Capítulo 12.

La distribución territorial del poder:

estados unitarios y estados compuestos

Los estados unitarios

La conexión entre poder político organizado y territorio ha dado lugar a diferentes modelos de

estado, según el grado de dispersión o concentración.

Hay dos grandes tipos:

1) Estados unitarios:

2) Estados compuestos

Estados unitarios:

 El poder político reside en un único centro. Este centro decide, reparte y revoca

atribuciones de modo unilateral.

 Es el modelo original del estado liberal. También se lo llama estado jacobino.

 Albergan entidades políticas locales (ayuntamiento, consejo comarcal, diputación

provincial, etc) pero sus funciones están siempre definidas por el estado.

 Con la emergencia de necesidades sociales más complejas, los estados unitarios han

delegado y descentralizado competencias a nivel regional y local, para mejorar su

gestión.

 Pero la titularidad última del poder político corresponde a las instituciones centrales

del estado. Un claro ejemplo es Francia.

Los estados compuestos: federación y autonomía

En los estados compuestos, el poder se reparte originalmente entre ámbitos territoriales

diferentes. Hay un acuerdo político de partida para compartir poder, y no solo delegarlo, entre

niveles de gobierno, sin que un centro pueda imponerse a las partes. El principio de jerarquía

pasa de ser vertical a horizontal. Este es el modelo de las federaciones o estados federales.

Las entidades políticas del estado federal reciben nombres distintos en cada país:

 Estados (EEUU, India, México o Brasil)

 Länders (Alemania)

 Cantones (Suiza)

 Comunidades y regiones (Bélgica)

 Provincias (Canadá o Argentina)

Casi la mitad de la población mundial habita en estados federales o parafederales, sin que
tenga que ver el tamaño de los países. Ejemplos: India, EEUU, Rusia, Brasil, México o Nigeria

(países grandes) / Alemania, Canadá, Sudáfrica, Australia, Argentina o Malasia (países

medianos) / Bélgica, Austria o Suiza (países pequeños).

Las principales características de un estado federal son las siguientes (tomando el ejemplo de

EEUU):

1) Distribución constitucional de competencias entre la federación y los estados

federales.

2) Reparto de la capacidad y recaudación tributaria.

3) La existencia de instituciones federales.

4) La existencia de una constitución propia de cada estado.

5) Establecimiento de un tribunal central o federal, para conflictos entre estados o con la

federación.

Los orígenes de los estados federales pueden deberse a 3 causas:

1) Entidades previamente existentes (EEUU o Suiza).

2) Reunir en un único estado territorios diversos unidos por la dependencia colonial

(Brasil, México, Argentina, Canadá, India, Australia, Nigeria).

3) Dispersar un poder excesivamente concentrado para reconocer la diversidad territorial

(Alemania tras el nazismo, Bélgica en 1980).

La tendencia es a más y mayores relaciones intergubernamentales entre los estados y las

federaciones, ya que la complejidad de los problemas y necesidades requiere más y más del

esfuerzo mancomunado entre las distintas administraciones.

Como variante de estado compuesto, se dan casos intermedios entre la federación y el estado

unitario. España y Reino Unido son ejemplos de esta variante. En estos modelos hay un reparto

más contenido de atribuciones entre el estado central y las entidades subestatales, y no existen

instituciones centrales con representación en dichas entidades, como es habitual en los

sistemas federales. En el caso español, otra gran diferencia con el modelo federal, es la

ausencia de una participación más directa de las comunidades autónomas en los órganos de

gobierno del estado (Senado, Administración de Justicia, Tribunal Constitucional, Banco

Central, etc.).

Se suele decir que los sistemas federales distribuyen más el poder que las otras variantes, pero
el libro matiza esta idea indicando que es el reparto de recursos lo que determina el verdadero

nivel de reparto del poder. Incluye una tabla muy reveladora a este respecto

Las confederaciones

Conjunto de estados que deciden actuar de forma mancomunada. Todas las decisiones deben

ser validadas por cada miembro.

La UE es un ejemplo intermedio entre el modelo confederal y el federal. Los estados tienen

derecho de veto en ciertas cuestiones, pero en otras no, ya que los acuerdos del Parlamento

Europeo, del Consejo de Ministros o de la Comisión obligan a los miembros. Los estados han

cedido asuntos importantes a la Unión, en materia de moneda, déficit fiscal, comercio interior

y exterior, agricultura, cooperación judicial y policial, inmigración y seguridad fronteriza, etc.

Hacia una distribución multinivel del poder

La elección de modelos más centralistas o más federales responde a factores funcionales, pero

también simbólicos. Estos factores simbólicos son importantes para la estabilidad de la

comunidad política.

Hoy se vive un proceso en el que los sistemas unitarios tienden a distribuir (descentralizar) su

poder, y los sistemas federales tienden a una mayor integración, lo que genera un mapa con

muchas situaciones híbridas. Además, todos los sistemas políticos tienden a diversificar sus

niveles de intervención. Por ejemplo, la UE ha asumido el llamado principio de proximidad o

subsidiariedad, que presupone la capacidad de las comunidades locales de resolver por sí

mismas las cuestiones de interés colectivo que se le plantean, y sólo cuando se demuestra su

incapacidad se traslada el asunto a un nivel superior.

Esta multiplicidad de poderes territoriales hace que la política se desarrolle cada vez más de

acuerdo a redes de interdependencia e intercambio, en las que no siempre se mantiene una

organización jerárquica clara y muchas de las decisiones se toman de forma mancomunada, lo

que plantea problemas para hacer efectiva la responsabilidad democrática de las mismas.

Capítulo 13. La distribución funcional del poder: (1)

ejecutivos y administraciones.

Funciones e instituciones

La visión liberal del estado lo divide en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

El poder Ejecutivo es el que adopta las decisiones obligatorias que fuerzan a los ciudadanos a
adoptar una determinada conducta y evitar otras. En la actualidad ha cobrado aún más

protagonismo, convirtiéndose en el gran impulsor de las políticas.

El poder Legislativo es el que elabora y aprueba las leyes. En la actualidad ha perdido el poder

de antaño, convirtiéndose en ocasiones en un mero instrumento de confirmación solemne de

las decisiones del Ejecutivo.

El poder Judicial es que dirime las controversias entre partes acerca de la interpretación de las

reglas de juego o sobre la pertinencia de su aplicación a un caso concreto. Actualmente, la

función de control del gobierno y la disputa de sus decisiones, se confía tanto al poder Judicial

como al Legislativo.

El ejecutivo, centro impulsor de la política

El Ejecutivo lo forman el gobierno, la jefatura del estado y las administraciones. El Ejecutivo es

dual cuando se desdobla en dos el gobierno y la jefatura de estado, y es monista cuando las

dos funciones se reúnen en una persona (presidente).

Los ejecutivos duales: (1) el gobierno

Los ejecutivos duales son característicos de los países europeos de tradición parlamentaria.

El gobierno es quien impulsa y coordina las grandes decisiones políticas. El gobierno es un

órgano colegiado con un presidente, primer ministro o canciller, y una serie de ministros (entre

la docena y la treintena) En los sistemas duales no hay gobierno sin apoyo o tolerancia de una

mayoría parlamentaria, y cuando ya no cuenta con su apoyo el gobierno está obligado a

abandonar sus funciones. El gobierno tiene generalmente la potestad de disolver las cortes y

convocar nuevas elecciones parlamentarias.

Los ejecutivos duales: (2) la jefatura del estado

La jefatura de estado ejerce una función esencialmente ceremonial, ostentando la

representación exterior e interior del estado. Sus decisiones deben ir siempre avaladas por una

segunda firma (refrendo) de otra autoridad del estado, de modo que se evita que pueda

convertirse en un poder autónomo.

Sistemas semipresidenciales: Son sistemas parlamentarios, pero en los que el jefe de estado es

elegido por los ciudadanos y tiene facultades de mayor entidad, como derecho a disolver el

parlamento o nombrar y cesar al primer ministro o presidente del gobierno. Ejemplos: Francia,

Portugal o Rusia.

Los ejecutivos monistas

Son propios de los sistemas presidenciales, inspirados en EEUU. Abundan en América Latina y

algunos países de Asia y África, donde en muchos casos el presidencialismo se ha deslizado

hacia formas autoritarias.

El ejecutivo monista consta de un solo órgano: la presidencia de la república, la cual se elige

por sufragio universal directo por un mandato temporal determinado por la constitución.

El peso creciente del ejecutivo

Tiene 6 funciones fundamentales:

1) Tomar la iniciativa política principal.

2) Dirigir a las administraciones públicas.

3) Simbolizar la continuidad de una comunidad política, mediante el jefe de estado o jefe

de gobierno.

4) Gestionar las crisis.

5) Intervenir en los foros internacionales.

6) Liderazgo social marcando la agenda de asuntos de interés general.

En casi todos los sistemas democráticos, esta atribución de funciones ha reforzado el papel del

Ejecutivo en detrimento del Legislativo, y los factores de ese empoderamiento son entre otros

los siguientes:

1) La complejidad de las tareas asumidas por la estructura estatal

2) La rapidez exigida a la toma de decisiones

3) El control sobre las administraciones con su caudal de conocimiento y experiencia

4) Los partidos como organizaciones disciplinadas de apoyo parlamentario del ejecutivo

5) La personalización extremada del liderazgo político

6) La internacionalización de las grandes decisiones políticas

La gran cuestión es encontrar fórmulas que den lugar a un ejecutivo fuerte, pero a la vez

responsable, ya que su concentración excesiva de poder es un riesgo para la calidad

democrática del sistema.

Las administraciones públicas: la crisis del ideal

Son una organización de personal profesionalizado dotada de medios materiales y económicos

públicos cuya función es llevar a la práctica las decisiones del ejecutivo. Su forma moderna es

la llamada administración burocrática descrita por Max Weber (1864-1920), basada en

principios de racionalidad instrumental porque intenta siempre el ajuste entre fines y medios.
Las características de la administración burocrática son las siguientes:

1) Reclutamiento del personal en función de méritos y capacidad

2) Definición clara de las tareas de cada miembro

3) Propiedad pública de los medios materiales y económicos

4) Actuación conforme a normas escritas y publicadas

5) Organización jerárquica o piramidal

Las diferencias entre el modelo burocrático ideal y el real has sido tales que el término

“burocracia” ha terminado adquiriendo connotaciones negativas, usándose para referirse a los

comportamientos administrativos ineficientes, rígidos, poco responsables, rutinarios y no

innovadores

Las funciones actuales de la administración pública

Las más importantes son las siguientes:

1. Aplicación de reglas generales a situaciones particulares de individuos y colectivos.

2. Prestación de bienes y servicios.

3. Captación y gestión de recursos, recaudando impuestos, percibiendo tasas y

administrando empresas públicas.

4. Acumulación de información y asesoramiento experto.

Para realizar estas funciones, las administraciones se han ido estructurando según 4 criterios:

1. Ámbito espacial: municipio, provincia, comunidad autónoma, estado…

2. Ámbito sectorial: economía, infraestructuras, medio ambiente, orden público,

educación…

3. Según los destinatarios: mujer, juventud, inmigrantes…

4. Según necesidades propias de funcionamiento: gestión de patrimonio, comunicación

exterior, asesoramiento informático…

¿Es posible controlar la actuación de las administraciones públicas?

En los países de la OCDE, el sector público emplea entre el 18% y el 40% de la población activa

y gestiona entre un 25% y un 50% del PIB. La administración se ha convertido así en la pieza

más voluminosa del sistema político.

Esta importancia ha hecho que los niveles superiores de la administración no sean simples

ejecutores de las decisiones del gobierno o el parlamento, sino que tengan capacidad para

influir en la agenda política. Además, los empleados públicos tienen asegurada la continuidad
en su puesto, a diferencia de los responsables políticos que se renuevan con frecuencia. La gran

cuestión que se plantea es como asegurar que el personal de las administraciones no se

convierta en productor autónomo de decisiones principales al margen de la dirección política a

la que debe servir.

Hacia una administración posburocrática: la nueva gestión pública

Ante las insuficiencias de las administraciones públicas actuales surgen 2 tipos de respuesta:

1. Reducir su tamaño y su campo de intervención. Se atribuyen sus problemas a su

exceso de tamaño. Se recomienda la privatización de funciones o su subcontratación a

empresas privadas.

2. Reformar su funcionamiento, yendo a un modelo “posburocrático” o de “nueva

gestión pública”.

Sus principales rasgos son:

a. Personal más polivalente.

b. Renovación y movilidad de los puestos.

c. Unidades administrativas organizadas en red.

d. Estímulo a la innovación y a la iniciativa.

e. Control y evaluación de resultados y calidad.

f. Competencia interna entre servicios y unidades.

Las administraciones armadas: ejércitos y policía

Ocupan una posición singular al ser las que tienen capacidad de aplicar la coacción sobre los

ciudadanos, es decir, las que administran la violencia legítima.

Las instituciones armadas conllevan el riesgo de poder levantarse contra la autoridad política

mediante insurrecciones o golpes de estado, lo que hace que su control y administración

tengan una importancia especial.

En los estados liberal-democráticos el empleo de la coacción tiene como finalidad proteger las

libertades públicas frente a amenazas internas y externas. Por otro lado, la actuación de policía

y ejército debe responder a normas y procedimientos preestablecidos.

En los países de corte dictatorial, los ejércitos y la policía se convierten en las herramientas de

control y represión. En otros casos, el propio ejército ocupa el centro de decisión política,

estableciéndose una dictadura militar. La historia de América Latina, África y parcialmente Asia,

se ha visto jalonada por golpes de estado de sus propios ejércitos.

 Capítulo 14. La distribución funcional del poder: (2)

parlamentos

Un gran escenario público

Las asambleas o parlamentos son el espacio público donde se enfrentan las pretensiones de

cada uno de los grupos de la comunidad con el fin de llegar a decisiones que sean aceptables

para el mayor número. Tienen la función de legitimar las grandes políticas orientadas a regular

el conflicto social, las cuales ya vienen en buena medida condicionadas por acuerdos en los

que el ejecutivo y las administraciones desempeñan un papel decisivo.

Un órgano colegiado y electivo

El parlamento es un órgano colegiado designado por elección popular. Según el país se lo llama

también de diversos modos: congreso, cortes, cámara, dieta, etc.

Sus componentes tienen una condición representativa: son mandatarios o diputados

(delegados) de sus conciudadanos para expresar sus demandas y negociar en su nombre.

El parlamento se renueva periódicamente (entre 2 y 6 años), y cada período constituye una

legislatura.

Hay dos grandes familias de sistemas electorales:

1. Distributivo o proporcional: tienden a distribuir la representación en proporción a los

votos

2. Mayoritaria: La que tiende a primar la opción que obtuvo más votos.

España tiene un sistema electoral del primer tipo, basado en la fórmula más utilizada elaborada

por la Fórmula D’Hondt.

Por su parte los sistemas mayoritarios tienen sistemas electorales basados en dos tipos

principales:

1. Mayoría simple (Ejemplo: Reino Unido).

2. Mayoría a doble vuelta (Ejemplo: Francia).

Para limitar el aislamiento de la clase política profesionalizada, algunos países proponen la

limitación de mandatos electorales de los parlamentarios.

Según el país, se cuenta con una o dos cámaras. La segunda cámara o cámara alta surge por

dos posibles motivos: las reticencias conservadoras al sufragio popular (caso del Reino Unido,

con Lores hereditarios en parte de la cámara alta) y la distribución territorial del poder (caso de

EEUU).
La cámara baja es la que cuenta con mayor peso político. Se dota de una presidencia, se

organiza en grupos parlamentarios, distribuye las tareas entre comisiones y plenario y se dota

de servicios auxiliares.

Los grupos parlamentarios suelen actuar de manera disciplinada y suele tener poco margen de

iniciativa individual, con excepción de EEUU donde los congresistas tienen libertad de voto.

Grandes funciones: ¿influencia decreciente?

Se habla del declive de los parlamentos. El libro analiza cómo se han devaluado sus 4

funciones:

1. En cuanto a quien representan los diputados, el libro aduce que cada vez más

representan a su partido por encima de la representación de los ciudadanos de un

territorio o de un grupo social determinado.

2. En cuanto a su función de legislar, el parlamento genera cada vez menos

proposiciones de ley propias, actuando en la mayoría de los casos a instancias de los

proyectos de ley remitidos por el ejecutivo (90% de los casos). La discusión

parlamentaria se transforma en un ritual para que la mayoría parlamentaria apruebe

las iniciativas del gobierno. Esta situación solo puede cambiar cuando el ejecutivo no

tiene mayoría parlamentaria.

3. En cuanto a sus tareas de control del ejecutivo, el libro señala 5 vías:

a. Aprobar el presupuesto.

b. Control del gobierno y petición de cuentas.

c. Intervención en la designación de altos cargos.

d. Participación en la formación de gobierno o en su continuidad (investidura y

voto de confianza).

e. Poner fin al ejecutivo cuando le retira su confianza (moción de confianza).

El parlamento y el gobierno tienen una relación intensa en aquellos casos donde las mayorías

parlamentarias las conforman coaliciones de varios partidos (Holanda, Bélgica o Dinamarca) o

en países como EEUU donde los partidos tienen una estructura débil y prevalece la posición

individual de los congresistas. Por el contrario, cuando un solo partido tiene la mayoría y los

partidos son estructuras jerárquicas y disciplinadas (como suele ocurrir en Europa occidental),

es el propio gobierno el que controla el parlamento obteniendo su asentimiento de un modo

casi automático.
Decadencia y justificación de los parlamentos

Desde los años 20 del siglo pasado se produce una decadencia de los parlamentos por los

motivos siguientes:

1. Los parlamentos dejaron de ser un exclusivo club liberal porque el sufragio universal

hizo llegar a las cámaras a los partidos de izquierda.

2. La aparición de partidos disciplinados reforzó al ejecutivo, pasándose del

enfrentamiento parlamento-ejecutivo a gobierno-oposición.

3. Expansión de la actividad estatal y de la administración.

4. Auge de los medios de comunicación que quitan relevancia al parlamento como

tribuna.

5. Personalización y foco en los líderes más que en las resoluciones de los parlamentos.

Hoy subsisten 2 grandes desafíos para los parlamentos:

1. La superación del ámbito estatal / grandes decisiones políticas que hoy se adoptan

más allá del propio estado.

2. Transformar la relación con una ciudadanía muy informada y que dispone de medios

de comunicación e interconexión instantáneos ante los cuales los procedimientos

parlamentarios se hacen lentos e inadecuados. A este respecto surge el debate entre

democracia representativa y democracia directa.

Capítulo 22. La Acción Colectiva: (1) Los grupos de interés y los

movimientos sociales.

Los actores políticos colectivos como protagonistas

El día a día de la política —tal como nos la presentan los medios de comunicación— otorga un

gran protagonismo a los actores colectivos.

¿Cómo caracterizar a estos actores colectivos? A pesar de su extrema variedad podemos definir

a los actores políticos colectivos a partir de unas determinadas características comunes:

 La asociación voluntaria, puesto que sus miembros forman parte de los mismos sin que

ello les sea impuesto obligatoriamente por la autoridad política.

 La estabilidad relativa de su actividad, ya que no se trata de fenómenos estrictamente

circunstanciales, como podría ser la coincidencia de un grupo de personas en una

discusión de calle o en la asistencia a un mitin político.

 La comunidad de intereses y objetivos (ya sean latentes o explícitos), que produce una

cierta homogeneidad entre los individuos de que se compone.

 Una línea de acción coordinada y organizada —en mayor o menor medida— mediante

el uso de medios e instrumentos diversos.

¿A qué responde esta dimensión colectiva de la acción política? Se trata, pues, de conflictos

que afectan a colectivos amplios: hombres o mujeres, asalariados o empresarios, creyentes o

no creyentes, campesinos o trabajadores industriales, autóctonos o inmigrantes, etc.

Una tipología

A medida que el sistema político facilitaba la expresión de las demandas de diversos grupos

sociales fueron constituyéndose estos intermediarios o agentes colectivos.

Una clasificación esquemática nos señala tres grandes tipos de actor colectivo: los llamados

movimientos sociales, los grupos de interés y los partidos políticos. ¿Qué criterios nos

permiten diferenciarlos?

1) La estabilidad de su estructura.

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a. Esta estructura puede ser sólida y permanente, tal como corresponde a los

grupos de interés o a los partidos.

b. Puede estar sujeta a variaciones y oscilaciones como ocurre en muchos

movimientos sociales.

2) El discurso que desarrollan.

a. Las propuestas que promueven los actores colectivos pueden tener una

pretensión global, intentado una intervención en todos los campos temáticos;

éste es el caso de los partidos.

b. Pueden, en cambio, concentrarse en un solo campo temático de carácter

específico y suficientemente acotado de carácter sectorial; económico,

cultural, religioso, etc.

c. Puede subrayar una sola dimensión de carácter «transversal», pero que afecta

a una pluralidad de campos temáticos.

3) Finalmente, el escenario preferido para su intervención.

a. En algunos casos, este escenario es el ámbito institucional —el parlamento,

gobierno, las diversas administraciones, etc.— y en él se concentra la

intervención principal del actor colectivo; ocurre así con los partidos.

b. En otros casos, el escenario preferido puede ser el ámbito extrainstitucional,

con tendencia a adoptar formas de actividad no convencionales; así se da en

muchos movimientos sociales.

Los grupos de interés: influir y presionar

Estos grupos se proponen participar en la elaboración de las decisiones políticas relacionadas

con los intereses del sector, pero sin asumir responsabilidades institucionales: actúan sobre las

instituciones, pero sin ejercer directamente el poder que éstas administran.

La tarea de clasificar los grupos de interés es harto difícil. Con todo, podemos establecer una

clasificación a partir de los intereses que defienden. De acuerdo con este criterio, pueden

señalarse cuatro tipos principales, que describimos a continuación.

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 Los grupos de interés relacionados con la esfera económica. Se organizan en función de

sus posiciones en el ámbito de las relaciones económicas.

 Los grupos de interés que agrupan a determinados colectivos sociales en función de

características de género, edad, lugar de residencia, condiciones físicas, etc.

 Los grupos de interés que promueven determinadas causas de contenido ideológico o

cultural, en su sentido más amplio.

 Los grupos de interés que persiguen ciertos objetivos políticos, pero sin aspirar a la

elaboración de un proyecto global de gobierno.

Las formas de acción, los métodos y los recursos de los grupos de interés

Las formas de acción de los grupos de interés son muy variadas. Con el fin de influir sobre el

proceso de toma de decisiones, los grupos acuden a diferentes métodos y echan mano de los

recursos que les son más accesibles.

En cuanto a los métodos de acción, cabe señalar la gran gama disponible. Pueden ordenarse

del modo siguiente:

 actividades de persuasión, con el recurso a la transmisión de información y

documentación, a los contactos, entrevistas y consultas con los demás actores, a la

publicidad comercial directa o indirecta, etc.;

 actividades económicas, con el mecenazgo de actividades sociales y culturales, la

contribución a la financiación legal o encubierta de los partidos o la corrupción de

otros agentes (mediante regalos, comisiones, participación en beneficios, promoción

profesional, etc.);

 actividades en el campo jurídico, resistiendo el cumplimiento de obligaciones legales

(objeción militar, objeción fiscal), interponiendo recursos o emprendiendo acciones

reivindicatorias ante los tribunales para exigir la paralización de determinadas

decisiones o reclamar indemnizaciones por supuestos daños derivados de ellas, etc.;

 acciones de intimidación o coacción, que van desde el uso de la fuerza para

interrumpir la actividad económica (una huelga, un lock-out, una «huelga de

inversiones» o una fuga de capitales) o social (una sentada, una ocupación, una

interrupción del tránsito) hasta la violencia física directa contra bienes y personas,

empleando métodos terroristas o mafiosos, etc.

Los métodos de acción van unidos a los recursos accesibles a cada una de estas organizaciones.

Entre ellos hay que contar:

 el número de sus afiliados y de otros sujetos susceptibles de ser movilizados por el

grupo;

 las posiciones que sus miembros detentan en el proceso de elaboración de

determinadas políticas o en el ejercicio de determinadas funciones;

 la solidez económica de la organización;

 la consistencia y la disciplina de la organización, para llevar a cabo una determinada

acción o para resistir los efectos negativos de otra;

 la habilidad mediática para presentar determinados intereses sectoriales como

asociados al «interés general» y para persuadir a la opinión pública de sus propios

argumentos.

 la capacidad de relación y de coalición con otras organizaciones —como partidos.

Iglesias y otros grupos de interés— para defender sus intereses.

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Lobbies, agencias, empresas de servicios y administraciones

Las agencias instrumentales y las empresas de servicios de influencia son entidades que
ofrecen sus conocimientos y habilidades profesionales a los grupos de interés. De entre ellos

destacan tres tipos:

 Los lobbies, equivalentes a gabinetes de asesoría, consultoría y presión, especializados

en conectar con los parlamentarios, los miembros del ejecutivo o los funcionarios. El

lobby tiene como tarea básica contribuir a la confección de estrategias y campañas de

influencia que posteriormente llevan a la práctica a favor de los intereses del sector,

compañía o grupo cliente.

 Las agencias de relaciones públicas y de publicidad. Venden sus servicios a los grupos

de interés y a los lobbies que actúan para ellos. Se encargan de diseñar campañas a

favor —y en contra— de determinados temas sensibles para determinados grupos,

redefinir la imagen de compañías, actividades y personajes, etc.

 Finalmente, también pueden incluirse aquí a los medios de comunicación, de los que

trataremos más adelante

Merece señalarse también la posición de algunas administraciones públicas y de los cuerpos de

funcionarios que las gestionan. En rigor, forman parte del aparato institucional del estado y

tienen que velar por el interés general y no por intereses sectoriales. Sin embargo, es frecuente

que desborden las facultades legales que les han sido atribuidas, intentando influir en

decisiones que no les corresponden. De este modo, actúan como grupos de interés sin que

puedan ser totalmente asimilados a ellos.

Esta intervención impropia puede manifestarse de tres maneras.

 En primer lugar, se produce cuando determinados cuerpos de funcionarios intervienen

a favor de sus intereses profesionales, elaborando o boicoteando determinadas

políticas en vez de ejecutarlas.

 En segundo lugar, también se da esta extralimitación cuando determinados servicios o

personal de la administración condicionan la elaboración de políticas globales en

materia de objetivos, inversiones, sistemas de reclutamiento del personal, etc.

 Finalmente, una tercera y más grave extralimitación de funciones ocurre cuando los

sectores de la administración que controlan los recursos de coerción —jueces, policías,

militares— se arrogan determinadas atribuciones políticas que no les corresponden o

ejercen funciones de veto sobre decisiones de otros órganos estatales (gobierno,

parlamento).
Los movimientos sociales: una realidad dinámica

A diferencia de los grupos de interés y de los partidos, los movimientos sociales se presentan

como fenómenos menos integrados y de fronteras más difusas. Suelen incorporar una

pluralidad de núcleos —entidades estables, clubes, publicaciones, colectivos locales, etc.—,

conectados entre sí mediante una articulación relativamente débil, descentralizada y poco o

nada jerárquica. Sus propuestas —o su discurso— no se limitan a un solo ámbito o a un solo

sector de la vida social; sus objetivos se sitúan en varios ámbitos de las relaciones colectivas.

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Los movimientos sociales, además, expresan una preferencia por las vías de intervención

política no convencionales, al tener cerradas muchas veces las vías convencionales que

controlan sobre todo partidos y grupos de interés.

Los movimientos sociales son, pues, actores políticos cuya apariencia cambia con cierta

celeridad. Algunos han sostenido que los movimientos sociales no tienen vocación de perdurar

y que su desaparición puede ser tanto fruto de su fracaso como de su éxito. Desde esta

perspectiva, un movimiento social desaparece como tal cuando evoluciona hasta convertirse

en partido o grupo de presión.

¿Cómo se organizan y de qué modo actúan?

Los movimientos sociales se han caracterizado por su estructura ligera y poco estable.

Arrancaron con una tendencia a rechazar las derivas oligárquicas, burocráticas y centralizadoras

de otros actores, como pueden ser los partidos y algunos grupos de interés. Se inclinaron por

métodos de participación directa, práctica asamblearia, dedicación voluntaria,

descentralización y rotación de las responsabilidades directivas.

Con todo, y a pesar de los problemas expuestos, pueden distinguirse tres fenómenos colectivos

que suelen incluirse bajo el rótulo general de movimientos sociales.

 En primer lugar, un movimiento social en sentido amplio equivale a la articulación de

núcleos que comparten la adhesión a unos mismos valores o mitos movilizadores, pero

que no constituyen una organización única ni cuentan con un programa expreso de

actuación. (Ecologistas, feminismo, LGTBI)

 En segundo lugar, aparecen agrupaciones más estructuradas, que actúan en

competencia o en combinación con otras organizaciones tradicionales, partidos o

grupos de interés. Han recibido el nombre de «movimientos sociales organizados»

(Greenpeace, Amnistía Internacional)

 Finalmente, hay que contar con los grupos de acción con objetivo único, llamados

también movimientos monotemáticos o single-issue movements. Su existencia está

vinculada a una situación o problema específico y puede terminar cuando esta

situación se resuelve o pierde capacidad de atraer la atención del público.

En cuanto a las formas de actuación, los movimientos sociales nacen generalmente de la

desconfianza o del rechazo hacia los canales políticos institucionales y hacia las formas

convencionales. Por ello recurren en gran medida hacia formas de actividad no convencional,

que van desde acciones espectaculares —cadenas humanas, acampadas, pintadas o festivales

—hasta la llamada «acción directa» —que incluye un cierto grado de coacción y violencia—,

pasando por varias formas de resistencia civil al cumplimiento de obligaciones legales.

En cuanto a su aspecto simbólico, los movimientos sociales entienden que la realidad que

desean cambiar no es resultado del azar, sino de un determinado «orden de cosas» que puede

alterarse mediante la acción colectiva. El mensaje de los movimientos sociales contiene tres

dimensiones:

 La definición de ciertas condiciones sociales como injustas pero coyunturales y

modificables;

 La creación de un sentido de pertenencia entre los miembros del movimiento,

distinguiendo entre un «nosotros» y un «ellos» sobre los que recae la responsabilidad

por las condiciones adversas que deben modificarse

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 La convicción de que las acciones emprendidas por miembros y simpatizantes del

movimiento pueden ser eficaces para conseguir los objetivos propuestos.

¿Cuál es la legitimidad de los actores políticos colectivos?

Ya hemos visto que la ciencia política ha calificado a los actuales sistemas liberal-democráticos

como poliarquías: es decir, como pluralidad de poderes, entre los que hay que contar grupos

de interés y partidos junto a las instituciones públicas. Para este punto de vista, la posición de

algunos grupos de interés es tan relevante que sin su participación y sin su acuerdo no pueden

adoptarse determinadas decisiones de alcance general.

En buena parte de las sociedades occidentales, estos movimientos y las organizaciones que los

integran disfrutan por lo general de un alto índice de simpatía entre la opinión pública.

Así pues, cabe señalar que ha aumentado la aceptación —la legitimidad social— de los grupos

como instrumentos necesarios para la intervención política. Al mismo tiempo, las críticas que

reciben —exceso de poder, opacidad de algunas actuaciones, desigualdad de recursos—

obligan a los sistemas democráticos a potenciar mecanismos de transparencia y contrapeso

que faciliten la denuncia y la corrección de algunas posiciones abusivas.

Capítulo 23. La acción colectiva: (2) Los partidos políticos

Protagonistas controvertidos

Los partidos son asociaciones voluntarias que proponen un programa extenso político y social

que compiten electoralmente por el ejercicio del poder institucional.

En un principio, los primeros partidos respondieron a las necesidades de los grupos sociales

dominantes que eran los únicos que participaban en las instituciones. Luego fueron

apareciendo los partidos creados desde la oposición, desde fuera de las instituciones y

representando a sectores excluidos del escenario político, tales como los trabajadores

asalariados, las minorías nacionales dependientes, etc. Estos partidos crecieron con la

generalización del sufragio universal.

La evolución de los partidos

En su evolución histórica, los partidos han adoptado diversas formas, identificándose 3

tipologías:

1) El partido de notables o de cuadros: Es el modelo que se dio en el primer estado

liberal, y perduró hasta la segunda guerra mundial. Sus miembros se elegían por

disponer de una cualidad especial: dinero, prestigio social, influencia intelectual.

Programa muy vago, dependiente del grupo de intereses que promovieran. Partido

creado desde el poder.

2) El partido de masas: es el modelo iniciado por la socialdemocracia alemana de fines del

XIX, y que luego se difundió al resto de corrientes ideológicas: comunistas, nazifascistas,

demócrata-cristianas, populistas o nacionalistas. Se planteaban como

objetivo el reclutamiento masivo de afiliados para permitir el acceso del pueblo al

poder. Todos sus cargos eran electivos, pero la cúpula escasamente se renovaba y sólo

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lo hacía entre un grupo cerrado de dirigentes, generándose una separación entre la

dirección y las bases. Electorado fiel, con seguidores “creyentes”.

3) El partido de electores: A mediados del S XX los partidos de masas fueron

evolucionando hacia un modelo centrado exclusivamente en lograr el apoyo de los

electores en las citas electorales. Esto hizo decaer la importancia de la afiliación y de la

transmisión de una doctrina política, y puso en primer plano la propaganda electoral.

Surgen los políticos profesionales que nutren su dirección, y la personalización en un

líder por encima de la caracterización ideológica del partido. Se dirige a un electorado

de opinión.

Las causas del paso de los partidos de masas a los partidos de electores son las siguientes:

1) La aproximación de las posiciones ideológicas entre los grandes partidos de las

sociedades. occidentales, expresada en el acuerdo sobre puntos básicos del orden

económico capitalista y el estado de bienestar.

2) La mejora de las condiciones sociales y culturales que se dio tras la segunda guerra.

3) La competencia creciente de los medios de comunicación.

4) Financiación pública y de grupos de interés por encima de la financiación de afiliados.

El partido de electores es el modelo preponderante en las democracias liberal-democráticas,

aunque hay ejemplos en los que siguen perdurando rasgos de partidos de masas (afiliación

numerosa, implantación territorial amplia). Es el caso de los partidos socialdemócratas en

Alemania, Austria, países escandinavos o en Italia del PDS —antiguo Partido Comunista—

El hecho de concentrarse exclusivamente en el resultado electoral, ha dado lugar a ciertos

casos extremos de “empresa electoral” o “partido-empresa”. El libro da como ejemplo a

Berlusconi y su partido Forza Italia, que con este enfoque llegó a ser presidente en 3 ocasiones.

El «PARTIDO-EMPRESA»

Con este nombre puede identificarse una organización específicamente creada para

promover el apoyo a un candidato. Sin necesidad de afiliación permanente, articula

agencias de marketing y publicidad de emisoras de radiotelevisión y prensa y redes

comerciales de promoción basadas en servicios de profesionales. Se pone en marcha al

servicio de un candidato, para el que reclama —de manera más cruda, aunque no muy

diferente que los demás partidos— un voto plebiscitario de adhesión. En esta dirección, el
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Las tensiones de una estructura compleja

En los partidos conviven dos estructuras, la formal y la informal, la primera generalmente

piramidal y reglada en los estatutos, y la segunda resultado del reparto de tareas y control de

recursos, y de las redes personales, de patronazgo y de vinculaciones con organizaciones

sociales y cívicas. La dualidad entre la estructura formal y la informal genera muchas veces

conflictos que pueden originar la pérdida de confianza en el partido por parte de sus

militantes.

En la estructura informal se distinguen los componentes siguientes:

1) La cúpula dirigente y sus asesores.

2) Los miembros que ocupan puestos electivos o de gobierno institucional

(parlamentarios, ministros, concejales, alcaldes, etc.

3) Los cargos intermedios con dedicación exclusiva a tareas de organización y gestión.

4) Los militantes, que participan en tareas de organización, debates, etc.

5) Los afiliados, cuya vinculación se reduce al pago de una cuota y a una conexión formal.

6) Los simpatizantes, a veces consultados para toma de decisiones o elección de

candidatos.

La doble estructura puede generar conflictos de diversos tipos:

1) Entre miembros de la dirección que ocupan cargos institucionales y el “aparato” del

partido.

2) Entre el ámbito central y los ámbitos territoriales.

3) Entre la dirección y las “bases”.

Algunos partidos reconocen formalmente la existencia de corrientes internas, pero en la

mayoría de los casos estas tendencias no tienen un reconocimiento formal.

Todos los partidos, como toda gran organización, tiene conflictos y tensiones internas. El buen

liderazgo es aquel que logra gestionar las diferencias sin que se ponga en cuestión la existencia

misma de la organización.

La financiación de los partidos

Hoy día proviene de las siguientes fuentes:

1) Cuotas de afiliados.
2) Aportaciones esporádicas de afiliados y simpatizantes (fiestas, colectas, sorteos…).

3) Rendimiento de empresas propias.

4) Donaciones de empresas, personas o grupos de interés.

5) Fondos públicos.

También se dan casos de financiación irregular a cambio de favores políticos, los cuales son

difíciles de perseguir dada la falta de interés en denunciar por parte de los corruptores

(empresas o personas).

El debate se mantiene acerca de la conveniencia o no de permitir la recepción de donaciones o

si la financiación debe limitarse a fondos públicos.

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¿Qué funciones desempeñan los partidos políticos?

Los partidos son el resultado de la evolución de la política de masas.

Tienen un papel de mediación o interface, y por ello se convierten en:

1) Agentes de reclutamiento de futuros ocupantes de cargos institucionales.

2) Agentes de sintetización de las demandas sociales generando propuestas y programas.

3) Agentes de socialización política que transmiten valores y visiones de la sociedad.

4) Agentes de comunicación de mensajes entre gobernantes y gobernados.

5) Agentes de transmisión de las preferencias ciudadanas a las instituciones.

Los partidos han ido alterando su condición de asociación privada convirtiéndose en entidades

semipúblicas o paraestatales que muchos textos constitucionales reconocen. Los partidos

fueron concebidos como instrumentos del escenario estatal, y por ello ante la globalización se

enfrentan al desafío de reconsiderar su función y su efectividad en una política de ámbito

global.

¿Hay alternativa a los partidos?

Se ha acusado a los partidos de ser instrumentos de opresión del individuo, de imponer una

dirección burocrática cada vez más aislada de la sociedad y más preocupada por su propia

subsistencia.

También qué al obsesionarse solo por la disputa electoral, se muestran incapaces o poco

eficientes en la elaboración de políticas públicas, recayendo en grupos de interés, expertos y

funcionarios. Todo esto ha llevado a la pérdida de afiliación y de crédito ante la opinión pública,
al tiempo que emergen otras formas de participación como los movimientos sociales, las

ONGs, los medios de comunicación, etc. Surge la pregunta de si ha pasado el momento de los

partidos y si hay alternativa a ellos.

El libro indica que las experiencias en el S XX de reemplazo de partidos por un partido único

tuvo consecuencias nefastas de establecimiento de dictaduras.

También reconoce la aparición de nuevas formas de participación adaptadas a las nuevas

condiciones sociales y tecnológicas, y entre otras señala la de “clubes de reflexión sin

pretensión electoral inmediata”

En su afán de corregir los aspectos negativos, los partidos comienzan a tomar medidas para

responder a la desafección ciudadana: limitación de mandatos, elecciones primarias,

transparencia en la financiación, etc. El libro aboga por la continuidad de los partidos como

instrumento de mediación entre sociedad e instituciones, pero realizando las adaptaciones que

los tiempos actuales requieren, tanto a nivel de calidad democrática como de adaptación al

mundo globalizado.

Los sistemas de partidos

Los partidos se necesitan unos a otros, y nacen para competir entre ellos. Esto conforma lo que

se llama el sistema de partidos.

Hay dos factores principales que generan una determinada división entre partidos:

1) La existencia de divisorias o “cleavages” en la sociedad, que expresan grandes

diferencias: antagonismos de clase, territoriales, confesionales, generacionales, etc.

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2) Las reglas institucionales y el sistema electoral. En sistemas mayoritarios, se tiende a

una simplificación en pocos partidos, mientras en sistemas proporcionales o

distributivos se incentiva mayor diversidad.

Según el número de partidos con representación parlamentaria y la relación que mantienen

entre ellos, se distinguen 4 sistemas de partidos más habituales:

1) Sistema de partido dominante (siempre gana las elecciones un mismo partido).

2) Sistema bipartidista (Gran Bretaña, Canadá, EEUU) (entre dos partidos suman el 80%).

3) Sistema pluripartidista moderado (4 o 5 partidos).

4) Sistema pluripartidista polarizado (Más de 6 partidos, llegando a la docena)

Como ejemplo de sistemas pluripartidistas el libro cita a Bélgica, Países Bajos, Dinamarca,

Suiza, Italia, Brasil o Israel.

Los sistemas pluripartidistas polarizados son aquellos en los que los partidos abarcan un amplio

espectro ideológico, con gran distancia entre los extremos. En estos sistemas se hacen muy

inestables las mayorías de gobierno. El libro da varios ejemplos: La república alemana de

Weimar entre 1920 y 1933, la república española entre 1931 y 1936, Francia entre el 45 y el 58,

Italia entre el 48 y el 94, Chile entre el 64 y el 73.

Por su parte, los sistemas pluripartidistas moderados son aquellos donde los varios partidos se

ubican más próximos al centro político lo que facilita la formación de coaliciones de gobierno,

alternando colaciones de centro-izquierda con coaliciones de centro-derecha, con un partido

que normalmente funciona como pivote. El libro da el ejemplo de Bélgica, Holanda, Alemania,

Suiza o Dinamarca.

Tras la crisis del 2008, el libro destaca la ampliación del sistema por la aparición de nuevos

partidos.

En sistema sufre un “deshielo” motivado por los movimientos siguientes:

1) Desaparición o transformación de los partidos liberales y comunistas.

2) Crisis de los partidos democratacristianos y socialdemócratas.

3) Emergencia de partidos verdes.

4) Emergencia de partidos de derecha radical.