PGN 2018: ¿Incidirá contexto eleccionario

durante su tratamiento en el Congreso?

La ley económica más importante de Paraguay es el Presupuesto General de la Nación
(PGN). El artículo 5º de la Ley Nº 1535 de Administración Financiera lo define como el
instrumento de asignación de recursos financieros para el cumplimiento de las políticas
y los objetivos estatales. En la misma normativa se especifica que el PGN constituye la
expresión financiera del plan de trabajo anual de los organismos y entidades del
Estado, donde se prevén la cantidad y el origen de los ingresos, así como el monto de
los gastos autorizados y los mecanismos de financiamiento.

El PGN 2018 fue elaborado bajo determinados indicadores macroeconómicos como

inflación estimada de 4%, crecimiento económico de 3.9% y dólar americano de G.
5.932.

Si bien el proyecto de PGN debe ser presentado en una fecha que tiene como límite el
1 de setiembre, el diseño del mismo arranca meses antes con el decreto de lineamiento
general dado a conocer en abril, que representa la base sobre la cual las entidades del
Estado deben programar y formular sus anteproyectos para el siguiente año. Tras esto,
remiten al Ministerio de Hacienda con fecha límite hasta el 30 de junio, donde la
Dirección General de Presupuesto formula y consolida el PGN, que finalmente será el
presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional para que se dé inicio al estudio
en la instancia legislativa.

Una vez ingresado en el Poder Legislativo, si se conforma la Comisión Bicameral de

Presupuesto (CBP), los senadores y diputados que integran el cuerpo legislativo tienen
tiempo para analizar y dictaminar sobre el plan de gastos presentado por el Ejecutivo
hasta el 30 de octubre. Con el dictamen de la CBP, la Cámara de Diputados cuenta con
un plazo de 15 días para estudiar el proyecto de PGN y sancionarlo con modificaciones
o no.

Una vez terminado este proceso, lo remite a la Cámara de Senadores, que tiene el
mismo plazo para analizar el plan de gastos, es decir, hasta el 30 de noviembre.

En caso de aceptar las modificaciones introducidas por la Cámara Baja, el proyecto de

PGN pasa directamente al Poder Ejecutivo para su promulgación o veto.

Sin embargo, si el Senado rechaza los cambios realizados por Diputados, tiene tiempo
para devolver a esta cámara hasta el 10 de diciembre, que a su vez, debe remitir su
dictamen al Senado, como fecha límite, hasta el 20 de diciembre.
Cumplido estos procesos, la propuesta del plan de gastos es enviado finalmente al
Poder Ejecutivo para su promulgación (una de las alternativas) y entrada en vigencia
del PGN.

En el caso de veto o rechazo, la Cámara de Diputados debe contar con una mayoría
absoluta (23 votos) para ratificarse en su aprobación, tal como ocurrió por primera vez
durante este año, cuando el Ejecutivo decide vetar el PGN 2017 y diputados, con 34
votos a favor de la decisión del Jefe de Estado, permite que el PGN 2016 sea el que
entre en vigencia en el actual ejercicio.

El proyecto fue remitido al Senado para aceptar o rechazar la decisión del Ejecutivo, sin
embargo, la cámara no pudo sesionar, por lo que el veto fue el que prevaleció.

Cada año, el Congreso Nacional es el centro de interminables pedidos, principalmente

de aumentos salariales, que se acrecientan en años preelectorales con el tira y afloja
entre los sindicatos y los partidos políticos.

En este 2017, la historia se repite por lo que el estudio del PGN en años de
preelecciones se presenta marcado por intereses político-partidarios, por ende, el
análisis se realiza en ambiente de constante incertidumbre.
Proyecto de PGN 2018: un año más
donde el gran desafío será la mejora de
la calidad del gasto
La propuesta del proyecto PGN 2018 no contempla reformas y sigue con el
mismo lineamiento de años anteriores como el endeudamiento (emisión de
bonos soberanos y créditos externos) para hacer frente al descalce del
presupuesto y para el financiamiento de obras públicas. En tanto se incluyen
reajustes del salario mínimo, así como el incremento de sueldos a docentes. El
déficit fiscal asciende a unos US$ 475 millones, en tanto que los indicadores
macroeconómicos estimados son del 4% para la inflación, un crecimiento
económico de 3,9% y tipo de cambio de G. 5.932 por cada dólar americano, en
2018.

En medio de discusiones por la concesión de un aumento salarial al sector docente en

el 2018, finalmente, el Ministerio de Hacienda, en representación del Poder Ejecutivo,
presentó al Congreso Nacional el pasado 31 de agosto, el proyecto de Presupuesto
General de la Nación (PGN) para el entrante ejercicio fiscal.

El plan de gastos presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional asciende a

alrededor de G. 73,076 billones, unos US$ 12.319 millones calculado sobre el tipo de
cambio de G. 5.932. Este proyecto registra un crecimiento del 5,3% con relación al
PGN de este 2017, de G. 69,474 billones.

Conforme a los datos proveídos por la cartera económica, el proyecto de PGN para el
año entrante será financiado con el 37% de los recursos del tesoro o fuente 10
(ingresos tributarios, participación de las binacionales y transferencias de entidades
descentralizadas), es decir, G. 26,707 billones (US$ 4.502 millones).

El 53% del financiamiento provendrá de los recursos propios o fuente 30 (ingresos

propios de las entidades, coparticipaciones) que se estima en G. 38,837 billones (US$
6.547 millones).

Finalmente, el plan de gastos será calzado con recursos del crédito o fuente 20
(endeudamiento interno y externo) cuyos fondos deben ser destinados únicamente
para el financiamiento de las obras de infraestructura y el repago de la deuda.

Déficit fiscal será cubierto con bonos

Y como desde el 2012, tras la aprobación de un aumento salarial general del 40% para
todos los funcionarios del Estado, el Ministerio de Hacienda presentó un presupuesto
descalzado, es decir, las estimaciones de ingresos son inferiores a las proyecciones de
gastos para el 2018, siendo el déficit fiscal de alrededor de G. 2,816 billones, unos US$
475 millones.

El porcentaje del descalce se ajusta al tope establecido en la Ley de Responsabilidad

Fiscal (LRF) donde se contempla que el déficit fiscal del Presupuesto General de la
Nación no podrá superar el 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB). Hacienda, al
presentar ante el Congreso Nacional un proyecto que llega al límite de lo que
contempla la mencionada normativa fiscal, los diputados y senadores no tienen, en
teoría, espacio para realizar aumentos en los gastos, aunque sí pueden aplicar
modificaciones a los componentes, es decir, redireccionar los recursos asignados a
determinados rubros, respetando siempre el tope establecido en la LRF.

Para cubrir el saldo rojo, es decir, el cumplimiento de las amortizaciones de la deuda

pública y el financiamiento de las obras de infraestructuras, se contempla la emisión de
bonos soberanos, en el mercado local e internacional de G. 3,570 billones (US$ 602
millones), así como de préstamos externos por G. 1,989 billones (US$ 335 millones).

De los recursos que serán captados en el 2018, tanto de los bonos como de los
créditos externos, para el 2018 se contempla la canalización de estos fondos en un
57% (US$ 726 millones) para el financiamiento de las inversiones, el 19% (US$ 246
millones) para la capitalización de organismos multilaterales y para la administración o
repago de deudas, el 24% de los recursos, aproximadamente US$ 301 millones.

Sin embargo, si consideramos solamente los fondos que serán obtenidos con la
colocación de los títulos del Tesoro de alrededor de US$ 602 millones, el 50% irá para
el rollover o “bicicleteo” de la deuda, el 46% para el financiamiento de nuevas
inversiones y el 4% para la capitalización de los organismos multilaterales.

Aunque la deuda pública al cierre de 2017 se proyecta sea del 24% del Producto
Interno Bruto y es considerada aún manejable, con los mayores niveles de
endeudamiento aumentan los intereses.

La práctica del Gobierno se limita en captar recursos a través de los bonos y el 50%
destinarlos para el repago de deudas, quedando solo la otra mitad para el
financiamiento de obras públicas. Lo que le permite, a su vez, destinar recursos
genuinos a los programas sociales como Tekoporã y Adultos Mayores, en lugar de
destinarlos al pago de los pasivos.

Recortes perdidos con aumento salarial

De acuerdo a los datos presentados por el Ministerio de Hacienda, en los últimos años
se ha podido impulsar una política de contención de los gastos salariales. En este
sentido, la relación que existía entre cuánto de los ingresos tributarios iban destinados
al rubro de servicios personales, en 2012 y 2013, se representaba de la siguiente
manera: de cada G. 100 recaudado, G. 82 y G. 85 eran para el pago de salarios.

Para el 2018, esta relación es de G. 73, es decir, de G. 16,787 billones que se estima el
fisco recaudará en concepto de impuestos, G. 12,254 billones se canalizarán al
componente de gastos salariales.

Siguiendo con su política de austeridad parcial, la cartera de Hacienda ahorró en este

proyecto de presupuesto aproximadamente US$ 43 millones, realizando recortes en
varios rubros como 13% en gastos de catering, 30% en vestuarios, 20% en la compra
de vehículos, 21% en equipos de oficina, además de 4% en bonificaciones, 32% en
viáticos y 39% en gastos de personal. Los recursos obtenidos de estos recortes serán
redireccionados a la ampliación de los programas sociales emblemáticos del gobierno,
de Adultos Mayores y Tekoporã.

Si bien esta práctica puede ser considerada como destacable, la misma no tiene el
impacto esperado, teniendo en cuenta que el fisco concedió el aumento salarial del
12% a todos los docentes del país, sin criterio alguno, cuando la propuesta inicial era la
de aumentar los sueldos conforme a valoración bien definida como años de
capacitación.

El Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) había propuesto un incremento del 8%

para unos 21.000 docentes escalafonados con 20 años de antigüedad, 5% para
alrededor de 40.000 escalafonados con menos antigüedad y 3% para los 22.000
docentes capacitados.

Finalmente el incremento salarial o en concepto de salario básico profesional para el

sector docente totaliza unos G. 617.000 millones, que constituye el 56% de todos los
aumentos salariales contemplados para el 2018.

Además, en el proyecto de PGN se consideran otros incrementos vinculados al reajuste

del salario mínimo. Para el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) se
presupuestaron G. 141.000 millones; para el Ministerio del Interior, la suma de G.
129.000 millones; a favor del Ministerio de Defensa G. 76.000 millones y para los
demás funcionarios de las 71 entidades del Estado, G. 138.000 millones.

Con esto, el aumento salarial contemplado en el proyecto de Presupuesto General para

el 2018 asciende a alrededor de G. 1,10 billones, unos US$ 185 millones al tipo de
cambio de G. 5.932 estimado para el próximo ejercicio fiscal.

En el caso de la equiparación salarial, sí se cumple con lo establecido en la Ley de

Responsabilidad Fiscal con relación a que solo se podrán incorporar incrementos
salariales cuando se produzca un aumento en el salario vital mínimo y móvil vigente
(Ley N° 5098/artículos 7-3). Esta regla fiscal ha sido una aliada del Ministerio de
Hacienda en el momento, principalmente, del tratamiento del proyecto de PGN en el
Congreso Nacional, debido a que limita a los parlamentarios a realizar profundas
modificaciones como aumentos que pueden terminar presionando aún más el déficit de
las cuentas públicas.

Sin embargo, la cartera económica en su último año presupuestario ha diseñado este

plan de gastos, al parecer, sin ninguna reforma trascendental, pero con un aumento
importante en los gastos salariales que no tienen vínculos importantes con las reformas
estructurales que se buscan para el desarrollo económico.

Deuda pública y ajuste salarial sin criterio

Y aunque el nivel de la deuda pública es aún considerado “manejable”, la sostenibilidad

de la misma depende de factores como el crecimiento económico, el aumento de los
ingresos fiscales y variaciones en el tipo de cambio.

En este sentido, en el 2023 vence el primer bono colocado en el 2013 y Paraguay

deberá pagarlo, y que ante la falta de recursos genuinos la alternativa probable será la
emisión de más bonos. Esto, siempre si no se utilizan los fondos adicionales que
provendrían de la Itaipú Binacional, ni considerando reformas tributarias como
aumentos de las tasas de los impuestos vigentes o creación de otros nuevos. Desde la
cartera económica aseguran que la sostenibilidad de la deuda no contempla estos
componentes.

Además, el aumento salarial al sector docente sin criterio técnico alguno está abriendo
el camino para que otras entidades soliciten el mismo beneficio, aprovechando el
contexto eleccionario.

Y en este sentido, se espera que el tratamiento del proyecto de Presupuesto General

de la Nación se realice en el marco de la prudencia y por sobre todo, pensando en el
bienestar general, ya que el financiamiento del PGN es cargado en el hombro de todos
los ciudadanos, a través de los impuestos, especialmente en un momento donde los
tiempos e intereses políticos pueden volverse más poderosos que los criterios técnicos.

* En años de preelecciones, el estudio del Presupuesto General de la Nación se

presenta marcado por intereses político-partidarios y, por ende, su análisis se
realiza en un ambiente de constante incertidumbre. El Congreso Nacional se
constituye en el centro de interminables pedidos, principalmente de aumentos
salariales.

* El Ministerio de Hacienda presentó un presupuesto descalzado, es decir, las

estimaciones de ingresos son inferiores a las proyecciones de gastos para 2018,
siendo el déficit fiscal de alrededor de G. 2,816 billones, unos US$ 475 millones.

* De los recursos que serán captados el año próximo se contempla la

canalización de estos fondos en 57% (US$ 726 millones) para financiar
inversiones, 19% (US$ 246 millones) para capitalización de organismos
multilaterales y 24% para administración o repago de deudas, unos US$ 301
millones.
Fuente: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/suplementos/economico/proyecto-de-pgn-2018-un-
ano-mas-donde-el-gran-desafio-sera-la-mejora-de-la-calidad-del-gasto-1630589.html