desorganización sobre la población
- La reorganización de la sub-comunidades
- Las zonas de delincuencia, marginación, alineación, libertad, que se combinan en la ciudad.
¿Cuál es la base teórica de los ecólogos sociales de Chicago?

Con el propósito de estudiar la organización humana, los representantes de la escuela de Chicago, recurren a la
teoría ecológica. Las principales proposiciones de esta teoría se basan en los principios de Darwin, según los cuales,
las especies vegetales y animales entran en contacto entre sí en un determinado territorio y compiten por el control
de los recursos que necesitan para vivir y reproducirse: alimentos, agua, luz, etc.
Así los hombres deberán competir entre sí y con el ambiente para poder apropiarse de los recursos disponibles.
Concretamente las áreas naturales son aquellas en que tienden a concentrarse tipos individuales que, por una razón
u otra, se consideran homogéneos. Por ejemplo, los barrios homogéneos por características étnicas: los guettos, las
Little sicilies, los China-towns; los barrios socialmente homogéneos: las urbanizaciones de lujo, los suburbios de clase
media, los barrios operarios y luego zonas con otras características como: las zonas de vicio, las zonas industriales,
etc. también se consideran áreas naturales. Esta competencia tiende a seleccionar y agrupar, uniendo a los sectores
sociales es un cuerpo de costumbres y tradiciones, de actitudes y sentimientos. Ella está involucrada en los procesos
vitales de la gente que la compone. Se la concibe compuesta por grupos y por intereses divergentes, cuya forma de
organización social está en una constante inestabilidad y proclive al caos.
¿Cuál ha sido la contribución teórica de Robert Park?

Entre los autores de esta Escuela, e destaca especialmente Robert Park, cuyo pensamiento basado en el concepto
darwiniano de lucha por la existencia, concibe a la ciudad como una comunidad y organizada según un orden
ecológico, uno económico y otro cultural.
El orden ecológico sería el resultado de las interacciones sociales de competencia, conflicto, adaptación y
asimilación. La organización cultural y política de la comunidad se asienta sobre la organización profesional, tal como
esta última se desarrolla y fundamenta sobre la organización ecológica.
¿A qué se refieren los principios de competencia, dominación e invasión-sucesión, aplicados por Park a la
comunidad urbana?
El desarrollo de la ciudad refleja las fuerzas de competencia económica. Existe una lucha por localizarse en los
mejores sitios de la ciudad.
El principio de dominación: en condiciones de mercado libre, la industria y el comercio tienden a establecerse en
el centro de la ciudad. Son también, las actividades y los individuos más poderosos los que conseguirán ocupar las
zonas urbanas más caras.
El principio de invasión-sucesión: el fenómeno de dominación no es estable y se complementa con el fenómeno
de invasión-sucesión. Se trata del paso de un grupo social o actividad de una zona de la ciudad a otra, produciéndose
una invasión.
Estos procesos son comunes en las ciudades cuya función dominante es la residencial, que pasa a ser invadida por
otra actividad, como la comercial; esta se impone y domina a la primera y llega a sucederla en dicha zona. En
síntesis, los ecólogos explican la organización de la ciudad en función de un orden ecológico, uno natural y otro
moral.
De acurdo con el orden ecológico, las comunidades se organizan según zonas naturales. En cada una de ella, se
selecciona a la población por categorías resultantes de la lucha de los hombres por vivir y trabajar juntos.
Según el orden natural, las zonas son áreas naturales, producto de fuerzas espontaneas y de la naturaleza humana.
El orden moral estaría regido por la libertad que la ciudad brinda a su colectividad.
¿Cuáles han sido los principales aportes de este enfoque?

Pueden resumirse en tres grandes rubros:
- Por primera vez, se analiza la ciudad como un todo.
- Sus modelos dinámicos: explican situaciones de cambio y de crecimiento.
- Es el pilar de las futuras teorías sobre estructura urbana.
¿Cuáles han sido las principales objeciones a este enfoque?

Esquemáticamente, se refieren a:
- Su parcialidad: el caso particular de Chicago es un hecho extensivo a las ciudades en general.
- La generalización en que cae: las observaciones empíricas son generalizadas como válidas para un universo
extenso.
- Las extrapolaciones que hace: leyes vegetales y animales son extrapoladas mecánicamente al mundo humano.
- La formalidad de sus modelos.
- La base puramente empírica de sus observaciones, sin analizar, en profundidad, las causas de los procesos.
- La simplificación de la realidad urbana.
- La pretensión que querer explicar todos los fenómenos urbanos.
¿Cuáles han sido los modelos espaciales derivados de la Teoría Ecológica-Social?

A partir del a teoría enunciada por Park, surgirán diversas interpretaciones y modelos espaciales del crecimiento
urbano: El modelo de las Zonas Concéntricas, de Burgess. El modelo de Los Sectores Radiales, De Hoyt. El modelo de
Núcleos Múltiples, de Harris, Ullman y Mckenzie.
Modelo de las Zonas Concéntricas - Burgess

Burgess propone su modelo de zonas concéntricas, que contiene las ideas fundamentales para el estudio de la
expansión de las ciudades. Un conjunto de cinco anillos representa, tanto las fases sucesivas de expansión, en un
determinado territorio, como las diversidades socioculturales de las áreas determinadas por el desarrollo urbano.
1. Distrito central: dedicado a negocios, grandes empresas, centros financieros y administrativos;
2. Zona de transición: viviendas en malas condiciones y zonas en ruinas;
3. Zona residencial obrera: fabricas con residencias;
4. Zona residencial estratos medios y altos
5. Zona residencial periférica
Según este autor, el centro de la ciudad (zona 1), además de ser el asentamiento originario, es el foco de los más
altos valores del suelo, de la mayor accesibilidad y, en general, de la influencia que disminuiría al alejarse del centro.
A medida que la ciudad crece, un sector tiende a invadir, en forma centrifuga, al otro más próximo. Se va
produciendo así el orden de invasión-sucesión. Por consiguiente, junto con el crecimiento urbano, las diferentes
zonas sufrirán proceso de transformación.
Según este modelo, en el Distrito Central (Zona 1) se concentran los elementos o actividades dominantes de la
ciudad, capaces de pagar los más altos valores del suelo, tales como: bancos, rascacielos de oficinas y comercio. Esta
zona ejerce una función de dominio sobre el resto del área urbana.
La zona 2 corresponde a un área de transición y deterioro, motivados por razones de especulación de la tierra. Esta
zona no se renueva esperando la expansión del sector 1 y, por ende, la valorización del suelo. Es el lugar donde se
instalan los inmigrantes recién llegados a la ciudad, correspondiendo a una zona de pobreza e inestabilidad, con
pocas áreas verdes y altas tasas de delincuencia y prostitución. En ella subsisten, en pésimas condiciones, antiguas
viviendas, subdivididas y convertidas en casas de vecindad.
La zona 3 es habitada por obreros que han logrado salir de la zona 2 y que quieren permanecer cercanos a su lugar
de trabajo (Zona 1), se trata frecuentemente, de la segunda generación de inmigrantes. Los grupos sociales son más
estables.
La zona 4 es ocupada por viviendas de sectores de ingreso medios y altos.
La zona 5 corresponde a espacios dormitorios de personas que deben desplazarse diariamente entre su habitación
y el lugar de trabajo. El ella existe centros comerciales dispersos. La expansión de la ciudad se daría, entonces, en la
forma concéntrica descrita, y estaría, además, determinada por los siguientes procesos complementarios.
- Invasión-sucesión: infiltración de un grupo social o actividad a una zona denominada por otro grupo.
- Segregación: especialización de determinadas zonas en cuanto a actividades o a categorías.
- Centralización – descentralización: atracción hacia el centro, cuya influencia disminuye al alejarse del mismo.
- Concentración – desconcentración: densificación de población y actividades en ciertas zonas determinadas,
produciéndose densidades urbanas diferenciales.
Las principales críticas que se han hecho a este modelo se refieren, en particular:
- A la falta de adaptación del crecimiento de muchas ciudades al esquema circular.
- A la falta de la supuesta homogeneidad e las áreas naturales;
- A la existencia de más de un punto local en la ciudad.
Modelo de los Sectores Radiales - Hoyt

La hipótesis de Hoyt nace de la crítica a la validez de la forma concéntrica del modelo de Burgess. La teoría de Hoyt
se refiere, básicamente, a la estructura espacial y a los cambios de localización residencial, los cuales serían definidos
por la dirección radial y coincidente con las líneas de transporte que siguen los grupos de más altos ingresos.
Los grupos con distintos niveles de ingreso, dentro de una ciudad, tienden a vivir en zonas diferentes; estas se
configurarían de acuerdo con su modelo, según sectores en círculos:
1. Centro
2. Fábricas E industria ligera
3. Zonas residenciales – Bajos ingresos
4. Zonas residenciales – Ingresos medios
5. Zonas residenciales – Altos ingresos
Según Hoyt, las zonas residenciales de alquileres altos y medios, tienden a ser adyacentes, mientras que aquellas
de alquileres bajos ocuparían sectores completamente diferentes y apartados. Las zonas de alta calidad son
consideradas como las que mayor fuerza propulsora de los desplazamientos en la ciudad, y su influencia se considera
determinante en la dirección del crecimiento. De acuerdo al mismo, la Zona 1 corresponde al distrito comercial de la
ciudad. La Zonas 2 contiene fábricas de industria ligera y comercios al por mayor, situados en el extremo opuesto a
la zona residencial de lujo. En las Zonas 3 se ubican los sectores de bajos ingresos, en las cercanías de las áreas
fabriles. Las Zonas 4 corresponden a los sectores de clase media, próximas a las Zonas 5, de residencias de lujo.
Basándose en la teoría de Hoyt, Amato (1970) hace un estudio de cuatro ciudades latinoamericanas (Bogotá, Quito,
Lima y Santiago), en que las elites se han desplazado. Concluye confirmando, que, para Latinoamérica, las hipótesis
basadas en la teoría de Hoyt.
El estudio de Amato adolece del mismo defecto de su modelo inspirador, es decir, el solo representa un
instrumento apto para la descripción, pero no resulta explicativo, critico ni predictivo de la realidad urbana.
Modelo de los Núcleos Múltiples - Harris y Ullman

Harris y Ullman modifican solo formalmente los modelos anteriores, proponiendo uno que, a diferencia de
aquellos, no se desarrolla en torno a un único punto de origen (centro), sino en torno a varios núcleos.
1. Centro
2. Fabricas e industria ligera
3. Zonas residenciales de bajos ingresos
4. Zonas residenciales de ingresos medios
5. Zonas residenciales de altos ingresos
6. Concentración fabril
7. Distrito comercial e industrial periférico
8. Zona residencial periférica
9. Suburbio industrial
Los núcleos múltiples, según Harris y Ullman, pueden ser el resultado del crecimiento entre centro ya existentes, o
bien, del surgimiento de nuevos centros. Como ya dijimos, tanto modelo de Hoyt como el de Harris y Ullman, son
solo una modificación y una prolongación de la proposición de Burgess. No obstante, el análisis del modelo
multinuclear de Harris y Ullman, aplicado a las nuevas áreas metropolitanas, logra captar mejor que los anteriores la
complejidad de las mismas. Ellos, basados en observaciones empíricas realizadas en Chicago, y, por tanto, válidas
para condiciones muy específicas, aspiran a ser el paro de las ciudades occidentales en general.
U3B05 – La enseñanza de la planificación en América Latina (SIAP)

El concepto de Planificación
Definición
La planificación como la aplicación racional del conocimiento, al proceso de adoptar decisiones que sirvan de base
a la acción humana. Este concepto tiene relación directa con otros cuatro: racionalidad, conocimiento, adopción de
decisiones y acciones.
Técnica
La técnica está basada en el conocimiento del objeto y supone racionalidad para adoptar la mejor alternativa de
acción sobre una realidad determinada. Es decir, que el hombre ejecuta acciones con el propósito de alcanzar
determinados objetivos y frente a las diferentes opciones debe tener la capacidad de razonar para poder decidir, por
lo tanto, necesita conocimiento.
Es válido suponer que, frente a acciones alternativas de producción de un fin deseado, se elegirá la que permita
alcanzarlo usando los recursos disponibles, con un máximo de eficiencia y un mínimo de esfuerzo relativo (principio
de racionalidad). La racionalidad supone conocimiento y consiste en relacionar dos o más factores entre sí. Su grado
de racionalidad y eficacia variará según varíe el tipo y el grado de conocimiento en el cual se basa. La eficacia está en
función del conocimiento.
La planificación como técnica consiste en ordenar el conocimiento objetivo a disposición del hombre de modo que
garantice la mayor racionalidad posible.
Orígenes
La técnica nace como una necesidad de aplicar el principio de la racionalidad económica que surge con la empresa
capitalista en un mundo competitivo que se crea con la Revolución Industrial y se plantea como un esfuerzo de
transformación total. Esta planeación exigía una forma nueva de pensamiento y tipo de población. Antes de la
revolución, la producción y distribución buscaba la satisfacción directa de las necesidades humanas; con la
revolución, toda la actividad económica buscaba el máximo beneficio, se define una sociedad de consumo y se
expresa por medio de dos variantes: el máximo rendimiento con máximo resultado y la económica de medio con
mínimos costos. Para competir eficazmente se desarrolla la “Teoría de localización” como base fundamental de
planificación.
La planificación nace en Rusia, tratando de aplicar la racionalidad económica de las empresas en un objetivo social.
La Revolución Soviética (1917) permite desarrollar esquemas teóricos de planificación por medio de la centralización
de decisiones. En el mundo occidental, la planificación adquiere auge como una necesidad durante la Segunda
Guerra Mundial, para superar la crisis económica y social que se había producido.
Objetivos
Los objetivos de la planificación son regular y controlar las actividades del individuo o grupo, de modo que los
efectos negativos que puedan surgir se produzcan de manera mínima y modificar lo existente para incrementar el
bienestar social y la calidad de vida. La planificación se plantea como un esfuerzo de transformación total de la vida
humana que interviene en todos los ámbitos políticos, económicos, religiosos y sociales.
Aspectos metodológicos
En cuanto a los aspectos metodológicos, la operación de la técnica consta de etapas. Se distinguen cinco etapas y
funciones que pueden agruparse bajo dos categorías por su relación con la acción:
1. Primera categoría: Previsión de la acción
- 1° Función: La confrontación de aspiraciones y recursos. Se planifica para obtener determinados objetivos a
través del uso adecuado de los medios disponibles. Es el acto inicial del proceso de planificación que define los
objetivos y determina la capacidad de los recursos. Su necesidad surge como consecuencia inmediata del objetivo
del gobierno de modificar la situación existente a fin de aumentar el bienestar social. Los recursos se pueden
clasificar en: materiales, institucionales y humanos.
- 2° Función: Establecimiento de metas y objetivos. Deben surgir decisiones de dos índoles: los objetivos concretos
y metas y los métodos específicos para obtenerlos. Esta etapa consiste en que se tome una serie de decisiones de
gran importancia, como, por ejemplo, cuánto tiempo tomara la obtención del objetivo final y en qué orden se
persiguen las metas.
- 3° Función: Programación de la acción. Busca convertir los medios en instrucciones claras y definidas para la
acción. Sienta las bases para la adopción racional de las decisiones que van a servir de punto de partida y los
métodos específicos que la acción seguirá para obtener los objetivos. Se forman planes, programas o proyectos. En
esta etapa el proceso de planificación se incorpora realmente al proceso del gobierno.
2. Segunda categoría: Evaluación de sus resultados

- 4° Función: Control de la acción. La planificación no puede cesar, sino que debe seguir siendo controlada para
determinar los cambios que se producen y evitar que se frustren sus objetivos. La ejecución de la acción debe ser
controlada para establecer sus efectos y compararlos con los que se habían programado.
- 5° Función: Evaluación. En esta etapa se relaciona todo el plan a la luz de los nuevos factores, también supone la
repetición de las etapas y funciones anteriores. Se completa el ciclo del proceso de planificación, por medio del
enlace que en ella se produce entre su punto inicial de partida y las consecuencias que sobre ella repercuten tras
completarse el ciclo. Marca el final de un proceso para enlazarlo con el siguiente.
Elementos de la acción de planificar

1. Cocimientos y técnicas específicas. El primer elemento es el conocimiento. Planificar supone tener conocimiento
necesario para adoptar decisiones racionales. El proceso de impartirle racionalidad a las decisiones exige
conocimiento de todas las manifestaciones de la realidad que serán afectadas por tales decisiones.
2. Técnica general de planificación. El segundo elemento es la técnica. Es la acción de planificar el modo específico
de actuar. Permite coordinar conocimientos profesionales disponibles en función de algún objetivo.
3. Coordinación política. Toda acción consiste en el uso de determinados recursos con el propósito de obtener
ciertos objetivos. La relación con el proceso de gobierno está determinada por las funciones que en ambas se
cumplen: El proceso de planificación, en crear condiciones necesarias para la racionalidad de las decisiones y, el
proceso de gobierno, en adoptar decisiones racionales y ponerlas en vigor. Los requisitos que debe cumplir el
gobierno son:
- Asegurar que dispone del conocimiento necesario para adoptar decisiones racionales.
- Poner objetivos claros.
- Someter a la ejecución de sus decisiones las normas programadas (para reducir la diferencia entre resultados
programados y resultados reales de la acción)
- Someter la acción ejecutiva al control necesario para medir esas diferencias (restablecer equilibrio entre los
medios y los fines)
La función de los planes

Los planes son esquemas que indican las condiciones necesarias para la racionalidad de las decisiones.
a. Planificación Indicativa
- Surge en Francia en 1946.
- Indicativa para el sector privado (empresas) y vinculante o imperante para el sector público (Estado)
- Es sectorizada. No tiene en cuenta la interdependencia de los fenómenos de la realidad.
- Controla y regula el sector público basándose en datos estadísticos.
- Considera un sector aislado, sin tener en cuenta interrelaciones con los demás sectores económico, agropecuario
o industrial
b. Planificación Integrada (o comprensiva)
- Surge tratando de superar a la planificación sectorizada.
- Es un sistema de planeamiento omnicomprensivo de todos los aspectos (económicos, sociales, espaciales) para
un mejor aprovechamiento de los recursos y una ordenación más racional de las prioridades.
c. Planificación Económica.
- Tiene como objetivo maximizar el crecimiento económico a escala nacional, sin precisión en la localización
espacial.
- Determina el uso de los recursos para obtener la máxima satisfacción de los objetivos propuestos.
- Requiere investigación de recursos.
- Busca que el crecimiento económico influyera indirectamente en metas sociales (educación, salud, vivienda)
- Existe planificación económica-social cuando las metas sociales están explícitamente expuestas, es decir que son
el resultado de planes y de la realización de un objetivo económico.
- La planificación física, regional y urbana, persigue el bienestar social y económica, pero agrega un nuevo factor al
espacio en que se produce.
U3B07 – Conclusiones en la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo

(CEPAL – ILPES - PNUMA)
Esta conclusión corresponde al Informe del Seminario Regional sobre la “Dimensión Ambiental en la Planificación
del desarrollo”, que fue la culminación del proyecto CEPAL - PNUMA (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe – Programa de las Naciones Unidas para el Medioambiente). Este seminario se organizó en torno a los
siguientes aspectos:
- El análisis de la incorporación de las dimensiones ambientales, que debe realizarse en el contexto de la actual
crisis que atraviesa la región.
- Las autoridades vienen actuando sobre la realidad por medio de los instrumentos de la política económica. Los
alineamientos políticos se ven influenciados por presiones externas en los países endeudados, las cuales son
crecientes sobre los recursos naturales y el medioambiente.
- La preocupación ambiental fue desplazada de las prioridades públicas.
- Intento de enfrentar la crisis combinando una política restrictiva de la demanda con una política selectiva de
expansión de la oferta, que aprovecha los patrimonios productivos ociosos sobre bases sustentables a largo plazo.
- El desafío que enfrenta la región es acoplar las políticas y medidas necesarias para enfrentar la crisis en el corto
plazo con una planificación de que genere un estilo más racional y un aprovechamiento más inteligente, equitativo
y sostenible del medioambiente.
La realización del seminario, tiene los siguientes fines:

- Enfrentar la crisis de los esquemas tradicionales de planificación a nivel global, sectorial y regional.
- Reforzar el desarrollo científico y tecnológico para disponer de las técnicas adecuadas a nuestra realidad social,
cultural y ambiental.
- Limitar los métodos tradicionales de investigación y evaluación de los recursos naturales y ambientales.
- Desarrollar metodologías de costo – beneficio, debido al escaso uso y elaboración de instrumentos.
- Adecuar las Instituciones Ambientales a cada país, por su falta de repercusión.
- Buscar los recursos que hagan posible incrementar el dinamismo de las actividades de cooperación horizontal.
a. La dimensión ambiental y los niveles de planificación: Principales conclusiones

- La existencia de una crisis de planificación formal en América Latina, originada por la ineficacia de los esquemas,
las metodologías y los instrumentos tradicionales.
- Los elementos que surgen de los planeamientos ambientales permiten la acción de planificación del desarrollo en
diferentes niveles (global, sectorial y regional). Estos elementos son: la necesidad de influir en el nivel y la
estructura de la demanda de las sociedades, el avance en el establecimiento de formas sistémicas de gestión de
recursos naturales y el medio ambiente, asegurando su sostenibilidad a lo largo del tiempo y la necesidad de
introducir la práctica de la Ordenación Territorial.
- La incorporación de la dimensión ambiental debe considerar la sustentabilidad de las estrategias de desarrollo,
las tendencias del nivel y la estructura de consumo que tengan una mayor correspondencia entre las carencias y las
disponibilidades y la movilización y aprovechamiento de recursos propios.
- En cuanto a la planificación sectorial, particularmente en el desarrollo de los sectores primarios, debe
privilegiarse una visión ecológica que promueva el conocimiento de los ecosistemas y considere su
comportamiento y atributos en el diseño de los proyectos de inversión y explotación. Esta visión también debe
contemplar los modos de producción predominantes y el desarrollo de los sectores sociales (salud, vivienda,
educación, servicios básicos) debe ser integral.
- A nivel de planificación regional, es donde convergen todos los planeamientos incorporar a la dimensión
ambiental en la planificación del desarrollo. es enorme importancia planificar la estructura del espacio. El
desarrollo regional debe pensarse en intima conexión con su base de recursos naturales y su medioambiente.
- Se plantean dos vías de gran importancia: Por un lado, reivindicar la planificación de cuentas hidrográficas y por
otro, definir los ámbitos específicos de planificación.
La tarea a realizar se reconoce difícil, tanto por los esfuerzos metodológicos e instrumentales que requiere, como
por la voluntad política.
b. Ciencia y tecnología con relación al medioambiente

- Adopción de modelos imitativos de los países centrales. La inadecuada utilización de patrimonio ambiental de los
países de la región, como el desaprovechamiento de la oferta ambiental y el deterioro de los recursos, repercutió
en forma notoria.
- Necesidad de promover nuevos modelos tecnológicos, de reorientarse hacia la búsqueda de técnicas que
aprovechen los recursos naturales y el medioambiente de cada país.
c. Investigación y evaluación de los recursos naturales y el medioambiente

- Los principales factores determinantes del uso de los recursos son los económico-estructurales, las restricciones
físicas.
- La investigación sobre recursos naturales se realizó en función de la demanda de los mismo para la producción de
bienes y servicios. Las limitaciones de los recursos financieros reducen la posibilidad de generar oferta de recursos
que induzcan a otras opciones de desarrollo.
- Las prioridades de las estrategias de desarrollo deben estar relacionadas con políticas de investigación.
d. Evaluación del impacto ambiental: Análisis de costo – beneficio e inventario de cuentas del patrimonio natural
y cultural
- Las metodologías de análisis ambiental son esenciales y de gran demanda en la región. Constituyen un
importante apoyo a la planificación del desarrollo y al proceso de toma de decisiones.
- Las metodologías son maneras de enriquecer el nivel de la información, además son fundamentales para el
desarrollo de los sistemas de planificación y la introducción en ellos de las distintas consideraciones ambientales.
Las metodologías son la única fuente de información sistematizada de las variaciones de la calidad ambiental a
causa de una actividad.
- El cuerpo metodológico integrado por formas del análisis costo – beneficio que se aplica al medioambiente. La
preocupación por lo económico en relación con el medioambiente, es legítima.
- La evaluación del impacto ambiental mejora el diseño y la ingeniería de un proyecto, así como un análisis costo –
beneficio en que se incorpore lo ambiental, resulta más complejo en términos globales.
- Actualmente solo se computa el incremento que se obtiene de los procesos de ocupación del nuevo espacio, no
hay constancia del deterioro y la disminución que sufre el patrimonio provocado por diferentes sistemas de
habilitación de alto costo ecológico.
e. La institucionalidad pública y jurídica en la gestión ambiental

La institucionalización ambiental se planteó en la región imitando las reformas adoptadas por los países
desarrollados. Los organismos sectoriales del medioambiente, se plantearon como una corrección del modelo y no
como un cambio del mismo.
Una institución que incorpore la dimensión ambiental deberá contar con una base jurídica y normativa que resulte
suficiente para dar el sustento necesario, adoptar formas administrativas rígidas y de concentración respecto de las
funciones ambientales y pasar de un estado “paternalista” a un estado que sea capaz de ensayar fórmulas que
acrecienten a la participación popular, ya sea en la planificación del desarrollo como en la incorporación de la
dimensión ambiental.
Los campos posibles de la incorporación de la dimensiona ambiental en la planificación del desarrollo son: la
planificación global, planificación sectorial, planificación regional, planificación de los asentamientos humanos,
manejo de cuencas hidrográficas, procesos relevantes y proyectos especificaos.
f. La cooperación horizontal y el medioambiente

La cooperación horizontal es un proceso dinámico donde convergen voluntades y acciones concretas de los países,
para superar los obstáculos del proceso de desarrollo económico y social. Exige tener como basamento una
profunda convicción de la importancia, el valor y la urgencia de los temas que han de servir de sujeto a la
cooperación, especialmente en los temas ambientales.
En la presente situación de América Latina y el Caribe, los signos de inmovilidad ambiental se tornan graves. Se
introducen las condicionantes ambientales en la planificación en medio de la crisis, para asegurar un desarrollo
sostenido a largo plazo, o se cierran las opciones de desarrollo y bienestar.
Las organizaciones internacionales (PNUMA, CEPAL, PNUD, etc.) juegan un papel fundamental para coayudar y
poner en práctica diferentes mecanismos de cooperación horizontal en asuntos ambientales.
U3B08 – GEO América Latina y el Caribe. Perspectivas del Medioambiente. Programa de

las Naciones Unidas para el Medioambiente (PNUMA)
De Estocolmo a Johannesburgo: Medioambiente y desarrollo en América Latina y el Caribe
Las Conferencias de las Naciones Unidas en 1972 en Estocolmo, tuvo el objetivo de debatir el pensamiento
moderno sobre el medio ambiente y el desarrollo. A partir de 1960 el ambiente comenzó a ser una preocupación, los
países industrializados debían incorporar relaciones como la pobreza, el subdesarrollo, la desigualdad y los recursos
naturales. Se empezó a incorporar la temática ambiental en políticas y otros instrumentos de gestión pública.
En los últimos treinta años se dieron grandes avances en la región, que incluían: la institucionalización de los temas
ambientales, la creación de ministerios de medioambiente, el aumento de tareas naturales bajo protección, la
incorporación constitucional de los derechos ambientales, junto con el desarrollo de la legislación y una opinión
publica cada vez más informada y alerta.
Las relaciones entre medidas ambientales, el crecimiento económico y los efectos del crecimiento poblacional,
habían sido tratadas en los “Límites del crecimiento”. Este análisis afirmaba que el crecimiento económico posee
límites ambientales y de continuarse derivarían en una catástrofe ambiental.
El resultado fue la creación de una agencia ambiental de la ONU y más tarde, el Programa de Naciones Unidas para
el Medioambiente (PNUMA). A partir de esto se realizaron diferentes obras y encuentros respecto al tema: “Estilo de
desarrollo y Medioambiente en América Latina” (1978 – 1980), “Biosfera de desarrollo” (1979), la Cumbre de la
Tierra (1992).
Los temas ambientales se internacionalizan

Posterior al desarrollo de los setenta y principio de los ochenta, se dio un deterioro creciente de las áreas naturales
y sus condiciones, el surgimiento de una red de organizaciones ambientales y un sentimiento de compromiso en la
discusión ambiental, en especial sobre la conservación de la flora y la fauna.
El PNUMA hizo hincapié en las ventajas económicas de la protección ambiental y en el costo de los daños causados
a los recursos naturales.
El proceso de la “Cumbre de la Tierra”

En 1992 se realiza la “Cumbre de la Tierra”, una conferencia sobre el medioambiente y desarrollo, donde se
consideraron temas desde el cambio climático hasta los asentamientos humanos. En los próximos años, las medidas
concretas son:
- Declaración de principios básicos de conducta frente al ambiente y el desarrollo.
- Agenda 21. Creación de una agenda de acción que establece el programa de trabajo y los medios para poner en
práctica la agenda (recursos financieros, transferencia de tecnología, fortalecimiento de capacidades y procesos
institucionales).
Otra de las propuestas surgidas fue “Cuidar la tierra”, es decir, definir el desarrollo social como la mejora en la
calidad de vida humana sin rebasar la capacidad de los ecosistemas que la sustentan. El informe agrega que una
economía sostenible es el producto de un desarrollo de ese tipo, donde se logra mantener la base de los recursos
materiales. Esta estrategia propone nueve principios para una sociedad sostenible:
1. Respetar y cuidar la comunidad de los seres.
2. Mejorar la calidad de la vida humana.
3. Conservar la biodiversidad.
4. Reducir al mínimo el agotamiento de los recursos no renovables.
5. Modificar las actividades personales.
6. Mantenerse dentro de la capacidad de carga de la tierra.
7. Facultar a las comunidades para que cuiden su medioambiente.
8. Proporcionar un marco nacional para la integración del desarrollo y la conservación.
9. Forjar una alianza terrestre.
Se advertía que la cuestión esencial no era la preservación del ambiente en sí mismo, sino cómo manejar los
recursos naturales para alcanzar el más efectivo desarrollo sostenible en las esferas sociales, económicas y físicas. Se
observó que existe un firme entrelazamiento entre el deterioro ambiental y la pobreza y que el mejoramiento de las
condiciones económicas y sociales seria el factor esencial para detener la degradación ambiental.
La “Cumbre la Tierra” sostuvo, por ejemplo, que, para lograr el desarrollo sostenible y la mejor calidad de vida, los
estados debían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenible, promulgar leyes eficaces
sobre el medioambiente y fomentar la internalización de los costos ambientales, teniendo en cuenta el criterio de
que el que contamina debería cargar con los costos de la contaminación.
Nuevas condiciones económicas

La crisis económica de los noventa genero cambios políticos y económicos que desembocaron en nuevas
condiciones que afectaron la gestión ambiental: liberalización del comercio exterior, reducción de regulaciones
estatales, privatización de empresas y servicios públicos, etc.
Como consecuencia, se modificó el comercio exterior y el patrón de exportación, los mercados se abrieron
generando más importación a precios accesibles, cambiaron los patrones de consumo, se incrementó el contenido
de componentes no biodegradables y se expandieron las agroindustrias, generando mayor contaminación de suelos
y agua.
Leyes e instituciones
Los estados en América Latina y el Caribe generan respuestas variadas para atender la problemática ambiental, que
tienen como fin incluirla dentro de sus metas pragmáticas, y regular su abordaje y gestión ambiental por medio de
diferentes normativas.
En la primera ola de reformas se promulgan leyes de impacto ambientales, leyes generales del ambiente y se
instalan las primeras agencias gubernamentales sobre el ambiente. Durante la segunda, se realiza la “Cumbre de la
Tierra”, se profundiza la legislación y se crean ministerios del medioambiente.
Diez años después de la “Cumbre de la Tierra” y hacia el futuro

En el 2001, se realiza la Conferencia Preparatoria de América Latina y el Caribe, una plataforma regional para la
acción futura que fue presentada en la comisión de Desarrollo Sostenible.
En el 2002, se realiza la Cumbre de Johannesburgo, donde la nueva globalización es equitativa, inclusiva y
sostenible. Existe una mayor coherencia y coordinación entre políticas ambientales, sociales y económicas. Se centró
en temas como la mejora de la calidad de vida, la conservación (la población crece cada vez mas), el aumento de la
demanda de alimento, agua, viviendas, energía y servicios sanitarios, etc.
Esto derivó en la aprobación de la “Iniciativa de América Latina y el Caribe para el Desarrollo Sostenible” (ILAC). En
ella se expresa que se deben aumentar las áreas naturales y la superficie boscosa como protección, mejorar el
manejo de las cuencas hidrográficas, las zonas marinas y costeras, reducir las descargas de contaminación y las
emisiones de dióxido de carbono, ampliar la cobertura de servicios de agua potable y el tratamiento de aguas
residuales, reducir la vulnerabilidad ambiental urbana y avanzar en temas como la salud, la erradicación de la
pobreza, la equidad, etc. Se acordó un plan de implementación, entre las acciones y metas establecidas se destacan:
Reducir la tasa de extinción, minimizar los efectos negativos de las sustancias químicas, recuperar reservas ictícolas
dañadas, la eliminación de subvenciones a comercios que perjudiquen al medioambiente y frenar la pérdida de los
recursos naturales.
U3B09 – La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en Argentina

(Reese, E.)
La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
Introducción
Este trabajo intenta, primeramente y de manera muy breve, analizar la evolución de las ideas y de las experiencias
del urbanismo en la Argentina en relación a los procesos socio-políticos y económicos que le dieron marco. En una
segunda instancia se hace un análisis, por cierto, incompleto, de las diferentes acciones que en materia de
planeamiento urbano los distintos niveles del Estado están llevando a cabo.
1. Las ideas y la práctica del urbanismo en la Argentina

El planeamiento urbano, tiene sus primeras experiencias en la Argentina entre las décadas de 1920 y 1940. A partir
de ese momento, la práctica de la planificación se centra fundamentalmente en la acción del Estado y cumple la
función de herramienta al servicio del modelo económico desarrollista basado en la industrialización.
En los sesenta, bajo la influencia del desarrollismo Cepalino y el impulso externo de la Alianza para el Progreso, se
institucionalizó de manera generalizada la planificación en América Latina.
“Los años 60 estuvieron influidos por la idea desarrollista de un crecimiento continuo e ilimitado que se extendería
sobre las siguientes décadas y cuyo resultado sería la eliminación de la pobreza, la extensión del ocio, el consumo sin
fronteras, etc. Este consenso sobre los escenarios del futuro, motivó prácticas de planeamiento que se basaban en el
crecimiento autosostenido de los complejos urbanos que justificaba una organización de las actividades productivas
orientadas al consumo ilimitado de recursos naturales y materias primas y, sobre todo, con una base energética
barata. La crisis de los ’70 dio por tierra con estas premisas y con los planes de desarrollo basados en objetivos
detalladamente cuantificados en extensas matrices e índices macroeconómicos, en la construcción de grandes obras
públicas y en la implementación a través de organizaciones centralizadas de alta complejidad” (Catenazzi y Reese,
1998).
En ese marco, el problema central de la planificación urbana era el control del rápido y “desordenado” crecimiento
que se verificaba en las ciudades.
Las reglamentaciones urbanísticas se concentraron en dos tipos de dispositivos operativos: las normas de uso del
suelo y las normas de tejido urbano.
En general estos presentan, desde un planteo de fuerte abstracción, una rígida clasificación de las diferentes
actividades a través de la técnica del “zooning”, la definición de indicadores y densidades de ocupación y la
determinación de un conjunto de patrones para la subdivisión del suelo.
Estas ideas, que forman parte de la corriente que llamaremos planeamiento urbano “tradicional”, comienzan a
sufrir un conjunto de fuertes críticas a partir de fines de los ’60 y principios de los ’70. Estas críticas estaban
centradas en el papel que cumplía la planificación estatal frente a las condiciones socio - políticas de los procesos de
desarrollo de los países latinoamericanos y frente a las nuevas formas que asumía el capitalismo en la región. Se
promueve la privatización de la ciudad y la desregulación de las normativas urbanas. La retirada del Estado de las
funciones de planificación a partir de mediados de los años ‘70 y particularmente durante los años ‘90, ubica al
mercado como principal asignador de las prioridades, y pone en cuestión su rol en la defensa del bien común y la
representación de los sectores de escaso poder relativo en el conjunto social.
En los últimos años, la práctica urbanística argentina ha experimentado cambios importantes.
En forma sintética, puede decirse que las principales cuestiones del debate de la planificación territorial en
Argentina durante los últimos 20 años se pueden agrupar en siete grandes ejes:
 El rol del Estado en la planificación y gestión territorial.
 La articulación entre la planificación, la gestión y los enfoques de “plan-proceso” en contraposición al “plan-
libro”.
 La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral
 La consideración de lo ambiental primeramente a partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente celebrada
en Estocolmo en 1972 y especialmente en los últimos 15 años priorizando la concurrencia de la cuestión ambiental
y la problemática del desarrollo.
 El debate y los diferentes enfoques sobre la participación y la construcción de escenarios de planificación -gestión
multiactorales.
 La emergencia de lo local y la cuestión de la descentralización.
 El papel de los instrumentos, especialmente en las dificultades de articulación entre plan, proyectos y normas.
2. Los instrumentos de política territorial en la Argentina

2.1. Normas e instrumentos del ámbito nacional y provincial
La Argentina es una sociedad organizada bajo la forma federal con tres niveles de gobierno: uno global (nacional o
federal) y dos territoriales (provincial y municipal).
La República Argentina, se ha caracterizado históricamente por no contar ni con una política urbana explícita a
nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros países latinoamericanos de
régimen federal como Brasil y México. Sin embargo, cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos
que inciden y condicionan de manera sectorial e indirecta, pero a veces importante, la gestión provincial y local del
territorio. Tienen el denominador común proteger y/o poner en valor ámbitos considerados de excepcionales
características a través de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, reserva natural estricta,
monumento nacional, parque provincial, reserva provincial, etc.
Asimismo, desde el ámbito del Gobierno Nacional, actualmente se encuentra en desarrollo el Plan “Argentina 2016
- Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada,
integrada, sustentable y socialmente justa”.
En el ámbito provincial se confirma la muy escasa atención que ha tenido la temática del ordenamiento territorial y
del manejo del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones a señalar en este aspecto son las
siguientes:
a. Sólo la Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano: el Decreto - Ley 8.912,
aprobado el 24 de octubre de 1977, rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, ocupación,
subdivisión y equipamiento del suelo. En la actualidad la Ley se encuentra desactualizada y fuertemente
cuestionada.
b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte énfasis en su carta constitucional en la cuestión de la planificación del
territorio.
2.2. Normas e instrumentos del ámbito local

Desde el enfoque de los instrumentos y los procesos de planificación, es posible sistematizar las iniciativas en curso
o en elaboración en cuatro grandes grupos:
a. El primer grupo de instrumentos está constituido por aquellas propuestas de planificación /gestión, orientadas a
promover procesos de desarrollo de base local o microregional. Estas iniciativas han tomado diversas
denominaciones como Planes Estratégicos de Desarrollo, Planes de Desarrollo Local, etc. Las características comunes
de estos instrumentos son:
- un esfuerzo por entender los problemas del territorio desde un enfoque integral / interdisciplinario de los
procesos;
- la configuración de las propuestas a través de un esquema que intenta articular un conjunto de estrategias
sociales, económicas, espaciales, ambientales, etc., acompañadas por un amplio número de proyectos y acciones;
- un fuerte énfasis en la participación, no siempre lograda, de los agentes locales;
- un fuerte acento en la revalorización del espacio local / microregional como el espacio privilegiado para la gestión
de las políticas territoriales.
b. El segundo grupo está constituido por aquellas iniciativas de planificación – gestión que, haciendo un recorte de
la complejidad territorial, abordan centralmente la problemática de las cuestiones físico – espaciales - ambientales.
Como en el caso anterior, es posible encontrar diferentes denominaciones para los instrumentos elaborados: Plan
Urbano, Plan Urbano - Ambiental, Plan de Desarrollo Territorial, Plan de Ordenamiento, etc. Las características
comunes de estos instrumentos son:
- la definición de las características y los escenarios de crecimiento de la ciudad;
- la definición de estrategias y proyectos de actuación físico - ambientales a diferentes escalas;
- un creciente énfasis en las cuestiones de prevención / remediación de conflictos ambientales;
- un intento por pasar de un urbanismo reglamentarita, más propio de décadas pasadas, a un urbanismo
claramente operacional aun cuando se verifica una escasa atención a los instrumentos de gestión del plan.
c. El tercer grupo, quizás el más numeroso, está constituido por un muy amplio abanico de instrumentos
municipales de carácter estrictamente normativo cuya función principal es la de ser reguladores del uso, ocupación,
subdivisión y equipamiento del suelo y/o de diferentes aspectos de la problemática ambiental. El panorama en este
grupo muestra una muy extensa variedad de situaciones:
- desde el punto de vista de la técnica legislativa y de la gestión, se puede encontrar desde municipios con códigos
urbanísticos fuertemente estructurados hasta municipios que trabajan con un muy amplio menú de ordenanzas
diferentes, en algunos casos de manera caótica, sobre temáticas específicas y sectoriales;
- desde el punto de vista de los contenidos, existen ejemplos de municipios que cuentan con cuerpos normativos
completos que abracan las cuestiones urbanísticas, ambientales y de edificación hasta municipios que solo cuentan
con escasas regulaciones de edificación y/o de subdivisión del suelo;
- en general, las normas urbanísticas se encuentran en muchos casos fuertemente desactualizadas y presentan un
extenso número de modificatorias y excepciones.
d. El cuarto grupo está constituido por aquellas acciones directas sobre el territorio que, de manera amplia, se
pueden denominar “grandes proyectos urbanos”. En general se trata de proyectos urbanísticos llevados a cabo por
los municipios a través de una vasta gama de opciones de financiamiento y que involucran la rehabilitación de
predios con infraestructuras obsoletas, la renovación urbana de barrios degradados y/o de áreas centrales y
comerciales, la relocalización o construcción de nuevos equipamientos sociales / institucionales con características
de centralidad, etc. Un punto singular en este análisis lo constituye la falta de experiencias en el país que excedan el
territorio municipal y aborden el ámbito supra local. Un ejemplo claro en este sentido es la Cuenca Matanza -
Riachuelo. La Cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2.940 km2 de superficie entre el sur de la ciudad de Buenos
Aires y 13 municipios bonaerenses y afecta a más de tres millones y medio de habitantes. La elaboración de un plan
de desarrollo con estrategias para el conjunto del territorio, que supere el abordaje sectorial hidráulico-ingenieril, se
encuentra impedida históricamente, entre otras cosas, por la enorme superposición no coordinada de jurisdicciones
e intereses de organismos nacionales, provinciales y municipales.
Con referencia a la gestión local del ordenamiento territorial, las principales conclusiones generales que pueden
señalarse son las siguientes:
 Los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel de adecuación “pasiva” de la política municipal a los
procesos territoriales más generales. En este sentido la planificación territorial tiene un enfoque de corte puramente
administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de planificación desde un enfoque de “gestión
activa” del territorio.
 Las áreas técnicas de los municipios no cuentan con análisis o estudios del comportamiento del mercado
inmobiliario en sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lógica en forma acrítica. Parece
subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de
rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos urbanísticos:
- Por un lado, existe una fuerte tradición que reduce la política urbanística solamente a una acción de tipo
regulatoria vía la aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación / edificación.
- Por otro, se detecta una total desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan/proyectos), herramientas
fiscales y administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas
y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y políticas económicas activas (por
ejemplo, líneas de financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés para actividades
urbanas a promocionar).
 Las normativas urbanísticas analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del planeamiento “tradicional” y
de la lógica del “zooning” como criterio básico de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos
urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y diversidad urbana. Los análisis sobre la gestión local del urbanismo
realizados más arriba deben, contextuarse en la situación de debilidad en la que se encuentran los gobiernos
municipales y los agentes locales en la mayoría de nuestras ciudades. Esta situación se ha hecho paulatinamente
crítica en la medida que se amplió la brecha entre las cada vez más extensas competencias que se les asignan y las
reales autonomías (política, económica y financiera) y capacidades con las que cuentan para llevarlas a la práctica.
U3B10 – El ordenamiento territorial como opción de políticas urbanas y regionales en
América Latina y el Caribe (Montes Lira, P. F.)
Resumen:
En las ciudades metropolitanas en América Latina se observa una nueva realidad caracterizada por un escenario de
mayor estabilidad debido a la disminución del crecimiento demográfico. En este contexto se aprecia un proceso
generalizado de renovación del tema del Ordenamiento Territorial integrando las áreas rurales, los sistemas
ecológicos y la escala regional.
También se desarrollan nuevos cambios en la planificación territorial, en el contexto de la ciudad que se construye
a sí misma, privilegiando el desarrollo cualitativo y afrontando desde el punto de vista de la “ciudad existente” los
grandes problemas de la ciudad metropolitana.
Se observa una recuperación de la confianza en los instrumentos de planificación territorial revalorizando sus
cualidades e incorporando novedosos aportes de la planificación estratégica como, por ejemplo: la participación de
todos los actores sociales y la utilización eficiente de los recursos.
Para superar los inconvenientes de la planificación tradicional, los nuevos Planes de Ordenamiento Territorial se
caracterizan por la implementación de componentes estratégicos y flexibles integrados a una base estructural
heredada de la planificación tradicional. Las innovaciones en estos planes apuntan a una adecuada implementación
de los principales componentes de la flexibilidad tomados de la planificación estratégica: la eficiencia y la
participación. La eficiencia como componente de operatividad de la flexibilidad, se traduce básicamente en la
adopción de un régimen de prioridades que se manifiesta preferentemente en los instrumentos de planeamiento y
ejecución del plan. La participación se constituye en el componente de soporte y legitimación de la flexibilidad.
Finalmente, los instrumentos de seguimiento y revisión del plan, así como los plazos de vigencia del Plan, conforman
el soporte fundamental que permitiría adecuar la flexibilidad a lo largo del tiempo.
Introducción:
1. El ordenamiento territorial y las áreas temáticas del Plan de Acción Regional
La relación entre el ordenamiento territorial (O.T.) y las áreas temáticas del Plan de Acción Regional no es una
articulación nueva y se vincula con algunos conceptos de enfoque prioritario, tales como pobreza y equidad,
productividad, medio ambiente y prevención de desastres naturales, participación y eficiencia en las políticas y la
gestión, que se evidencian a continuación:
a) Pobreza y equidad
… “el objetivo general de los asentamientos humanos es mejorar la calidad social, económica y ambiental de la vida
en los asentamientos humanos y las condiciones de vida y de trabajo de todos y especialmente de los pobres”. Para
mejorar la calidad de vida de la población con menos recursos, la primera necesidad es la provisión de viviendas
adecuadas y, más allá de los efectos positivos del mejoramiento habitacional, es esencial también la existencia de un
contexto de incremento sostenido del empleo. Dentro de la Agenda Hábitat se plantea la erradicación de la pobreza
en dos perspectivas, una para satisfacer las necesidades básicas y otra para crear el empleo productivo.
Así el O.T. es identificado como un instrumento en grado de impulsar las inversiones públicas, promover las
privadas y apoyar las sociales destinadas a mejorar las ciudades y otros asentamientos humanos, para permitir que
la población de ciertas zonas (rural) tenga acceso a servicios básicos, vivienda y empleo y que la población de otras
zonas (urbana) pueda lograr el mejoramiento de la calidad de vida, equidad y productividad de la ciudad. Será
prioritario prestar debida consideración al medio ambiente en los asentamientos y sus alrededores, con el fin de
resolver los problemas actuales y prevenir los que puedan surgir en el futuro.
b) La productividad de los asentamientos humanos

Las crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades económicas ejercen una presión cada vez
mayor sobre los recursos de tierras, y si se quieren satisfacer las necesidades humanas de manera sostenible, es
esencial encaminarse hacia un uso más eficaz y eficiente. Es vital reforzar la vinculación entre las políticas de
desarrollo económico y su espacio físico de aplicación a través de la gestión del hábitat.
En América Latina y el Caribe las tendencias de la distribución espacial de la población durante las últimas décadas
favorecieron una concentración de actividades y población, así como una disparidad de las potencialidades de
desarrollo dentro de territorios y ciudades.
Es importante poner esfuerzos en fortalecer el manejo integrado del territorio y los sistemas urbanos, con el fin de
lograr una ocupación eficiente del territorio, y propiciar una localización apropiada de los centros urbanos y sus
actividades económicas que resulten económica, social y ambientalmente sostenible. El O.T. puede actuar como un
instrumento para apoyar este proceso y la vinculación de las políticas de desarrollo económico y su espacio físico de
aplicación, a través de la gestión del hábitat.
c) Medio ambiente y prevención de desastres naturales

Una de las grandes ventajas de la ciudad es su eficiencia y su productividad, que resulta de la acumulación de
espacio y capital. Sin embargo, ellos pueden perderse debido a la aparición de externalidades negativas. Para
evitarlo, las políticas y estrategias en materia de asentamientos humanos deberán apoyar el logro de una adecuada
calidad ambiental mediante el ordenamiento de las actividades en el espacio urbano. La adopción de estas medidas
puede acompañar las inversiones productivas, a través de la incorporación de los conceptos de prevención y manejo
de los problemas ambientales en los diferentes niveles de las ciudades. Para prevenir los desastres naturales, el O.T.
puede cumplir un rol significativo. La importancia de la planificación territorial se destaca en la Agenda Hábitat, la
que dice “con frecuencia los desastres son causados por situaciones de vulnerabilidad creadas por la acción del
hombre, como los asentamientos humanos no sujetos a control o mal planificados, la falta de infraestructura básica y
la ocupación de zonas expuestas a desastres”, y se instó a que los Estados “deben formular, aprobar, y aplicar
normas y reglamentos apropiados para la ordenación territorial, la construcción y la planificación basados en
evaluaciones de la peligrosidad y la vulnerabilidad realizadas por profesionales”.
d) Gobernabilidad y participación
La complejidad de los problemas y desafíos que enfrentan los asentamientos humanos exigen adecuar el marco
institucional y normativo para administrar las ciudades en forma adecuada. Dentro de este proceso, se debe
institucionalizar un enfoque participativo del desarrollo y la gestión sostenibles de los asentamientos humanos,
basado en un diálogo permanente entre todos los agentes del desarrollo urbano y territorial con participación de
varios interlocutores.
Entre los desafíos que supone la gobernabilidad está el de asegurar que los vastos sectores de población que hoy
se asientan en las ciudades latinoamericanas y del Caribe tengan efectivos espacios de participación y sistemas
legítimos de gobierno y de delegación de autoridad. Hoy día en la región, la democracia no sólo se ejerce a través de
los mecanismos tradicionales de la democracia representativa, sino que éstos se complementan con otros propios a
la democracia participativa (concertación, monitoreo, evaluación de las políticas) para ampliar las relaciones Estado-
Sociedad. En este contexto, la participación es la metodología-anclaje en el territorio para lograr el O.T. Para reforzar
la mayor participación del público, todos los actores implicados “deberían emprender campañas de sensibilización
para que la población reconociera y comprendiera la importancia de la ordenación integrada de las tierras y sus
recursos y el papel que las personas y los grupos sociales podrían desempeñar al respecto. Al mismo tiempo, deberían
proporcionarse medios que permitieran adoptar prácticas mejores de aprovechamiento de las tierras y de ordenación
sostenible de éstas”.
e) Eficiencia en las políticas y la gestión

Las dimensiones y la complejidad de los fenómenos urbanos que se dan en la región hacen necesario reemplazar
muchos aspectos de la gestión urbana convencional por una tecnología operativa eficiente que permita aprovechar
las economías de escala y contigüidad y evitar las desigualdades que surgen en las ciudades y en los territorios. Esto
supone articular los diferentes niveles del hábitat: el territorio con sus sistemas urbanos, las ciudades, los barrios y
las viviendas.
La eficiencia en las políticas públicas se manifestaría a través de instrumentos novedosos de gestión territorial y
urbana, como el O.T., que permitan la utilización racional de los recursos con que se cuenta, considerando las
oportunidades, las necesidades más urgentes y la adaptabilidad de las proyecciones futuras.
2. Estado actual del Ordenamiento Territorial

Los vigorosos cambios experimentados por las economías de la región en los años noventa modelaron en diversos
aspectos los cambios más notables que se observan en el territorio de la región latinoamericana y los centros
urbanos. Las políticas territoriales y urbanas no han podido aprovechar plenamente las oportunidades de liderar o
acompañar los procesos de crecimiento, apertura y transformación productiva ocurridos en el espacio regional para
mejorar de manera integral la calidad de vida en las ciudades. Las ciudades, que organizan los territorios nacionales y
regionales, se encuentran en una encrucijada. Hoy son un instrumento o mecanismo económicamente racional para
enfrentar los problemas y desafíos de sociedades donde cada vez se hace más complejo el producir, distribuir y
consumir bienes y servicios.
Los desafíos básicos se presentan frente a una correcta combinación entre el aumento y mantención de la
funcionalidad de las ciudades, grandes e intermedias y a los propósitos de mejorar el intercambio comercial y
financiero, mejores niveles de vida y la sostenibilidad ambiental. Son numerosos los ejemplos en que aumentos de la
productividad y la funcionalidad urbana atentan o generan un conjunto de externalidades que disminuyen y ponen
en peligro la sostenibilidad.
En muchas ciudades han aumentado las diferencias en las condiciones y calidad de vida de la población y también
se ha verificado una fragmentación de territorios nacionales y subregionales, a medida que algunos progresan
rápidamente y otros permanecen excluidos de este progreso.
Estos diferenciales entre regiones, como así mismo entre las comunidades al interior de las grandes ciudades, han
sido uno de los desafíos permanentes de Estados e instituciones internacionales y que intentan paliarse por la vía de
la superación de las condiciones impuestas por el subdesarrollo, principalmente la pobreza y, lo que es más
importante, activando un potencial productivo para el crecimiento económico. De hecho, se entiende que las
desigualdades constituyen una pérdida de productividad y de producción.
La competitividad exige entornos territoriales sostenibles desde la perspectiva de las concertaciones público-
privadas dentro de un marco de regulaciones e instituciones capaces de sostener procesos de crecimiento bajo un
sustrato de infraestructura y servicios.
Otro aspecto que lleva a la revalorización de los territorios es la condición indispensable de la gobernabilidad
democrática en los países de América Latina. De esta forma, “en un contexto abierto y competitivo, la estabilidad
económica de los países de la región y el éxito competitivo de los sistemas productivos dependen sobre todo de la
capacidad de activar procesos de crecimientos endógenos, es decir, de generar empresas, competencias e
innovaciones a través de las fuerzas y las instituciones locales y sus relaciones”.
Surge la necesidad de las prácticas con instrumentos, programas y proyectos englobados en torno al concepto de
desarrollo y ordenamiento territorial. La pura racionalidad económica de mercado no puede resolver los problemas
derivados de la necesidad de una activación productiva a escala local, en contextos de una alta diferenciación entre
territorios.
Estudiadas las condiciones de las llamadas regiones urbanas “ganadoras”, las características más sobresalientes son
una adecuada y permanente optimización de la accesibilidad geográfica; un sistema de ciudades sin primacías
extremas y, en cuanto a las infraestructuras llamadas “pesadas”, una infraestructura de comunicaciones de primera
clase. Todo ello se complementa con un tejido productivo complejo y variado, bien dotado de pequeñas y medianas
empresas con recursos humanos altamente calificados y con dotaciones importantes de la llamada “infraestructura
de las comunicaciones livianas”. A lo anterior se suma una velocidad organizacional para tomar decisiones y la
flexibilidad de las propias instituciones y empresas para adaptarse a los crecientes desafíos de la competitividad.
3. Las definiciones y sus alcances

De estos aspectos se derivan un conjunto de definiciones que en lo sustantivo se refieren a un cambio en los
esquemas de regulación, que cualifican y califican el alcance de acciones de ordenamiento, un cambio en las escalas
de los territorios de referencia del ordenamiento y un mejoramiento de la participación de otros sectores, además
del Estado, por lo que se refiere al planteamiento de políticas y al desarrollo y ejecución de las mismas.
LOS NUEVOS DESAFÍOS DE LA PLANIFICACIÓN Y LA GESTIÓN TERRITORIAL

Otro de los desafíos lo constituye la necesidad de integrar criterios de sostenibilidad en la planificación económica
y social de los espacios nacionales y regionales. Esto implica reconocer y evaluar la dotación de recursos naturales y
de servicios ambientales como un elemento fundamental en la consideración del espacio que se traduzca en una
valoración cuantitativa y cualitativa de la base física y biológica del desarrollo económico y social.
La articulación sistemática de variables ambientales con variables económicas y sociales permite construir
diferentes escenarios de ordenamiento territorial que reflejen los verdaderos costos y beneficios socioeconómicos
respecto a usos alternativos del capital natural (suelo y recursos naturales) y de tecnología.
¿Qué implica y cuál es el potencial del Ordenamiento Territorial en el mediano plazo?

Por lo general se refiere a una reflexión sobre la organización de las actividades humanas sobre el territorio. Se
vincula y adquiere en algunos casos una connotación ambiental. Esto debido a un enfoque conceptual y
metodológico que se centra en una adaptación a un contexto geográfico y cultural particular. A su vez la reflexión se
encuentra asociada a visiones disciplinarias. Aparecen una serie de nombres asociados en general con diferentes
visiones disciplinarias vinculadas a contextos particulares (planificación socioeconómica, planificación forestal,
ordenamiento minero, planificación ecológica, ordenamiento de cuencas, ordenamiento litoral, etc.). En este vínculo
ambiente/territorio los aportes a la construcción metodológica se pueden agrupar en las dos siguientes vías:
a) Aquella que privilegia una oposición a una racionalidad determinada por las leyes de mercado. En otras
palabras, se relaciona con una visión que continua la “vocación natural” del territorio.
b) Aquella que concentra el análisis y la praxis territorial en la llamada interface hombre/naturaleza y que busca
una compatibilidad entre los sistemas naturales y los sistemas humanos o antrópicos. En un paso más surge la idea
de compatibilizar la participación social al interior de las metodologías de ordenamiento territorial; en el cómo
conciliar la racionalidad del ordenamiento territorial (de carácter principalmente técnico-urbano/territorial) con
visiones culturales que pueden ser propias a actores arraigados territorialmente.
De esta manera una aproximación al concepto de ordenamiento ambiental del territorio para América Latina y el
Caribe se plantea como un proceso de organización del territorio en sus aspectos económicos y sociales que permita
la incorporación de mayor número de componentes endógenos en forma consensuada y que compatibilice los
llamados valores ambientales de territorio, las aspiraciones sociales y la mantención de niveles de productividad
crecientes en las actividades económicas.
Así se establecen básicamente dos “tipos” de ordenamiento: por el lado de la demanda, que se orienta al estudio
de los problemas económicos y sociales de la población asentada en un territorio y otra, por el lado de la oferta, que
examina las condiciones y características especiales del medio en que se desarrollan las actividades humanas
definiendo entonces las posibilidades actuales y potenciales de satisfacer la demanda.
Hoy los objetivos de política nacional territorial, son fundamentales en el ordenamiento territorial, y consisten en
lograr un desarrollo integrado, armonioso y equitativo, preservando y mejorando las condiciones ambientales, e
incluyendo aspectos sociales, económicos y ambientales.
Los nuevos planes de O.T. se plantean en una dimensión regional de la planificación, en concordancia con el
desarrollo local de sus intervenciones. Surge de esta manera el concepto de ciudades-región, como nuevas entidades
que son ciudades en un sentido socioeconómico y regiones en un sentido geográfico y administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, los principales componentes que estructuran el O.T. y que le dan su contenido, siguen
siendo los grandes temas esenciales de toda ciudad, como por ejemplo las redes de infraestructura, la clasificación y
el uso de los suelos, los asentamientos irregulares, la expansión urbana y los límites de la ciudad.
Al carácter holístico del O.T. viene aparejada la inminente creación de todo un nuevo “Sistema de Ordenamiento
Territorial” que se desarrolla a través de políticas, normativa, instituciones y de la participación e involucramiento de
diversos actores.
Los grandes fundamentos que sirven de antecedente al nuevo Sistema de Ordenamiento Territorial se reflejan en
una serie de factores de contenido social, ambiental y económico:
• El desarrollo social y económico: como el principal fin, que implica crecimiento económico unido a la
distribución equitativa.
• La sostenibilidad ambiental: como la principal condición a cumplir.
• La participación en la gestión: como el método a utilizar.
ALGUNAS DEFINICIONES CONCEPTUALES

Ordenamiento ambiental: Instrumento de planificación que orienta los procesos de uso y ocupación del suelo,
considerando los impactos e implicaciones de los ecosistemas, valorando los principales conflictos y potencialidades
del territorio, y evaluando las diferentes propuestas de uso, en el marco del desarrollo sostenible.
Ordenamiento territorial: Función pública que tiene por objeto establecer el marco de referencia espacial necesario
para las distintas actividades humanas, ya sean: asentamientos humanos, actividades productivas o de protección de
los recursos naturales; señalando a su vez, la vocación de las diversas del territorio.
Desarrollo territorial: Proceso de cambio progresivo que propicia la armonía entre el bienestar de la población, el
uso del territorio, la conservación y protección de los recursos naturales y de las actividades productivas; a efecto de
lograr el mejoramiento en la calidad de vida de la población, bajo un enfoque de sustentación.
Desarrollo sostenible: Proceso de transformación productiva, que utiliza racionalmente el capital humano, natural,
físico y financiero: así como el uso racional del patrimonio institucional y cultural, sin poner en riesgo la satisfacción
de las necesidades de las futuras generaciones, y la capacidad de asimilación de la naturaleza, en un marco de
equidad y gobernabilidad.
Plan nacional de ordenamiento y desarrollo territorial: Instrumento que coadyuva a orientar e implementar la
gestión territorial a escala nacional, con el propósito de corregir los desbalances territoriales, utilizar adecuadamente
los recursos existentes y mejorar la coordinación de las acciones de los actores públicos y privados sobre el territorio
nacional, en armonía con la política de cuidado al medio ambiente y de conservación de los recursos naturales.
4. La experiencia, el método y las políticas en materia de ordenamiento territorial
Los instrumentos o métodos para el ordenamiento territorial, deben combinar tres objetivos: la cohesión
económica y social de territorios nacionales o extra territoriales, el desarrollo sostenible y la denominada
competitividad equilibrada de los territorios supranacionales en la región. Los tres objetivos deben buscarse en
forma combinada.
Como ya se ha dicho, ciudades regiones y territorios están en situación de competencia para atraer actividades
económicas, empleo e infraestructura. Se debe utilizar la cooperación y la “solidaridad territorial” para incrementar
la capacidad de competencia de territorios que se encuentran pobremente integrados, o para limitar los efectos
negativos de una competencia exacerbada. La opción radica en un esfuerzo para conseguir un equilibrio entre
competencia y cooperación.
El ordenamiento territorial se estructura como instrumento de acción pública sobre la base de la existencia de
interdependencia. Los cambios que han ocurrido en los últimos años dan cuenta de un aumento de las relaciones
bidireccionales o multidireccionales. Se expresa en una interdependencia entre territorios, entre distintas políticas
de carácter sectorial que tienen impactos sobre el territorio, y entre los diferentes niveles de gobierno que
comparten responsabilidades sobre un mismo territorio o unidad político-administrativa.
El punto de partida de la estructuración de una política amplia de ordenamiento territorial reside en el hecho de
que las fuerzas de mercado actúan en forma creciente a nivel de la región, mientras que las políticas de desarrollo
territorial impulsadas por los Estados, se continúan todavía planteando a nivel nacional o local. Se plantea una
discrepancia entre los niveles de operación, restando una mayor articulación y las oportunidades que se presentan.
Otra condición para considerar es que el territorio de la región de América Latina y el Caribe con sus subregiones se
caracteriza por su gran diversidad y tamaño, lo que es considerado como una fortaleza y una oportunidad al
momento de las inserciones en el concierto mundial, lo que se necesita es el desarrollo de un enfoque
geográficamente diferenciado de la política territorial, pero manteniendo una visión del continente y sus
subregiones.
Parece oportuno organizar un proceso interno, como asimismo integrado entre países para la organización de una
política de carácter territorial. Las condiciones de este proceso es que debe ser concertado, selectivo, progresivo,
evolutivo, flexible y transparente y considerar tres áreas o esferas de actividad o preocupación:
- La conformación de un sistema urbano regional, funcional y policéntrico.
- Propender a una mayor igualdad en el acceso a las infraestructuras y el conocimiento.
- Gestión prudente y desarrollo del patrimonio natural y cultural.
Para el diseño de una política de ordenamiento territorial es preciso conjugar dos enfoques: el primero trata de dar
una nueva dimensión a la gestión de las políticas sectoriales integrándolas a diferentes niveles territoriales y
profundizando en el examen de sus interacciones; el segundo establece un marco de integración territorial que
tenga en cuenta las distintas formas de organización política y espacial de la región.
El ordenamiento territorial y sus principales aportes

1. Revisión del sistema tradicional de planificación
A nivel latinoamericano destaca un creciente proceso de aprobación de Planes de Ordenamiento Territorial en
diversas ciudades de la región, tanto en ciudades metropolitanas como en ciudades intermedias. También se
observan importantes procesos de adecuación normativa, especialmente a través de la elaboración de Leyes Marco
de Ordenamiento Territorial.
Surge la necesidad de establecer las condiciones que permitan la ejecución del plan en concordancia con los
cambios temporales de la ciudad, previendo dentro de los márgenes de lo posible los cambios que se experimentan
a través del tiempo.
Importante es determinar cómo resuelven o pretenden resolver los nuevos planes de O.T. la comprobada falta de
operatividad de la planificación tradicional y a qué cambios se está apostando en la actualidad. Del mismo modo es
necesario establecer cómo pretenden evitar que la realidad supere las previsiones del plan, cuáles son las nuevas
propuestas si es que existen, y en definitiva en qué forma se están asimilando los nuevos conceptos de la
planificación estratégica.
La principal característica de los nuevos planes consistiría en mantener algunos componentes esenciales de
estructuración de la planificación tradicional, como base indispensable del plan y en él incorporar nuevos
componentes estratégicos de innovación, fundados esencialmente en el concepto de la flexibilidad.
La flexibilidad como concepto clave del cambio en curso, se manifestaría preferentemente en los procesos de
implementación del plan, a través del desarrollo de nuevos o renovados instrumentos, programas, proyectos,
normas, modos de gestión y formas de participación. La flexibilidad se presentaría por excelencia como la
contraparte innovadora y dinámica de la planificación tradicional, incorporando los principales elementos de la
planificación estratégica, que son:
-La eficiencia: como elemento de operatividad de la flexibilidad.
-La participación: como elemento de legitimación de la flexibilidad.
La eficiencia se manifestaría a través de instrumentos novedosos de gestión urbana que permiten la utilización
racional de los recursos con que se cuenta, considerando las oportunidades, las necesidades más urgentes y la
adaptabilidad de las proyecciones futuras.
La participación se caracterizaría por la incorporación de los diversos actores sociales —las entidades públicas, el
sector privado, y la denominada sociedad civil— en todas las etapas de desarrollo del plan desde su elaboración,
hasta su aplicación, evaluación y revisión.
La participación y la eficiencia como elementos fundamentales de innovación en los planes de O.T. confluirían en la
práctica en otro elemento clave de las nuevas propuestas: el “Régimen de Prioridades”.
El Régimen de Prioridades, como componente central de la nueva planificación, sería el producto de un concierto
entre la eficiencia y la oportunidad avalado por la participación, y se constituiría en el reflejo de la flexibilidad desde
un punto de vista operativo. Establecer prioridades implicaría por lo tanto hacer elecciones y tomar decisiones
dentro de un sistema preestablecido.
Las prioridades se manifestarían en la adopción de ciertos principios, objetivos e instrumentos. Serían en general
los instrumentos de mayor relevancia del plan los que darían cuenta de los diversos niveles, rangos o jerarquías, a
partir de los cuales las disposiciones del plan se harían aplicables en la ciudad real en un momento determinado.
Finalmente, los instrumentos de seguimiento, revisión y modificación del plan permitirían ajustar y actualizar las
prioridades del plan a través del tiempo.
2. Algunos componentes claves del O.T.

El nuevo O.T. tiene uno de sus fundamentos operativo en la planificación estratégica. Los postulados de la
planificación estratégica aplicados a la disciplina territorial encuentran su máxima expresión práctica en la
elaboración de un determinado plan de O.T.
La planificación estratégica como concepto, se desarrolla enmarcada en los ejes de la competitividad económica, la
sustentabilidad ambiental y la cohesión social. Puede ser entendida como una herramienta conceptual de gestión de
los cambios que permite establecer una orientación de largo plazo en conjunto con un marco operativo a corto
plazo.
La planificación tradicional se ha caracterizado por presentar un modelo de plan general, definitivo y completo, con
objetivos y determinaciones exhaustivamente planteados, sometidos a una programación rigurosa a corto y
mediano plazo. De esta manera los planes con un “diseño total” y con una vigencia claramente establecida, se han
desarrollado en muchos casos, de una forma excesivamente rígida e incapaz de asimilar y dar adecuadas respuestas
a las cambiantes demandas de la sociedad.
Los métodos tradicionales de planificación por lo general asumen que las tendencias se mantienen en el tiempo o
que al menos son previsibles. Por el contrario, la planificación estratégica espera nuevas tendencias,
discontinuidades y sorpresas y se define como una forma de dirigir y controlar los cambios basada en un análisis
participativo de una situación y su posible evolución y en el diseño de una estrategia de inversión de los recursos
escasos disponibles.
A través de la participación se hace posible cohesionar un plan urbano a gran escala y a largo plazo. La “eficiencia”
se refleja en un proceso de carácter operativo que permite identificar y realizar las acciones más importantes, con
los recursos escasos con que se cuenta, considerando fortalezas y debilidades, privilegiando en todo momento el
sentido de oportunidad en la implementación del plan.
El plan de O.T. en la actualidad, de carácter estratégico, debe ser concebido como un proceso vinculado a un
programa de acción territorial. Se trata de un nuevo instrumento de visión perspectiva, de contenidos específicos y
de acciones concretas que se desarrollan a través del tiempo.
3. La flexibilidad
El carácter estratégico de los nuevos planes, se define básicamente por la sujeción a una serie de consideraciones o
principios ambientales, económicos y sociales y por la adopción del concepto de flexibilidad como fundamento de las
innovaciones propuestas. Su esencia consiste en permitir la adecuación de las disposiciones del plan a la realidad
cambiante y se concreta en una serie de instrumentos que le dan vida y lo hacen operativo.
Es indispensable lograr el balance de un plan de O.T. como instrumento con un carácter esencialmente ejecutivo
con relación a la deseable flexibilidad del mismo. En este sentido es determinante la adopción de líneas de actuación
que le doten de una capacidad de adaptación que propicie su efectiva operatividad.
El concepto de la flexibilidad para cumplir su cometido, debe en primer lugar, fundarse en un soporte inamovible.
Como concepto esencialmente abstracto, requiere de una base constitutiva dada por principios generales
expresados en la Constitución Política y en el marco legal vigente y por una serie de objetivos generales y
particulares expresados en los planes. Del mismo modo, requiere de una legitimación social dada por el respaldo y
consenso ciudadanos a través de la participación.
La eficiencia de la planificación estratégica dentro de un marco flexible, exige a su vez de una férrea voluntad
política para lograr cumplir con sus objetivos. El enfoque estratégico y en concreto la flexibilidad debe influir el O.T.
en su totalidad y en sus diversas manifestaciones, y no deben restringirse sólo a ciertos instrumentos o a la
aplicación de algunos programas especiales o sectoriales.
Los nuevos planes de O.T. con carácter “estratégico”, deben resolver de la mejor manera posible una gran y
permanente dualidad. Por una parte, están los “componentes estructurales” y estables de los Planes, heredados de
la planificación tradicional, cuya base es la estrategia a largo plazo, el proyecto ciudad y desde el punto de vista legal,
la seguridad jurídica. Por otra parte, están los “componentes de innovación”, que dan cuenta de la contingencia del
plan, la estrategia inmediata caso a caso, los planes especiales y en general todos aquellos elementos que dan
operatividad y que son expresión de la indispensable flexibilidad del plan.
Los componentes estructurales constituyen el marco de referencia general de las múltiples y diversas actuaciones e
intervenciones urbanas. Imponen restricciones y reglas claras para actuar. Los componentes que dan cuenta de la
flexibilidad constituyen el marco de referencia preciso e inmediato de las intervenciones urbanas concretas que se
pretende llevar a cabo. Ambos conjuntos de componentes deben coordinarse adecuadamente en el plan.
La flexibilidad en los planes de O.T. debe entenderse como una capacidad de adaptación dentro de ciertos
márgenes previamente establecidos y no como una capacidad arbitraria. La característica esencial del concepto de
flexibilidad consiste en saber cómo actuar en caso de una contingencia.
4. El régimen de prioridades
una visión estratégica exige la definición de prioridades, de manera que estas prioridades sirvan de principio
ordenador a los procesos de toma de decisiones sociales y a la elaboración y aplicación de las políticas públicas.
El contenido de los nuevos planes con enfoque estratégico deja de ser vinculante para transformarse en una guía
orientativa o de priorización de las actuaciones públicas y privadas. De esta manera el régimen de prioridades debe
enmarcarse en un proceso permanente de viabilizarían de los planes, comparando los recursos disponibles con los
problemas a superar.
La esencia de las prioridades consiste en el desarrollo de unas pocas premisas claras y bien estructuradas, definidas
a partir de un proceso de elección cuyo fin último es la eficiencia.
Las prioridades deben presidir la ejecución del plan todo el tiempo y deben imponer la obligación de respetarlas y
cumplirlas. El éxito del plan depende de la capacidad para llevar a cabo ciertos objetivos prioritarios y privilegiados.
La adopción de un régimen de prioridades puede analizarse en tres etapas diferentes.
- La primera de ellas dice relación con el proceso de establecimiento de las prioridades (en teoría) a través de
elecciones que se van haciendo en los diversos niveles del O.T.
- La segunda etapa dice relación con el proceso de implementación (en concreto) del régimen de prioridades, a
través de los procedimientos de aplicación y la participación de los agentes involucrados.
- La tercera etapa dice relación con los procesos de seguimiento, revisión y modificación de las prioridades y se
relaciona estrechamente con el tema de los plazos de vigencia y revisión del plan.
5. Proceso de establecimiento de las prioridades

Las prioridades como “diferentes grados de especificidad”, se manifiestan en distintos niveles de elecciones a partir
de lo global hasta lo particular, en un orden estructurado jerárquicamente.
En primer lugar, se encuentra el marco normativo territorial que permite hacer una elección de políticas de O.T.
identificando las principales orientaciones directrices a escala nacional. En segundo lugar, y una vez adoptado un
plan de O.T., se debe explicitar la elección de ciertos lineamientos de acción en el ámbito regional y metropolitano.
En tercer lugar, el plan debe sujetarse al cumplimiento de ciertos objetivos generales y otros particulares.
La implementación de instrumentos de ordenación o actuación, permite tomar decisiones que comportan una
elección basadas en determinadas “temáticas” o en determinadas “áreas o sectores”, a través del establecimiento
de metas parciales, áreas de intervención y estrategias para abordar las contingencias. De esta manera, los
instrumentos como figuras derivadas de planificación se concretan en Planes Zonales o Sectoriales y establecen el
puente entre la Planificación General y los Planes Especiales.
6. Proceso de implementación de las prioridades

La aplicación misma de los instrumentos que dan cuenta del régimen de prioridades se funda en la legitimidad que
les da la participación y en la voluntad política de llevar adelante la gestión urbana. En este proceso, el rol que
cumplen las instituciones encargadas de la implementación del plan es determinante. Cumplen con la tarea de
priorizar las actuaciones en el manejo día a día del territorio. Deben actuar de acuerdo a una reflexión que les
permita distinguir que es importante, urgente, operativo, eficiente y estratégico en todas las fases de la construcción
del territorio.
El éxito de la flexibilidad, de sus instrumentos y del sistema de prioridades, depende en gran medida por una parte
de la reglamentación derivada del plan, del establecimiento de procedimientos claros y funcionales y, por último, de
la capacidad de las instituciones involucradas en la implementación del plan mismo.
Finalmente, otro factor determinante en la operatividad de la flexibilidad y en la ejecución de los planes o
proyectos considerados prioritarios, lo que en la actualidad se encuentra estrechamente ligado al tema de la
incorporación del sector privado en el financiamiento de las actuaciones territoriales.
Para que el sistema de prioridades sea operativo, es también necesario establecer un sistema adecuado de
instrumentos y procedimientos de seguimiento-revisión-modificación del Plan. Las prioridades pueden cambiar
durante el tiempo y una de las aspiraciones fundamentales de la flexibilidad consiste en poder adaptar el régimen de
prioridades y sus instrumentos a la realidad cambiante. Los instrumentos de revisión deben, por lo tanto, permitir de
una manera adecuada y oportuna ajustar las prioridades. Por último, el régimen de “revisión” de los planes está
estrechamente ligado al tema de los plazos de vigencia del plan en cuanto a la oportunidad y procedencia de las
revisiones.
7. La participación
El proceso de democratización ocurrido en Latinoamérica, los nuevos conceptos de la planificación estratégica y la
tendencia a la descentralización han incentivado el desarrollo e incremento de la participación en la planificación y
en la gestión del territorio.
La planificación tradicional enfatizaba el proyecto a gran escala, la eficiencia técnica y la confianza en un Plan
Director, que presuponía la existencia de autoridades centrales capaces de implementar dicho modelo interviniendo
donde el mercado presentaba distorsiones, priorizando la inversión pública y dirigiendo la inversión privada. En este
contexto la participación de los diversos actores sociales tenía poca cabida y mínima relevancia.
La participación involucra un esfuerzo ciudadano en cuanto al futuro de la ciudad, constituye la base de un
proyecto consensuado de ciudad y su mayor logro consiste en generar un compromiso en los procesos de ejecución
del plan, constituyéndose en una nueva figura de corresponsabilidad en su gestión. Implica un proceso continuo de
construcción de espacios y mecanismos de discusión y concertación en todos los niveles del desarrollo de la ciudad,
en el cual están incluidos todos los actores sociales.
La particularización y localización espacial y temática de los problemas, así como las necesidades más urgentes de
los ciudadanos, son también materia esencial de la participación.
Otro aspecto esencial de la participación es el de la necesaria colaboración del sector privado en el financiamiento
y ejecución de las actuaciones prioritarias que forman parte del Plan. Tradicionalmente se pensaba que el municipio
por si sólo era capaz de controlar los cambios territoriales y de efectuar las inversiones correspondientes. En la
actualidad es indiscutible que el sector privado asume un nuevo rol en el desarrollo de la ciudad.
1. La ciudad existente
El proceso de cambios de las grandes ciudades latinoamericanas en el último siglo se ha caracterizado por la
transición de la ciudad planificada a la ciudad sin límites. Los planes tradicionales no han sido capaces de dar
respuestas adecuadas a los procesos de creciente urbanización en la región.
La gran interrogante de nuestros tiempos consiste en determinar si la ciudad la hace el plan o la hace un conjunto
de factores económicos, sociales, ambientales, independientes del plan. Las grandes metrópolis han seguido
creciendo y tanto su existencia como su funcionalidad de una u otra manera se mantiene en el tiempo con más o
menos problemas, pero sin llegar a colapsar. Ello se debe en gran medida a un elemento de dinámica social que va
más allá de toda planificación y que logra mantener un equilibrio precario en torno al funcionamiento de la ciudad.
La configuración de las ciudades, viene a constituirse en un “producto social”, creado y mantenido por la compleja
interrelación de los factores económicos, sociales, políticos y culturales.
En la actualidad gracias a la mayor estabilidad de las ciudades y a la mayor experiencia adquirida en planificación
territorial se percibe un proceso de introspección de la ciudad. La ciudad se estructura y desarrolla desde el interior.
En este sentido, los temas clave de la planificación son, por ejemplo: el centro histórico, las centralidades, los
espacios públicos, la vialidad y el transporte, el medio ambiente, la calidad de los servicios, el desarrollo y la
localización de las actividades económicas.
Se vive un proceso de recalificación de la ciudad, que tiene por finalidad privilegiar el desarrollo cualitativo y no el
cuantitativo. Se privilegia el mejoramiento de la ciudad existente, manteniendo y mejorando lo construido,
considerando las innovaciones urbanísticas a incorporar.
Es así como se retoma y prioriza el tema de la planificación física al interno de la ciudad dejando en segundo plano
las políticas generales de O.T., dando una mayor atención a la ciudad misma.
El tema de la ciudad real desde la perspectiva de la planificación estratégica también involucra de manera muy
especial a la “ciudad económica”, considerando que la infraestructura, los accesos, el sistema de transportes, la
provisión de servicios básicos, etc., conforman la estructura básica de la productividad económica tanto en el ámbito
urbano como rural.
En definitiva, se aprecia un proceso que se caracteriza por una vuelta al ordenamiento físico de la ciudad,
privilegiando la recuperación del tratamiento morfológico de la ciudad y potenciando el activo papel que en el
mismo debe desempeñar la herramienta del diseño urbano.
Finalmente, como parte de los cambios en proceso, cabe destacar que, en cuanto a los responsables de esta tarea,
ahora se concibe la recalificación de los centros urbanos mediante acciones conjuntas entre actores públicos y
privados, donde los gobiernos locales, a partir del proceso de descentralización asumen un rol protagónico.
2. La ciudad autocontenida
El tema de la recalificación urbana está íntimamente ligado al tema de la expansión urbana y al de los límites de la
ciudad como su contraparte inevitable. Se intenta afrontar los problemas de la ciudad desde el interior de la ciudad y
esta nueva tendencia de privilegiar la ciudad construida ya no presupone un crecimiento de su extensión física, cuyas
principales consecuencias han sido en el pasado: los asentamientos irregulares, las redes de infraestructura
deficientes o inexistentes, la ocupación de áreas rurales de producción y la preservación del medio ambiente.
La búsqueda de una solución a la expansión territorial se funda en la utilización racional y eficiente de las
estructuras e infraestructuras ya existentes, adecuando las actuales exigencias sociales, económicas y ambientales
de la población. Las principales herramientas con que se cuenta para ello son entre otras: la densificación, los
procesos de recuperación y recalificación del centro histórico, el mejoramiento del entorno a través de las
centralidades, espacios públicos, equipamientos, accesibilidad y vialidad y el mejoramiento del medio ambiente.
Un antecedente importante a considerar para comprender este nuevo proceso de recuperación urbana y de
establecer los límites al crecimiento de la ciudad, es que en el pasado el valor de las áreas rurales y ecológicas era
escaso y la ciudad tendía a expandirse irremediablemente.
Por lo tanto, las nuevas consideraciones ecológicas, la mejor calidad de vida y el resurgimiento de la importancia
del sector rural como área privilegiada de producción agrícola, hacen que el tema de la expansión urbana, de los
asentamientos irregulares y de los cambios de uso de suelos sea cada vez más crítico.
3. La ciudad metropolitana
Una novedad en los planes en estudio es lo esencial de un “análisis metropolitano” de la problemática de la ciudad.
Se trata de una comprensión de la ciudad que va más allá de los perímetros tradicionales de la ciudad, incorporando
un contexto espacial, social, económico y ambiental mucho más amplio.
4. Aprobación de los planes de ordenamiento territorial

Los cambios y transformaciones en materia de O.T. de cada una de las ciudades metropolitanas en estudio deben
comprenderse en el contexto de los cambios globales que se encuentran sufriendo estos países y América Latina en
general.
5. Régimen normativo vigente

La aplicación de novedosas y creativas estrategias de gestión de la planificación territorial topa muchas veces con
un marco legal general insuficiente o que se encuentra aún en proceso de ajuste y regulación. Esta es justamente la
situación que se puede apreciar en los planes en estudio y que constituye una de las mayores preocupaciones dentro
de sus postulados. En este contexto es posible apreciar la gran importancia que adquiere el proceso de dictación de
nuevas leyes marco de O.T. y de creación de un sistema articulado y funcional de normativa territorial.
6. Diagnóstico de las ciudades
Los grandes problemas de las ciudades de los países latinoamericanos tienden a ser similares en sus efectos, pero
distintos en sus causas, dependiendo del contexto particular de cada ciudad y país.
1. Principios y objetivos en los planes

El plan de O.T. se desarrolla en concreto a través de la postulación de una serie de objetivos (o lineamientos
estructurales) a cumplir en el corto, mediano y largo plazo. Los principios generales que informan los planes de O.T.
en estudio son el desarrollo social, el desarrollo económico y la sustentabilidad ambiental. La determinación de
cuáles son los principios que se ven privilegiados en cada plan y cuál es su grado de inamovilidad son imprescindibles
para sentar las bases de la planificación general y consecuentemente de la planificación derivada.
6. Instrumentos de seguimiento, revisión y vigencia en los planes

La máxima expresión de la flexibilidad de un Plan la constituyen los procesos de seguimiento, revisión y
modificación. Los instrumentos de revisión y modificación otorgan continuidad a la flexibilidad del plan a través de la
adecuación de los instrumentos que lo hacen operativo. Los instrumentos de seguimiento o monitoreo por su parte
sirven como antecedente para la revisión y eventual ajuste del Plan.
La vigencia del plan unida a los plazos de revisión también cumple un rol determinante en cuanto a la posibilidad y
a la oportunidad de llevar adelante los procesos de ajuste y modificación de los planes.
IV. Consideraciones finales

Las grandes innovaciones de la planificación territorial que se manifiestan en los planes en estudio, con mayor o
menor grado de importancia y desarrollo, podrían resumirse en los siguientes temas:
 El énfasis puesto en los procesos de planificación, gestión y en la formulación de planes especiales y sectoriales,
entendiendo el Plan como un proceso y no como un documento rígido y permanente.
 Un mayor grado de desregulación normativa.
 La incorporación de actuaciones estratégicas y de actuaciones de carácter social.
 El fortalecimiento de las medidas de preservación ambiental y el establecimiento de zonas de protección.
 La participación de las comunidades involucradas.
 La planificación de la ciudad en cooperación con el sector privado.
 El énfasis de la gestión local, dentro del marco de los procesos de descentralización.
La elaboración y aprobación de nuevos Planes de O.T. confirma la confianza en los instrumentos de la planificación
territorial y su potencial para orientar los cambios en el territorio. Los componentes estructurales siguen siendo los
mismos, lo que cambia con los nuevos aportes de la planificación estratégica es la forma de gestión de dichos
componentes.
En todos los planes se distingue claramente por una parte la estructura permanente conformada por las
infraestructuras territoriales y por una división territorial (zonas, sectores o piezas urbanas) y por otra parte los
componentes estratégicos de innovación que intervienen sobre estas estructuras.
Los planes en estudio incorporan la eficiencia y la participación en sus postulados, y adhieren expresamente al
concepto de flexibilidad como esencia de sus planteamientos más innovadores. Los planes de Bogotá y Montevideo
se distinguen por ser planes de O.T. aprobados en su totalidad, que adoptan el concepto de flexibilidad tanto en la
estructura general del plan como en los planes especiales o estratégicos. El PLAMADUR-AMSSA, como instrumento
de aprobación diferida, pareciera adoptar la flexibilidad de una manera integral, constituyéndose en una propuesta
diferente y novedosa.
En todos los casos, la flexibilidad se manifiesta en la adopción de diversos instrumentos de planificación y en la
elección, ya sea expresa o tácita, de prioridades. En el Plan Bogotá destaca la preocupación por recuperar las
estructuras urbanas que se encuentran más atrasadas y por afrontar el crecimiento poblacional previsto, destacando
los proyectos estructurantes de vivienda, transporte y espacios públicos. En el Plan Montevideo destaca la
recalificación urbana proponiendo actuaciones sectoriales y estratégicas con potencial para multiplicar sus efectos
en el territorio. En el PLAMADUR-AMSSA destacan los planes especiales sectoriales y de áreas que permitan
mantener las funciones urbanas de una ciudad con alto deterioro urbano producto de la migración y del crecimiento
desbordado.
Sin perjuicio de la adhesión a los principios de eficiencia y participación, algunos aspectos en los nuevos planes de
O.T. parecieran quedar atrapados en las concepciones de la planificación tradicional. Por una parte, se aprecia que
no están completamente superados los inconvenientes de la rigidez normativa y técnica de los planes y por otra
parte que una serie de determinaciones no quedan suficientemente definidas.
La gran interrogante pendiente en el proceso de implementación de las innovaciones en los planes de O.T. trata de
cómo asegurar la flexibilidad del plan en todas sus manifestaciones y durante todo el tiempo de vigencia del plan.
Resulta necesario adoptar expresamente y en plenitud el concepto de flexibilidad. En este sentido es indispensable
establecer dentro del sistema de O.T. que es flexible y que no lo es, definiendo a partir de qué nivel comienza a
aplicarse. Conjuntamente con la definición y acotamiento de la flexibilidad deben definirse las prioridades en todos
los niveles de desarrollo del plan.
Los mecanismos de revisión y modificación de los planes deben estar también claramente definidos, estableciendo
procedimientos apropiados y contemplando de manera adecuada la participación de los diversos agentes cuya
colaboración es esencial de acuerdo con los mismos planteamientos de los planes.
Es de gran relevancia definir el rol que cumplen los plazos de modificación y vigencia del plan y su relación con los
procesos de revisión. Los planes de Bogotá y Montevideo cuentan con plazos de vigencia preestablecidos. La
diferencia la hace el PLAMADUR-AMSSA que privilegia el desarrollo permanente de sus disposiciones y
especialmente de sus planes ejecutivos de acuerdo con las circunstancias, necesidades y oportunidades que se
presenten.
Los casos en estudio presentan una detallada relación de los procesos de participación en la consulta y preparación
de los planes de O.T. Sin embargo, las oportunidades y procedimientos de participación en los procesos de
ejecución, revisión y modificación del plan parecieran no ser tan acabados y eficientes.
En definitiva, lo esencial en esta fase de transición en la planificación territorial es determinar qué grado de
influencia puede tener el plan en el desarrollo efectivo de la ciudad y definir cuál es el balance justo entre el rol
regulatorio del Plan de O.T. con relación al desenvolvimiento espontáneo de la ciudad. En el desarrollo futuro de las
ciudades metropolitanas en países latinoamericanos, cobra gran relevancia el tema de la implementación de la
flexibilidad y la definición de las prioridades considerando las nuevas tendencias de liberalización económica
aplicadas a las actuaciones territoriales frente a las tradicionales necesidades sociales, especialmente en aquellos
temas más sensibles como son la pobreza urbana, la vivienda social, la provisión de servicios básicos y el medio
ambiente.
U3B12 – Planificación estratégica de ciudades (Fernández Güell, J.)

Hacia un nuevo enfoque de la planificación urbana
El dinamismo del entorno socioeconómico ha producido una serie de cambios relevantes en la operativa cotidiana
de planificador y gestor urbano, que han suscita la necesidad de revisar críticamente los enfoques tradicionales de
planificación y gestión urbana. Estos cambios pueden sintetizarse en los siguientes puntos:
1. Descentralización de las competencias urbanísticas: El refuerzo de los gobiernos regionales ha dado lugar en
numerosos países a la transferencia de las competencias urbanísticas de los gobiernos centrales a los periféricos,
debilitando la planificación normativa y centralizada.
2. Irrupción de los agentes de desarrollo económico en las decisiones urbanísticas: Los diversos agentes públicos y
privados que actúan en el ámbito económico directamente, mediante sus actividades productivas o mediante el
desarrollo de infraestructuras, influencian en las decisiones urbanísticas.
3. Creciente peso de los movimientos sociales en el urbanismo: Igual que los agentes económicos, la sociedad civil
también comienza a intervenir en el proceso de desarrollo urbano a través de los movimientos sociales que canalizan
las preocupaciones y deseos de los ciudadanos.
4. Agravamiento del componente de rivalidad entre ciudades: La creciente rivalidad entre ciudades para atraer o
retener actividad económica, utilizan instrumentos relativos a la planificación urbanística, para aumentar la
competitividad y el atractivo de sus urbes.
5. Incorporación de innovaciones tecnológicas a la gestión urbanística: El perfeccionamiento de los sistemas de
información geográfica (SIG) y la automatización de los procedimientos administrativos están permitiendo gestionar
el proceso urbanístico con instrumentos cada vez más sofisticados que facilitan la toma de decisiones.
6. Mayor exigencia de transferencia: Los ciudadanos ya no admiten que los procesos de planificación y gestión
urbanística sean elaborados y ejecutados por un grupo reducido de técnicos y agentes económicos; este sistema
transmite un ambiente de discrecionalidad difícilmente admisible es una sociedad democrática.
7. Predominio del proceso: La planificación tradicional separaba diseño y ejecución. Por el contrario, hoy en día se
trata de restar importancia al Plan como producto para volcar la atención en el Plan como proceso facilitador de la
gestión urbanística.
8. Enfoque integrado y coordinado: La planificación sectorial de las ciudades ha impedido la obtención de una
visión global de su problemática. En el presente se persigue la integración de las planificaciones sectoriales, así como
la coordinación horizontal y, vertical entre los diversos niveles territoriales – administrativos de planificación.
9. Enfoque estratégico: La planificación normativa y centralizada, propia de los años sesenta y setenta, han
entrado en crisis debido al cuestionamiento de un urbanismo tecnócrata, entendido como disciplina positiva; la
tendencia actual se orienta hacia los conceptos y las técnicas basadas en la reflexión y gestión estratégica.
10.Orientación al coste-beneficio: Frente al enfoque tradicional en don el Plan se limitaba a la fijación de objetivos,
en la actualidad se tiende a establecer criterios de coste-beneficio, que evalúan y priorizan sus determinaciones.
11.Orientación hacia a la demanda: En el pasado, los planes realizaban sus proposiciones con el fin de satisfacer las
exigencias de los elementos de la oferta urbana (suelo, infraestructura, visitantes), por el contrario, en el momento
presente se detecta una creciente consideración hacia las necesidades de la demanda urbana (ciudadanos,
empresas, visitantes, etc.)
12.Superación de los límites administrativos: Hoy en día, la implantación de las políticas de ordenación territorial
requiere conformar auténticas regiones y comarcas, de forma que se puedan desbordar los rígidos marcos
impuestos por las delimitaciones administrativas.
13.Participación focalizada: Los problemas actuales de una ciudad no pueden resolverse desde las tradicionales
propuestas urbanísticas. Se necesita un proyecto estratégico ambicioso que cumpla como mínimo dos objetivos
básicos: orientar y articular aquellas acciones sectoriales que deban emprenderse desde un programa global y
estimular el conjunto de la sociedad hacia la consecución de un horizonte definido. Ambos objetivos pueden
alcanzarse median la planificación estratégica.
Definición de planificación estratégica de ciudades

La planificación estratégica puede definirse como una forma sistemática de manejar el cambio y de crear un mejor
producto posible para una ciudad. Es un proceso creativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo
plazo, establece un sistema continuo de toma de decisiones, identifica cursos de acciones específicos, formula
indicadores de seguimiento sobre los resultados e involucra a los agentes sociales y económicos locales a lo largo de
todo el proceso. Sus características más significativas:
- Visión a largo plazo y carácter plurilegislativo: Un plan estratégico no es el plan de un equipo municipal
determinado, sino que debe ser un proyecto común de toda la comunidad para que pueda desarrollarse a lo largo
de varias legislaturas con independencia de los avatares políticos.
- Consideraciones del entorno: La planificación estratégica ayuda a una comunidad a identificar sus ventajas en
relación al entorno exterior (la región, la nación y el mundo), evita el error de concentrarse en lo que debería hacer
en lugar de lo que se puede hacer.
- Identificación de la ventaja competitiva: La planificación estratégica trata de mejorar la posición competitiva de
una ciudad evaluando los cambios en sus mercados y su competencia tomando medidas para mejorar sus
posiciones apoyándose en sus puntos fuertes y atenuando los débiles.
- Visión integral de la realidad urbana: Mientras que un plan urbanístico se preocupa por localizar usos de suelo y
planificar las infraestructuras urbanas, el objetivo último de un plan estratégico es alcanzar la mayor
competitividad económica y una mayor calidad de vida. Un plan estratégico no solo considera la dimensión física
del territorio, sino que también contempla la complejidad socioeconómica y política de la comunidad analizada.
- Flexibilidad decisional: Los planes urbanísticos presentan una rigidez que choca con el proceso político que
requiere flexibilidad para abordar problemas muy complejos con un alto grado de incertidumbre. Por el contrario,
los planes estratégicos pueden proveer un puente entre los requerimientos legales relativamente rígidos y las
decisiones políticas que demanden flexibilidad.
- Concentración en temas críticos: La planificación estratégica se centra en temas críticos, oportunidades y
problemas que afronta una comunidad. Uno de sus aspectos más atractivos es que ayuda a distinguir las decisiones
importantes de aquellas que tiene solo un impacto temporal.
- Orientada a la acción: En muchas ocasiones, la planificación tradicional incluye acciones y lugares, pero deja fuera
a los actores de las mismas. La planificación estratégica está orientada a la acción: persigue desde el primer
momento asegurar la viabilidad de sus propuestas, identificar recursos para su ejecución e involucrar a los
responsables de tomar decisiones.
- Fomento y coordinación de la participación de todos los agentes sociales: El éxito de un Plan Estratégico requiere
la participación de todos los agentes sociales y económicos de una comunidad urbana. Concretamente, la
planificación estratégica constituye un poderoso proceso para desarrollar asociaciones significativas entre el sector
público y la iniciativa privada.
- Modernidad de la administración: La planificación estratégica exige una nueva cultura de la administración tanto
de los políticos como de los técnicos, representada con un alto grado de motivación y cualificación, un talante poco
burocrático y capacidad para coordinar y dinamizar las fuerzas de la ciudad.
A pesar de las diferencias entre ambos tipos de planificación, el objetivo de la planificación estratégica es
complementar a la planificación tradicional
Los retos metodológicos de la planificación estratégica de ciudades

La planificación estratégica de ciudades requiere una metodología que resuelva tres retos conceptuales y
operativos:
- La gran incertidumbre creada por el dinamismo del entorno.
- La creciente complejidad de los procesos urbanos
- La diversidad de agentes e intereses que intervienen en el desarrollo urbano.
La adecuada respuesta a estos tres retos facilitara la elaboración del Plan Estratégico de una ciudad.
La incertidumbre del entorno

El trato cotidiano con la incertidumbre convierte la información sobre las posibilidades del futuro en
particularmente valiosa para las agentes decisiones ante las grandes transformaciones que están experimentando
nuestras ciudades. La planificación tradicional estaba basada en predicciones, que funcionaron razonablemente bien
durante las décadas estables de los 50 y 60. Sin embargo, desde principios de los 70 los errores de predicción han
llegado a ser de una magnitud dramática y sin precedentes.
Ante esta situación, la postura más inteligente es aceptar la incertidumbre y convertirla en parte de nuestro
razonamiento. En el momento presente, la incertidumbre no es solo la desviación ocasional, sino que es una faceta
estructural del entorno socioeconómico.
La prospectiva según Michel Godet

La prospectiva no es ni previsión ni futurología, sino una reflexión para la acción que ofrece una clave para
comprender y explicar las crisis. En un mundo que se caracteriza por incertidumbres cada vez más agudas, el
esfuerzo de prospectiva, es decir, el establecimiento de los escenarios más probables, es ahora más indispensable
que nunca para elaborar previsiones.
La previsión parcial, que solo utiliza unas cuantas variables explicativas, es más engañosa que útil. La previsión-
cuantificación debe reemplazarse por una prospectiva global que tenga en cuenta todos los parámetros cualitativos,
cuantificables o no, que intervienen, en mayor o menor grado, en el fenómeno estudiado. De este modo, la
incertidumbre frente al futuro se traduce en forma de desviaciones alrededor de una tendencia. De ahí que los
modelos econométricos sean incapaces de prever los cambios estructurales (las crisis).
Por el contrario, el enfoque prospectivo admite que el futuro es múltiple en todo momento y que la confrontación
de los diferentes actores presentes y de sus proyectos es la que determina cual será el futuro que efectivamente
ocurra. La pluralidad del futuro y los grados de libertad de las acciones humanas se explican mutuamente: el futuro
no está escrito, está por hacer.
La complejidad de los procesos urbanos

A lo largo de la década de los años cincuenta, en Estados Unidos se desarrollaron técnicas de análisis innovadoras
que permitían maneja situaciones organizativas y procesos industriales altamente complejos. Entre estas técnicas
cabe destacar la Teoría General de Sistemas. El fin de esta teoría era formular modelos, principios y leyes aplicables
a sistemas generalizados (conjuntos de elementos de interacción), sin importar su particular género, elementos y
fuerzas que imperaban entre ellos.
La aplicabilidad de la Teoría General de Sistemas se extendió al campo del urbanismo con el ánimo de explicar los
fenómenos urbanos, desarrollándose un concepto de ciudad y territorio en el que estos eran concebidos como
sistemas funcionales.
La ciudad puede entenderse como un complejo ecosistema de elementos o partes conectadas, donde las
actividades humanas enlazadas por comunicaciones que interactúan en tanto el sistema evoluciona dinámicamente.
Cualquier variación, ya sea espacial o estructural, en una de sus partes origina una reacción en cadena que modifica
o influye en las otras partes del sistema. En suma, el enfoque sistémico persigue resolver los grandes desequilibrios
generados por el proceso de urbanización a través de una organización de los sistemas de actividades urbanas, la
conservación y gestión de los recursos naturales y la mejora de la calidad de vida.
Las actividades que se llevan a cabo en una localidad se complementan, y, por tanto, afectan las actividades que se
producen en otras localidades. Algunos asentamientos son más dependientes; otros juegan un papel dominante,
marcan la pauta de las actividades y proveen servicios regionales importantes; y algunos funcionan de manera más
aislada, se relacionan indirectamente o establecen sus vínculos primarios con localidades de otras regiones. Los
centros funcionalmente dominantes articulan las actividades regionales y polarizan las interacciones urbanas. Los
centros funcionalmente dependientes organizan sus actividades y consumo de servicios en función del desarrollo y
accesibilidad de los centros dominantes.
En definitiva, la estructuración espacial de los asentamientos puede entenderse mejor si estos se contemplan
desde una perspectiva de conjunto que considere tanto las características de cada uno de ellos como sus relaciones.
El enfoque sistémico reconoce que los elementos no son autónomos, que no actúan en el vacío, sino inmersos en
una compleja red de interdependencias, que son afectados unos por otros.
La ciudad y su área de influencia inmediata pueden contemplarse como un sistema funcional, entendiendo este
como un conjunto de componentes relacionados entre sí para consecución de unos fines comunes. En otras
palabras, los individuos, las empresas y las instituciones desarrollan su actividad en un sistema urbano, del cual
demandan una serie de recursos, infraestructuras y servicios.
Los sistemas urbanos que se adapten a los cambios de su entorno crecerán de tamaño y complejidad, los que no lo
hagan se debilitaran o desaparecerán inevitablemente.
Así pues, el sistema funcional urbano quedaría definido en los siguientes términos:
- Componentes de la demanda urbana: Residentes, agentes económicos, agentes, visitantes.
- Componentes de la oferta urbana: Recursos humanos, actividades productivas, transporte y telecomunicaciones,
soporte físico para las actividades urbanas, calidad de vida, apoyo público.
- Componentes del entorno: Factores geopolíticos, factores sociales, factores socioeconómicos, factores
tecnológicos, factores administrativos.
- Relaciones entre los componentes del sistema: Interfaces entre los componentes de la oferta y la demanda
urbana, interfaces entre los propios componentes de la oferta, interfaces entre los factores del entorno y los
componentes del sistema.
La conceptualización sistémica de la ciudad permite plantear una abstracción simplifica de la complejidad

inherente de la realidad urbana.
La diversidad de agentes intervinientes

Las decisiones políticas en las comunidades urbanas son el producto de la influencia de muchos grupos, las
decisiones políticas no son tomadas hasta en algún consenso empieza a emerger de los puntos de vista de los
diferentes grupos de interés.
En la puesta en marcha de un proceso de participación, como el requerido por un Plan Estratégico, hay que
segmentar de forma efectiva a los diversos agentes intervinientes con el propósito de modular la información que
transmite. Con este fin, parece interesante efectuar una primera reflexión sobre el comportamiento en la toma de
decisiones en una comunidad de los agentes locales y supra locales.
La operativa de los agentes locales responde a una serie de pautas condicionadas por elementos muy
heterogéneos; frecuentemente, unos pocos ciudadanos locales detentan un gran poder económico y político. Tales
hombres y mujeres operan a través de las formas establecidas de los negocios privados y del gobierno local, y a
menudo tienen una influencia que sobrepasa con creces sus posiciones formales. En el peor de los casos este es un
grupo próximo al tráfico de influencias; en el caso mejor, forma un liderazgo local informado y consciente de la
problemática social. Estos líderes locales no deberían ser marginados de un proceso de planificación que pretende
cambiar significativamente la situación de una ciudad.
En cuanto a los agentes supra locales, su creciente involucración en las decisiones locales se debe a que se
despliega multitud de competencias distribuidas verticalmente entre distintas esferas territoriales y horizontalmente
entre diferentes departamentos de las mismas.
En el primer caso es habitual que se produzcan conflictos entre las competencias de ordenación urbana de ámbito
municipal y las competencias estatales en materia de planificación económica y de infraestructuras. Para superar un
planteamiento competencial del problema es imprescindible diseñar instrumentos de ordenación que se elaboren
en concierto entre las instituciones territoriales.
En el segundo caso, el esquematismo de las visiones sectoriales debe superarse mediante el establecimiento de
procedimientos más abiertos que tengas en cuenta todos los intereses presentes y permitan un verdadero debate
sobre el futuro deseable para la ciudad.
En definitiva, un Plan Estratégico debe ser capaz de dar cabida a los diversos agentes locales y supralocales que
intervienen en los procesos de desarrollo urbano y conciliar sus intereses con una estrategia a futuro para toda la
comunidad.
Selección del enfoque metodológico

A la vista de las reflexiones efectuadas sobre los retos conceptuales y operativos a los que se enfrenta la
planificación estratégica de ciudades, cabe afirmar que para abordar un proceso de este tipo con garantías de éxito
es aconsejable utilizar una metodología que satisfaga tres condiciones básicas:
Inclusión de técnicas de prospectiva: la planificación estratégica asume que el futuro es enormemente incierto,
razón por la cual tiene que hacer uso de unos instrumentos de prospectiva eficaces y manejables.
Aplicación del enfoque sistémico: el reto de una ciudad es observarse a sí misma como un sistema funcional que
puede absorber cambios traumáticos y adoptarse rápida y efectivamente a las nuevas situaciones.
Desarrollo de una participación operativa: el esfuerzo de la planificación presenta tal envergadura que requiere la
involucración de los agentes clave de la comunidad en el proceso, asegurando que su participación tiene lugar en el
momento adecuado.
La metodología de todo Plan Estratégico de una ciudad adoptara una estructura clara y lógica que permita avanzar
de forma eficaz en el proceso de planificación. La metodología más difundida y utilizada actualmente contempla
siete grandes tareas:
1. Arranque del plan: esta tarea supone fijar el liderazgo del proceso, la involucración de los principales agentes
socioeconómicos, establecer una estructura organizativa y participativa
2. Caracterización de los modelos de desarrollo: estos modelos describen los patrones de desarrollo físico,
económico y social, que han conducido a la situación actual de la ciudad.
3. Análisis externo: relaciona las oportunidades y amenazas derivadas de los acontecimientos externos que
afectan a la ciudad, pero que están fuera de su control. Esta tarea consta de tres subanálisis: entorno, demanda y
competidores.
4. Análisis interno: en paralelo al análisis externo se diagnostican los principales elementos de la oferta urbana,
entre los cuales sobresalen los recursos humanos, las actividades productivas, las comunicaciones, la calidad de
vida y el apoyo público.
5. Formulación de la visión estratégica: la visión estratégica corresponde al modelo de futuro deseado para la
comunidad urbana. Los desajustes entre la visión deseada y la realidad existente permiten identificar aquellos
temas que sean fundamentalmente para el desarrollo socioeconómico de la ciudad.
6. Desarrollo de estrategias: una vez formulada la visión deseada, se procede a diseñar estrategias para aumentar
la competitividad y habitabilidad de la ciudad, a desarrollar los programas de actuación y a elaborar un plan de
acción.
7. Implantación. Tras la definición y desarrollo de las estrategias, se aborda la difusión del Plan, su implantación y
su ulterior revisión.
Aunque en teoría la metodología descrita observa un proceso secuencial de tipo lineal, en la práctica se producen
constantes bucles para revisar y retroalimentar las conclusiones y estrategias que se van obteniendo sobre la
marcha.
En primer lugar, dado que cada ciudad y cada conjunto de problemas urbanos son diferentes, la metodología de
planificación estratégica no debería ser un proceso dogmático, monolítico e inflexible.
En segundo lugar, la selección del conjunto apropiado de técnicas o métodos de planificación estratégica estaba
subordinada a las condiciones y necesidades locales y a la disponibilidad de fuentes de información a la comunidad
estudiada.
En último lugar, puede decirse que la planificación estratégica de ciudades requiere una metodología estructurada,
basada en el trabajo en equipo, en la cual el proceso en si sea más importante que el producto terminado.
Sistema de ciudades
Puede definirse como el conjunto de los asentamientos urbanos ubicados en un determinado territorio, creados y
organizados por la sociedad que los habita. Las diversas posiciones de las ciudades, la naturaleza de sus funciones y
las interrelaciones existentes entre ciudades, la naturaleza de sus funciones y las interrelaciones existentes entre
ciudades y funciones dentro del sistema constituyen la estructura del sistema.
Ejes de desarrollo.
Puede describirse como un sistema de ciudades policéntrico que contiene varias metrópolis complementarias
entre sí.
Centralidad
Puede definirse como la capacidad que tiene una ciudad para impulsar actividades complejas, importantes y
singulares, así como para dar servicios a su área de influencia.
A partir de los conceptos descritos, el análisis del posicionamiento de una aglomeración urbana frente a sus
competidores puede abordarse mediante los pasos siguientes:
1. Definición del sistema de ciudades: La primera tarea a realizar consiste en definir el sistema de ciudades dentro
del cual la aglomeración urbana estudiada mantiene sus relaciones principales. Con este propósito, hay que
determinar el ámbito geográfico del sistema, sus principales asentamientos y las interrelaciones existentes entre
ellos.
2. Determinación de la jerarquía urbana: Una vez definido el sistema de ciudades, hay que proceder a determinar la
estructura jerárquica existente entre las mismas, lo más aconsejable es utilizar los estudios sobre sistemas de
ciudades disponibles en la región que hayan sido elaborados por geógrafos urbanos. En caso de no existir estos
estudios, habrá que construir la jerarquía urbana mediante el análisis factorial de una serie de indicadores, entre los
que se destacan los siguientes:
- Densidad poblacional. Representa la relación numérica existente entre el número de personas que integran una
población y la superficie del territorio sobre el que viven.
- Cuotas de mercado. Mide la capacidad mercadológica de las poblaciones, es decir, la cantidad de productos o
servicios que, teóricamente y en igualdad de condiciones, pueden absorber las diversas áreas urbanas.
- Índice turístico. Suele elaborarse para aquellos municipios que poseen un mínimo de 50 plazas turísticas entre
hoteles y camping.
- Índice de centralidad. Cuantifica las diversas variables que determinan la centralidad urbana (firmas
multinacionales, plazas financieras, tráfico de aeropuertos y puertos, ferias y congresos, etc.)
3. Evaluación de las ventajas comparativas y competitivas: Establecida la jerarquía urbana, se evalúan las ventajas
comparativas y competitivas que la ciudad analizada presenta frente a sus más directas competidoras. El termino
ventaja comparativa en un contexto urbano hace mención a la ventaja inicial que ha disfrutado histórica e
inercialmente una ciudad; puede derivar de diversos elementos como son la historia de asentamiento, sus
condiciones climáticas, su posición geográfica respecto a otros centros de población importante, su proximidad a las
materias primas. Estos elementos se traducen en factores de crecimiento más dinámicos que con el transcurso del
tiempo tienden a expandirse.
4. Identificación de oportunidades y amenazas: El análisis de los competidores concluirá identificando una serie de
retos de futuro que previsiblemente afectaran a la ciudad estudiada. Las oportunidades y amenazas resultantes de
este análisis pueden categorizarse en función del ámbito geográfico considerado – internacional, nacional o regional
– en el cual se han estudiado los atributos de las ciudades competidoras.
Como conclusión, los factores más significativos que dotan a una urbe de ventajas diferenciales dentro de un
sistema de ciudades son las siguientes:
- Existencia de funciones que propicien su centralidad.
- Grado de especialización.
- Proximidad a un eje o un nodo de desarrollo.
- Aglomeración o densidad espacial.
- Articulación de su área de influencia, potenciando las relaciones socioeconómicas de dependencia.
- Estructura territorial de los asentamientos
- Oferta de infraestructura productivas
- Imagen reconocida en el exterior, es decir, notoriedad.
En definitiva, la obtención de ventajas de una ciudad respecto a sus competidores más directos depende no solo de
la mejora de su propia oferta urbana sino también del potencial de desarrollo de su región circundante.
Dinámica del sistema europeo de ciudades

En materia de ejes desarrollo, se detecta en Europa una megalópolis central, cuyo eje parte del sur de Inglaterra,
atraviesa el Benelux y el sur de Alemania y llega hasta el norte de Italia. Esta megalópolis concentra los mayores
indicadores desarrollo y vitalidad económica del continente, integra el 51 % de las ciudades europeas de más de
200.000 habitantes, acoge a más de 80 millones de personas, y genera prácticamente la mitad de la riqueza de
Europa Occidental.
U3B13 – La Ordenación del Territorio. Una aproximación desde el medio físico

(Gómez Orea, D.)
Capítulo I: marco conceptual de la ordenación del territorio

1- Concepto moderno de ordenación territorial
1.1 – La ordenación territorial como expresión física del estilo de desarrollo.
Es la proyección en el espacio de las políticas social, cultural, ambiental y económica de una sociedad. Determina el
modelo territorial, expresión visible de una sociedad cuya evolución no es sino el reflejo del cambio en la escala de
valores sociales. De forma paralela a la ordenación territorial, procura la consecución de la estructura espacial
adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de la sociedad.
Distintas estrategias implican comportamientos, usos y aprovechamientos del suelo que producen modelos
diferentes de ordenación territorial, y se aplica tanto a la expresión física de la organización espacial resultante como
a dicho proceso.
Significa vincular las actividades humanas al territorio, utiliza conocimientos científicos en el diseño técnico del
modelo territorial y su gestión.
Desde un punto de vista más técnico, tiene tres objetivos básicos:
a)- La ordenación coherente, entre sí y con el medio, de las actividades en el espacio, de acuerdo con un criterio de
eficiencia.
b)-El equilibrio de la calidad de vida en los distintos ámbitos territoriales, de acuerdo con un principio de equidad.
c)- El equilibrio de la calidad de vida en los distintos ámbitos territoriales en los de ámbito superior, de acuerdo con
un principio de jerarquía.
Desde un punto de vista administrativo es una función pública que responde la necesidad de controlar el
crecimiento espontáneo de las actividades humanas: entre zonas y entre sectores, optando por un concepto de
calidad de vida que trasciende al mero crecimiento económico. Tal función es de carácter horizontal, se ejerce por
organismos públicos y condiciona a la planificación sectorial, al urbanismo y a la planificación económica.
1.2-Los planes como instrumento ineludible de la ordenación territorial.
En este sentido, el proceso de ordenación del territorio regula la distribución de actividad en el espacio de acuerdo
a un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación territorial, pero también es el
resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia territorial.
Situado en un plano conceptual, el conjunto de planes que sirven de cauce y definen la ordenación territorial en
una región genérica, proponen:
a)-Una estrategia de desarrollo económico, social cultural y ambiental, expresada en términos de un conjunto de
actividades a localizar y diseñada a partir de:
-Su capacidad endógena de desarrollo, en términos de fuerza trabajo, recursos y medios.
-El papel que le corresponda en relación con las otras regiones de su mismo rango, de acuerdo con criterios de
equilibrio, funcionalidad y complementariedad.
-Las directrices emanadas de niveles de decisión superiores, correspondientes a ámbitos administrativos y
geográficos más amplios.
-Las acciones previstas en niveles de decisión inferiores, responsables de ámbitos administrativos y geográficos de
menor entidad.
b)-La distribución ordenada de dichas actividades en el espacio según un triple principio:

-Adaptación a la capacidad de acogida del medio físico, es decir, del territorio y sus recursos naturales.
-Optimización de las interacciones entre las actividades a localizar, de tal forma que se consiga un sistema
funcionalmente correcto, que proporciones accesibilidad a los recursos naturales, a las zonas de producción y a los
equipamientos públicos.
-Uso múltiple del territorio, superponiendo las actividades compatibles en tiempo y espacio, aproximando las
complementarias y separando las incompatibles.
Los planes no deben ser cerrados y rígidos, sino abiertos y flexibles sin dar opción a la arbitrariedad de su gestión.
La ordenación territorial participa de estas y otras aproximaciones sectoriales, pero las supera envolviendo a todas
ellas: adopta un enfoque global y sistémico en lo temático. Este enfoque es muy difícil de concebir y de gestionar,
pero resulta más ajustado a la realidad que los enfoques sectoriales.
2-La justificación de la ordenación territorial.
Se justifica como método planificado de ataque y prevención de los problemas generados por los desequilibrios
territoriales y uso desordenado del territorio. Parte de la idea de que, como todo sistema, el territorial requiere
mecanismo de control y regulación, estas funciones corresponden al sistema de planificación y gestión del proceso
de ordenación territorial.
Para ellos los planes utilizan dos tipos de instrumentos:
-La normativa orientada, a mantener lo que de positivo tiene la situación actual y a prevenir los problemas futuros.
-El programa de actuaciones dirigido fundamentalmente a aprovechar las oportunidades y a corregir los problemas
actuales.
Cuatro conflictos resultan recurrentes en la práctica actual de la ordenación territorial:
-La aparente contradicción entre conservación y desarrollo.
-La existencia entre sectores conflictivos entre sí.
-La pugna entre interés público y privado.
-La diferencia entre visión local e intereses globales de ámbitos superiores.
Estos conflictos se manifiestan y concretan en los siguientes tipos de problemas:

1-Desequilibrio territorial: mientras en unas áreas se concentra la población hasta el paroxismo, en otras se
producen desiertos poblacionales.
2-Impactos ecológicos y paisajísticos debido a localización incompatible con el medio.
3-Despilfarro de recursos naturales, tanto por falta como por exceso de actividad.
4-Ignorancia de los riesgos naturales en la localización de actividades.
5-mezcla y superposición desordenada de usos.
6-Incoherencia entre localización de residencia y empleo y déficit de infraestructuras y equipamientos colectivos.
7-Conflicto entre actividades y sectores.
8-Descoordinación entre organismos públicos del mismo rango y entre distintos niveles administrativos.
Los problemas descritos tienen una estrecha relación, como corresponde al carácter de sistema del territorio, dicha
relación se percibe por las siguientes circunstancias:
-La existencia de causas compartidas por varios problemas.
-La producción de efectos comunes o superpuestos por distintos problemas.
-La coincidencia de agentes implicados en problemas diversos.
-La polivalencia de las soluciones.
3-Los objetivos de la ordenación territorial.

Tres ideas matices guían la ordenación del territorio:
-Proporcionar las oportunidades mínimas que posibiliten la consecución de una adecuada calidad de vida para toda
la población y en todo el territorio.
-Conservar y desarrollar los fundamentos naturales de la vida.
-Mantener a largo plazo el potencial de utilización del suelo y los recursos que contiene.
Estas ideas se pueden concretar en los siguientes objetivos:

1-Desarrollo socio-económico equilibrado de regiones comarcas.
Para ellos utilizan diversos instrumentos, entre los que se destacan:
-La localización de inversiones productivas públicas y el estímulo de las privadas, ambas generadoras de empleo y
renta.
-La dotación de infraestructuras públicas y equipamientos colectivos.
-La generación de sistemas de transportes capaces de cohesionar y articular las diferentes regiones.
-La dinamización y capacitación de los recursos humanos.
-El diseño y difusión de formas apropiadas de gestión pública y privada.
-El estímulo a la transferencia de tecnologías e innovaciones.
2-Utilización racional del territorio y gestión responsable de los recursos naturales.

En este objetivo existen dos aspectos distintos pero indisociables: la consideración del suelo como soporte de
actividades y la conservación de los recursos naturales existentes en él, la conservación de los ecosistemas, del
paisaje, del patrimonio cultural y arquitectónico, significa utilizarlos en beneficio del hombre garantizando la
producción sostenida de bienes y servicios.
3-Coordinación administrativa, entre los diversos organismos sectoriales del mismo rango y entre los distintos
niveles administrativos de decisión.
La consecución de sistemas territoriales ambientalmente integrados y socioeconómicamente eficientes, requiere el
concurso de numerosos factores. La compartimentación de la ciencia y la técnica y la falta de perspectiva espacial de
numerosas realizaciones, son causa de insatisfacción técnica y económica al producir efectos indeseados no
previstos.
4-Mejora de la calidad de vida.

En esquema la calidad de vida de un individuo está determinada por la integración de su nivel de renta,
condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental, con distinto peso según momento y lugar.
La ordenación del territorio dado su enfoque integral, atiende tres aspectos determinantes de la calidad de vida; al
nivel de renta en cuento propone las actividades humanas a través de las cuales ha de canalizarse el desarrollo
económico; a las condiciones de vida y de trabajo en cuanto mejora el marco de vida cotidiano: vivienda, trabajo,
cultura, ocio, relaciones humanas y el bienestar individual: dotación de empleo y de equipamientos socioculturales
localizados de forma fácilmente accesible para toda la población; al medio ambiente, por fin, en cuanto que éste es
indisociable de la ordenación territorial.
4-Marco legal de la ordenación territorial.
La ordenación del territorio es una actividad propiciada por la CE, regulada legalmente en los niveles nacional y
autonómico/regional y aplicada en estos y en los ámbitos subregional/comarcal/supmunicipal; en estos dos último
bajo la forma de planeamiento urbanístico.
Capítulo II: contenido y metodología de la ordenación territorial.

1-Principios de partida.
La ordenación territorial puede concebirse como un proceso secuencial que, orientado hacia objetivos a largo
plazo, se desarrolla en ciclos de tres fases: análisis territorial, planificación territorial y gestión territorial. Las dos
primeras se pueden englobar bajo el término “planificación”.
En este sentido, la ordenación es un proceso que se materializa a través de la elaboración de un conjunto de planes
y de su aplicación al sistema territorial. Tales planes pueden ser específicos para la ordenación del territorio o
corresponder a otros campos, los primeros son los previstos en la regulación legal de las comunidades autónomas
que han asumido las competencias en la materia y desarrollado una legislación específica, que configura un sistema
coherente de planificación y ordenación territorial en el que las distintas figuras tienen funciones, ámbitos y
contenidos complementarios.
El planificador puede encontrarse ante el reto de elaborar diversos tipos de planes bajo el denominador común de
la ordenación territorial, con muy diferentes funciones, ámbitos, estilo, enfoques, contenidos y determinaciones,
según el instrumento aplicado, la problemática particular del ámbito ordenado y los aspectos en que se ponga el
énfasis: regionales, subregionales o comarcales, sectoriales frente a integrales, estratégicos frente a comprensivos,
referidos al suelo rústico.
El proceso de ordenación, en su conjunto, tiene como características fundamentales las de ser:
-Democrático: es decir, participativo, dando entrada, por tanto, a la opinión pública y a sus representantes
políticos, en todas las fases del proceso.
-Sistémico: adoptando un enfoque de sistemas, por cuanto el objeto sobre el que opera es el sistema territorial, en
el que son importantes sus componentes e interacciones entre estas.
-Dinámico: en lo que respecta a la concepción del sistema sobre el que opera, caracterizado por los procesos de
interacción, cambios y regulación inherentes a todo sistema.
-Prospectivos: atendiendo a distintos escenarios futuros, en función de las tendencias evolutivas a largo plazo de
los aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales.
-Global: es decir, que incorporan todos los aspectos que conforman la realidad territorial, asegurando la
coordinación de las políticas sectoriales y de los diferentes niveles territoriales. Ello exige un análisis multi e
interdisciplinar de la realidad y de las propuestas.
-Funcional: interdependiente, debiendo tener en cuenta la existencia de conciencias regionales, comarcales y
locales basadas en unos valores, cultura e intereses comunes.
-Continuo y cíclico: que analiza la realidad para tomar decisiones cuyas consecuencias realimentan ese análisis en
ciclos a corto plazo orientados a la consecución de una imagen objetivo a largo plazo.
-Flexible: en sus determinaciones dando posibilidad de variaciones tácticas dentro de la citada imagen objetivo a
largo plazo.
Además, en cuanto planificación, la ordenación del territorio está fundamentalmente adscrita a la administración
pública, constituyendo una función pública, que vincula los organismos públicos, sectoriales y territoriales, y también
a la iniciativa privada.
La elaboración de cualquiera de los instrumentos de planificación constituye una tarea compleja, multi e
interdisciplinar, que requiere la aplicación de una metodología sistémica como hilo conductor en torno al cual se
estructura el trabajo en equipo.
5-Fases de desarrollo del proceso de elaboración de un plan de ordenación territorial.

Cualquiera sea la orientación que alcance, el contenido y la metodología que se adopte, su elaboración puede
describirse en términos de una serie de fases que en la práctica se desarrollan en forma cíclica.
La elaboración del análisis territorial, de los objetivos y de las propuestas, debe apoyarse tanto en una serie de
conocimientos científico-técnicos, como en un empapamiento de la realidad, adquirido por una especie de ósmosis,
mediante la presencia dele quipo de trabajo en la zona objeto de planeamiento; este observa los elementos del
sistema, la forma en que evolucionan; aplica técnicas de análisis y de síntesis y así va conformando el modelo de la
situación actual, sus tendencias sus valores, sus disfunciones y las posibilidades de cambio.
Las citadas fases se describen a continuación:
-Definición del ámbito o espacio geográfico objeto de ordenación: puede venir dado de forma taxativa por las
instancias responsables, pero con frecuencia los resultados del análisis aconsejan modificar el ámbito inicialmente
previsto, así como una diferenciación de subámbitos en función de los problemas específicos a resolver.
-Recogida y preparación de la información: recoge la información suficiente y necesaria para comprender la
estructura del sistema territorial y su funcionamiento, afecta a los cuatro subsistemas que lo conforman, cual son el
territorio y sus recursos naturales, la población y sus actividades de producción, consumo y relación social, los
asentamientos urbanos con las infraestructuras de relación y el marco legal e institucional que rige y administra las
reglas del juego.
-Diagnóstico: consiste en la interpretación/valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria
histórica y su evolución previsible
-Definición y objetivos: esta fase consiste en la expresión formal de la voluntad de resolver los problemas
planteados en el diagnóstico, aprovechar las oportunidades, satisfacer las aspiraciones y prevenir las
disfuncionalidades futuras que la evolución del sistema permite detectar.
-Generación de alternativas: esta fase consiste en la búsqueda de soluciones dirigidas a conseguir los objetivos
planteados en la fase anterior, en este sentido, una alternativa es un conjunto coherente y compatibilizado de
propuestas para la consecución del conjunto de objetos. Las propuestas se orientan no sólo a resolver los problemas
actuales sino a prevenir los futuros.
-Evaluación/selección de alternativas: se mide el comportamiento de cada una de las alternativas generadas en
relación con una serie de criterios, para seleccionar la mejor, frecuentemente el propio proceso de evaluación
aconseja la adopción de nuevas alternativas o la modificación de alguna de las generadas incorporando otras
propuestas o modificando las existentes.
-Instrumentación de la alternativa seleccionada: consiste en expresar dicha alternativa en términos ejecutables. Se
trata de concretar lo que debe evitarse, lo que debe hacerse y por quién, cuándo y cómo.
-Ejecución seguimiento y control: consiste en pasar a la fase ejecutiva en que se materializan las propuestas de
acuerdo con lo establecido en las determinaciones antes citadas y en seguir y controlar la forma de su ejecución.
-Evaluación “ex post” y revisión de plan: del plan en un análisis continuo de la realidad para la toma continua de
decisiones capaces de adaptar las determinaciones del plan a la realidad cambiante.
Cada una de estas fases requiere el concurso de conocimientos de muy distinta procedencia relativos a los
diferentes aspectos que configuran los cuatros subsistemas que conforman la realidad territorial: medio físico,
población y actividades, población e infraestructuras y marco legal e institucional.
Hay que señalar que el plan puede estructurarse, a efectos de su presentación, por capítulos coincidentes de las
fases descritas.
Capítulo III: Análisis y diagnóstico del sistema territorial.
1-Sistema territorial y subsistemas.
El sistema territorial es el conjunto de todos los elementos y procesos, naturales y artificiales, existentes en el
territorio.
El análisis territorial se orienta a comprender el modelo territorial, es decir, la expresión simplificada del sistema
constituido por las características naturales, los procesos económicos, sociales, culturales y ambientales y sus
repercusiones territoriales.
Este análisis es parte sustancial del diagnóstico territorial: interpretación de dicho modelo a la luz de su trayectoria
histórica y de su evolución previsible si no se interviene, expresado en términos de problemas y oportunidades
actuales o potenciales.
En este sentido consideramos al sistema territorial formado por los que a continuación se enumeran:
-El medio físico, también denominado territorio y recursos naturales.
-La población y sus actividades de producción, consumo y relación social.
-El poblamiento o configuración espacial de los asentamientos humanos e infraestructuras de relación.
-El marco legal e institucional, que administra las reglas de funcionamiento.
2-El subsistema físico-natural.
Por tal se entiende el sistema formado por los elementos y procesos del ambiente natural tal y como se
encuentran en la actualidad: el aire, el clima, el suelo y subsuelo, la vegetación, agua, la fauna y el paisaje y la
interacción entre ellos, etc.
2.1 Los objetivos del diagnóstico del medio físico

El diagnóstico del medio físico se basa en aspectos descriptivos, pero sobre todo valorativos, con los siguientes
objetivos:
-Conocimiento de las características naturales del territorio y sus recursos naturales.
-Degradaciones y amenazas que actúan sobre él.
-Conocimiento de las afecciones normativas sobre el suelo.
-Valoración del territorio, en términos de conservación, basado en la excelencia, significado y función de los
elementos y proceso que se dan en él.
-Estimación de la potencialidad del territorio, en términos de las oportunidades que ofrece, en cuanto recurso,
soporte y receptor de desechos, para las actividades humanas.
-Estimación de la fragilidad y vulnerabilidad del territorio para dichas actividades.
-Conocimiento de los riesgos naturales que se dan en el territorio y sus implicaciones para las actividades humanas.
-Determinación de la capacidad de acogida del territorio para las citadas actividades.
Esta última es el producto final del cual se integra el medio físico con el resto de los subsistemas para configurar el
diagnóstico global del modelo territorial; depende, para cada punto del territorio de su valor, potencialidad,
fragilidad y riesgos naturales y está condicionada por las afecciones del suelo, las degradaciones y las amenazas
existentes o previsibles.
3-El subsistema población y actividades

El análisis del subsistema de población y actividades, que ha de ser cualitativo y cuantitativo, debe plantearse de tal
manera que resulte fácil la recogida de información y operativo de su tratamiento. Pretende:
-Determinar el potencial productivo de la población
-Estimar la demanda de bienes y servicios de la población
-Comprender la estructura social y su sistema de valores
-Detectar la base, estructura y especialización de la economía
3.2 La demanda de equipamientos y servicios de la población

Tales necesidades dependerán de los efectivos poblacionales, de su distribución espacial, de la estructura por
sexos y grupos de edades, de los niveles de instrucción, etc., y de los estándares cualitativos y cuantitativos que se
deseen. Para la estimación de la demanda hay que analizar:
-La demanda potencial: proporción de la población total susceptible de utilizar un servicio o un equipamiento
-La demanda efectiva: proporción de la demanda potencial realmente usuaria de un servicio o equipamiento
-La dotación actual determinará para cada tipo de equipamiento, la calidad y cantidad de los servicios ofertados,
área y población servida, grado de utilización, carácter público o privado y nivel de servicio proporcionado a la
población.
Todo ello en función de la jerarquía: local, comarcal, regional y estatal, según el ámbito servido.
3.3 La población y sus actividades de relación: estructura y sistema de valores sociales.

La estructura social viene determinar por los grupos sociales existentes en la zona, discriminados por criterios
económicos, productivos, de intereses religiosos o culturales. La definición de las relaciones entre ellos permitirá
entender los mecanismos de funcionamiento, externos e internos, de la comunidad.
La cohesión social, destaca por la vertebración social que implica y se basa en la estructura social, en la identidad
colectiva y en la vivencia o sentido de pertenencia de la población a un determinado ámbito territorial.
El sistema de valores, las preferencias sociales, la percepción de los problemas, las oportunidades y las pautas de
comporta miento geográfico y sociológico han de incorporarlas al proceso de planificación, de otro modo el plan será
inviable.
Estos aspectos se deben obtener mediante técnicas de investigación social:
La encuesta. Puede ser cualitativa o cuantitativa, estructurales o no, orales o escritas, individuales o colectivas. La
realización propiamente de la encuesta culmina con el vaciado de la información y la emisión del informe final.
Las entrevistas en profundidad. Suelde realizarse entre los que se denominan “testigos privilegiados”, personas
que, debido a su trabajo, su experiencia, pueden aportar valiosos datos sobre la zona en cuestión.
La reunión de grupo. Esta técnica se emplea fundamentalmente para estudiar a los fenómenos que afectan la
conducta del grupo, formadas por personas experimentadas, de líderes, representantes de grupos de interés, etc.
4-Análisis del sistema de asentamientos.

El sistema de asentamientos, que forma parte de la estructura territorial, se concibe aún constituido por núcleos
de población (ciudades, pueblos, pedanías aldeas, caseríos, etc.) y los canales o infraestructuras a través de los
cuales se relacionan. Este sistema presenta una doble vertiente ligada a la dualidad complementaria de los
conceptos de población y poblamiento; el modelo organizativo de la población en tiempo y espacio es el
poblamiento, que añade al entendimiento de la población como recurso y sujeto territorial su consideración como
objeto territorial o elemento definitorio del poblamiento.
4.1 Objetivos del análisis del sistema de asentamientos.

Su estudio atenderá a la estructura, que responde fundamentalmente a la organización espacial, y al
funcionamiento y organización dinámica en el tiempo.
La estructura viene definida por los elementos y sus atributos. Los elementos son los núcleos y las infraestructuras;
los atributos se refieren al tipo de poblamiento, a la población que reside temporal o permanentemente en los
núcleos, a las áreas de influencia y jerarquía de estos y a los niveles de servicio que proporcionan las
infraestructuras.
4.1.1 Objetivos espaciales.

Tres grandes factores explican las pautas actuales del poblamiento:
-Socioeconómicos: el modelo locacional presente es el resultado de los procesos socio-productivos dominantes en
cada momento histórico; su comprensión resulta indispensable para corregir o acentuar las tendencias actuales.
-Relativos al medio natural: sin caer en el determinismo geográfico; resulta evidente que los elementos del medio,
morfología del terreno, clima, vegetación, fauna, etc., influyen en los procesos actuales y pasados de la localización.
-Espaciales: como tales se considera la distancia, la accesibilidad, la aglomeración, y la morfología de los núcleos de
población.
4.4 Definición del modelo territorial actual: situación de la estructura económica de desarrollo y de la estructura
territorial actuales.
Se trata de llevar un diagnóstico integrado pero sectorial, al considerar solamente el territorio o espacio
transformado. En definitiva, esta definición del modelo territorial ha de orientarse hacia:
-La identificación de las actividades impulsoras, aquellas que garantizan el funcionamiento del sistema socio-
económico mediante los adecuados intercambios.
-La identificación de los agentes sociales responsables de dicho dinamismo o agentes motores.
Así, podrán definirse espacios, centro y grupos de dependencia que contemplan el diagnóstico mediante la
caracterización de los problemas detectados.
5-Marco legal e institucional.

Puede entenderse como el subsistema que establece y controla las reglas del juego que intervienen en el sistema
territorial. Incluye la legislación de interés en cada caso, comunitaria, nacional y autonómica, y las instituciones con
responsabilidades en el ámbito del plan. El análisis debe enfocarse en este aspecto:
-Detectar las limitaciones y condicionantes que impone la regulación legal a las propuestas y, por consiguiente, a la
generación de alternativas y a la instrumentación de las seleccionadas. Muchas de estas habrán sido ya incluidas en
el epígrafe correspondiente a las afecciones del suelo.
6-Síntesis de la problemática. Diagnóstico integrado.
Conviene organizar los problemas en forma de un árbol con varios niveles de desagregación, los cuales ponen de
manifiesto las relaciones causa-efecto entre ellos. Las relaciones dentro de un nivel del árbol se pueden detectar y
visualizar mediante una matriz cuadrada cuyas entradas son los problemas dispuestos en el citado nivel; este análisis
tiene su máximo interés en el último nivel donde están expresados los problemas con mayor detalle.
Los problemas del último nivel deben estar definidos con precisión, cuantificados y descritos por las siguientes
características:
-La manifestación o forma en que evidencia su existencia y se percibe por parte de los afectados.
-Su evolución previsible, fundamentalmente a corto plazo.
-La magnitud e intensidad de los efectos, expresada mediante algún tipo de indicador que permita cuantificar el
problema.
-Las causas directas o indirectas, así como su evolución, incluyendo los procesos sociales que están en su base.
-La localización de manifestación, causas y efectos.
-Los agentes implicados: en sus causas, en sus manifestaciones o en sus efectos.
-La relación con otros problemas.
-La gravedad del problema y su evolución.
-La forma en que percibe el problema la población afectada.
-Las posibilidades lógicas de solución, tanto de tipo estructural como planificatorio o administrativo.
-Los niveles administrativos más adecuados para su tratamiento.
Deben tratarse como problemas las aspiraciones de la población detectadas en el diagnóstico, en cuanto sean
percibidas como tales y por más que no constituyan problemas para los habitantes de otras áreas.
Capítulo IV: La planificación territorial.

Consiste en diseñar, en función de diagnóstico elaborado, un modelo territorial o imagen objetivo a largo plazo y
en definir las medidas necesarias para hacerlo realidad.
Se desarrolla en tres fases bien marcadas: la definición de un sistema compatibilizado de objetivos, la generación y
evaluación de alternativas, tanto las que se refieren a la imagen objetivo como a las propuestas para alcanzarla, y la
instrumentación de estas últimas de tal manera que sean ejecutables.
1 Definición del sistema de objetivos.

El último nivel es metodológicamente el más operativo; a los objetivos de este nivel se les suele añadir el
calificativo de “concretos”, debiendo venir expresados de tal manera que:
-Resulte inequívoca la dirección en que se avanza o retrocede en su consecución.
-En la medida de lo posible, tal avance o retroceso sea susceptible de medida, bien de forma directa o
indirectamente a través de algún indicador.
Metodológicamente la identificación de los objetivos parte de la relación de los problemas detectados en el
diagnóstico. En este sentido un objetivo puede entenderse como la expresión explicita de resolver un problema,
atendiendo a los tres elementos que lo definen: manifestación y sus efectos, causas y agentes implicados.
2 El modelo territorial a alcanzar.

El diseño de un modelo territorial que racionalice los usos del suelo y permita el control de éste y de los
aprovechamientos, constituye la plasmación geográfica de la mayor parte de los objetivos planteados, aunque no de
todos ellos. El modelo será el marco en el que se inscriban las acciones necesarias para la consecución del conjunto
de los objetivos; vendrá representado por la proyección en el espacio de las actividades, usos e infraestructuras
fundamentales que sustentarán el desarrollo que representan los objetivos formulados.
2.1 Los elementos del modelo territorial objetivo.

Tres grandes elementos configuran el modelo territorial a proponer: los usos del suelo prioritarios del medio físico,
los asentamientos poblacionales y/o productivos con sus correspondientes equipamientos y las infraestructuras de
relación, a ellos hay que añadir las formas de gestión y organización institucional necesarias para avanzar en la
dirección que marca dicho modelo.
Tales elementos, en conjunto, pueden asimilarse a los subsistemas considerados en el diagnóstico de tal manera
que es posible diseñar el modelo territorial mediante la superposición de un submodelo para la ordenación del
medio físico, un submodelo de asentamientos poblacionales e infraestructuras y un submodelo relativo a la
localización de las actividades productivas secundarias y terciarias, pues las primarias se consideran en el medio
físico.
El diseño de dichos modelos exige un gran esfuerzo de creatividad por parte del equipo planificador, el cual ha de
hacer un ejercicio de imaginación, para lo que cuenta con unas bases de partida que facilitan y orientan el lapsus
creativo.
Un aspecto de vital importancia en el diseño del modelo territorial a alcanzar, es el escenario definido por la
extrapolación de las tendencias. Las desviaciones respecto a este escenario marcan las dificultades de conseguirlo.
Sin embargo, es frecuente que tales tendencias, en el sistema socio-político imperante, favorezcan desequilibrios
territoriales, deseconomías de diversos tipos y externalidades inaceptables, al operar sobre una lógica de
aprovechamiento al máximo de las rentas de localización, de las economías de escala y las de aglomeración;
aspectos que refuerzan interaccionando de forma sinérgica. Si este modelo es eficaz desde el punto de vista
productivo, resulta territorialmente poco equitativo, depredador de los recursos naturales y ambientalmente
conflictivo; en consecuencia, insostenible. En esta obra se opta por un desarrollo sostenible, para lo que debe
cumplirse una triple condición: adaptación a la capacidad de acogida del territorio, explotación de los recursos
naturales por debajo de sus tasas de renovación y respeto a la capacidad de asimilación de los vertidos por el medio.
U3B15 – Planificación, libertad y conflictos (Matus, C.)

Primera parte:
-EL CONTEXTO TEÓRICO-PRÁCTICO QUE ENMARCA LA REFORMA
PLANIFICACIÓN, LIBERTAD Y CONFLICTO:
La planificación se inserta dentro de las conquistas de libertad más grandes que puede perseguir el hombre.
Porque no es otra cosa que el intento del hombre por crear su futuro y no ser arrastrado por los hechos. La
planificación se inserta en una lucha que nos afecta a todos. Frente a esta pérdida de libertad, algunos intentan
consolarse filosóficamente, diciendo que todas las tendencias son buenas, lo que puede ser cierto algunas veces
para algunos, pero nunca para todos.
De manera que la planificación se realiza en un medio resistente y que nunca en un medio inerte, porque el objeto
de nuestros planes es una realidad que está en una dirección y en una velocidad determinadas.
El actor que planifica no está enfrentando con fuerzas débiles sino con resistencias fuertes. Esto es lo primero que
debemos tener en cuenta, porque la planificación, siempre se refiere a un contexto de conflicto entre oponentes.
En otras concepciones, como la planificación situacional o la estratégica, en general, los oponentes se identifican
con fuerzas sociales concretas, con oponentes de carne y hueso. La planificación es, así, una herramienta de luchas
permanentes que tiene el hombre desde los albores de la humanidad por conquistar grados crecientes de libertad.
LOS MÉTODOS DE PLANIFICACIÓN

De alguna forma sentimos la obligación de encontrar un método de planificación o cálculo que sea capaz de
responder a nuestras necesidades. Cada gobernante de un proceso político, económico, social u organizativo tiene
que diseñar su propio método de planificación. No puede haber un método único, de validez general. Parte no
despreciable de la incomprensión y frustración que a nivel operacional se expresa asumiendo la planificación como
carga externa y no como una necesidad interna, proviene de los malos diseños de los sistemas de planificación que
le hacen inútil ante los hombres que operan y actúan.
En primer lugar, la planificación es imprescindible y necesaria para conquistar grados crecientes de libertad y
decidir sobre nuestro futuro.
Segundo, debemos rescatar la planificación como método de gobierno, como herramienta dúctil, flexible, útil y
eficaz para lidiar con nuestras necesidades de dirección en cada lugar de la administración pública donde nos
encontramos, y con las de otros, como demanda externa. La planificación, como método, sólo puede entenderse
como un diseño particular adaptado a “nuestro” caso. Hay problemas de síntesis en la planificación que deben
tratarse a nivel de quienes tienen la visión de conjunto de todo el país.
La planificación tiene una instancia de síntesis central, pero atender a las necesidades exige un marco general
dentro del cual deben desarrollarse las prácticas particulares de planificación operacional para que estas sean
eficaces a los propósitos de cada unidad organizativa. No debemos esperar que nos impongan un método de
planificación; debemos crearlo nosotros a medida de nuestras necesidades y resolver nosotros su forma de
articulación con el plan general.
Tercero, no existe un método de planificación único, a pesar de que normalmente se nos enseña uno solo. Esta es
una simplificación extrema que no tiene fundamento teórico.
Es necesario interrogarnos sobre la planificación tradicional y sus orígenes. Por lo demás, uno de los principales
autores de la concepción tradicional en materia de planificación de salud es hoy su principal crítico y ha elaborado
otra propuesta que se parece bastante a la planificación situacional, aunque difiere de ésta.
Los avances en materia de teoría de la planificación han conformado en el hecho la existencia de distintas escuelas
de planificación.
Y es allí donde debemos estar alertas para rechazar esa actitud demasiado fácil con que internalizamos concepciones
teóricas sin someterlas críticamente a debate ni revisarlas según la eficacia que prueben en nuestra práctica. La
concepción normativa de planificación que el Gobierno de Venezuela ha abandonado, es aún dominante no sólo en
la práctica de la planificación en América Latina, sino en los centros nacionales e internacionales de enseñanza de la
región. Porque estamos formando regimiento de planificadores que resisten los cambios del sistema y se frustran en
la práctica de una planificación rígida e impotente para servir a la complejidad del proceso social. Estamos
enseñando y seguimos debatiendo en seminarios internacionales, concepciones de planificación que ni siquiera
veinte años atrás se correspondía con el avance logrado por las ciencias.
PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN
Estas técnicas nos permiten racionalizar procesos organizativos, disminuir determinados pasos innecesarios,
diseñar procedimientos, etc. Junto a estas técnicas de organización y métodos están otras técnicas aplicables a las
estructuras organizativas jerárquicas o no jerárquicas que nos son útiles para hacer diseños de instituciones.
Algunos de estos avances en materia de teoría de la organización han sido fundamentalmente impulsados
investigando justamente una de las máquinas organizativas más complejas y más bien diseñadas: el ser humano.
Varias de las teorías organizativas que están surgiendo por el lado de la cibernética moderna encuentran analogías
u homomorfismos en las distintas subestructuras jerárquicas que integran el sistema biológico de un ser viviente.
Los sistemas sociales, sin embargo, son bastante más complejos que los sistemas biológicos, pero a partir de la
comprensión de la enorme complejidad que estos últimos tienen, ha surgido una corriente moderna muy promisoria
en cuanto a teoría de la organización. Por lo menos, es uno de los pocos intentos, de fundar lo que podemos llamar
una ciencia positiva de la organización y abandonar las técnicas normativas, o por lo menos intentar verificarlas en
base a una propuesta de ciencia positiva. Algunos de estos principios de teoría cibernética los vamos a aplicar en el
diseño de la Sala de Situaciones que va a ser el corazón del Momento Táctico-Operacional en la planificación
situacional venezolana. Allí aplicaremos el principio de “reducción de variedad” que tiene el organismo humano para
poder tratar con una multiplicidad de informaciones y poderlas comprender.
DONDE ESTAMOS Y QUE PODEMOS HACER

Frente A este panorama donde, por un lado, constatamos la necesidad de planificar y por el otro la posibilidad de
planificar apoyada en todos estos avances de la ciencia, cotejemos realidad y posibilidad, y veamos donde estamos,
sin caer en la desilusión. Porque la distancia es muy grande. En vez de una planificación moderna y flexible que nos
apoya para ganar grados de libertad, tenemos una planificación formalista, desligada de los problemas prácticos
concretos, que tiene ese sesgo abstracto de investigación con el cual nació, muy tecnocrática, economicista –porque
sólo tiende a considerar las restricciones de los recursos económicos y a reducir los otros ámbitos de la realidad a
problemas económicos– muy rígida, porque es incapaz de tratar con los problemas de incertidumbre que se
plantean en el mundo real y, en consecuencia, muy vulnerable a los cambios de la realidad.
Esa planificación normativa se ha ido distanciando cada vez más de la práctica concreta de las decisiones. Esa
misma planificación tradicional es la que al final se transforma en un dolor de cabeza para la dirección política de un
gobierno, y le resulta inaccesible.
Justamente la planificación normativa elude el concepto de problema. La planificación tradicional, dado su origen
de investigación, trabaja sistemáticamente con la categoría de “sector” y sólo asistemática, parcial y
secundariamente con la de “problema”.
¿Por qué la planificación tiene que referirse a categorías etéreas que incomunican, que no motivan y que hacen
indiferentes a las personas que tienen que tomar decisiones?, ¿qué nos mueve a mantener una planificación
ineficaz? Creo que no es obvio que tenemos grandes posibilidades con la reforma del sistema de planificación para
cerrar la brecha entre lo hoy hacemos y lo que la moderna teoría de la planificación nos posibilita.
Segunda parte:
-LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN SITUACIONAL
PLANIFICACIÓN Y PLANIFICAIONES
La Planificación Situacional se refiere al arte de “gobernar” en situaciones de poder compartido. Quizás, sin el ánimo
de abusar, pero como recurso dialéctico para explicar la planificación estratégica, se justifique vapulear de
contrapunto a la planificación tradicional, cuando la ocasión lo requiera. ¿Qué es planificación? y ¿Quién planifica?
Yo creo que aquí hay un primer problema. El que planifica realmente, es el que hace el cálculo último de síntesis que
procede y preside de acción.
La complejidad del cálculo situacional, donde se combinan toda una variada constelación de factores escasos, no
está normalmente en el nivel técnico, aunque es imprescindible que exista un equipo técnico de muy buen nivel y de
muy buena experiencia que apoye ese complejo cálculo situacional que hace quien “gobierna”. La planificación
estratégica redefine e identifica, en buenas cuentas, “dirección” con “planificación”; no hace una separación tajante
entre ambas. De ninguna manera esto permite desconocer la enorme importancia de los equipos especializados que
no se involucran directamente en la práctica de la acción y apoyan a la “dirección” política en el cálculo del plan,
articulando la simulación del futuro en distintos plazos con la retroalimentación que surge del aprendizaje sobre los
errores y aciertos del pasado. Pero, esta tarea técnica, que debe hacerse con sentido político, es sólo un apoyo
logístico a la toma de decisiones, responsabilidad indelegable de quien gobierna, de quien conduce. Como
consecuencia de lo anterior, el concepto de planificación tiene ahora que se ampliado. Ya no puede referirse al
ámbito estrecho de lo económico, que es la tradición de la planificación normativa. Quien conduce, necesariamente,
tiene que hacer un cálculo permanente de múltiples factores y recursos escasos que lo afecta, donde sólo uno de los
factores escasos es el económico. Y, por consiguiente, el concepto de planificación exige ahora, para identificar su
objeto, de una categoría más amplia que le permita representar la compleja realidad que rodea al actor que
planifica, dentro de la cual él tiene que luchar para alterarla.
No podemos olvidar que una decisión se toma aplicando recursos de poder y la consecuencia de aplicar esos
recursos de poder revierte sobre quien decide, desacumulando o acumulando poder. Aquí surge nítido el problema
de la eficacia política; así como existe un problema de eficacia económica. En ambos casos se trata de aplicar
recursos escasos y constatar las consecuencias de tal aplicación sobre la disponibilidad siguiente de esos mismos
recursos. Pero eso echa por tierra la idea que fundamenta la teoría economicista de la planificación, cuando ésta
supone que sólo hay un recurso escaso dominante: el recurso económico. Sobre esta base, el criterio de eficacia
dominante es naturalmente el criterio de eficacia económica. Sin embargo, en la realidad puede haber múltiples
criterios de eficacia en conflicto y el actor que hace el cálculo de síntesis debe optar a menudo entre una decisión
que tiene alta eficacia política, pero muy baja eficacia económica o viceversa. Y, aquí ese actor no encuentra ciencia
social que lo apoye para fundar esta compleja decisión, porque desgraciadamente las ciencias sociales no abordan
este problema. Por el contrario, ha apotrerado o parcelado la realidad, atrincherándose en reductos cerrados
artificialmente. En base a estas barreras se auto-define la economía, la sociología, las ciencias políticas, la
antropología, etc.
El concepto de situación permite tratar, en su propia especificidad, los problemas de la salud, por ejemplo, y
relacionarlos con el problema del estancamiento económico o el problema de la educación. Y como todos esos
ámbitos están indivisiblemente unidos en una situación concreta, necesitamos el concepto de situación, para no caer
en el reduccionismo economicista al intentar representar una realidad compleja de múltiples dimensiones.
UN DECÁLOGO PARA LA PLANIFICACIÓN

Permítame hacer sucintamente algunas consideraciones generales sobre la planificación estratégica.
Primera consideración: Planifica quien gobierna. Para ubicarnos en la concepción de la planificación estratégica es
necesario redefinir el sentido de las palabras planificación y planificador; la planificación tiene que ser algo más
amplio; más abarcante que la mera planificación de un ámbito específico como el económico. En la práctica de
gobierno nos resulta obvia esta limitante de la planificación normativa. A la vez, planifica quien gobierna, quien tiene
la capacidad de decidir y la responsabilidad de conducir. Aunque ustedes planifiquen en un ámbito restringido,
ustedes estarán limitados por múltiples recursos escasos que atraviesan las distintas dimensiones de la realidad. Y
tendrán que lidiar con tales restricciones. Pero, no podrán hacerlo bien si no amplían el concepto de planificación
con el cual operan.
Segunda consideración: La planificación se refiere al presente. Debo expresarles que la planificación no se refiere a
un diseño sobre el futuro. Esta idea es una deformación que no viene de su origen como proyecto de investigación.
En realidad, usando una frase que escandaliza a muchos, pero que es efectiva y certera para expresar la idea, la
planificación se refiere al presente. Yo creo que más allá del efectismo de esta frase, expresa estrictamente la
verdad. Todo lo que hacemos para explorar el futuro a un año plazo, a cinco años plazo o a quince años plazo, no
tiene ninguna importancia si dichas exploraciones no orientan la acción de hoy. Todo lo que hace la planificación
para simular el futuro es muy útil, pero es sólo un producto intermedio cuyo producto final es la decisión que debo
tomar hoy. Pero la decisión de hoy no puede ser racional si no transciende el presente, porque lo que ocurre
después o mañana es lo que le da eficacia a mi decisión.
Tercera consideración: La planificación exige un cálculo situacional. La planificación supone un cálculo complejo, y
ese cálculo está afectado por múltiples recursos escasos que cruzan muchas dimensiones de la realidad. En realidad,
ustedes enfrentan, entre otros, un tremendo problema organizativo. Quiero decir que, para ustedes, son recursos
escasos las capacidades organizativas. Y, cuando ustedes, superando los problemas de organización, solicitan
recursos para ampliar la cobertura de un servicio, tampoco están encarando un problema médico, están haciendo
frente a un problema financiero. Y, cuando el Gobierno les dice: “no hay recursos adicionales hasta que el Congreso
apruebe un crédito”, ahora desafían un problema político. En consecuencia, para ustedes, la planificación es algo
muchísimo más complejo que dominar las técnicas de salud. Lo mismo le ocurre a quien planifica en el ámbito del
sector agrícola, o en cualquier otro ámbito de la sociedad.
Cuarta consideración: La planificación se refiere a oportunidades y a problemas reales. Las categorías de

oportunidad y problema son esenciales en la planificación situacional. Los problemas reales no se refieren a
relaciones abstractas que intelectualizamos como síntesis global. Por ejemplo, si nos parece que el sector agrícola
crece poco, ese no es el problema concreto real, esa es la formalización sintética de múltiples oportunidades y
problemas reales están en el ámbito agrícola y que nos es útil como forma indicativa de una abstracción significativa.
Pero el planificador no puede atacar esa síntesis formal. Sólo puede actuar sobre la realidad fenoménica. De manera
que, si la planificación no baja a las oportunidades y problemas concretos, o más bien dicho no sube con ellos,
porque esto es difícil, entonces tampoco es planificación.
Quinta consideración: La planificación es inseparable de la gerencia. La única forma para que la planificación
funciones es que responda a las necesidades de quien regencia. Si administro un hospital, ello supone también la
planificación de su gestión. Debemos rechazar la idea de que el Director del hospital no planifica, sino que
simplemente opera, ejecuta y nada más administra. En realidad, planifica bajo restricciones más severas que la
planificación directiva, que es más libre. Usemos estos dos términos: planificación operacional (en la base) y
planificación directiva (de síntesis global). El primer principio que relaciona ambos tipos de planificación es que la
planificación directiva no puede tener sentido sin la planificación operacional. El principio apunta a que la
planificación operacional, normalmente, se realiza bajo fenoestructuras constantes. No es de la esencia de la
planificación operacional, en un hospital o un ambulatorio, proponer la ampliación de las capacidades de producción
de los servicios. La planificación operacional se refiere, más bien, a cómo lograr el máximo de eficacia dadas las
acumulaciones sociales que ahí están dadas, como edificios, instalaciones médicas, dotaciones de recursos, etc.
Sexta consideración: La planificación situacional, por definición, es necesariamente política. No se puede ignorar el
problema político, porque uno de los recursos que restringen nuestras capacidades de producción social de
acciones, son las restricciones de poder. También pueden ser los valores, las culturas internalizadas en los actores de
estos procesos, los conocimientos, etc. En la planificación situacional lo político no es un dato externo, ni un marco
restrictivo que le viene de fuera. La planificación situacional internaliza las cuestiones políticas como variables y trata
de operar con ellas. Esto supone el intento de sistematizar la planificación política, en lo que es sistematizable,
porque, evidentemente, la política tiene una fuerte dosis de arte, de experiencia, y de intuición. Pero, de todas
maneras, hay muchos aspectos sistematizables de la planificación política, así como no todo es sistematizable en la
planificación económica.
Séptima consideración: La planificación nunca se refiere a adivinar el futuro. Esto parece innecesario decirlo, pero
cuando un equipo de planificación discute varios meses sobre el precio del petróleo con que diseñará el Plan de la
Nación, vale la pena recordarlo. La adivinanza no es trabajo de planificación. Pero, en cambio, la planificación debe
trabajar considerando la incertidumbre de posibles “variantes”, que escapan a nuestra voluntad y poder.
Octava consideración: El plan es “modular”. Está compuesto por unidades o células que pueden agregarse,
dimensionarse y combinarse de distinta manera, según los objetivos que se persigan, la situación inicial y la
estrategia elaborada. La unidad modular básica del VII Plan será la operación. ¿Qué es una operación? E la aplicación
de recursos o insumos a la producción de un resultado que altere la situación. No se trata sólo de recursos
económicos, ni de resultados estrictamente económicos, se trata de la aplicación de recursos escasos en la situación
para lograr como resultado un cambio de la situación. Pero se trata de recursos genéricos por que pueden referirse a
recursos de poder, recursos económicos, conocimientos, etc.
Novena consideración: La planificación no es monopolio de nosotros. Nuestro plan enfrenta oponentes que
también planifican. La idea central de la planificación estratégica consiste en considerar que, además de nosotros,
hay otros actores en la realidad que también planifican con objetivos distintos a los nuestros. No tenemos el
monopolio de la capacidad para planificar como supone la teoría tradicional, donde el Estado es el único actor que
planifica y no reconoce la existencia de oponentes, Naturalmente, si no hay oponentes, plan y diseño normativo
pueden ser idénticos. Pero, en la planificación situacional, es imprescindible contar tanto con la resistencia activa y
creativa de oponentes, como con la ayuda de posibles aliados ganados en la concertación de objetivos mediatos e
inmediatos.
Décima y última consideración: La planificación no manda sobre el tiempo ni se deja rigidizar por él. El problema
del tiempo en la planificación es un tema fascinante y de muchas aristas. Por un lado, en pocos días, el plan
comprime el tiempo para simular la realidad más allá del presente. Pero también juega con el eje del tiempo,
moviéndose desde el presente hacia el pasado y el futuro. En otros casos, el tiempo es una variable crítica de
optimización. A su vez, la idea de la planificación en distintos plazos surge del hecho de que estos espacios de tiempo
sin interdependientes.
La planificación tradicional centra el problema en el arte de diseñar de lo posible; el mejor plan es el que tiene el
mejor diseño, el diseño más coherente. Pero, el problema de la planificación comienza con el diseño, no termina con
el diseño. Por eso existe el momento estratégico y el momento táctico-operacional. La planificación también
comprende el cálculo que permite hacer las cosas, ese cálculo es interno en la planificación situacional y está fuera
de ámbito de la planificación normativa.
Tercera parte:
-LOS MÉTODOS DEL VII PLAN DE LA NACIÓN
TRES ADVERTENCIAS
Vamos ahora a problemas más prácticos de la planificación. ¿Qué métodos e instrumentos utilizaremos en el VII
Plan de la Nación? Antes de ahondar en este interrogante debo hacer tres advertencias.
Primera Advertencia
Cada ámbito problemático requiere de un diseño particular de planificación situacional. Ustedes tendrán que diseñar
su propio método particular dentro del método establecido. En ese trabajo enfrentarán muchos problemas de
adaptación o de creación metodológica que ustedes mismos tendrán que resolver, caso a caso, para que esta
reforma sea operante.
En esa creación contarán con la ayuda de IVEPLAN. No podemos permitir que nuevamente la planificación
operacional se aísle y, en su extremo, compita como alternativa con la planificación directiva superior del Gobierno.
Por consiguiente, no voy a explicarles a ustedes como planificaremos la salud, que por lo demás no es mi
especialidad, sino que hablaré de los métodos prácticos que usará la planificación situacional en el VII Plan de la
Nación para que con esa base metodológica precisa, ustedes creen, ajusten y adapten la planificación operacional de
salud en la base, con la planificación directiva de salud, que debe ejercer este Ministerio en su intermediación hacia
la planificación directiva global del Gobierno.
Segunda Advertencia
Debemos entender la planificación como una dinámica de cálculo que precede y preside la acción, que no cesa
nunca, que es un proceso continuo que acompaña la realidad cambiante. Esto nos plantea un grave problema de
velocidad de cálculo que debemos solucionar para ser planificadores en vez de historiadores. Tenemos que realizar
el cálculo del plan en una velocidad mayor que la del cambio de los hechos en la situación. De otra manera,
estaremos detrás de los hechos. Y este atraso hace imposible que nuestro cálculo preceda y presida la acción. Aquí
quiero reafirmar el contraste claro y tajante del plan situacional con el plan-libro. El centro de la planificación será el
seguimiento permanente de la realidad, la pre-evaluación de las decisiones que tomamos día a día y post-evaluación
de las decisiones ya tomadas a fin de verificar si las consecuencias producidas convergen en la dirección de las
consecuencias esperadas. Si ello no ocurre, debemos corregir el plan que estamos ejecutando.
Tercera Advertencia
No disponemos de ciencia social suficientemente sólida como para acertar en el análisis causal de las consecuencias
de las decisiones que tomamos. Conscientes de esta limitación, la única forma de entender la planificación, es como
un proceso de “aprendizaje-corrección-aprendizaje”. Es algo similar al lanzamiento de un cohete a la luna que
avanza en una trayectoria por etapas, recalculando y corrigiendo siempre la trayectoria residual hacia el objetivo. En
la planificación situacional, igualmente, tenemos que corregir la trayectoria cada cierto tiempo, ya que no
disponemos de ciencia capaz de hacer un cálculo único de toda la trayectoria para alcanzar el objetivo. No sabemos
ni podemos calcular a ciencia cierta las consecuencias de las “operaciones” que producimos en la situación.
Naturalmente, intentaremos hacer el mejor diseño y aplicar el mejor acervo de nuestras ciencias sociales para hacer
el cálculo del efecto de las operaciones sobre la situación. Pero no es posible calcular con certeza. Sólo es posible un
proceso de aprendizaje y rectificación permanente, donde la referencia direccional que orienta esa corrección es la
situación-objetivo.
CONCLUSIONES
El planificador normativo dirá que el plan es el que hemos trazado o dibujado en la carta de viaje. Es una
trayectoria que sigue las calles desde el punto de partida hasta el punto de llegada u que debe cumplirse en un
tiempo determinado. Para nosotros, en cambio, el plan sólo podemos entenderlo como el proceso de conducir el
automóvil, de gobernarlo desde el punto de partida hasta el punto de llegada. La trayectoria dibujada en la carta es
imprescindible, pero es sólo una referencia estudiada que tendremos que revisar y poner a prueba a cada paso. Si al
avanzar una cuadra encontramos un choque de vehículos que obstruyen el paso, debemos desviarnos para poder
alcanzar el punto de destino. Y eso no podía estar previsto en el diseño original. Para nosotros, el centro de la
planificación es la dinámica de conducción. Para la planificación normativa, es el diseño. Ahora, creo que pueden
ustedes compartir conmigo esta afirmación: modernizar el sistema de planificación, es modernizar la dirección del
Gobierno, y modernizar la dirección del Gobierno es modernizar la capacidad de modernizar. Nadie puede exigir más
eficiencia que la que concibe y práctica. Ese es el techo de la demanda.
Estarán tentados a pensar que sería mejor fundar la importancia del plan como un instrumento de compromiso
para mejorar el bienestar de la población, para producir más bienes y servicios mejores y más abundantes. Pero, lo
que está en la base del bienestar de la mayoría ciudadana es la posibilidad real de que pueda elegir ser menos pobre.
Está ante nuestra vista que mucha gente, quizás la mayoría, es pobre sin haberlo elegido. Nuestra sociedad produce
pobreza y la reparte sin preguntarnos por nuestras preferencias. Para muchos, entonces, la superación de la pobreza
es una variante, no es una opción. Sólo la planificación puede hacer que mandemos sobre nuestro futuro, para
conquistar la libertad de elegir el bienestar y rechazar la pobreza. El bienestar de las mayorías es reducible a libertad.
U1B03 – Los nuevos principios del Urbanismo (Ascher, F.)

Capítulo 2: La tercera modernidad
La modernidad en el año 2000 dio paso a numerosos comentarios y reflexiones que subrayaban, al mismo tiempo,
los progresos y los dramas que el mundo había sufrido, proporcionales a dicho progreso. La crítica ha tomado una
nueva forma llamada posmoderna y mete ene l mismo saco a filósofos, sociólogos y artistas, especialmente a los
arquitectos implicados en un proyecto posmodernista bajo la forma de crítica de la estética funcionalista. No
anuncian ni pre configuran el fin de la modernización, más bien subrayan el hecho de que la sociedad moderna se
separa de un racionalismo simplista y de sus certezas, y se desprende de los pensamientos que marcaban la idea
moderna de progreso. De cierto modo, nos hacemos verdaderamente modernos y cada vez más deprisa.
Entramos de este modo en una tercera fase de la modernización, que ha sido calificada como modernidad radical,
modernidad avanzada, sobremodernidad o baja modernidad.
Una sociedad más racional, más individualista y más diferenciada

a. La modernización reflexiva
La racionalización marca con mayor profundidad todas las acciones individuales y colectivas. Conduce a una
“reflexividad” de la vida social moderna donde no solo se trata de utilizar conocimientos previos a determinadas
acciones, sino de examinar permanentemente las decisiones y volverlas a examinar. La reflexividad es la reflexión
antes, durante y después.
El individuo se enfrenta a situaciones cada vez más diferenciadas y cambiantes. Esto tiene dos tipos de
consecuencias: La primera es que resulta más difícil recurrir a una experiencia directa pasada ya que,
estadísticamente, hay menos posibilidades de que ésta vuelva a producirse, por lo tanto, es necesario reflexionar
antes de cada acción. La segunda es la creciente complejidad de la vida social real, que hace necesarios nuevos
avances de la ciencia y la técnica.
b. Nuevos avances científicos y un mayor uso de la ciencia y la técnica

Las ciencias que contribuyen a la toma de decisiones experimentan cambios rápidos. Existen tres avances
importantes relacionados, pero de origines antiguos y distintos: la teoría de juegos y de la racionalidad limitada, las
ciencias cognitivas y las teorías de la complejidad, del azar y del caos.
- Teorías de la racionalidad limitada: Influye en la economía, la sociología y la ciencia política. Han tenido
rápidamente aplicaciones concretas.
- Ciencias cognitivas: Abre perspectivas inmensas sobre la posibilidad de explicar los mecanismos del pensamiento.
Hacen evolucionar nuestros modos de representación, razonamiento y organización.
- Teorías de la complejidad: Engloba en cierto modo todas las ciencias cognitivas. Pero, además incluye enfoques
de la reflexión matemática y física sobre el caos, el azar, los fractales y la autoorganización que se difunden en
diversos ámbitos científicos. Estos avances contribuyen a la renovación de las formas de representación y de
construcción de modelos.
El error de los posmodernos es interpretar esta diversificación científica y teórica como indicador de una crisis de la
razón moderna cuando en realidad son grandes avances, “Nuevas racionalidades”.
c. La sociedad del riesgo

Paradójicamente, el desarrollo de las ciencias y las tecnologías es un factor de riesgo. De hecho, el riesgo es un
concepto moderno que debe diferenciarse de peligro. Peligro es lo que amenaza o compromete la seguridad, riesgo
es un peligro probable más o menos previsible y calculable, puede ser hipotético o cierto y surge cuando los
individuos deben decidir por sí mismos. El riesgo aumenta con el proceso de modernización puesto que los peligros y
el conocimiento que podemos tener de ellos son mayores.
El riesgo crece porque el conocimiento reflexivo transforma la inconsciencia del peligro en un futuro que se puede
conocer y controlar. La sociedad traduce más sus dificultades en términos de riesgos, es decir, en peligros que debe
identificar, medir y dominar.
Los riesgos se construyen socialmente y se apoyan en el establecimiento de normas específicas. Ocupan una parte
importante de nuestra vida y del debate público.
d. Autonomía creciente frente a los limites espaciales y temporales

Los nuevos medios de transporte permiten liberarse de los límites espaciales y temporales. Por una parte, la
proximidad no es ya necesaria para intercambios y prácticas sociales, ya que es posible usar las telecomunicaciones y
desplazarse más rápidamente. Por otro, la sincronización de las acciones no es indispensables porque muchas de
ellas pueden realizarse con desfase gracias a los contestadores automáticos.
Las posibilidades de acción e interacción a distancia espacial y temporal son tan numerosas que se tiene la
impresión de estar en varios sitios y momentos a la vez (Deslocalización y Desinstantaneización)
La deslocalización se traduce como el debilitamiento progresivo de las comunidades locales. Esto no significa la
desaparición de la vida local, pero ya no es el lugar obligatorio de la mayoría de las prácticas sociales, por el
contrario, los nuevos instrumentos amplían las posibilidades de elección de la ubicación o de la actividad y modifican
la naturaleza de lo “local”.
e. Una individualización cada vez más pujante

En la sociedad moderna, los individuos eligen continuamente. Esas elecciones están determinadas socialmente,
pero el sistema en el que se construyen es más complejo; los individuos son más conscientes de estas decidiendo
con racionalidad limitada y su elección depende de un mayor número de interacciones.
La cantidad de opciones a las que se enfrentan las personas da lugar a “perfiles” de vida y de consumo
diferenciados, que hacen cada vez menos perceptible la pertenencia a grupos sociales. Esta diversificación plantea
problemas sociopolíticos y económicos ya que resulta cada vez más difícil establecer tipologías.
f. Una diferenciación social cada vez más compleja
La diferenciación social sigue presente en todos los ámbitos de la vida social. La división del trabajo se acentúa y se
expresa en las especializaciones profesionales y en una globalización económica. La globalización se efectúa por la
organización de los procesos de producción a escala internacional y por una movilidad generalizada. Al vincular
sociedades locales diversas en un mismo proceso productivo, añade a la diferenciación social una diferenciación
territorial. Además, contribuye a una diferenciación cultural porque amplía también el abanico en que las personas,
grupos y organizaciones pueden elegir y desarrollar sus características específicas.
La diversificación social transforma las estructuras familiares y su funcionamiento. Las familias tradicionales están
cada vez más diversificadas, dando lugar a una estructura familiar más compleja que no se sabe cómo calificar.
La diferenciación se da también por la diversificación de las biografías que experimentan hoy episodios cada vez
más variados, por la aceleración de los cambios en los modos de vida y en los sistemas de valores. Antes, cada
generación reproducía usos y costumbres de generaciones precedentes.
La movilidad social es el resultado de la diferenciación, avanza demasiado despacio, pero las costumbres ya no
vienen tan determinadas por el origen social de cada uno. La socialización inicial por el contacto con el círculo de los
padres, pierde su valor frente a formas más amplias de sociabilización en las cuales los medios de comunicación,
información y transporte tienen una importancia más significativa.
La movilidad física participa también activamente. Hace posible los contactos y los intercambios fuera de las
proximidades, ampliando así las bases sobre las que se apoyan las diferenciaciones y afinidades.
Las personas tienen una multipertenencia social, son socialmente plurales. Sus costumbres, valores y decisiones
son el resultado de socializaciones y de circunstancias diversas.
El nacimiento de la sociedad hipertexto

A pesar de que la sociedad está compuesta por individuos cada vez más autónomos, el aspecto social no ha
desaparecido, los vínculos sociales no se han roto. Por supuesto, algunos experimentan graves dificultades, la
diferencia entre ricos y pobres ha aumentado y existe mayor violencia y falta civismo. Pero estamos lejos de una
anomia masiva ya que las exigencias de seguridad, de civismo y de Estado de derecho siguen creciendo. Las
sociedades occidentales siguen su modernización sin sufrir amenazas sustanciales, en cambio, otras se encuentran
en proceso de disolución: unas porque se hallan sumidas totalmente en la globalización y otras, porque han quedado
fuera de ella y se hunden en el hambre, las guerras y las enfermedades.
a. Nuevos tipos de relaciones sociales

La modernización no provoca la desaparición de las relaciones sociales pero los vínculos cambian. Los vínculos
fuertes que conectaban a personas semejantes eran muy sólidos y multifuncionales, las personas pasaban su vida al
lado de la misma gente. Con la transición de la comunidad rural a una sociedad urbana, los vínculos se diversificaron,
multiplicaron y comenzaron a especializarse. Hoy, la vida en las ciudades se desarrolla a otra escala y la coincidencia
de diferentes relaciones sociales es cada vez menor.
Los vínculos que establecen los individuos son muchos más débiles que antes y también más frágiles, pero resultan
muy fácil establecer otros nuevos.
b. Estructura social en redes

Las estructuras sociales que surgen a base de vínculos débiles, números y entre individuos alejados son de tipo
reticular. La sociedad está estructurada y funciona como una serie de redes interconectadas que aseguran una
modalidad creciente de personas, bienes y servicios. Esta organización funda una nueva solidaridad de hecho, la
solidaridad conmutativa, que relaciona a individuos y organizaciones pertenecientes a muchas redes conectadas
entre sí. El reto para la democracia es transformar esa solidaridad conmutativa en una solidaridad reflexiva, en ser
conscientes de pertenecer a sistemas de intereses colectivos.
c. Múltiples pertenencias sociales

La sociedad se compone de individuos con múltiplespertenencias. Es decir, que se desenvuelven en campos
sociales diferenciados. Los más importantes son el trabajo, la familia, el ocio, la vecindad y las organizaciones
sociopolíticas y religiosas. Antes, estos campos se superponían, con el desarrollo de la sociedad urbana e industrial
se disociaron, pero aun coincidían en gran medida. Hoy, forman una especie de mil hojas social y son los individuos
quienes las unen y se desplazan real o virtualmente por ellos. Forman un hipertexto, un procedimiento que permite
seleccionar una palabra de un texto y acceder a dicha palabra en otra seria de textos, cada palabra pertenece
simultáneamente a varios textos.
La participación de las personas puede ser más o menos voluntarias y duraderas y los campos sonde escala
variable, más o menos abiertos.
La metáfora del hipertexto permite el análisis de las desigualdades sociales. No todos disponen de las mismas
posibilidades de construir espacios sociales con n dimensiones o pasar de un campo social a otro y ese
desplazamiento ofrece oportunidades a las que no todos tienen accesos.
Del capitalismo industrial al capitalismo cognitivo

Los cambios económicos ponen de manifiesto que las sociedades occidentales empiezan a salir de un sistema
económico basado en la industria, entrando en una economía cognitiva basada en la producción, apropiación, venta
y uso de conocimientos, información y procedimientos. Esto no significa que la industrial vaya a desaparecer, sino
que depende cada vez más de las lógicas y de los poderes de la economía cognitiva. Esta nueva economía aparece
como expresión de la fase contemporánea de la modernización en el campo de la economía.
a. El fin del futuro previsible y panificable

El sistema fordista se basaba en la previsibilidad del futuro, en producir antes de vender, en limitar las
incertidumbres y la planificación era uno de sus instrumentos fundamentales. Entro en crisis a finales de los 60
cuando la producción masiva chocó con la diferenciación social y la diversificación de la demanda. La globalización, la
aceleración de los movimientos de capitales y las políticas de transferencia de regulaciones contribuyeron a
aumentar la incertidumbre. Así entro en crisis, sentando las bases para una nueva forma de economía de mercado.
b. Una nueva economía del conocimiento y la información

La nueva economía engloba a los sectores de producción de nuevas tecnologías de la información y de la
comunicación, la net – economía (actividades económicas directamente relacionadas con el uso de internet), y más
ampliamente la economía cognitiva (industrias y servicios en los que predominan la producción, la venta y la
utilización de conocimientos, informaciones y procedimientos).
Se trata de una economía más reflexiva que incorpora el progreso de la ciencia y la técnica. La característica
esencial es que una parte creciente de las actividades y de los valores que produce depende del capital cognitivo en
las personas, las máquinas y la organización.
Esta nueva economía también está más individualizada en lo referente al consumo y a la producción, los
consumidores exigen productos más variados y específicos. Y esta también más diferenciada, la división de trabajo
no deja de crecer, los trabajadores están más cualificados y las empresas más especializadas.
c. Una economía más urbana

La producción y los servicios salen de la empresa, dando al contexto espacial una nueva importancia económica. La
actividad se hace cada vez más fuera de sus instalaciones, transformando las ciudades y los territorios en espacios
productivos. Esto supone nuevas responsabilidades para los poderes públicos que deben contribuir a crear un
entorno propicio a las actividades económicas. El desarrollo económico de las ciudades descansa en su accesibilidad,
es decir, su conexión con las grandes redes de transporte y en su potencial de mano de obra cualificada.
El uso de los medios de transporte y de las telecomunicaciones por parte de las empresas contribuye a
reestructurar las ciudades y los territorios.
d. El papel de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC)

La dinámica de la economía capitalista persiste y desempeña un papel creciente en la sociedad, puesto que las
actividades humanas van en aumento. Las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) desempeñan un
papel fundamental en la sociedad ya que pueden contribuir a darle nueva forma porque están especialmente
adaptadas a ella, debido a que se integran activamente a las dinámicas de racionalización, individualización y
diferenciación social y porque son herramientas y soporte del capitalismo cognitivo que puede aprovechar los
rápidos avances de sus resultados. Las TIC participan activamente de la aceleración del desplazamiento de personas,
información y bienes, teniendo en cuenta que todo aquello que marca diferencias casa bien en la lógica capitalista.
Estas tecnologías van ocupando progresivamente una posición genérica, es decir que penetran en todos los
sectores económicos y en todas las esferas de la vida social. El internet tiene una función de soporte, es una especie
de metamedio que asocia y articula los distintos modos de producción y circulación de la información.
e. Nuevas regulaciones del capitalismo cognitivo

La concentración del capital sigue aumentando en el contexto de la globalización y de la economía cognitiva. Las
actividades se organizan alrededor de unas cuantas grandes empresas. El proceso de crecimiento y de crisis se ha
acelerado, pero no hay que confundir el fin del industrialismo con el fin de la economía capitalista. Las leyes
económicas no son nuevas, pero se aplican en un contexto diferente.
La economía cognitiva experimenta y experimentará las múltiples disfunciones del capitalismo y sus crisis de todo
tipo a medida que los intereses sociales se multipliquen y que la competencia entre empresas y territorios aumente.
Debe ser “regulada”, puesto que no puede funcionar de forma permanente sin instituciones, sin reglas comunes o
sin poderes colectivos.
Dado que las regulaciones precedentes funcionan cada vez peor en el contexto del capitalismo cognitivo, parece
esbozarse un nuevo tipo de regulación, una “regulación societaria”; en la medida en que los actores intentan o se
ven obligados a preparar gestiones conjuntas, negociar compromisos duraderos y crear instituciones colectivas.
El capitalismo cognitivo se apoya con más fuerza en la Bolsa y el capital financiero, pero ahora se nutre del ahorro
de los asalariados y de los profesionales independientes. El fordismo había hecho de los trabajadores de masa,
consumidores de masa. Hoy, los trabajadores – consumidores se convierten en accionistas. Además, la crisis del
Estado del bienestar, que es también una crisis de organización, lleva a los poderes públicos a recurrir cada vez más a
actores privados para asegurar todo tipo de prestaciones, es decir que los acuerdos públicos – privados de todo tipo
se multiplican.
La asociación de diferentes tipos de actores es una forma reflexiva de regulación, más apartada a una sociedad
abierta, diversificada, móvil e inestable, donde las instituciones aportan una estabilidad relativa en un contexto de
incertidumbre.
La amplitud de los cambios sociales, económicos, culturales, políticos y territoriales generados por la sociedad
hipertexto y del capitalismo cognitivo confirma la entrada de las sociedades occidentales en una nueva fase del
proceso de modernización, que provocan finalmente, una tercera revolución urbana moderna.
Capítulo 4: Los principios de Nuevo Urbanismo.

La tercera revolución urbana moderna provoca cambios profundos en las formas de pensar, sentir, construir y
gestionar ciudades. La evolución de las necesidades de las formas de pensar y actuar, de los vínculos sociales, el
desarrollo de las nuevas ciencias y tecnologías y el cambio de naturaleza y escala de los desafíos colectivos dan lugar
poco a poco a un nuevo urbanismo que denominaremos Neourbanismo.
Se deben identificar los principales desafíos y pensar las maneras con las que un nuevo urbanismo puede hacerle
frente a la situación actual.
1. Elaborar y dirigir proyectos en un contexto incierto: De la planificación urbana a la estrategia urbana.

El urbanismo moderno definía un programa a largo plazo para la ciudad y establecía los principios de su
organización espacial (en forma de planes directores). Los planes y esquemas estaban destinados a controlar el
futuro, reducir la incertidumbre, a realizar un proyecto de conjunto.
El neourbanismo se apoya en una gestión más reflexiva, adaptada a una sociedad compleja y a un futuro incierto.
Elabora múltiples proyectos de naturaleza variada, intenta que sean coherentes y tiene en cuenta los
acontecimientos que se producen. Se convierte en una gestión estratégica urbana que integra la creciente dificultad
de reducir la incertidumbre y el azar en una sociedad abierta, democrática y marcada por la aceleración de la nueva
economía. Es estratégico, pragmático y oportunista.
El proyecto es una herramienta que muestra las posibilidades y limitaciones que imponen a la sociedad, es al
mismo tiempo analizador y herramienta de negociación.
La gestión estratégica urbana trata de aprovechar de forma positiva todo tipo de acontecimiento y evolución
relacionado con sus objetivos estratégicos.
2. Dar prioridad a los objetivos frente a los medios: De las reglas de la exigencia a las reglas del resultado.
El urbanismo moderno se aseguraba los medios de realización de los proyectos mediante reglas simples,
imperativas y estables: zonificación, funciones, densidades, alturas, etc. Las reglas eran exigentes, es decir, fijaban al
mismo tiempo los objetivos y la forma de conseguirlos.
El neourbanismo da prioridad a los objetivos y los logros y estimula a los actores públicos y privados a encontrar la
forma más eficaz de cumplir con estos objetivos para la colectividad y para el conjunto de los participantes. Para ello,
son necesarios nuevos tiempos de reformulación de los proyectos y de las reglamentaciones. Esta complejidad se
hace necesaria por la diversidad creciente de territorios y costumbres urbanas, el aumento de las exigencias de
calidad, la mayor dificultad de aplicar decisiones igualitarias y por la necesidad de sustituirlas por enfoques más
sutiles, basados en un principio de equidad. Los planes cualitativos se enmarcan en esta nueva perspectiva.
Este urbanismo requiere competencias técnicas y profesionales mucho más elaboradas. Es también más creativo,
ya que reúne talentos e ideas diferentes, en particular de los actores que intervienen en las operaciones urbanas.
3. Integrar los nuevos modelos de resultado: De la especialización espacial a la complejidad de la ciudad de redes.
El urbanismo moderno muy marcado por el pensamiento Tayloriano y Fordiano, buscaba resultados en las
economías de escala y en la simplificación y repetición de las funciones urbanas a las que destinaba espacios
concretos. La zonificación y las grandes urbanizaciones muestran muy bien esta idea.
El neourbanismo integra modelos nuevos de productividad y de gestión, aportaciones de las ciencias de la
organización, las tecnologías de la información y la comunicación; no intenta simplificar realidades complicadas, sino
que se esfuerza por conjugar territorios y situaciones complejas.
Las soluciones únicas y monofuncionales dejan paso a respuestas monofuncionales y redundantes, capaces de
enfrentarse a los cambios, a la variedad de circunstancias, a las disfunciones y las crisis.
Esto debe traducirse en una mayor diversidad funcional de las zonas urbanas, en una multicentralidad, en la
polivalencia de una parte de los equipos y servicios y el refuerzo de los transportes y de las diversas redes que, más
que nunca, garantizan la eficacia de conjunto de los sistemas urbanos metropolitanos.
Los profesionales de urbanismo tendrán que introducir en sus actividades, estos nuevos modelos de resultados y
aprovechar las posibilidades que ofrecen las TIC. El avance de las ciencias y de la técnica en los diversos campos del
urbanismo hará igualmente necesaria la renovación de los conocimientos profesionales.
4. Adaptar las ciudades a las diferentes necesidades: De los equipamientos colectivos a equipamiento y servicios
individualizados.
El urbanismo moderno daba preferencia a las soluciones permanentes, colectivas y homogéneas para responder a
las necesidades y demandas de vivienda, urbanización, transporte, ocio y comercio. La repetición ser servicio
permitía amortizar equipamientos costosos: el mismo para todo el mundo y generalmente al mismo tiempo.
El neourbanismo y los servicios públicos urbanos actuales deben tener en cuenta el proceso de individualización
que marca la evolución de nuestras sociedades. La diversificación de situaciones y necesidades hace necesarias una
mayor variedad y una personalización de las soluciones. Esta evolución no es nueva: los baños públicos se han
transformado en baño familiar y hasta individual; el reloj y la campana, que solían ser equipamientos colectivos, se
han convertido en relojes personales; igualmente el teléfono ha pasado a ser de equipamiento colectivo a
equipamiento privado y después con el teléfono móvil a equipamiento personal.
No todos los equipamientos colectivos tradicional se quedan obsoletos (universidades, hospitales, estadios, etc.)
pero deben integrar de una forma nueva la noción de servicios individualizados y apoyarse en las técnicas avanzadas
de transporte y telecomunicaciones.
5. Concebir los lugares en función de los nuevos usos sociales: De los espacios simples a los espacios múltiples.
El urbanismo moderno desarrollo la ciudad sobre la base de un reparto dominante que solía atribuir a lo público la
responsabilidad de los espacios exteriores, de los equipamientos colectivos a lo privado.
El neourbanismo se enfrenta al fin de ese modelo. Un número creciente de infraestructuras y de equipamientos
entremezclan intervenciones públicas y privadas en diferentes tipos de consorcios, concesiones y subsidios
combinado con servicios. Los espacios son cada vez menos homogéneos y no abarcan ya la distinción entre acceso
público y privado, acceso libre y reservado, interior y exterior.
El hecho de tener en cuenta las costumbres sociales lleva a los diseñadores a incluir progresivamente la
responsabilidad de explotación y de gestión de los espacios y de los equipamientos urbanos. Esto conduce a la
redefinición del ejercicio y los límites de la profesión de urbanista, puesto que este debe incorporar las exigencias de
la gestión futura de los espacios que ha contribuido a crear.
6. Actuar en una sociedad bien diferenciada: Del interés general sustancial a interés general procedimental.
El urbanismo moderno se edificó sobre conceptos sustanciales de interés general. Hay que entender con ellos que
las decisiones públicas, los planes, con sus obligaciones y prohibiciones, las realizaciones públicas, las excepciones al
derecho de usar libremente la propiedad, las expropiaciones y los impuestos estaban legitimados por intereses
colectivos que se consideraban superiores a los intereses individuales.
La sociedad hipertexto compuesta por multipertenencias, movilidades y territorios sociales confronta al
neourbanismo a una trama compleja de intereses y retos que resulta cada vez más difícil de concretar en intereses
colectivos estables aceptados por todos. En otros tiempos, tan solo había problemas que resolver: la experiencia en
la que se basaba la decisión calificada de interés general se ha sustituido por la controversia al espinoso principio de
precaución. Una decisión no puede considerarse de interés general tan solo por el hecho de su sustancia objetiva. Es
el procedimiento según el cual ha sido elaborada lo que le confiere su carácter de interés general.
La participación de los habitantes y de todos los actores implicados en este proceso es esencial. Se trata de
coproducir el marco de referencia y la formulación misma de los desafíos.
El neourbanismo fomenta la negociación y el compromiso frente a la aplicación de la regla mayoritaria, el contrato
frente a la ley, la solución frente a la norma.
7. Readaptar la misión de los poderes públicos: De la administración a la regulación.

Los poderes públicos administraban el urbanismo moderno, es decir, garantizaban la aplicación de las leyes, planes
y reglamentos, las misiones de interés general y el funcionamiento de los servicios en el ámbito urbano. Esta
administración era coherente con un urbanismo que prohibida y controlaba tanto como proyectaba y tenía una
tendencia estructural a negar las especificidades de cada ciudad o reducirlas a un simple decorado.
El Neourbanismo intenta resolver los problemas caso por caso y elaborar soluciones adaptadas a cada situación. La
experiencia y conocimientos acumula dos y la técnica no se utilizan para aplicar soluciones repetitivas, sino para
acumular sus posibilidades de adaptación a contextos particulares.
Da prioridad a la regulación sobre la administración. Los poderes públicos intentan garantizar el funcionamiento
“regular” de los sistemas, actúan para limitar los problemas de funcionamiento y las incoherencias.
8. Responder a la variedad de gustos y demandas: De una arquitectura funcional a un diseño urbano atractivo.
El urbanismo moderno se apoyaba en arquitecturas y formas urbanas que respondían a una ideología funcionalista
que se intentaba generalizar. Puso en práctica conceptos globales (por no llamarlos totalitarios) sobre la ciudad y no
dudo en algunos casos en hacer tabla rasa del pasado, pero también desarrollo la noción de patrimonio,
conservando ciudades, vestigios, monumentos para el recuerdo y elementos notables por su valor artístico.
El neourbanismo, por el contrario, admite la complejidad y debe proponer una serie de formas y ambientes
arquitectónicos urbanos a una sociedad muy diferenciada en su composición, sus costumbres y gustos. Debe seducir
proponiendo una ciudad a la carta que ofrezca distintas combinaciones de características urbanas. Para ello no duda
en utilizar formas antiguas y estilos vernáculos, así como arquetipos modernos. Habiendo roto con las ideologías
simplificadoras y totalitarias del progreso, se acomoda a la complejidad de las ciudades que ha heredado y actúa en
ellas. También patrimonializa el edificio existente e intenta utilizar las dinámicas del mercado para producir o
conservar los valores simbólicos de la ciudad antigua.
El nuevo urbanismo aprovecha las distintas arquitecturas y las formas urbanas para crear ciudades diversificadas,
ofrecer alternativas y hacer posibles los cambios a escala metropolitana.
9. Promover una nueva calidad urbana: De las funciones simples al urbanismo multisensorial.
El urbanismo moderno desarrollo un funcionalismo bastante elemental, tanto por el tipo de funciones (trabajar,
habitar, divertirse, abastecerse, desplazarse) como por la forma de llevarlas a cabo.
El neourbanismo desarrolla una gestión funcional mucho más sutil, teniendo en cuenta la complejidad y la variedad
de prácticas urbanas e intentando responder a ellos mediante soluciones multifuncionales. Tiene en cuenta las
dimensiones multisensoriales del espacio y se aplica a trabajar en los aspectos sonoros, táctiles y olfativos. El diseño
multisensorial permite crear ambientes distintos y más cómodos para las personas.
10.Adoptar la democracia a la tercera revolución urbana: Del gobierno de las ciudades a la gobernancia
metropolitana.
El urbanismo moderno necesitaba formas de gobierno firmes, decididas y que dispusieran de poderes fuertes para
ser capaces no solo de imponer reglas y hacerlas cumplir, sino de impulsar el cambio en forma voluntaria. Esta
autoridad se apoyaba en la intermediación social de la escuela, la Iglesia y el comercio local; era un tipo de gobierno
de las ciudades protegido de forma más o menos centralizada según los países.
El neourbanismo se enfrenta a grupos sociales diversificados, a individuos multipertenecientes, a territorios social y
espacialmente heterogéneos. El gobierno de las ciudades deja paso a la gobernación urbana, que podemos definir
como un sistema de dispositivos y de nodos de actuación que reúne a instituciones y representantes de la sociedad
civil para elaborar y poner en marcha las políticas y las decisiones públicas.
La gobernación urbana supone un enriquecimiento de la democracia representativa por nuevos procedimientos
deliberativos y consultivos. Se hace necesaria una relación más directa con los ciudadanos y al mismo tiempo formas
democráticas de representación a escala metropolitana, que es la escala a la que deben tomarse las decisiones
urbanas estructurales y estratégicas. El riesgo de que la mayor autonomía de los individuos y la fuerza creciente de la
economía de mercado profundicen las desigualdades sociales actuales o de que aparezcan otras nuevas es muy alto.
El debate democrático sobre el futuro y la gestión de la metapolis puede contribuir a desarrollar esta solidaridad
reflexiva, necesaria a todos los niveles y de la que dependen el futuro de nuestras sociedades.
Podemos decir que este neourbanismo es:
- Un urbanismo de dispositivos: no se trata tanto de diseñar planes como de establecer dispositivos que los
elaboren, discutan negocien y los hagan avanzar.
- Un urbanismo reflexivo: el conocimiento y la información se usan antes, durante y después de la acción.
- Un urbanismo precavido: tiene en cuenta los efectos y las exigencias del desarrollo sostenible.
- Un urbanismo participativo: los proyectos son el resultado de la intervención de muchos actores y la combinación
de sus ideas.
- Un urbanismo flexible: de consenso, en sintonía con las dinámicas de la sociedad.
- Un urbanismo heterogéneo: de soluciones múltiples, de diferencias.
- Un urbanismo estilísticamente abierto: deja terreno para las elecciones formales y estéticas.
- Un urbanismo multisensorial: enriquece la urbanidad de un lugar.
U3B17 – La producción del territorio de la ciudad en una sociedad en conflicto. El Caso del
Área Metropolitana de Tucumán (Casares, M. - Torres Zuccardi, R.)
Introducción
La producción del espacio urbano y el crecimiento de la ciudad se aprecia en relación a tres variables. Aumento de
la población, expansión física, y aumento de la riqueza. Y los factores que las estimulan responden a un proceso
económico sostenido, con diversificación y complejidad crecientes.
El aglomerado que conurba a la ciudad de Tucumán manifiesta poseer una situación de conflicto estructural. Son
evidentes el conflicto entre el pasado y el futuro en la medida que el primero no es capaz de explicar la crisis que se
vive y la que se avizora, así como la rotura entre los antecedentes y el devenir. El conflicto que más resalta es el
desorden espacial y funcional que impide consolidarla como una ciudad vivible y mínimamente eficiente.
Hoy los distintos grupos y sectores sociales han optado por una actitud de autovaloración de la propia situación y
una acción con frecuencia periférica de real informalidad.
El cuadro se disocia entre diferentes grupos, unos establecidos en el marco de instituciones y corporaciones, otros
en el dominio de ese fenómeno denominado “anomia” (ausencia de normas). A nivel urbano es un orden no
aceptado, con precariedad, disolución, conflicto ambiental; y la anomia produce nuevos tipos humanos antes no
existentes. Y este fenómeno nunca fue considerado en estudio sobre los efectos en nuestras ciudades.
Desde este panorama, el cuadro general de área metropolitana (AMT) o Gran Tucumán, se asemeja a un sistema
en plena descomposición.
1.- Desde la Ciudad Liberal al Mosaico Social
En el aglomerado tucumano (AMT), la problemática de una expansión de dimensiones caracterizada por una
marginalidad y ocupación informal, desde lo físico-territorial como lo legal; el resultado es una proliferación de
“barrios sin esperanza” y asentamientos irregulares que albergan sectores excluidos de toda satisfacción de sus
demandas habitacionales y del derecho a la vivienda y a vivir en un hábitat mínimamente digno.
En principio SXX, se inicia el retroceso de prosperidad, por decisiones de política económica tomadas por el
gobierno central, y por crisis mundial. La combinación de ambas produce una oleada de inmigrantes pobres hacia el
AMT, causa principal de su expansión demográfica.
En mitad SXX la expansión se desvirtúa la tendencia por un crecimiento clasista.
Luego, trastocado este modelo por los procesos migratorios y el empobrecimiento de amplios sectores de la
sociedad, se inicia un crecimiento en manchas.
Un análisis morfológico, haría decir que el proceso de la planta urbana ha asumido el esquema de crecimiento de
anillos sucesivos y, cada uno de ellos, desde el centro hacia los bordes comprende el casco fundacional, luego su
ensanche decimonónico y el posterior suburbio respectivamente.
El resultado ha sido un plano en mosaico que muestra “islas”, pero carentes de la adecuada integración funcional
ambiental como un conjunto, por no haberse generado, las infraestructuras, las funciones, los nodos, que inducen y
dan principio de organización y soportan el crecimiento.
Primera Conclusión:
La Ciudad Difusa
En el área de expansión predominan residenciales de baja densidad (El Manantial, Los Pocitos, etc.) por
transformación del suelo rural en urbano, alentada por las actuaciones públicas de vivienda, junto con los procesos
de apropiación de tierras por grupos marginales.
2.- La Cuestión Ambiental

La problemática ambiental urbana, expresa dos formas principales de desarticulación. Una ocurre cuando los
agentes productivos utilizan una porción de la naturaleza y de los recursos, que buscan altos rendimientos en corto
plazo. La segunda se manifiesta cuando una parte importante de la población no logra satisfacer sus necesidades
esenciales.
La generación o producción de la ciudad conlleva siempre la toma de elementos de la naturaleza, que,
transformados por acción antrópica, dan como resultado la alteración del equilibrio ecológico. Si se asume que los
procesos de la vida social le imponen a la ciudad una condición dinámica, debe admitirse que su transformación
tiende a constituirla como una organización caracterizada por la no-permanencia del equilibrio. Y se distinguen dos
procesos:
a) Uno de ellos muestra cómo la alteración del equilibrio sobre la cual se asienta, se incrementa.
b) Se abre un proceso permanente de sucesión ecológica, proceso que será grave cuando el crecimiento de la
población no satisfaga ningún padrón coadaptativo.
Se destacan dos aspectos relevantes de la crisis ambiental del AMT:
a) Dominación del sector periférico marginal sobre el conjunto:
La analogía entre ciudad en informalidad, ciudad latinoamericana es hablar de informalidad y marginalidad.
Relevamientos del 2002 revelan que 200.000 tucumanos habitan en asentamientos informales.
El fenómeno se traduce en una manifiesta crisis ambiental “interna” de la ciudad, agrediendo la calidad de
vida de esa gran porción que habita las áreas marginales.
b) Los procesos decisorios implícitos que llevan a la situación aludida:
Queda establecido que la informalidad como causalidad del fenómeno urbano nunca ha sido prevista en el
proceso de administrar el territorio, el ambiente y satisfacción de las necesidades sociales.
Segunda Conclusión:
La Crisis Ambiental
La crisis ambiental se ha agudizado debido a la aceleración del crecimiento urbano informal y de la retracción del
Estado en el cumplimiento de sus funciones de gobierno, en la cobertura de las necesidades sociales y previsión
urbanística.
U3B20 – Síntesis de casos de estudio. Gran San Miguel de Tucumán. Provincia de

Tucumán (Argentina urbana. Anexo.)
Localización
Su posición estratégica, patrimonio cultural y edilicio, sumado a la cantidad y calidad de actividades, funciones e
instituciones q alberga, la ubican entre los 4 nodos nacionales del país.
La aglomeración cuenta con dos ejes principales de articulación regional y nacional.
- La RN9: sigue el eje histórico de conexión del noroeste con la región pampeana, vinculando la ciudad con
Córdoba, rosario y Bs. As.
- La RN8 conecta SMT con Catamarca, La Rioja, y es el eje sobre el que se asienta el sistema urbano-rural.
Gran Tucumán en el plan estratégico territorial

El PET lo ubica como nodo estructurante en una zona a cualificar. A escala provincial, se destaca por sobre los
demás nodos provinciales. Se distinguen Concepción y Monteros (nodos subregionales), el resto de las localidades
son nodos microregionales. También se destaca por su oferta de bienes y servicios, SMT constituye un nodo de
referencia para una amplia zona del Noroeste.
La expansión urbana
A lo largo de 2 décadas (1989-2001-2008) se verifica una importante expansión del área urbanizada en diversas
direcciones, destacándose el eje oeste en el primer periodo y Noreste y Sudoeste en el segundo. El eje oeste, en
dirección a YB, es un modelo de expansión que se va completando con un predominio de grandes urbanizaciones
cerradas. En el resto de las áreas de expansión predominan los grupos sociales de menores ingresos y vivienda
social.
El elevado nivel de consolidación de la mancha urbana en el centro, no permite apreciar otro proceso q se da, la
densificación originada por el reemplazo de la vivienda individual por edificios en altura, destinado a residentes con
elevado ingreso.
Dinámica demográfica
El Gran Tucumán contaba con:
622.324 habitantes en 1991.
Condiciones socioeconómicas
La población se distribuye siguiendo un patrón de bajas densidades, excepto algunos radios del área central y en
sectores aislados, donde predominan conjuntos de vivienda social, con densidades medias. El área hacia YB se
caracteriza por su baja densidad. Existe un patrón reiterado, en el que el área central y el eje de expansión hacia el
oeste presentan mejores condiciones, y la periferia, las mayores carencias y la situación hacia el este del rio Salí y
hacia el sudeste de la aglomeración. Prácticamente toda la periferia muestra un alto grado de precariedad en las
viviendas.
En el caso de la ciudad de Tucumán, la cobertura general de infraestructuras es muy alta, los radios de la periferia
son los que tienen mayores carencias en el acceso a las redes de infraestructura urbana.
La economía regional
La actividad productiva tradicional dominante es la industria azucarera, se ha diversificado hacia otras
producciones.
El sector terciario o de servicios genera las 2/3 partes de la riqueza provincial y da empleo al 70% de la población
económicamente activa. Caracteriza a la ciudad como un centro proveedor de servicios con influencia provincial,
regional y nacional.
Principales problemáticas
Entre los principales problemas:
- Desfase entre los límites jurisdiccionales de las ciudades administrativas (municipios, comunas) y la ciudad
real (representada por la continuidad urbana).
- Hoy, la fragmentación jurisdiccional de las intervenciones estatales ha producido una ruptura de la identidad
urbana, con discontinuidades físicas y funcionales.
- Los problemas ambientales se manifiestan en el consumo en escala de los recursos naturales, sin tener una
política de gestión y control de equilibrio del ecosistema.
- El curso del rio Salí, presenta problemas de contaminación vinculados con las actividades residenciales e
industriales.
- La transformación excesiva del suelo ha derivado en pérdidas de activos ambientales, en la zona del
piedemonte por avance agrícola y ocupación de asentamientos informales.
U3B21 – GEO San Miguel de Tucumán: Perspectivas del medio ambiente urbano (PNUMA)
CAP 2. Dinámica de ocupación del territorio
La actual ciudad de Tucumán, como una conurbación de municipios contiguos y jurisdicciones locales, es un
registro de un proceso que se extiende durante tres siglos, a partir del traslado de la ciudad de su lugar de fundación
original (Ibatín), al emplazamiento actual. Reconocidas cuatro etapas en el proceso de desarrollo de la ciudad: ciudad
hispánica, ciudad liberal, ciudad-jardín y la ciudad CIAM. Con otra perspectiva se intenta explicar, la crisis provincial
de mediados de los ’60, la expansión en mosaico, con islotes de urbanidad, asentamientos informales; el proceso de
metropolización y el desborde, el empeoramiento de la situación ambiental. Así se reconocen otras etapas con
denominaciones como auge urbano y desborde e informalidad.
a) La Ciudad Fundacional o Colonial
En SXVII, asentamiento fundado en 1565 en Ibatín. Su traza respondía la tipología clásica hispanoamericana:
retícula de 7x7 manzanas, cuyo centro es la Plaza Mayor.
Se decidió el traslado de la ciudad en 1685 al sitio de La Toma, 60 km al nordeste. Mantuvo la cuadricula, pero
ampliada a 9x9 manzanas. Ofrecía más seguridad por su ubicación. La armonía entre el sistema paisajístico y el
sistema urbano, constituiría un ambiente natural que le conferiría identidad al sitio, y crecimiento de la ciudad al
oeste. Cuanto más próximo se está al centro, más urbano y valioso; cuanto más alejado, más suburbano y menos
valioso.
En este primer periodo de 190 años la población llega a 20.000 habitantes.
b) La Ciudad Liberal o Republicana y su Consolidación
En los primeros años del SXX la población rondaba 70.000 habitantes. Ya se incluían la Municipalidad, hospitales,
bancos, bibliotecas, escuelas, academias, tranvías eléctricos, el Parque del Centenario, dos teatros, nueva sede del
Gobierno Provincial, el Casino, Hotel Savoy, y la Universidad Nacional de Tucumán.
La ciudad siguió avanzando sobre el territorio circundante. Los terrenos agrícolas próximos aparecen subdivididos
en parcelas más pequeñas, y dan fe del cambio que se va produciendo en la relación entre el área urbana y su área
rural circundante. Quintas y chacras fueron loteadas para viviendas.
El crecimiento y desarrollo la sigue la mitad del SXX con la extensión del anillo de las cuatro avenidas a triplicar la
planta urbanizada.
El tejido resultante es menos denso, la edificación no es continua y las aceras son más anchas, con carácter más
residencial y barrial.
c) Auge Urbano y la Ciudad del Desborde
Hasta los ’30, el crecimiento suburbano es lento porque el Estado se limitaba a proveer servicios a los
asentamientos, sin plan urbano y territorial.
El gran salto en la escala urbana se produce en 1948, por Ley de Propiedad Horizontal. Empieza a generalizar la
edificación en altura. Se inicia así la densificación de la trama, que no fue acompañado por previsiones de
infraestructura, ni reorganización del espacio público. Una década más tarde la ciudad continuaba creciendo
caóticamente.
Los años 60 constituyen un punto de inflexión en el desarrollo económico, socio-cultural y político de la provincia.
Con la dictadura militar que se instala en 1966 se inicia el cierre de 17 ingenios azucareros. Entre 1960-1970 censos
registra para la provincia las tasas de crecimiento poblacional más bajas en su historia.
Se fueron creando y consolidando los núcleos poblacionales que conformarían la GSMT. Al oeste de San Miguel de
Tucumán, Yerba Buena pasa de ser comuna a municipio. Hacia el este al cruce del rio salí, La Banda del Río Salí y
Alderetes. Al norte Tafí Viejo, Las Talitas que registra la tasa más alta de crecimiento poblacional del conurbano en
1980-1991.
La configuración del tejido urbano que a fines del 50 tenía un orden, sufre a partir del 60 un proceso de
crecimiento en horizontal y en vertical. En este proceso con la prevalencia de distintos modos de gestión y ocupación
del espacio, se identifican dos momentos:
a) (1955-1980) La acción estatal como productora de suelo urbano, mediante proyectos de vivienda, contiguos o
desprendidos de la mancha urbana existente, sin ser funcionalmente autocontenidos, introducen recortes en el
tejido urbano.
Paralelamente, la creciente instalación de asentamientos irregulares autogestionados desde la pobreza, sigue sus
propias leyes de oportunidad, localización, al margen de toda posibilidad de control y planificación formal.
Este doble proceso de crecimiento comienza a originar marcadas discontinuidades, a escala de ciudad. Resulta
amorfo, pobremente equipado y ambientalmente degradado.
b) En dos décadas siguientes se acentuaron esos desequilibrios. La mancha urbana creció en San Miguel de
Tucumán, en la periferia, menos apta para ser urbanizada, por medio de asentamientos precarios.
Al desaparecer el Estado, el sector privado ser convirtió en uno de los actores efectivos en las direcciones que toma
el crecimiento de la mancha urbana. Uno de los testimonios más visibles es la proliferación de conjuntos
autocontenidos. Se inicia en los 90 y florece con el incremento de la inseguridad ciudadana y la carencia de
servicios; estos son los barrios cerrados y country clubs, localizados en Yerba Buena.
El GSMT combina dos modalidades de crecimiento: extensión y la densificación. La extensión urbana es

espontánea, de crecimiento en anillo, con predominio de la dirección este-oeste en ’50, y hacia el norte y el sur a
partir ’70. La ocupación del suelo se produce a un ritmo acelerado, con extensión de infraestructura mínima a ritmo
menor. La transformación de suelo rural a urbano da dos situaciones extremas:
. La producción formal según la oferta y demanda en mercado inmobiliario. Donde se enmarcan planes de vivienda,
con predominio de intereses sectoriales sobre el interés común, iniciativa privada a través de “verde, seguridad y
servicios”.
. El crecimiento informal, que se materializa con asentamientos irregulares: espontáneos (villas de emergencia), y
organizados (tomas de tierra). Ante falta de tierra urbana accesible para sectores populares, este crecimiento
produce pérdida de tierras fiscales por invasión y transferencia de dominios.
Dinámica de la Población
Para el análisis de la dinámica demográfica del aglomerado se adoptan los datos y criterios del Censo Nacional de
Población y Vivienda.
Crecimiento y Distribución de la Población

GSMT concentra 57% de la población provincial, con el 97,5% población urbana y el 2,5% población rural. La tasa
de crecimiento de los cinco departamentos de GSMT (Capital, Cruz Alta, Lules, Tafí Viejo, Yerba Buena) es mayor que
la de la provincia. Con ritmo de crecimiento desacelerado en San Miguel de Tucumán e intensificado en el resto.
Características espaciales del crecimiento poblacional: las áreas de incremento corresponden al anillo exterior, con
tasas de crecimiento medio anual superiores al 30 x mil en Yerba Buena, Las Talitas (oeste) – Tafí Viejo, Alderetes
(norte) – Banda del Rio Salí (este).
En capital el área sureste la tasa de crecimiento intercensal es mayor al 50 x mil, con escasa calidad ambiental en
contexto de pobreza.
En anillo intermedio es moderado, un área mixta donde coexisten diversas estrategias de producción de ciudad. En
el centro el sector es mejor dotado de infraestructura, con tasa negativa, que lleva a un proceso de pérdida de
población entre 19991-2001. También ocurre en Banda del Río Salí.
Distribución de Densidades en el Aglomerado

En padrón de densidades los valores son bajos al oeste, Yerba Buena (30% hab/ha), que asciende hacia el área
central de San Miguel de Tucumán (valores mayores a 140 hab/ha).
En San Miguel de Tucumán las densidades son altas, medias y bajas de manera alternada. La densidad baja es en
zona aledaña a Yerba Buena. La mayor densidad es en el sector del área central (barrio norte), en las áreas del
cuadrante noroeste de la ciudad, y en sector sur. En el extremo sur la menor densidad corresponde a áreas
residenciales recientes (22 hab/ha).
Composición de la Población: Estructura por Edad y Sexo

Argentina se encuentra en una etapa muy avanzada de su transición demográfica.
La pirámide del GSMT su población es estable en proceso de envejecimiento y en relativo equilibrio en la
composición entre hombres y mujeres. Se destaca el grupo de 20 a 24 años con mayor proporción de población.
Conjunto significativo correspondiente a la población en edad de trabajar y estudiar.
Distribución Territorial por Grupos de Edad

Mayores porcentajes de población de segmento 0 a 14 años están en el anillo exterior y áreas de poblamiento más
reciente.
En el sector central se localiza escasamente población de dicho segmento.
La población envejecida está en el radio céntrico y de poblamiento más antiguo de Capital.
En el sector central Capital el 15% de la población tiene 65 años y más. Otros sectores del GSMT dicho porcentaje
de 65 años y más es muy bajo.
En zonas periféricas del GSMT están las familias más jóvenes, en plena edad reproductiva, que genera demanda
creciente de equipamiento e infraestructura, y expresa una de las presiones de crecimiento más evidentes.
En contraposición, el envejecimiento del área central trae aparejados otros problemas sociales.
Dinámica Socioeconómica
Es un factor determinante del desarrollo urbano. Depende de cómo se organiza la sociedad y cómo desarrolla su
actividad económica.
La capital concentra el 42% del PBI provincial, que indica que representa un 0,8% del PBI argentino y 15% del de la
región NOA. Es una ciudad de relevancia en la región, pero de poco peso en el país.
SMT es proveedora de servicios y también para su área de influencia. Contribuye con + del 70% al PBI provincial, de
mayor importancia el comercial, gastronómico, servicios, educación y construcción pública.
La industria instalada genera un 25% del PBI provincial. Mientras las actividades primarias (agricultura, ganadería y
silvicultura) son inexistentes.
Indicadores de Actividad Económica

La ciudad es una gran proveedora de servicios y estos fueron los que sufrieron la recesión que se inició en 1999, y
la crisis de 2001.
Para dar una perspectiva de la evolución económica, se presenta las ventas en supermercados desde 1995 a 2004,
con pico en diciembre. El descenso de las ventas a partir del 2000 revela la caída del poder adquisitivo de la
población luego de la crisis sufrida entonces.
Condiciones Socioeconómicas
El descenso general del nivel de vida y actividad económica, son agravadas por la crisis del 2001, y evidencia las
presiones que desde la dinámica socioeconómica se ejercen en el ambiente.
Las regiones NOA y NEA son las más pobres del país. Allí se concentran los mayores porcentajes de hogares e
individuos con necesidades básicas insatisfechas. *
Vulnerabilidad Social
Educación
El nivel educativo de la población es un atributo que da cuenta de sus capacidades para lograr inserción laboral. Y
un indicador de las condiciones sociales de las personas y de su nivel de inclusión social.
En el GSMT la situación es heterogénea. Los porcentajes de población de 25 años nunca asistió a la escuela (entre
0,5 y 7,3%). Los porcentajes más bajos de analfabetismo se encuentran en zonas céntricas. Los valores más altos se
detectan en zonas periféricas.
La educación representa el principal mecanismo para sustentar el crecimiento económico y la igualdad social.
U3B22 – Ciudad: la cuestión ambiental. Modos alternativos de gestión del hábitat urbano
(Fernández, R.)
El método de las Agendas Locales 21
La “Agenda 21” es un instrumento de la Gestión Ambiental Urbana surgida en la Conferencia de Rio, en 1992. Es un
manual de referencia para la aplicación de políticas públicas y privadas, así como para la toma de decisiones que
permitan revertir el proceso de crecimiento de la pobreza y del deterioro de los ecosistemas. Hace un llamado a los
gobiernos para elaborar planes y estrategias.
Las políticas y estrategias no pueden estar aislados sino, por el contrario, deben ser parte de un mismo sistema
basado en una alianza mundial para el Desarrollo Sostenible.
La lucha contra la pobreza es uno de los pilares principales de la Agenda 21. Busca mejorar las condiciones de vida,
dentro de un contexto que aborde simultáneamente el desarrollo y el uso racional de los recursos naturales. La lucha
contra la pobreza es reconocida como una responsabilidad que incumbe a todos los países, a las naciones
desarrolladas para apoyar a los países en desarrollo. Tiene dos elementos centrales: El primero, es que la lucha
contra la pobreza no debe descansar solamente en acciones paliativas, es decir en acciones que reduzcan el
problema sin eliminar las causas, sino que debe estar centrada en la erradicación de sus causas fundamentales. El
segundo, es que en lugar de impulsar programas asistenciales (de ayuda externa), debe lograr el desarrollo de las
capacidades y potencialidades para que las viviendas se sustenten por sí mismas.
La Agenda 21 expone que es fundamental cambiar la modalidad insostenible del consumo de los países
industrializados. Paralelamente expresa que se debe aumentar la asistencia a los países desarrollados para que estos
opten por el desarrollo sostenible, sin afectar su capacidad para atender las necesidades de los sectores más pobres
y regular el crecimiento demográfico para la protección de los ecosistemas, la seguridad ambiental y la adecuada
prestación de los servicios sociales. Constituye el primer esfuerzo internacional de concentración para responder a
los fenómenos y tendencias que se presentan a nivel mundial.
Durante este periodo, existe en la sociedad un nuevo paradigma, una nueva forma de leer la realidad: el paradigma
de la complejidad eco sistémica. Donde las concepciones dualistas se disuelven para dar paso a una visión en la que
el hombre vuelca sus esfuerzos en el futuro. Este nuevo paradigma conceptúa al hombre y a la naturaleza en una
unidad, en la cual las formas de producción descansan en el respeto a la biodiversidad, el equilibrio de la biosfera, la
diversidad cultura, la equidad intrageneracional e intergeneracional y la participación social en la construcción de la
democracia.
La “Cumbre de la Tierra” fue el principio de la construcción de este nuevo paradigma y el desarrollo sostenible, se
constituyó en el nuevo proyecto de la sociedad con mira al futuro.
Las Agendas Locales 21 fueron muy difundidas, pero no tuvieron grandes efectos prácticos. Son tres los temas que
nos brindan el estado de la cuestión:
- El análisis de los antecedentes que orientan la instauración de este instrumento de gestión.
- La revisión de los argumentos conceptuales que sustentan la práctica de la agenda.
- La síntesis de los principios metodológicos que apoyan la realización de las agendas.
Antecedentes
En 1992, representantes de 179 países se reúnen en Rio de Janeiro para la Conferencia de Naciones sobre
Medioambiente y Desarrollo (UNCED). Allí surge la “Agenda 21” que intenta constituirse en un marco internacional
de acuerdo genérico, para el estilo de desarrollo del SXXI.
La Agenda 21 estaba fundada en una exigencia de sustentabilidad, surgió como un plan de acción global para el
desarrollo sustentable y estipulaba las necesidades de desarrollar iniciativas urbano – locales para ayudar a la
sustentabilidad global (Agendas Locales).
Puesto que muchos problemas y soluciones estipulados por la Agenda 21 tienen sus raíces en las actividades
locales, la cooperación de las autoridades fue un factor determinante para cumplir con los objetivos. El gobierno
jugó un rol vital en la educación, movilización y respuesta pública del desarrollo sustentable.
Elementos conceptuales
La base conceptual del desarrollo sustentable es el esquema tríadico. Se trata de tres esferas autónomas de
desarrollo: ecológico, social y económico. Cada una tenía sus metas u objetivos específicos cuyo cumplimiento
asimétrico había detonado los problemas propios de la crisis de sustentabilidad: el desarrollo económico fue
considerado el motor de las transformaciones sin tomar en cuenta el deterioro de las condiciones de la calidad de
vida de las comunidades.
Diagrama tríadico de tres desarrollos
1. Desarrollo Económico: Sostenimiento del crecimiento económico, maximización

del beneficio privado, expansión del mercado y externalización de costos.
1
2. Desarrollo Comunitario: Crecimiento de la autosuficiencia local, satisfacción de
necesidades básicas, incremento de equidad, garantía de participación y
A B accesibilidad y uso de tecnologías apropiadas.
*C 3. Desarrollo Ecologico: Respeto por la capacidad de carga de los ecosistemas,
conservación y reciclado de recursos y reducción en la emisión de residuos.
2 3
(A: Desarrollo económico comunitario – B: Desarrollo Conservacionismo – C: Ecología profunda o utopismo)
El punto central (*) de convergencia y equilibrio deseable entre las tres esferas y sus imperativos, es lo que se ha
denominado Desarrollo Sustentable.
Manual desarrollado por el ICLEI (Consejo Internacional de Iniciativas Ambientales Locales)

Conceptualmente propone un desarrollo de base local capaz de entender los límites sustentables de un proceso de
desarrollo económico virtualmente limitado por dos procesos: el desarrollo ecológico y el desarrollo comunitario.
Tiende a promover una idea de desarrollo sustentable como un programa de acción para la reforma económica
mundial y local, aceptando la necesidad de plantear límites y condiciones al proceso de desarrollo económico.
Propone un desarrollo sustentable local a través del desarrollo de los sistemas de servicio, de una distribución
equitativa y una sustentabilidad económica y viable que contribuya al desarrollo ecológico y comunitario.
El manual del ICLEI, define al desarrollo sustentable como un tipo de desarrollo que distribuye servicios básicos
(ambientales, sociales y económicos) a todos, sin comprometer la viabilidad de los sistemas ecológicos y
comunitarios de los cuales esos sistemas dependen.
Propone construir una forma de planificación basada en la combinación de tres tradiciones planificaciones
recientes: planeamiento estratégico, planeamiento participativo y planeamiento ambiental.
Define el planeamiento de desarrollo sustentable como un proceso proactivo que implementa el gobierno local
para sostener y comprender los recursos intelectuales, físicos y económicos de los residentes, con el fin de mapear
un curso de acción tendiente a un futuro deseado.
Esquema metodológico: Elementos de planeamiento de Desarrollo Sustentable
1 Asociaciones 2 Análisis temas comunitarios

3 Planeamiento. Acción. 4 Implementación 5 Evaluación Secuencia de cinco tareas básicas
Monitoreo Retroalimentación
A Objetivos B Detonadores Activadores Instancias operativas o instrumentales relacionadas con alguna

Facilitadores Umbrales
1. Asociaciones: Establecer una estructura organizacional de planeamiento en base a prestadores y usuarios de
servicio. Establecer una visión comunitaria compartida.
2. Análisis de temas comunitarios: Identificar temas que deben incluirse en la visión comunitaria. Efectuar
evaluaciones detalladas de temas y problemas prioritarios.
3. Planeamiento de acción: Acordar metas de acción. Disponer objeticos y detonadores, activadores y facilitadores.
Crear estrategias y acuerdos para alcanzar tales objetivos. Formalizar los objetivos en el plan acción.
4. Implementación de monitoreo: Crear estructuras participativas y asociativas para la implementación y gestión de
un Sistema de Control Municipal de Monitoreo de actividades y cambios de servicios.
5. Evaluación y retroalimentación: Hacer evaluaciones periódicas usando indicadores de desempeño y de alcance de
objetivos. Promover los resultados de las evaluaciones a los productores y consumidores. Repetir el análisis de temas
y de procesos de planificación.
Los objetivos (A) son acuerdos mensurables a ser obtenidos en un plazo determinado.
Los detonadores, activadores y facilitadores (B) son condiciones para realizar una acción a futuro y para responder
a nuevas situaciones.
Como se insiste en Manual del ICLEI, el alcance de un estatus adecuado de desarrollo sustentable requiere la
negociación y equilibrio entre los tres procesos de desarrollo: económico, ecológico y comunitario.
U3B23 – Ordenación del territorio (Sáez de Buruaga, G.)

Región
La región es un área de vida común, es el resultado de la ocupación del espacio por el hombre, es una unidad de
análisis en la ordenación territorial. Se perfila, tanto teórica como prácticamente, como la unidad espacial básica que
constituye el módulo de análisis y actuación. La región es el espacio, abstracto y concreto, sobre el que pueden
ensayarse los nuevos modelos de interpretación de la realidad que emprenden las modernas teorías espaciales. Es
un concepto antiguo y una realidad económica, social, cultural e histórica. Es una realidad frágil que hay que
reinventar a lo largo de cada generación.
La ordenación del espacio es una acción a dos niveles, cuyo punto de equilibrio es la región donde confluyen: la
macro-ordenación a escala de nación y la micro-ordenación a escala de unidades elementales. Es decir que es el
eslabón entre la colectividad local y nacional.
La unidad de medida en materia de organización del espacio y el tiempo en que la región, que es un organismo
vivo, ha de ser transformada es un plazo entre veinte y treinta años. Como consecuencia, los errores de la
ordenación territorial se pagan en plazos muy largos que inciden en toda la población, con lo que las correcciones
son muy difíciles y lentas.
Sentido moderno de la región
- Walter Isard: Concepto territorial más o menos determinado que comprende áreas en el interior de un mismo
país, pero más extensas que las áreas urbanas. (Análisis regional)
- Harvey Perloff: El término región se usa generalmente para describir un grupo de áreas contiguas
geográficamente, que tienen características comunes o complementarias, o que están ligadas por grandes
actividades y flujos de un mismo sistema.
- John Friedmann: Tiene dos conclusiones. La primera, es el concepto de región como una unidad “natural” capaz
de ser definida sin ambigüedad. La segunda, es el concepto de región que ha retrocedido dentro del fondo de
discusión académica y fue suplantado por el concepto neutral de espacio.
Área de vida en común
Según Dickinson, la región como área de vida común se define en función de los rasgos claves de ese vivir común,
en término de consideraciones sociales. La región es el área que se define en función de las relaciones que se
establecen entre sus habitantes y las actividades que realizan. Estas se traducen en elementos culturales y centrales,
donde se organizan las relaciones económicas y sociales, y se dan los principales vínculos con el exterior de la región.
La metrópoli en la región
Las relaciones funcionales son las que permiten estimar el dinamismo de una región y el conocimiento de la red
urbana nos permite comprender la situación grafica regional.
La metrópoli es el aglutinante de la región, la que dirige una jerarquía de ciudades de diferentes tamaños que
forman el núcleo de la región. No hay ninguna contradicción entre ciudad y región. Las regiones nacen por su centro,
es decir, por la metrópoli que es el grado más elevado de la ciudad.
La red de transporte permite que la metrópoli se expanda permitiendo la especialización de actividades en cada
sector, destacándose de otras ciudades por su mayor tamaño y por ser un centro financiero, comercial,
administrativo y cultural.
Tamaño de la metrópoli y de la región
No parece que haya un criterio dimensional preciso ya que la capital de una región se mide por el grado de
especialización en todas las actividades humanas, pero se da una correlación entre el número mínimo de habitantes
y la oferta diversificada de actividades y servicios.
De la red urbana al área metropolitana
La región vertebrada en su sentido moderno es la red urbana o conjunto jerarquizado de metrópolis, ciudades,
pueblos, zonas rurales y espacios para ocio. Está constituida por algo más que canales de comunicación que
flexibilizan el contacto entre esos elementos, fomentando su intercambio, estructura de producción y consumo. La
red urbana es un sistema nervioso, del que la metrópolis es el cerebro por el cual circulan los flujos internos de la
región que a su vez están orientados y activados por la jerarquía de los núcleos polarizados.
Para que exista una red urbana, es necesario poner de manifiesto diferentes contactos que establezcan unas
relaciones funcionales permanentes entre los elementos urbanos de la red y los elementos urbanos del medio rural.
Sin tecnología moderna y/o el complejo de comunicaciones que demanda la industrialización, no hay red urbana ni
región, sino que se trata solo de “salpicaduras urbanas”.
Como la región, la red urbana no aparece hasta haber traspasado un determinado grado de progreso técnico y
desarrollo industrial.
U3B24 – Modelos en la planificación de ciudades y regiones (Reif, B.)

Las ciudades como sistema
Un análisis de una ciudad demuestra que es imposible estudiar cualquiera de sus partes de forma aislada, y que
cada parte se encuentra relacionada con los demás elementos de la estructura general de la ciudad.
Es inadecuado considerar las partes de un sistema urbano de forma independiente. Un método útil consiste en
considerar las ciudades urbanas o las regiones como un sistema, es decir, adoptar la “Teoría de Sistemas” para
enfrentarse a los problemas urbanos.
Un sistema no es el mundo real, es solo un modo de representarlos y, en consecuencia, la definición de un sistema
dependerá de los objetivos las metas que trate de alcanzar el investigador.
Identificación del sistema urbano

Para definir el sistema urbano, debemos identificar los elementos que lo forman. Shell y Shwldiner definen algunos
elementos básicos del sistema urbano, en cuatro grupos:
1. Objetos: Población, mercancía, vehículos.
2. Infraestructura: Edificios (Viviendas, escuelas, etc.) y medios de transporte (Carreteras, aeropuertos, etc.)
3. Actividades: Residencial, trabajo, etc.
4. Suelo: Diferentes usos.
Se pueden agrupar determinados elementos de estas diferentes clases para generar los subsistemas del sistema
urbano y eso explica la interrelación que existe entre los diferentes subsistemas y el sistema urbano. Podemos
considerar entonces al sistema urbano como la interrelación estructurada de varios subsistemas. La falta de
conocimiento de muchas de las relaciones entre los elementos del sistema urbano tiende a aislar artificialmente a
los diferentes subsistemas.
La red urbana como sistema

La red urbana es cambiante en lo que se refiere a roles y funciones, por lo cual es necesario al cambio como una
variable para realizar su análisis. Por ello, la ciudad representa una porción del territorio según cuál sea el nivel de
resolución que se considere.
La estructuración del territorio depende de los niveles de consolidación y desarrollo de su red urbana y de la
localización de las actividades productivas de bienes y servicios. El grado de esta estructuración se reconoce por: los
niveles de servicio que ofrecen los centros urbanos y rurales, por las actividades productivas que se desarrollan en su
área de influencia, por la tecnología empleada y por los niveles de accesibilidad a los centros urbanos.
Roles, jerarquías y funciones urbanas

Si analizamos la red urbana como un sistema, consideramos a cada ciudad como representante de una porción del
territorio según sea el nivel de resolución que se considere.

UNIDAD 3 RESUMEN Urbanistica I - 1

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UNIDAD 3 RESUMEN Urbanistica I - 1

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URBANISTICA 1UNIDAD 3: Enfoques y métodos en Planificación Urbano - Territorial

U3B01 – Economía y planificación urbanas (Derycke, P – H.)

Edad Media y Renacimiento

 La urbanización acelerada del Tercer Mundo:

b. Hacia un control progresivo del crecimiento urbano

El sistema de ciudades según Brian Berry

La contribución de las Teóricas Económicas Espaciales

Ordenación de cultivos: Según un conjunto de círculos concéntricos (Ordenación y Jerarquía)

-Significación del crecimiento urbano.

a)-El aumento de la población urbana.

b)-La elevación del producto y de la renta urbanos.

c)-La extensión de las ciudades en el espacio.

b-Según los itinerarios de propagación del tejido urbano:

2)-Factores del crecimiento urbano.

b-Los factores exógenos.

c-Las causas endógenas.

U3B03 – Cómo modelar el desarrollo y la dinámica de la Ciudad Latinoamericana

3. La época colonial, la ciudad compacta

5. La segunda fase de rápida urbanización (1920-1970): la ciudad polarizada

7. ¿Son todavía útiles los modelos sobre la estructura o el desarrollo urbano?

Las dimensiones del Urbanismo

U3B04 – La Ciudad: Una Estructura Polifacética (Fadda Cori, G.)

¿Cuál es la base teórica de los ecólogos sociales de Chicago?

¿Cuál ha sido la contribución teórica de Robert Park?

¿Cuáles han sido los principales aportes de este enfoque?

¿Cuáles han sido las principales objeciones a este enfoque?

¿Cuáles han sido los modelos espaciales derivados de la Teoría Ecológica-Social?

Modelo de las Zonas Concéntricas - Burgess

Modelo de los Sectores Radiales - Hoyt

Modelo de los Núcleos Múltiples - Harris y Ullman

U3B05 – La enseñanza de la planificación en América Latina (SIAP)

2. Segunda categoría: Evaluación de sus resultados

Elementos de la acción de planificar

La función de los planes

U3B07 – Conclusiones en la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo

La realización del seminario, tiene los siguientes fines:

a. La dimensión ambiental y los niveles de planificación: Principales conclusiones

b. Ciencia y tecnología con relación al medioambiente

c. Investigación y evaluación de los recursos naturales y el medioambiente

e. La institucionalidad pública y jurídica en la gestión ambiental

f. La cooperación horizontal y el medioambiente

U3B08 – GEO América Latina y el Caribe. Perspectivas del Medioambiente. Programa de

Los temas ambientales se internacionalizan

El proceso de la “Cumbre de la Tierra”

Nuevas condiciones económicas

Diez años después de la “Cumbre de la Tierra” y hacia el futuro

U3B09 – La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en Argentina

1. Las ideas y la práctica del urbanismo en la Argentina

2. Los instrumentos de política territorial en la Argentina

2.2. Normas e instrumentos del ámbito local

b) La productividad de los asentamientos humanos

c) Medio ambiente y prevención de desastres naturales

e) Eficiencia en las políticas y la gestión

2. Estado actual del Ordenamiento Territorial

3. Las definiciones y sus alcances

LOS NUEVOS DESAFÍOS DE LA PLANIFICACIÓN Y LA GESTIÓN TERRITORIAL

¿Qué implica y cuál es el potencial del Ordenamiento Territorial en el mediano plazo?

ALGUNAS DEFINICIONES CONCEPTUALES

El ordenamiento territorial y sus principales aportes

2. Algunos componentes claves del O.T.

5. Proceso de establecimiento de las prioridades

6. Proceso de implementación de las prioridades

4. Aprobación de los planes de ordenamiento territorial