Capítulo 12.

La distribución territorial del poder:

estados unitarios y estados compuestos

Los estados unitarios

La conexión entre poder político organizado y territorio ha dado lugar a diferentes modelos de

estado, según el grado de dispersión o concentración.

Hay dos grandes tipos:

1) Estados unitarios:

2) Estados compuestos

Estados unitarios:

 El poder político reside en un único centro. Este centro decide, reparte y revoca

atribuciones de modo unilateral.

 Es el modelo original del estado liberal. También se lo llama estado jacobino.

 Albergan entidades políticas locales (ayuntamiento, consejo comarcal, diputación

provincial, etc) pero sus funciones están siempre definidas por el estado.

 Con la emergencia de necesidades sociales más complejas, los estados unitarios han

delegado y descentralizado competencias a nivel regional y local, para mejorar su

gestión.

 Pero la titularidad última del poder político corresponde a las instituciones centrales

del estado. Un claro ejemplo es Francia.

Los estados compuestos: federación y autonomía

En los estados compuestos, el poder se reparte originalmente entre ámbitos territoriales

diferentes. Hay un acuerdo político de partida para compartir poder, y no solo delegarlo, entre

niveles de gobierno, sin que un centro pueda imponerse a las partes. El principio de jerarquía

pasa de ser vertical a horizontal. Este es el modelo de las federaciones o estados federales.

Las entidades políticas del estado federal reciben nombres distintos en cada país:

 Estados (EEUU, India, México o Brasil)

 Länders (Alemania)

 Cantones (Suiza)

 Comunidades y regiones (Bélgica)

 Provincias (Canadá o Argentina)

Casi la mitad de la población mundial habita en estados federales o parafederales, sin que
tenga que ver el tamaño de los países. Ejemplos: India, EEUU, Rusia, Brasil, México o Nigeria

(países grandes) / Alemania, Canadá, Sudáfrica, Australia, Argentina o Malasia (países

medianos) / Bélgica, Austria o Suiza (países pequeños).

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Las principales características de un estado federal son las siguientes (tomando el ejemplo de

EEUU):

1) Distribución constitucional de competencias entre la federación y los estados

federales.

2) Reparto de la capacidad y recaudación tributaria.

3) La existencia de instituciones federales.

4) La existencia de una constitución propia de cada estado.

5) Establecimiento de un tribunal central o federal, para conflictos entre estados o con la

federación.

Los orígenes de los estados federales pueden deberse a 3 causas:

1) Entidades previamente existentes (EEUU o Suiza).

2) Reunir en un único estado territorios diversos unidos por la dependencia colonial

(Brasil, México, Argentina, Canadá, India, Australia, Nigeria).

3) Dispersar un poder excesivamente concentrado para reconocer la diversidad territorial

(Alemania tras el nazismo, Bélgica en 1980).

La tendencia es a más y mayores relaciones intergubernamentales entre los estados y las

federaciones, ya que la complejidad de los problemas y necesidades requiere más y más del

esfuerzo mancomunado entre las distintas administraciones.

Como variante de estado compuesto, se dan casos intermedios entre la federación y el estado

unitario. España y Reino Unido son ejemplos de esta variante. En estos modelos hay un reparto

más contenido de atribuciones entre el estado central y las entidades subestatales, y no existen

instituciones centrales con representación en dichas entidades, como es habitual en los

sistemas federales. En el caso español, otra gran diferencia con el modelo federal, es la

ausencia de una participación más directa de las comunidades autónomas en los órganos de

gobierno del estado (Senado, Administración de Justicia, Tribunal Constitucional, Banco

Central, etc.).
Se suele decir que los sistemas federales distribuyen más el poder que las otras variantes, pero

el libro matiza esta idea indicando que es el reparto de recursos lo que determina el verdadero

nivel de reparto del poder. Incluye una tabla muy reveladora a este respecto

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Las confederaciones

Conjunto de estados que deciden actuar de forma mancomunada. Todas las decisiones deben

ser validadas por cada miembro.

La UE es un ejemplo intermedio entre el modelo confederal y el federal. Los estados tienen

derecho de veto en ciertas cuestiones, pero en otras no, ya que los acuerdos del Parlamento

Europeo, del Consejo de Ministros o de la Comisión obligan a los miembros. Los estados han

cedido asuntos importantes a la Unión, en materia de moneda, déficit fiscal, comercio interior

y exterior, agricultura, cooperación judicial y policial, inmigración y seguridad fronteriza, etc.

Hacia una distribución multinivel del poder

La elección de modelos más centralistas o más federales responde a factores funcionales, pero

también simbólicos. Estos factores simbólicos son importantes para la estabilidad de la

comunidad política.

Hoy se vive un proceso en el que los sistemas unitarios tienden a distribuir (descentralizar) su

poder, y los sistemas federales tienden a una mayor integración, lo que genera un mapa con

muchas situaciones híbridas. Además, todos los sistemas políticos tienden a diversificar sus

niveles de intervención. Por ejemplo, la UE ha asumido el llamado principio de proximidad o

subsidiariedad, que presupone la capacidad de las comunidades locales de resolver por sí

mismas las cuestiones de interés colectivo que se le plantean, y sólo cuando se demuestra su

incapacidad se traslada el asunto a un nivel superior.

Esta multiplicidad de poderes territoriales hace que la política se desarrolle cada vez más de

acuerdo a redes de interdependencia e intercambio, en las que no siempre se mantiene una

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organización jerárquica clara y muchas de las decisiones se toman de forma mancomunada, lo

que plantea problemas para hacer efectiva la responsabilidad democrática de las mismas.

Capítulo 13. La distribución funcional del poder: (1)

ejecutivos y administraciones.

Funciones e instituciones

La visión liberal del estado lo divide en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

El poder Ejecutivo es el que adopta las decisiones obligatorias que fuerzan a los ciudadanos a

adoptar una determinada conducta y evitar otras. En la actualidad ha cobrado aún más

protagonismo, convirtiéndose en el gran impulsor de las políticas.

El poder Legislativo es el que elabora y aprueba las leyes. En la actualidad ha perdido el poder

de antaño, convirtiéndose en ocasiones en un mero instrumento de confirmación solemne de

las decisiones del Ejecutivo.

El poder Judicial es que dirime las controversias entre partes acerca de la interpretación de las

reglas de juego o sobre la pertinencia de su aplicación a un caso concreto. Actualmente, la

función de control del gobierno y la disputa de sus decisiones, se confía tanto al poder Judicial

como al Legislativo.

El ejecutivo, centro impulsor de la política

El Ejecutivo lo forman el gobierno, la jefatura del estado y las administraciones. El Ejecutivo es

dual cuando se desdobla en dos el gobierno y la jefatura de estado, y es monista cuando las

dos funciones se reúnen en una persona (presidente).

Los ejecutivos duales: (1) el gobierno

Los ejecutivos duales son característicos de los países europeos de tradición parlamentaria.

El gobierno es quien impulsa y coordina las grandes decisiones políticas. El gobierno es un

órgano colegiado con un presidente, primer ministro o canciller, y una serie de ministros (entre

la docena y la treintena) En los sistemas duales no hay gobierno sin apoyo o tolerancia de una

mayoría parlamentaria, y cuando ya no cuenta con su apoyo el gobierno está obligado a

abandonar sus funciones. El gobierno tiene generalmente la potestad de disolver las cortes y

convocar nuevas elecciones parlamentarias.

Los ejecutivos duales: (2) la jefatura del estado

La jefatura de estado ejerce una función esencialmente ceremonial, ostentando la

representación exterior e interior del estado. Sus decisiones deben ir siempre avaladas por una

segunda firma (refrendo) de otra autoridad del estado, de modo que se evita que pueda

convertirse en un poder autónomo.

Sistemas semipresidenciales: Son sistemas parlamentarios, pero en los que el jefe de estado es
elegido por los ciudadanos y tiene facultades de mayor entidad, como derecho a disolver el

parlamento o nombrar y cesar al primer ministro o presidente del gobierno. Ejemplos: Francia,

Portugal o Rusia.

Los ejecutivos monistas

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Son propios de los sistemas presidenciales, inspirados en EEUU. Abundan en América Latina y

algunos países de Asia y África, donde en muchos casos el presidencialismo se ha deslizado

hacia formas autoritarias.

El ejecutivo monista consta de un solo órgano: la presidencia de la república, la cual se elige

por sufragio universal directo por un mandato temporal determinado por la constitución.

El peso creciente del ejecutivo

Tiene 6 funciones fundamentales:

1) Tomar la iniciativa política principal.

2) Dirigir a las administraciones públicas.

3) Simbolizar la continuidad de una comunidad política, mediante el jefe de estado o jefe

de gobierno.

4) Gestionar las crisis.

5) Intervenir en los foros internacionales.

6) Liderazgo social marcando la agenda de asuntos de interés general.

En casi todos los sistemas democráticos, esta atribución de funciones ha reforzado el papel del

Ejecutivo en detrimento del Legislativo, y los factores de ese empoderamiento son entre otros

los siguientes:

1) La complejidad de las tareas asumidas por la estructura estatal

2) La rapidez exigida a la toma de decisiones

3) El control sobre las administraciones con su caudal de conocimiento y experiencia

4) Los partidos como organizaciones disciplinadas de apoyo parlamentario del ejecutivo

5) La personalización extremada del liderazgo político

6) La internacionalización de las grandes decisiones políticas

La gran cuestión es encontrar fórmulas que den lugar a un ejecutivo fuerte, pero a la vez

responsable, ya que su concentración excesiva de poder es un riesgo para la calidad

democrática del sistema.

Las administraciones públicas: la crisis del ideal

Son una organización de personal profesionalizado dotada de medios materiales y económicos

públicos cuya función es llevar a la práctica las decisiones del ejecutivo. Su forma moderna es

la llamada administración burocrática descrita por Max Weber (1864-1920), basada en

principios de racionalidad instrumental porque intenta siempre el ajuste entre fines y medios.

Las características de la administración burocrática son las siguientes:

1) Reclutamiento del personal en función de méritos y capacidad

2) Definición clara de las tareas de cada miembro

3) Propiedad pública de los medios materiales y económicos

4) Actuación conforme a normas escritas y publicadas

5) Organización jerárquica o piramidal

Las diferencias entre el modelo burocrático ideal y el real has sido tales que el término

“burocracia” ha terminado adquiriendo connotaciones negativas, usándose para referirse a los

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comportamientos administrativos ineficientes, rígidos, poco responsables, rutinarios y no

innovadores

Las funciones actuales de la administración pública

Las más importantes son las siguientes:

1. Aplicación de reglas generales a situaciones particulares de individuos y colectivos.

2. Prestación de bienes y servicios.

3. Captación y gestión de recursos, recaudando impuestos, percibiendo tasas y

administrando empresas públicas.

4. Acumulación de información y asesoramiento experto.

Para realizar estas funciones, las administraciones se han ido estructurando según 4 criterios:

1. Ámbito espacial: municipio, provincia, comunidad autónoma, estado…

2. Ámbito sectorial: economía, infraestructuras, medio ambiente, orden público,

educación…

3. Según los destinatarios: mujer, juventud, inmigrantes…

4. Según necesidades propias de funcionamiento: gestión de patrimonio, comunicación

exterior, asesoramiento informático…

¿Es posible controlar la actuación de las administraciones públicas?

En los países de la OCDE, el sector público emplea entre el 18% y el 40% de la población activa

y gestiona entre un 25% y un 50% del PIB. La administración se ha convertido así en la pieza

más voluminosa del sistema político.

Esta importancia ha hecho que los niveles superiores de la administración no sean simples

ejecutores de las decisiones del gobierno o el parlamento, sino que tengan capacidad para

influir en la agenda política. Además, los empleados públicos tienen asegurada la continuidad

en su puesto, a diferencia de los responsables políticos que se renuevan con frecuencia. La gran

cuestión que se plantea es como asegurar que el personal de las administraciones no se

convierta en productor autónomo de decisiones principales al margen de la dirección política a

la que debe servir.

Hacia una administración posburocrática: la nueva gestión pública

Ante las insuficiencias de las administraciones públicas actuales surgen 2 tipos de respuesta:

1. Reducir su tamaño y su campo de intervención. Se atribuyen sus problemas a su

exceso de tamaño. Se recomienda la privatización de funciones o su subcontratación a

empresas privadas.

2. Reformar su funcionamiento, yendo a un modelo “posburocrático” o de “nueva

gestión pública”.

Sus principales rasgos son:

a. Personal más polivalente.

b. Renovación y movilidad de los puestos.

c. Unidades administrativas organizadas en red.

d. Estímulo a la innovación y a la iniciativa.

e. Control y evaluación de resultados y calidad.

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f. Competencia interna entre servicios y unidades.

Las administraciones armadas: ejércitos y policía

Ocupan una posición singular al ser las que tienen capacidad de aplicar la coacción sobre los

ciudadanos, es decir, las que administran la violencia legítima.

Las instituciones armadas conllevan el riesgo de poder levantarse contra la autoridad política

mediante insurrecciones o golpes de estado, lo que hace que su control y administración

tengan una importancia especial.

En los estados liberal-democráticos el empleo de la coacción tiene como finalidad proteger las

libertades públicas frente a amenazas internas y externas. Por otro lado, la actuación de policía

y ejército debe responder a normas y procedimientos preestablecidos.

En los países de corte dictatorial, los ejércitos y la policía se convierten en las herramientas de

control y represión. En otros casos, el propio ejército ocupa el centro de decisión política,

estableciéndose una dictadura militar. La historia de América Latina, África y parcialmente Asia,

se ha visto jalonada por golpes de estado de sus propios ejércitos.

Capítulo 14. La distribución funcional del poder: (2)

parlamentos

Un gran escenario público

Las asambleas o parlamentos son el espacio público donde se enfrentan las pretensiones de

cada uno de los grupos de la comunidad con el fin de llegar a decisiones que sean aceptables

para el mayor número. Tienen la función de legitimar las grandes políticas orientadas a regular

el conflicto social, las cuales ya vienen en buena medida condicionadas por acuerdos en los

que el ejecutivo y las administraciones desempeñan un papel decisivo.

Un órgano colegiado y electivo

El parlamento es un órgano colegiado designado por elección popular. Según el país se lo llama

también de diversos modos: congreso, cortes, cámara, dieta, etc.

Sus componentes tienen una condición representativa: son mandatarios o diputados

(delegados) de sus conciudadanos para expresar sus demandas y negociar en su nombre.

El parlamento se renueva periódicamente (entre 2 y 6 años), y cada período constituye una

legislatura.

Hay dos grandes familias de sistemas electorales:

1. Distributivo o proporcional: tienden a distribuir la representación en proporción a los

votos

2. Mayoritaria: La que tiende a primar la opción que obtuvo más votos.

España tiene un sistema electoral del primer tipo, basado en la fórmula más utilizada elaborada

por la Fórmula D’Hondt.

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Por su parte los sistemas mayoritarios tienen sistemas electorales basados en dos tipos

principales:

1. Mayoría simple (Ejemplo: Reino Unido).

2. Mayoría a doble vuelta (Ejemplo: Francia).

Para limitar el aislamiento de la clase política profesionalizada, algunos países proponen la

limitación de mandatos electorales de los parlamentarios.

Según el país, se cuenta con una o dos cámaras. La segunda cámara o cámara alta surge por

dos posibles motivos: las reticencias conservadoras al sufragio popular (caso del Reino Unido,

con Lores hereditarios en parte de la cámara alta) y la distribución territorial del poder (caso de

EEUU).

La cámara baja es la que cuenta con mayor peso político. Se dota de una presidencia, se

organiza en grupos parlamentarios, distribuye las tareas entre comisiones y plenario y se dota

de servicios auxiliares.

Los grupos parlamentarios suelen actuar de manera disciplinada y suele tener poco margen de

iniciativa individual, con excepción de EEUU donde los congresistas tienen libertad de voto.

Grandes funciones: ¿influencia decreciente?

Se habla del declive de los parlamentos. El libro analiza cómo se han devaluado sus 4

funciones:

1. En cuanto a quien representan los diputados, el libro aduce que cada vez más

representan a su partido por encima de la representación de los ciudadanos de un

territorio o de un grupo social determinado.

2. En cuanto a su función de legislar, el parlamento genera cada vez menos

proposiciones de ley propias, actuando en la mayoría de los casos a instancias de los

proyectos de ley remitidos por el ejecutivo (90% de los casos). La discusión

parlamentaria se transforma en un ritual para que la mayoría parlamentaria apruebe

las iniciativas del gobierno. Esta situación solo puede cambiar cuando el ejecutivo no

tiene mayoría parlamentaria.

3. En cuanto a sus tareas de control del ejecutivo, el libro señala 5 vías:

a. Aprobar el presupuesto.
b. Control del gobierno y petición de cuentas.

c. Intervención en la designación de altos cargos.

d. Participación en la formación de gobierno o en su continuidad (investidura y

voto de confianza).

e. Poner fin al ejecutivo cuando le retira su confianza (moción de confianza).

El parlamento y el gobierno tienen una relación intensa en aquellos casos donde las mayorías

parlamentarias las conforman coaliciones de varios partidos (Holanda, Bélgica o Dinamarca) o

en países como EEUU donde los partidos tienen una estructura débil y prevalece la posición

individual de los congresistas. Por el contrario, cuando un solo partido tiene la mayoría y los

partidos son estructuras jerárquicas y disciplinadas (como suele ocurrir en Europa occidental),

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es el propio gobierno el que controla el parlamento obteniendo su asentimiento de un modo

casi automático.

Decadencia y justificación de los parlamentos

Desde los años 20 del siglo pasado se produce una decadencia de los parlamentos por los

motivos siguientes:

1. Los parlamentos dejaron de ser un exclusivo club liberal porque el sufragio universal

hizo llegar a las cámaras a los partidos de izquierda.

2. La aparición de partidos disciplinados reforzó al ejecutivo, pasándose del

enfrentamiento parlamento-ejecutivo a gobierno-oposición.

3. Expansión de la actividad estatal y de la administración.

4. Auge de los medios de comunicación que quitan relevancia al parlamento como

tribuna.

5. Personalización y foco en los líderes más que en las resoluciones de los parlamentos.

Hoy subsisten 2 grandes desafíos para los parlamentos:

1. La superación del ámbito estatal / grandes decisiones políticas que hoy se adoptan

más allá del propio estado.

2. Transformar la relación con una ciudadanía muy informada y que dispone de medios

de comunicación e interconexión instantáneos ante los cuales los procedimientos

parlamentarios se hacen lentos e inadecuados. A este respecto surge el debate entre

democracia representativa y democracia directa.