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No.

1 3, Guatemala 8 de octubre de 201 3

Proyecto de Presupuesto 2014: ms de lo mismo


Este informe presenta un anlisis sobre los principales aspectos del Proyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2014 a fin de brindar una idea de lo realista del mismo en trminos de sus supuestos, fuentes de ingresos y la composicin del gasto.
Cules son los objetivos que el Organismo Ejecutivo plantea para orientar el Proyecto? 1. Continuar con la mejora de los ingresos pblicos. Se plantea analizar nuevas medidas que aumenten los ingresos corrientes, entre estas se mencionan: combatir el contrabando, la defraudacin aduanera y la evasin fiscal; y el efecto pleno de la actualizacin tributaria.

POSTURA INSTITUCIONAL

2. Mantener el proceso de consolidacin fiscal. Mediante la reduccin gradual del dficit fiscal que apoya la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.

3. Aumentar la calidad en el gasto pblico. Para ello, se argumenta que se contendr el crecimiento del gasto pblico excesivo en gastos no vitales, mediante una mejora en la programacin fsica y financiera, sin que ello afecte la calidad de los bienes y servicios que son considerados indispensables. Adems, se continuar con la implementacin de la gestin por resultados. Otra medida sealada ha sido la mejora de la articulacin entre planificacin y presupuesto, logrando una coordinacin entre los rganos rectores: el Ministerio de Finanzas Pblicas y la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia. As tambin, se pretende fortalecer el rol de coordinacin del Ministerio de Finanzas Pblicas con las diferentes instituciones del sector pblico; y velar por la transparencia en la ejecucin presupuestaria.

4. Atencin al gasto social prioritario. Priorizando las asignaciones a los sectores de educacin, salud y seguridad, con el propsito de fortalecer la formacin del capital humano y apoyar el crecimiento econmico en el mediano y largo plazo. Falta consistencia y claridad en los resultados estratgicos planteados Se argumenta que el Proyecto de presupuesto se formul en torno a tres pactos de gobierno que pretenden afrontar tres desafos del pas: problemas de pobreza, violencia y empleo. Concretamente se fijaron 1 1 resultados estratgicos (algunos cambiaron respecto a los establecidos el /cien.guatemala @CIENgt
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ao pasado) y 68 productos (el ao pasado fueron 59 productos). Cabe destacar que en el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal 201 3 se presentaban los indicadores de resultado esperado mientras que en esta versin no se hace y en algunos casos no queda clara cul es la meta (por ejemplo, ver los resultados estratgico 3 y 4 del Pacto Hambre Cero). No hay consistencia en la forma de medir los resultados estratgicos. Por ejemplo, el ao pasado se pretenda medir el resultado estratgico de mejorar la competitividad del pas con la posicin del pas y la meta era llegar al puesto 81 en el ao 2015 (en 201 3 se alcanz el puesto 83). En el Proyecto de presupuesto 2014 se busca medir con el valor del ndice y la meta es llegar a un valor de 4.2 (en 201 3 fue 4.0). Pero en el caso del resultado estratgico de mejorar la transparencia y reducir la corrupcin se cambi medir con el valor del ndice a la posicin del pas. Tambin llama la atencin que la meta del resultado estratgico que buscar incrementar la formalidad en el empleo se fije como meta en 2015 que sea un 28.5% cuando en 201 3 es 30.8%. Los supuestos macroeconmicos que respaldan el Proyecto de presupuesto son razonables El Organismo Ejecutivo utiliz las proyecciones econmicas de corto plazo estimadas por el Banco de Guatemala que corresponden al escenario bajo y que consisten en un crecimiento anual del Producto Interno Bruto (PIB) de 3.2% en 201 3, y 3.3% durante el perodo 2014-201 6. A diferencia del ao pasado, las variables macroeconmicas asociadas a este escenario se consideran una base adecuada para elaborar las estimaciones del Proyecto de Presupuesto. Sin embargo, al utilizar los valores del PIB del Proyecto de Presupuesto se encuentra que las tasas anuales de variacin del PIB seran 3.5% en 2014, 3.6% en 2015 y 3.7% en 201 6. Los ingresos tributarios presupuestados podran estar levemente sobreestimados En 201 2 el Organismo Legislativo aprob la Ley Antievasin II y la Ley de Actualizacin Tributaria, Decretos 4-201 2 y 10-201 2, respectivamente. Segn la exposicin general de motivos del Proyecto de Presupuesto, durante el primer semestre de 201 3, la recaudacin tributaria mostr un crecimiento interanual de 8.5%, destacndose el crecimiento del 24% en el ISR. Sin embargo, el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 201 3 contemplaba Q.50,375.7 millones de ingresos tributarios argumentando que se estim una mayor recaudacin como producto de la vigencia de la Ley de Actualizacin Tributaria y de las medidas legales y de apoyo al fortalecimiento de la Administracin Tributaria en la lucha en contra de la evasin tributaria y el contrabando con lo que estimaban lograr alrededor de Q.4,056 millones de ingresos tributarios. Sin embargo, segn declaraciones del Ministro de Finanzas Pblicas el cierre estimado para el 201 3 podra estar en torno a los Q.48,500 millones (equivalentes a 1 1.4% del PIB); es decir, alrededor de Q.1,000 millones por encima de la tendencia del perodo 2004-201 1 pero alrededor de Q.1,900 millones por debajo del presupuesto aprobado. Para el ejercicio fiscal 2014 el Ministerio de Finanzas Pblicas proyecta que los ingresos tributarios alcanzarn Q.52,106.1 millones (equivalentes a 1 1.4% del PIB). Para lograr la estimacin del Proyecto de Presupuesto 2014 se requerira superar la tendencia histrica de los ltimos ocho aos en alrededor de Q.1,000 millones. Esto significa que, si se mantiene el mismo monto del presupuesto de egresos y los ingresos tributarios se limitan a su tendencia histrica, el dficit fiscal ascendera a alrededor de Q.1 1,71 2.6 millones Proyecto de Presupuesto 2014: ms de lo mismo.
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(alrededor de 2.6 % del PIB). Adems, persiste la prctica de incluir "bolsones" de impuestos directos (Q.706.4 millones) e indirectos (Q.710.5 millones) que para el 2014 ascienden a Q.1,41 6.9 millones. El ao pasado se hizo lo mismo y no se ha logrado recaudar dichos recursos. Se revierte levemente el deterioro de la situacin financiera Al analizar la evolucin reciente de la situacin financiera se observa un deterioro significativo que lleg a su mximo en el 2010 y que result de una cada de los ingresos que luego no se recuperan para contrarrestar el incremento del gasto y que se refleja en el dficit fiscal (ver Infografa). En los ltimos aos se han incrementado los gastos corrientes a un mayor ritmo (30.2% en trminos reales en el perodo 2007-201 2) que los ingresos corrientes (4.1% en trminos reales en el perodo 2007-201 2). Los ingresos tributarios en relacin a los gastos corrientes pasaron de un 78.6% en 2007 a 98.8% en 201 2, y equivaldran al 100.4% en el 2014 suponiendo que se logran los montos del Proyecto de Presupuesto. Infografa: Algunos datos sobre el Presupuesto General de Ingresos y Egresos
Dficit fiscal 2007-2014
!-!!!! !(0.5)! !(1.0)!
2007$ 2008$ 2009$ 2010$ 2011$ 2012$ Vigente$ Agosto$ 2013$ Cierre$ Proyecto$ 2013$ 2014$

(%$del$PIB)$

!(1.5)! !(2.0)! !(2.5)! !(3.0)! !(3.5)!

!(1.4)!

!(1.6)! !(2.4)! !(2.5)! !(2.8)! !(3.1)! !(3.3)!

!(1.8)! !(2.3)!

Fuente: elaboracin propia a partir de SICOIN, Ministerio de Finanzas Pblicas y Banco de Guatemala.

Proyecto de Presupuesto 2014: ms de lo mismo.

1990! 1991! 1992! 1993! 1994! 1995! 1996! 1997! 1998! 1999! 2000! 2001! 2002! 2003! 2004! 2005! 2006! 2007! 2008! 2009! 2010! 2011! 2012! Vig.!Ag.!2013! Proy.!2014!

Presupuesto de egresos per cpita (trminos reales) !5,000!! !4,500!! !4,000!! !3,500!! !3,000!! !2,500!! !2,000!! !1,500!! !1,000!! !500!! !"!!!!

(Quetzales*de*2014*por*persona)*

Los egresos se incrementaron como consecuencia de los Acuerdos de Paz Como se puede observar en la infografa, luego de la firma de los Acuerdos de Paz se dio un primer incremento del presupuesto total ejecutado en el perodo 1 997-1 999, y luego fue en aos puntuales: 2003 y 2006. El presupuesto total propuesto para el ejercicio fiscal 2014 asciende a Q.70,564.0 millones. El monto propuesto es, en trminos reales, superior al presupuesto vigente a agosto del ejercicio fiscal 201 3 y al ejecutado en 201 2 (1.6% y 1 2.5%, respectivamente). Sin embargo, al tomar en consideracin el crecimiento de la poblacin se observa que el monto per cpita ha sido similar desde 1 999 a la fecha. El monto del presupuesto de egresos propuesto para el ejercicio fiscal 2014 sera uno de los mayores de las ltimas dos dcadas si se ejecutara en un 100%. Hay un cambio significativo en las fuentes para financiar el dficit fiscal En cuanto a las fuentes de financiamiento se puede encontrar que Q.3,665.6 millones corresponden a prstamos con un destino especfico; que Q.1 74.9 millones son los saldos de ingresos propios y de caja de diversas instituciones; y que los Bonos del Tesoro por Q.10,1 65.0 millones sern destinados a financiar obras de infraestructura, el programa de aporte econmico al adulto mayor a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsin Social, el pago de servicios de la deuda pblica, y las deficiencias netas del Banco de Guatemala por Q.1,401.8 millones. Por lo tanto, hay un cambio significativo en las fuentes de financiamiento hacia el uso de Bonos del Tesoro. El ao pasado el argumento de contar con ms prstamos de organismos financieros internacionales era que se obtenan tasas de inters menores a plazos ms largos. Este ao se argumenta que la colocacin de los bonos permitir mitigar el riesgo cambiario. Sin embargo, no se presenta un anlisis tcnico de las distintas alternativas de financiamiento. La asignacin institucional de los egresos no cambia Durante el perodo 2004-201 2, cinco instituciones han acumulado, en promedio, el 80.2% de los egresos: las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro (33.1%); el Ministerio de Educacin (15.4%); el servicio de la deuda pblica (15.0%); el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (10.0%); y el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (6.6%). La entidad que tendra la mayor ganancia de recursos para el ao 2014 sera el Ministerio de Educacin que llegara a 2.7% del PIB con lo que superara sus asignaciones histricas incluso cuando en el gobierno anterior tuvo a su cargo el denominado programa Mi Familia Progresa. Tambin llama la atencin en incremento del servicio de la deuda pblica que en 2014 alcanzara el 2.3% del PIB. El principal perdedor sera el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda que terminara con una asignacin equivalente al 1.2% del PIB. Se sacrifica la inversin pblica para privilegiar el pacto colectivo con el sindicato de maestros En el presupuesto propuesto para el ejercicio fiscal 2014 llama la atencin el incremento de los gastos de consumo (particularmente de las remuneraciones), y la reduccin de la inversin real directa. Si se aprueba el Proyecto de Presupuesto 2014, la participacin del presupuesto de funcionamiento llegara a ser la mayor desde 1 990 (ver siguiente grfica). Proyecto de Presupuesto 2014: ms de lo mismo.
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Grfica: composicin del la Presupuesto de Egresos 1 990-2014 La ausencia de una poltica de institucin General y la constante rotacin del personal encargado de los centros no permitieron construir institucionalidad en los penales, el 100! nico elemento constante son los privados de libertad. La institucin se qued estancada, 90! el concepto 80! de rehabilitacin fue rebasado por la evolucin de la sociedad y la criminalidad. 990. Ahora el 70! El perfil de reclusos ha cambiado desde finales de los aos 1 SP se enfrenta cada vez ms a miembros del crimen organizado, pandilleros y ex60! funcionarios. Estos nuevos perfiles poseen fuertes liderazgos, y algunos pertenecen a 50! redes altamente organizadas, poseen recursos econmicos, tecnologa de punta y mucho 40! poder. Este tipo de reclusos empezaron a implementar una organizacin estricta y 30! jerrquica adentro de algunos penales, desplazando los tradicionales jefes de la 20! delincuencia comn y el mismo personal de vigilancia y administrativo del centro. 10! 0! actual no permite cumplir con el propsito de resguardar debidamente al La situacin recluso y rehabilitarlo. Hay una ausencia de estructuras y reglas que es aprovechada por algunos privados de libertad para imponer su orden. Es necesario iniciar el proceso de recuperacin del control interno y replantear un modelo de rehabilitacin de acuerdo a las necesidades actuales de los distintos grupos de la poblacin reclusa. Separar debidamente aFuncionamiento! los reclusos y establecer reglas claras en los centros es fundamental en Inversin! Servicio!de!la!deuda!pblica! este proceso, as como tener el acompaamiento de pases, consultores y empresas que tienen experiencia en llevar de a Finanzas caboPblicas. estos procesos. Fuente: elaboracin propia a partir del Ministerio
!27.1!! !12.7!! !22.5!! !14.6!! !22.9!! !13.3!! !15.1!! !21.1!!
2000!

!60.1!!

2012!

!62.9!!

Algunas conclusiones en torno al Proyecto de Presupuesto 2014 1. Se busca aumentar los ingresos corrientes. Sin embargo, la estimacin de los ingresos corrientes para el prximo ao, en trminos reales, es prcticamente la misma que el presupuesto vigente a agosto del ao en curso. Por otro lado, los ingresos tributarios del prximo ao podran estar sobreestimados entre mil y mil cuatrocientos millones de quetzales. Por lo tanto, en trminos reales se estara dando un incremento de alrededor de 2.4% aunque como porcentaje del PIB y se pasara de un cierre de 1 1.3% a un 1 1.4% en lo estimado en el Proyecto o un 1 1.2% sin la sobreestimacin. En sntesis, el objetivo no se sustenta adecuadamente. 2. Se pretende reducir gradualmente el dficit fiscal. Efectivamente, respecto al presupuesto vigente a agosto de 201 3, se reducira el dficit fiscal, en trminos reales, en 1.7%. Sin embargo, el cierre estimado del dficit fiscal en 201 3 realizado por el Ministerio de Finanzas Pblicas sin la aprobacin de los prstamos sera de 1.8% del PIB mientras que el dficit fiscal del proyecto de presupuesto es de 2.3% del PIB (y sin la sobreestimacin de los ingresos tributarios podra ser de alrededor de 2.6% del PIB). Por lo tanto, la pretendida reduccin gradual del dficit fiscal sera mnima o no se continuara. 3. Se persigue aumentar la calidad del gasto pblico. Cabe destacar como un aspecto de apoyo a este objetivo el hecho de que contina el proceso de implementar la metodologa del presupuesto por resultados. Sin embargo, se observan falta de claridad y consistencia en los resultados estratgicos. Adems, se argumenta que se contendr el crecimiento del gasto pblico excesivo en gastos no vitales pero no queda claro a cules especficamente se refieren. Proyecto de Presupuesto 2014: ms de lo mismo.
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Vigente!Ago!2013!

Proyecto!2014!

1990!

!64.2!!

!63.8!!

!63.7!!

!20.6!! !15.2!!

4. Se desea priorizar las asignaciones a los sectores de educacin, salud y seguridad. Como ha sido en los ltimos aos la principal asignacin es para educacin pero salud y seguridad siguen por detrs de otras prioridades y pierden participacin respecto al ejercicio fiscal 201 3. De hecho para el 2014 la finalidad que gana una mayor participacin son las transacciones de la deuda pblica como consecuencia del incremento en el monto de la amortizacin de las deficiencias netas del Banco de Guatemala; y le sigue educacin como consecuencia de mejores prestaciones laborales que no garantizan una mejora en la calidad educativa. Recomendaciones de CIEN: Elevar la profundidad del debate pblico en torno al tema presupuestario. En el plazo inmediato es conveniente hacer ajustes al Proyecto de Presupuesto 2014 que resulten de debates informados con un slido respaldo tcnico y que trasciendan un anlisis centrado en la dimensin financiera. Fortalecer la capacidad de planificacin intra e interinstitucional. Es fundamental acelerar el proceso de implementacin del presupuesto por resultados en el marco de la gestin para resultados. Uno de los pilares es contar con una slida planificacin que verdaderamente genere complementariedades y sinergias, y que respalde tcnicamente las asignaciones presupuestarias. Idealmente se deben promover reformas para flexibilizar el uso de los ingresos. Impulsar la transparencia presupuestaria. Se deben promover mecanismos formales de participacin durante las distintas etapas del presupuesto, y mejorar el acceso a la informacin pblica relevante. Por ejemplo, brindar en el SICOIN un acceso pblico para que las personas interesadas puedan generar consultas del Proyecto de Presupuesto. Crear una institucionalidad que permita mejorar el diseo y la implementacin de las polticas pblicas. El punto de partida debiera ser un sistema de monitoreo, evaluacin y mejora de la gestin pblica junto con sistemas de informacin gerencial. La evidencia cientfica que genere esta nueva institucionalidad es fundamental para elevar la calidad del debate, para realizar la planificacin, y para mejorar la transparencia. Retomar los principios y compromisos del Pacto Fiscal. Debe promoverse un proceso de dilogo permanente que no responda a la coyuntura y que permita generar acuerdos polticos sobre las reformas estructurales en el tema fiscal. El punto de partida debiera ser el Pacto Fiscal.

Postura institucional: Para que el presupuesto contribuya al desarrollo del pas se deben lograr reformas estructurales en el tema fiscal que incluyan una institucionalidad que mejore el diseo e implementacin de las polticas pblicas.
Proyecto de Presupuesto 2014: ms de lo mismo.
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