Política Pública Hoy Abril de 2011

Número 14
Departamento Nacional de Planeación
ISSN 2215-8472

Editorial Contenido
Uno de los cinco sectores estratégicos identificados en el Plan Nacional de Desarrollo
1
(PND) 2010-2014 “Prosperidad para Todos” que tiene la capacidad de generar Editorial
aumentos continuos y permanentes de productividad y cuenta con el potencial de
arrastrar el crecimiento y la generación de empleo en los demás sectores de la
economía, especialmente a través de sus encadenamientos productivos con
El Invitado del Mes
actividades conexas (es decir, Locomotora para el Crecimiento y la Generación de
Empleo) es la infraestructura de transporte. Política pública y planificación del
transporte en Colombia
Según el PND, en los últimos años, Colombia tuvo avances importantes en la Por: Daniel Torres-Gracia y Vladimir
construcción de infraestructura vial –por ejemplo, entre 2006 y 2009, el país pasó de Jiménez Quintana
de 440 km de dobles calzadas a más de 800 km–. No obstante, el país enfrenta aún un
rezago considerable frente a nuestros competidores internacionales, como Chile, que
dispone de más de 2,400 km de carreteras con doble calzada y cuenta con una La Nota Sectorial
extensión y población inferiores a las de Colombia. Transporte colectivo urbano en
Colombia: reconociendo la historia,
Una infraestructura deficiente implica mayores costos de transacción para las escribiendo el futuro.
empresas y, por tanto, menor competitividad en los mercados internacionales. Por: Julián Daniel Muñoz
Considerando que Colombia se encuentra en un proceso de apertura a los mercados
internacionales, eliminar obstáculos relacionados con la infraestructura y el transporte
resulta una prioridad. Lecturas Recomendadas

Por esta razón, en el presente número del Boletín de Política Pública Hoy, Daniel
Torres propone una reforma institucional focalizada en el sector de transporte en Eventos y Novedades
Colombia enfocada en dos aspectos: i) el fortalecimiento de las diferentes etapas del
ciclo de la política de transporte y su interrelación temporal con otros marcos
temporales de referencia utilizados por el Estado; y ii) el diseño de acuerdos En qué va la DEPP
institucionales que definan reglas de distribución regional de recursos adecuadas en la Arrancó el ciclo de capacitaciones
red secundaria y terciaria, delegando en el ejecutivo decisiones de inversión en la DEPP - ESAP
infraestructura nacional bajo mecanismos institucionales que le brinden
independencia en dicha tarea a través de una agencia de planificación y estructuración
para el sector.

De otra parte, Julián Muñoz analiza el cambio institucional en la construcción e

implementación de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) de los últimos
años concluyendo, que si bien han existido cuellos de botella en el proceso, los
beneficios generados han sido superiores a los costos y la implementación de la
Política Nacional de Transporte Urbano Masivo va por buen camino.

Diego Dorado Hernández

Director de Evaluación de Políticas Públicas
Secretario Técnico de Sinergia
politicapublicahoy@dnp.gov.co
Política Pública Hoy 14
El Invitado del Mes
Política pública y planificación del transporte
en Colombia
1 2
Por: Daniel Torres-Gracia y Vladimir Jiménez Quintana
Introducción
Recibí una invitación de la Dirección de Evaluación de
Políticas Públicas (DEPP) del Departamento Nacional de
Planeación (DNP), para discutir acerca de los avances en
materia de política pública dentro del sector
infraestructura en Colombia, sector donde he tenido la
oportunidad de trabajar más de diez años ejerciendo
responsabilidades técnicas, administrativas y financieras.
Agradeciendo esta especial invitación, y habiendo
participado del proceso de formulación de un Plan
Nacional de Desarrollo (PND), propuse focalizar la
discusión en torno a algunas consideraciones para el
PND 2010-2014. No consideré posible abordar la tarea
sin apoyo de un experto en política pública, conocedor y
seguidor del proceso de formulación del PND en
Colombia, y entusiasta de la teoría y la práctica de la
evaluación de políticas públicas.
El artículo utiliza como referencia teórica los
conceptos de “Ciclo de la política” y el “Tiempo de ciclo
de control” como punto de partida para la presentación
de una propuesta de una agenda más detallada para el
sector transporte en Colombia. Esta propuesta incluye
aspectos centrales que el autor considera indispensables
como son el fortalecimiento institucional, la planeación,
3
y el financiamiento del sector .
Gráfico 1
Ciclo de política
Tiempo, “Ciclo de política” y el Plan Nacional de
Desarrollo
Desde los años 70’s, los politólogos interesados en
política pública utilizan el denominado “ciclo de política”
para realizar sus propios análisis. Este marco conceptual
consiste en una serie de etapas discretas asociadas al
4
proceso de política . Distintos autores planean para el
Página 2
ciclo diferentes grados de desagregación y planteando
entre tres a siete etapas distintas. Las etapas son
presentadas habitualmente de manera secuencial. Rist
(1995), al hacer un análisis sobre los avances en materia
de evaluación de política, plantea un ciclo en tres etapas:
formulación, implementación, y evaluación/rendición de
cuentas (ver Gráfico 1).
Si consideramos la premisa administrativa que señala
que “una decisión sin acción es, en el mejor de los
escenarios, una buena intención”, se puede plantear que
en materia de política pública el proceso decisorio no se
limita a la formulación, sino que incluye la acción propia
de la implementación, la verificación del cumplimiento del
objetivo planteado y la rendición de cuentas que debe la
administración pública a la sociedad en su conjunto.
El concepto de ciclo de política planteado tiene, en sí
mismo, un marco de referencia temporal que es propio a
la naturaleza de cada intervención. Ese marco de
referencia temporal es necesario para “sincronizar” los
requerimientos de información evaluativa propios del ciclo
de política, con su oportuno suministro. La improvisación
tendrá poca cabida con una formulación robusta
antecediendo la implementación, de la misma manera que
un oportuno seguimiento o evaluación de gestión
aumentarán las posibilidades de éxito en la
implementación. Finalmente, una evaluación de impacto o
una meta-evaluación luego de que la intervención ha
finalizado le permitirá a la administración pública
aumentar su acervo de conocimiento sobre el
Fuente: Rist, 1995
1 Transport Specialist Inter-American Development Bank. PhD
Infrastructure Planning. Development and Project Planning Centre.
University of Bradford, UK.
2 Ingeniero Industrial- Universidad de Los Andes. Especialista en
Políticas de Desarrollo y Administración-Universiteit Antwerpen-RUCA,
Bélgica.
3 Los contenidos del documento son responsabilidad exclusiva de los
autores y no reflejan la posición del Banco Interamericano de
Desarrollo.
4 En este caso el término “política” debe ser asociado a “policy” y no
a “politics”, es decir, como el mecanismo de materialización del
acuerdo político alcanzado bajo el contrato social.
Política Pública Hoy 14
funcionamiento del sistema bajo su responsabilidad.
Sin embargo, ese marco de referencia temporal,
intrínseco a cada política, no necesariamente deberá
corresponder a los ciclos anuales presupuestales, ni a los
ciclos cuatrienales de planeación propios del sistema
político acordado en la Constitución Política de 1991 . La
naturaleza de las actividades propias de cada sector
define sus propios tiempos de control. En Teoría de
Control o Cibernética, una retroalimentación en “tiempo
real” no es aquella que es “instantánea” sino aquella que
se realiza en el tiempo definido por la naturaleza de cada
intervención. Las evaluaciones en “tiempo real” son
indispensables para cerrar el “ciclo de política”. El cierre
adecuado y sincrónico del ciclo de política fortalece el
aprendizaje del Estado sobre su que hacer. La manera de
afrontar la discrepancia entre los tiempos de ciclo de
control del proceso de planeación nacional, y de tiempos
de control propios de cada sector indica el grado de
madurez institucional y administrativa de un sector.
Las reflexiones que se presentan a continuación
buscan fortalecer un enfoque de mediano y largo plazo
para el sector transporte.
El problema del Transporte en Colombia:
institucionalidad, planeación y financiación
El transporte es crucial para el desarrollo económico,
competitivo y social de Colombia, y uno de los sectores
administrativos con mayores necesidades de integración
en formulación, planificación, ejecución y evaluación de
sus políticas. De acuerdo con el DANE, junto con sectores
como el comercio, las comunicaciones y el turismo, el
sector transporte puede llegar a representar el 60% del
empleo en Colombia. La infraestructura de transporte
colombiana está condicionada por la agreste topografía
del país y la distribución espacial de la población. El modo
preponderante de son las carreteras, y en unos pocos
corredores existen opciones ferroviarias y fluviales, las
cuales en términos generales son poco utilizadas. La
topografía y las dificultades para la movilización han
propiciado un desarrollo del transporte aéreo con un alto
cubrimiento del país. Diversos estudios han señalado al
rezago en la infraestructura y a la calidad de los servicios
de transporte y logística en Colombia, como factores que
afectan el desarrollo del comercio exterior colombiano. El
país ha iniciado un esfuerzo por modernizar su
infraestructura con inversiones en carreteras, transporte
urbano, aeropuertos, puertos, vías férreas y fluviales. El
monto de recursos asignados al sector ha crecido de
modo significativo, sin embargo, la ejecución de obras ha
ido a un ritmo más lento. A pesar de tratarse de un sector
esencial para la prosperidad económica, existen señales
de alerta que deben advertir el gobierno y el sector
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privado.
Entre esas señales, algunas ampliamente identificadas,
se encuentran:
i) La falta de desarrollo de una infraestructura nacional,
desde el punto de vista física y logístico, que abra paso
definitivo a la integración regional interna con el comercio
exterior.
ii) La necesidad de fortalecer las instituciones nacionales
del sector encargadas de las funciones de planificación,
regulación y control, de manera que este incorpore un
horizonte de mediano y largo plazo e integre a las entidades
del nivel nacional con las del nivel subnacional.
iii) La necesidad de desarrollar una estrategia financiera
integral que aumente la inversión privada y reduzca las
fuertes limitaciones de la inversión pública del sector en los
niveles nacional y subnacional.
iv) El imperativo de solucionar los crecientes problemas de
congestión en las principales ciudades de país y de
optimizar la operación de los sistemas de transporte en las
ciudades intermedias integrándolos con un desarrollo
urbanístico sostenible de las mismas.
v) La urgencia de generar incentivos para el desarrollo
ambientalmente sostenible de los proyectos de transporte
como alternativa para mitigar su impacto en el cambio
climático y de la promoción de una cultura orientada a la
seguridad vial integral por parte de los planificadores,
diseñadores, constructores y usuarios.
Las potenciales soluciones
Infraestructura multimodal para la integración regional y
el comercio exterior
La infraestructura vial necesaria para la integración
regional interna y la consolidación de corredores logísticos
de comercio exterior requiere de esfuerzos importantes en
el perfeccionamiento y consolidación de las dobles
calzadas, y de los corredores de competitividad
desarrollados en los últimos tres años, bajo un concepto de
multimodalidad que vincule efectivamente al sector fluvial
y férreo en la conexión regional y a los puertos marítimos
en el desarrollo del comercio exterior. Lo anterior incluye
no sólo la definición del alcance específico de dichos
proyectos viales, sino la certificación pública de los recursos
necesarios, incluyendo aquellos que deben ser destinados a
analizar, identificar, ejecutar y evaluar los planes de
mitigación de los impactos ambientales, siendo éste último
un aspecto estratégico de los proyectos en curso.
5 Ver Artículo 339, Constitución Política de Colombia 1991.
Política Pública Hoy 14
Una visión integral de estos proyectos, dentro del
propósito de modernización de la infraestructura nacional,
deberá promover la definición de una política de mediano
plazo para la expansión y modernización de la
infraestructura vial nacional. La formulación de dicha
política deberá contemplar una revisión de las inversiones
que han sido comprometidas, de los esquemas de
financiamiento en todo el sector carretero, de los
corredores de competitividad y de los corredores
integrales de mantenimiento, al tiempo que deberá
presentar una propuesta sobre los esquemas de
financiamiento y de los aportes concesionales en los
proyectos en ejecución; y, finalmente, la programación de
los nuevos proyectos a adelantar, y una presentación de
las estrategias tendientes a que la nación apoye a
departamentos y municipios en el financiamiento
necesario para mejorar el estado de las redes viales
secundarias y terciarias a su cargo.
Como ya se dijo, la calificación es de carácter subjetivo
y se hace necesario parametrizar los elementos
contenidos en la matriz, alimentar esos parámetros que
deben formularse en un modelo econométrico, con
información recogida en campo y poder formular un
esquema que permita valoración de la IED y, por ende, de
las políticas públicas que afecten este fenómeno.
Planificación, regulación y control
La consolidación institucional del sector deberá
contemplar un fortalecimiento de las funciones de
planificación, regulación y supervisión, no simplemente
como una necesidad técnica sino como un instrumento de
política que permita conciliar los tiempo del ciclo de
control del PND, y los propios del sector, de manera que
se eliminen las debilidades estructurales de preparación,
estructuración, ejecución y evaluación de proyectos. Un
aumento, a por lo menos el 10% en los costos para
adelantar los estudios de preinversión necesarios para los
proyectos por desarrollar, representa un factor decisivo
para lograr un fortalecimiento real de la capacidad de
planificación sectorial.
Sin embargo, el fortalecimiento institucional no podría
consistir en una redistribución de funciones institucionales
simplemente, sino que debe involucrar un cambio
conceptual, en cuanto a la relación con el tiempo y un
cambio ético impulsando y fortaleciendo una política de
cero tolerancia a la corrupción dentro de todo el ciclo de
política sectorial, es decir en la selección, contratación,
ejecución, supervisión y evaluación.
Un componente esencial en el fortalecimiento
institucional está en la regulación integral y el
fortalecimiento de las relaciones entre la nación, los
departamentos y los municipios, a través de la definición
clara de la participación y el rol técnico y financiero de la
nación en el desarrollo de la infraestructura de transporte,
bajo jurisdicción sub-nacional, en todos los modos de
transporte. De esta manera, se podrá tener una
articulación efectiva de las funciones de orientación,
coordinación, y ejecución de la política promoviendo la
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clara de la participación y el rol técnico y financiero de
la nación en el desarrollo de la infraestructura de
transporte, bajo jurisdicción sub-nacional, en todos los
modos de transporte. De esta manera, se podrá tener una
articulación efectiva de las funciones de orientación,
coordinación, y ejecución de la política promoviendo la
planificación sectorial y la transparencia en la
contratación. Instrumentos como el plan vial regional en
el caso de la red departamental, los acuerdos inter-
institucionales para el mantenimiento de red vial terciaria
y optimización en la asistencia financiera de la nación a los
gobiernos subnacionales, son oportunidades para lograr
este objetivo.
Financiación del negocio llamado Transporte
En relación con la estrategia financiera para cubrir las
necesidades de inversión en el sector transporte, la
problemática va mucho más allá de la disponibilidad de
recursos. El problema está asociado a la necesidad de
adelantar una estrategia de financiación público-privada
integral del sector que considere una autoridad que tenga
visión de negocio sobre los proyectos del sector, que
promueva la estrategia y la implementación de
alternativas novedosas en Colombia para la financiación
de proyectos de transporte, y que promueva el desarrollo
del mercado de capitales con miras a cubrir las
necesidades de fondeo de los proyectos del mediano y
largo plazo.
En Colombia, la fuente principal de pago de los
proyectos de infraestructura de transporte son las
vigencias futuras y, en segundo lugar, los ingresos
operacionales del respectivo proyecto. Pero la visión del
negocio cambia mucho dependiendo del actor. En un
extremo, está la visión del constructor tradicional, que
espera rentabilidad durante la construcción y busca
financiamiento de corto plazo en caso de presentarse
brechas entre el avance de la obra y el pago por parte del
Estado. En el otro extremo, está el inversionista con una
visión de plazo mayor, que puede conformar una
estructura de capital a largo plazo, que entra al negocio
para obtener una rentabilidad esperada, asumiendo el
riesgo de construcción y el riesgo de mercado, parcial o
totalmente, dependiendo de la participación del Estado.
Finalmente, se encuentran organizaciones como los
fondos de pensiones obligatorias cuyo objetivo es
maximizar la pensión de los afiliados y los fondos de
capital privado, cuya finalidad está en obtener una
rentabilidad por encima del mercado, acorde con los
niveles de riesgo que se están asumiendo.
En general, se puede afirmar que la participación de
los inversionistas institucionales ha sido tímida y poco
significativa, no más allá de la inversión en algunas
emisiones de bonos utilizadas para financiar parcialmente
algunas concesiones, con calificaciones de solvencia
elevadas. Así mismo, el financiamiento a través del
mercado público de valores ha sido muy bajo y su
crecimiento dependerá de la forma como los
inversionistas institucionales evalúen el riesgo de la
Política Pública Hoy 14
emisiones de bonos utilizadas para financiar parcialmente
algunas concesiones, con calificaciones de solvencia
elevadas. Así mismo, el financiamiento a través del
mercado público de valores ha sido muy bajo y su
crecimiento dependerá de la forma como los inversionistas
institucionales evalúen el riesgo de la inversión y la
rentabilidad de la misma. Un crecimiento acelerado de los
recursos administrados por los inversionistas
institucionales con mejor perfil para invertir en proyectos
de infraestructura vial, tales como fondos de pensiones,
compañías de seguros de vida y administradoras de riesgos
profesionales, es un factor positivo dentro de la
construcción de confianza dentro del sector. Otras dos
alternativas a evaluar con mayor profundidad son el leasing
operativo para financiar los componentes de un proyecto
de infraestructura, incluyendo el leasing público, y la
destinación parcial de las regalías que se generan por la
extracción de recursos naturales no renovables para el
financiamiento de proyectos de infraestructura. Las dos
posibilidades son factibles pero requieren modificaciones
en el marco legal.
Al analizar el paquete de nuevas necesidades de
inversión en transporte, la cual puede ser de $16,2 billones
de pesos, según las estimaciones de Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, la restricción principal proviene de
las limitaciones del marco fiscal, especialmente durante los
próximos cuatro años. Esto afecta tanto a los proyectos de
transporte a contratarse como obra pública, como aquellos
a ejecutarse bajo el esquema de asociación pública
privada, en la medida que estos demandarán nuevas
vigencias futuras, en el mediano plazo, en el caso de no
existir nuevas fuentes de financiamiento, que permitan
postergar el uso de esas vigencias futuras.
Las alternativas de inversión para estas nuevas
inversiones deberán ser creativas y explorar todo el
potencial que existe en los inversionistas institucionales,
específicamente en los fondos de pensiones obligatorias y
voluntarias (recursos marginales de su crecimiento), en las
carteras colectivas que administran pasivos pensionales
definidos y en las reservas técnicas de las compañías de
seguros de vida. Estas alternativas, serían suficientes para
financiar la nueva oferta de proyectos de carretera para los
próximos cuatro años, teniendo en cuenta las restricciones
existentes a la inversión en bonos y en fondos de capital
privado.
Conclusión
El sector Transporte en Colombia está abocado a una
reforma institucional focalizada, por una parte, en el
fortalecimiento de las diferentes etapas del ciclo de política
y su interrelación temporal con otros marcos temporales
de referencia utilizados por el Estado. De otra parte, en el
diseño de acuerdos institucionales que definan reglas de
distribución regional de recursos en la red secundaria y
terciaria, delegando en el ejecutivo decisiones de inversión
en la infraestructura nacional bajo mecanismos
institucionales que le brinden independencia en dicha
tarea a través de una agencia de planificación y
Página 5
diseño de acuerdos institucionales que definan reglas de
distribución regional de recursos en la red secundaria y
terciaria, delegando en el ejecutivo decisiones de
inversión en la infraestructura nacional bajo mecanismos
institucionales que le brinden independencia en dicha
tarea a través de una agencia de planificación y
estructuración para el sector.
En este sentido, existen áreas estratégicas de acción
en torno al fortalecimiento institucional, al impulso a la
planificación de proyectos de mediano y largo plazo, al
desarrollo de una estrategia de inversión con gobiernos
subnacionales y a la continuidad en las medidas de
descongestión y planificación del transporte urbano. El
fortalecimiento institucional incluye afrontar un proceso
adecuado de estructuración de los nuevos proyectos
viales y el análisis financiero de proyectos viales en
marcha, así como el análisis de relaciones con entidades
territoriales. Estas acciones se deben enlazar con la
planificación de mediano y largo plazo del sector,
incluyendo la formulación de un Plan de expansión de la
red vial nacional, la formulación de una Política Nacional
en Seguridad Vial, y la continuidad en iniciativas de
logística, transporte sostenible y cambio climático. En
materia de red secundaria y terciaria, las acciones se
deberán orientar en el desarrollo de acuerdos
interinstitucionales por parte del Ministerio de Transporte
para el mejoramiento de la red vial terciaria, en la
difusión de mejores experiencias de microempresas de
mantenimiento vial como estrategia para generación de
empleo y en el análisis de alternativas de financiación de
los Planes Viales Departamentales. En materia de
transporte urbano, se deberá desarrollar la estructuración
de una segunda fase de la Política de Transporte Urbano,
así como la segunda generación de proyectos de
transporte urbano ambientalmente sostenibles
incluyendo, entre otros, el desarrollo de programas de
autopistas urbanas integradas a la dinámica de los
esquemas de transporte masivo existentes o en desarrollo
bajo un enfoque de ciudad sostenible.
Referencias bibliográficas
Constitución Política Colombiana (1991).
Rist, Ray (1995). “Policy Evaluation: Linking Theory to
Practice”. The International Library of Comparative Public
Policy. Edward Elgar Publishing Limited, UK.
Wienner, Norbeth (1948). “Cibernética o el Control y
Comunicación en Animales y Máquinas”. Metatemas.
Tusquets Editores, España.
Política Pública Hoy 14 Página 6

La Nota Sectorial
Marco teórico del cambio institucional aplicado al
Transporte colectivo urbano en Colombia: transporte público urbano en Colombia
reconociendo la historia, escribiendo el La aproximación teórica para este caso obedece a un
futuro1 proceso político que se fundamenta en teorías de acción
7
Por: Julián Daniel Muñoz Cifuentes
* colectiva de cambio institucional . Es claro que el cambio
institucional analizado se originó como un “proceso de
Introducción acción colectiva en la cual las reglas fueron explícitamente
8
Durante gran parte del siglo XX, el transporte especificadas por una entidad política colectiva” que,
público urbano colombiano se caracterizó por ser una evidentemente, fue el Estado a través del gobierno y el
institución informal, estructurada de tal manera en que Congreso quienes materializaron la Ley 310 de 1996.
unas empresas de transporte afilian a propietarios de Consecuentemente, diversos actores (tanto individuos
buses, autorizándolos a prestar el servicio en las rutas como organizaciones) emprendieron acciones colectivas,
asignadas a dichas empresas. Los propietarios de buses conflictos y negociaciones para adecuarse al cambio
(quienes generalmente contratan conductores) se institucional.
retribuyen económicamente según el número de Una vez se consolidó y evidenció el primer paso del
pasajeros transportados, aspecto que para el cambio institucional, considerado en sentido práctico como
conductor (bien sea propietario o contratado) se vuelve el inicio de operaciones de Transmilenio, el Gobierno
la principal razón para definir su salario. Esto ha Nacional identificó que debía continuar implementando
2
resultado en la llamada “guerra del centavo” , la cual prácticas similares en las demás ciudades gracias a los
ha aumentado, de una parte, las externalidades buenos resultados preliminares. De esta manera,
3
negativas dada la imposibilidad de la autoridad para verdaderamente estaría generando un cambio institucional
ejercer un control real, y, de otra, sobrecostos en la a nivel nacional y no exclusivamente a nivel de la capital.
medida en que no ha habido “estímulos claros para Para lograrlo efectivamente, era clave que el cambio se
emplear mejores técnicas de conducción encaminadas transmitiera e implementara en otras ciudades, y poco a
a reducir costos operacionales e incidentes que pongan poco, las ciudades colombianas (según el número de
4
en peligro los pasajeros o el equipo” . Si bien la habitantes) fueron implementando diferentes estrategias
estructura empresarial inadecuada y las externalidades para cambiar su modelo de transporte urbano.
negativas han sido causas de resaltar en esta Es factible establecer que, en efecto, la historia sí
ineficiencia institucional, también existen otras como la importa y que en el marco de ésta, el transporte colectivo
precaria infraestructura y las diversas problemáticas urbano carecía de un mecanismo de control efectivo que
5
atribuibles a las tarifas que también han contribuido daba lugar a que actores tales como las empresas de
pero no son tema del presente texto. transporte, los propietarios de buses y los conductores, sin
Ante este panorama, a finales de la década de los *importarles
Politólogo –las necesidades
Universidad realesMiembro
del Rosario. de losdel usuarios,
Grupo de
90, se dio inicio a un proceso de cambio institucional Evaluaciones
estuviesen en de
la la DEPP
capacidad de apoderarse de una mayor
1 Este artículo es un resumen de un documento escrito en el marco del
que modificaría la historia del transporte público participación del producto de la sociedad; esto con el fin de y
curso Instituciones y Desarrollo de la Especialización en Gobierno
colectivo urbano en Colombia. A pesar de la persistente Políticas
capturar la Públicas del Centro Interdisciplinario
renta y distribuírsela entre ellos. Es declaro
Estudios
quesobre
no
Desarrollo de la Universidad de Los Andes.
existencia de organizaciones ineficientes que han 2se tenía en cuenta la necesidad de distribuir el
Este comportamiento conocido como la “guerra del centavo” ha
beneficio
contribuido a aumentar los costos de transacción y de hacia sociedad1 a través
sidola diagnosticado de unpor
y explicado servicio
varios eficiente y eficaz,
autores. Véase por
un fracaso a la luz del modelo principal – agente, el el ejemplo
cual DNP,
debía 1981
ser y Figueroa,
exigido por 1996. de una autoridad que no
parte
6 3 En transporte, las tres externalidades negativas son accidentalidad,
Gobierno Nacional impulsó la Ley 310 de 1996 contaba con lasy congestión
contaminación herramientas necesarias para hacerlo
vehicular.
iniciándose un proceso de cambio institucional formal 4 República de Colombia. Documento CONPES 3167 “Política para
realidad.
mejorar el servicio de transporte urbano”. Mayo de 2002.
que fue materializado operativamente con la 5
Teniendo
Esta enhacuenta
situación llevado este
a los marco teórico,
operadores el siguiente
a buscar mejorar su
implementación por parte del gobierno distrital de pasorentabilidad, reduciendo los costos laborales, descuidando las
es revisar algunas razones relacionadas con la
Bogotá en cabeza de Enrique Peñaloza de un sistema prácticas de mantenimiento y reposición de los equipos y
deficiente
presionando estructura
incrementos empresarial
de las tarifas y principalmente
las externalidades
para los
integrado de transporte masivo basado en buses de vehículosque
negativas más viejos.
dieron DNP,paso
2002. a la necesidad de cambio
alta capacidad que circulan por corredores con carriles 6 Sustento legal de los sistemas de servicio público urbano de
institucional.
transporte masivo de pasajeros.
exclusivos, apoyados por servicios alimentadores. Este 7 En el texto “Comparing theories of institutional change” de
tipo de sistemas son conocidos como Bus Rapid Transit Esto se evidenciaba en la existencia de varias
Christopher Kingston y Gonzalo Caballero, plantean que hay
–BRT por sus siglas en inglés. organizaciones
mecanismos de (en estede caso,
creación entidades
instituciones públicas)
a través del proceso
político, además
relacionadas con de
la procesos de cambio
regulación del institucional
sector por evolución.
transporte pero
8 Kingston, Christopher y Caballero, Gonzalo. Comparing Theories of
bajoInstitutional
una totalChange.
descoordinación
Journal of Institutional Economics, (5, 2): Pg.Un
y traslapo de funciones. 151.
The JOIE Foundation,
adecuado 2009
arreglo institucional debería permitir beneficios
de diversos tipos, incluso más allá del sector transporte.
Esto se ha evidenciado puesto que “las autoridades
territoriales no han empleado políticas de transporte para
inducir procesos de ordenamiento y desarrollo urbano,
como la densificación o promoción de usos del
Política Pública Hoy 14
transporte, los propietarios de buses y los conductores, sin
importarles las necesidades reales de los usuarios,
estuviesen en la capacidad de apoderarse de una mayor
participación del producto de la sociedad; esto con el fin
de capturar la renta y distribuírsela entre ellos. Es claro
que no se tenía en cuenta la necesidad de distribuir el
9
beneficio hacia la sociedad a través de un servicio
eficiente y eficaz, el cual debía ser exigido por parte de
una autoridad que no contaba con las herramientas
necesarias para hacerlo realidad.
Teniendo en cuenta este marco teórico, el siguiente
paso es revisar algunas razones relacionadas con la
deficiente estructura empresarial y las externalidades
negativas que dieron paso a la necesidad de cambio
institucional.
¿Por qué era necesario un cambio institucional del
transporte público urbano en Colombia?
En primer lugar, es importante vislumbrar la
problemática en la que estaba inmerso el país debido a la
ineficiencia del transporte público urbano. La falla en la
capacidad institucional de las autoridades de transporte
como causa estructural, es el primer indicio de la
necesidad de un cambio institucional.
Esto se evidenciaba en la existencia de varias
organizaciones (en este caso, entidades públicas)
relacionadas con la regulación del sector transporte pero
bajo una descoordinación, traslapo y limitación de
funciones. En cuanto a este último punto, un adecuado
arreglo institucional debería permitir beneficios de
diversos tipos de desarrollo, que van más allá del sector
transporte como tal. Esto se ha evidenciado puesto que
“las autoridades territoriales no han empleado políticas de
transporte para inducir procesos de ordenamiento y
desarrollo urbano, como la densificación o promoción de
usos del suelo mixto, que permitirían una dotación de
infraestructura y operación del transporte menos costosa
10
y una mayor accesibilidad” .
La desarticulación no solo se estaba dando entre
entidades del sector público. La necesaria relación sector
público – sector privado para la provisión de un adecuado
servicio de transporte estaba siendo afectada debido a la
legalidad del antiguo modelo, la falta de herramientas
para ejercer un control efectivo por parte de los actores
públicos frente al modelo y la limitación a la participación
del sector privado en ámbitos tales como la
infraestructura. Tal como lo estableció el Gobierno
Nacional en ese entonces: “Las autoridades de transporte
deben transformar la visión única del inversionista privado
como su contraparte, por la de un aliado en la
identificación de mercados e innovación (…) que se refleje
Página 7
en el mejoramiento de la productividad y servicio al
11
cliente” .
En cuanto a la ineficiente estructura empresarial, la
gran mayoría de empresas de transporte público urbano
son solamente intermediarias entre las autoridades y los
propietarios de los buses que, ante la necesidad de lograr
mayores ingresos, promueven malas prácticas laborales
(por ejemplo, jornadas laborales considerablemente
extensas) y no están obligados a afiliar a los conductores al
régimen de seguridad social.
Claramente, estas fallas estructurales y problemáticas
operativas han generado externalidades negativas dadas
por incremento en la accidentalidad, la contaminación y la
congestión vehicular. Específicamente, en relación con la
contaminación, el Gobierno estimó que, para los casos de
Bogotá y Pereira “el cambio tecnológico en los buses, la
eliminación de la sobreoferta, la reestructuración de rutas
y la optimización operativa por la implantación de
sistemas integrados de transporte masivo modernos
(reduciría) las emisiones de monóxido de carbono (CO) en
aproximadamente un 90%, de hidrocarburos (HC) en 60%,
y de óxidos de nitrógeno (NOX) en 50%” .
12
Hay muchas más razones que impulsaron el definitivo
cambio institucional del transporte urbano en Colombia.
Lo cierto es que en el caso de los Sistemas Integrados de
Transporte Masivo (SITM), el reto ha sido grande para el
país y ha implicado la estructuración de una política
pública nacional liderada por el Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. A la efectiva participación
nacional, se unió la participación territorial, la cual sería
responsable de la planificación, ejecución y operación de
los proyectos. Finalmente, se vinculó positivamente al
sector privado en cuanto a la operación y prestación del
servicio. Esta alianza público privada cambió el modelo
anterior, especificando taxativamente la responsabilidad
de cada una de las partes y dando un vuelco en la
institucionalidad del transporte en el país.
Colombia es referente en el mundo entero en la
implementación de sistemas integrados de transporte
masivo, teniendo cinco funcionando a la fecha, dos en
construcción y uno en diseño, para un total de ocho
sistemas BRT para el país. Es de resaltar que la
problemática de la movilidad requiere de estrategias de
complementariedad que se han venido identificando a
partir de la implementación del nuevo modelo de
transporte urbano masivo y se ha trabajado en su solución
9 Este fenómeno es conocido como “coaliciones distributivas”
10 Documento CONPES 3167, 2002.
11 Ibíd.
12 Ibíd.
Política Pública Hoy 14
con el fin de evitar que dichas problemáticas se repitan en
otras ciudades. De esta forma, se ha identificado la
importancia de avanzar en el camino hacia la integración
del sistema masivo con el servicio colectivo corriente
(traducido en el Sistema Integrado de Transporte Público –
SITP en Bogotá y en Pereira). Adicionalmente, es
importante que para estos sistemas la autoridad de
tránsito municipal/distrital cuente con un mayor control
sobre el modelo, control que lo han venido ejerciendo
principalmente los entes gestores de los sistemas pero
que, en aras de un correcto funcionamiento / arreglo
institucional, debe revisarse el papel de las autoridades de
tránsito en las diversas ciudades del país en las cuales
exista la figura de ente gestor. Es claro que los cambios
generados gracias a este nuevo concepto de transporte
urbano de pasajeros han sido importantes para la
sociedad en diversos frentes tales como la reducción de
tiempos de viaje, de costos de operación, de emisión de
contaminantes, de niveles de accidentalidad y en materia
de desarrollo urbano de las ciudades. No obstante, todavía
existen dificultades que deben ser revisadas para aprender
de las fallas y para mejorar aún más, a presente y futuro,
un modelo de servicio público urbano de transporte de
pasajeros a todas luces necesario para el país y con el cual
efectivamente se está reescribiendo la historia del
transporte colectivo urbano en Colombia.
Referencias bibliográficas
Kingston, Christopher y Caballero, Gonzalo. Comparing las políticas públicas para potenciar la eficiencia y calidad
Theories of Institutional Change. Journal of Institutional de las intervenciones y acciones públicas en América
Economics, (5, 2). The JOIE Foundation, 2009
República de Colombia. Documento CONPES 3167,
2002: Política para mejorar el servicio de transporte Juego Político en América Latina. ¿Cómo se
público urbano de pasajeros.
Página 8
Lecturas recomendadas
BERNAL, RAQUEL; y PEÑA, XIMENA. “Guía
Práctica para la Evaluación de Impacto”. Centro
de Estudios sobre Desarrollo Económico,
Universidad de los Andes. Bogotá, Colombia.
Abril de 2011.
Este texto hace una presentación clara, detallada y
exhaustiva de las principales metodologías de evaluación
de impacto en un lenguaje fácil de entender. En cada
capítulo se combina una explicación rigurosa de los temas
con la presentación de diversos ejemplos y casos de la vida
real. Es un libro para practicantes, para evaluadores y
puede ser usado como material docente en cursos
avanzados de pregrado o de maestría.
PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO.
“Los Desafíos de la Coordinación y la
Integralidad de las Políticas y Gestión Pública en
América Latina”. Jefatura de Gabinete de
Ministros, Presidencia de la Nación. Buenos Aires.
Marzo de 2010.
En este documento se reconoce que la coordinación de
políticas y programas integrales no sólo es necesaria, sino
que implica una noción procesal que abarca desde el punto
mismo de la formulación de la política, continúa con su
lógica de gestión y, finalmente, cubre la de su evaluación
así como la reformulación estratégica a la que la misma
lleva. Particularmente, centra la atención sobre
importancia que tienen la coordinación y la integralidad de
Latina.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. “El
Deciden las Políticas Públicas en América
Latina?” Editores: Carlos Scartascini, Pablo Spiller,
Ernesto Stein y Mariano Tommasi. Enero de 2011.
Este libro propone que las políticas públicas no son
sim¬plemente líneas de un menú que los gobernantes
pueden escoger sin restricciones, sino que son el resultado
de la interacción de un grupo numeroso de actores
políticos, y las políticas elegidas deben ser implementadas
y sustentadas con el paso del tiempo, lo que les añade
complejidad. La calidad de los resultados del proceso de
formulación de políticas depende de cómo estos diferentes
actores interactúan y de los méritos de la política que se
promueve. Así, el análisis no debe acentuar tanto la
naturaleza de las intervenciones perseguidas por el Estado,
sino también las características de las instituciones que
conforman el Estado: sus incentivos, las reglas que
gobiernan su funcionamiento diario y su accountability.
Política
PolíticaPública
PúblicaHoy
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Eventos y novedades
Webinars: The monitoring and evaluation in
South Africa. Many purposes, multiple system -
National monitoring and evaluation system in Sri
Lanka. Experiences, good practices, challenges
and the way forward
Conferencistas: Indran Naidoo, Deputy-Director General,
Monitoring and Evaluation, Public Service Commission,
South Africa - Velayuthan Sivagnanasothy, Director
General, Department of Foreign Aid and Budget
Monitoring, Ministry of Plan Implementation
Fecha del evento: Mayo
Más información:
http://www.mymande.org/?q=content/developing-
capacities-country-monitoring-evaluation-system&x=cl
Curso Virtual: Gestión para Resultados en el
Desarrollo en Gobiernos Subnacionales (GpRD-
SN) - 2a. edición
Convocatoria para presentar propuestas innovadoras de
evaluación de impacto de intervenciones dirigidas al
fortalecimiento de las instituciones públicas en América
Latina y el Caribe
Organiza: Banco Interamericano de Desarrollo Indes -
Prodev
Plazo para inscripción: 13 de mayo
Publicación de resultados: 1 de julio
Más información:
www.iadb.org/MIRA ó MIRA@iadb.org
Novedad: “Guía Práctica para la Evaluación de
Impacto”.
El pasado 14 de abril, Raquel Bernal y Ximena Peña,
profesoras del CEDE de la Universidad de Los Andes,
hicieron el lanzamiento del libro “Guía Práctica para la
Evaluación de Impacto”, en donde hacen una detallada
presentación de las principales metodologías de
evaluación de impacto.
Página 9
En qué va la DEPP
Arrancó el ciclo de capacitaciones DEPP - ESAP
En el mes de marzo empezó el ciclo de diplomados de
DNP y la ESAP, con el diplomado en seguimiento y
evaluación de políticas públicas que coordina la DEPP.
Este tiene lugar en la sede de la ESAP en Bogotá, con 50
asistentes presenciales de diferentes entidades públicas
nacionales y territoriales, y con más de 200 asistentes en
todo el país, gracias a la plataforma tecnológica de
videoconferencia que se ha empezado a utilizar a partir
de este año. Los conferencistas de la DEPP han podido
interactuar así con personas a lo largo de todo el país,
con el fin de desarrollar las capacidades del sector
público para monitorear y evaluar las políticas, planes y
programas que realiza el Estado colombiano.
Departamento Nacional de Planeación
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
www.dnp.gov.co/sinergia
Dirección General: Hernando José Gómez
Subdirección General: Juan Mauricio Ramírez Cortés
Secretaría General: Tatiana Mendoza
Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
Diego Dorado Hernández
Coordinación de la Publicación
Grupo de Investigación
Carolina Isaza
José Danilo González
Gustavo Alberto Quintero
Andrea Ortiz
Jorge Llano
Coordinador Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas
Giovanni Celis Sarmiento
Departamento Nacional de Planeación, 2010
Calle 26 Núm. 13-19. Teléfono 3815000
Bogotá, D.C., Colombia
Nota: Las opiniones de los autores no comprometen la posición oficial del
Departamento Nacional de Planeación.