II.

CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO DE DEFENSA Y SU IMPLICANCIAS EN LA

APLICACIÓN DE MEDIDAS DISCIPLINARIAS

1. Potestad administrativa disciplinaria: significado y límites

La potestad administrativa disciplinaria es aquel poder inherente a la naturaleza de la

Administración –y que forma parte de la potestad sancionadora administrativa general– en
virtud del cual esta posee la facultad de imponer sanciones a los administrados cuando estos
lesionan, en el cumplimiento de sus funciones, determinados bienes jurídicos reconocidos por
el marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el respeto y cumplimiento del
ordenamiento jurídico y desincentivar la realización de infracciones.

Dentro de la potestad sancionadora general de la Administración, la potestad disciplinaria tiene

un carácter especial, debido a que se ejerce respecto de sujetos especialmente vinculados a la
Administración (los cuales se integran dentro de su organización), a fin de garantizar que la
imputación de faltas y ejecución de sanciones se ajuste a derecho. La potestad disciplinaria
tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el
estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen
el adecuado funcionamiento de la Administración Pública.

Durante muchos años, una de las creencias más difundidas era que las actuaciones de la
Administración se encuentran subordinadas de manera estricta y exclusiva a lo determinado
por las leyes y, en consecuencia, los órganos administrativos disciplinarios carecían de aptitud
para evaluar la vulneración o no de los derechos fundamentales amparados
constitucionalmente. De ese modo, la potestad administrativa disciplinaria ha sido vista
tradicionalmente como un poder en gran medida inquisitorial, símbolo del modelo de Estado
Policía y ajeno a la consideración de garantías básicas para el imputado. Sin embargo, con la
introducción de una lectura constitucionalista del Derecho, aunada al desarrollo de una teoría
mejor perfilada del Derecho disciplinario, se ha aceptado la presencia de una serie de garantías
que actúan como límites del ius puniendi estatal, del cual forma parte también la potestad
administrativa sancionadora:

“Aceptada genéricamente la existencia de la potestad sancionadora de la Administración,

doctrina y jurisprudencia se han puesto de acuerdo en la tesis que hoy es absolutamente
dominante, a saber: la potestad sancionadora de la Administración forma parte, junto con la
potestad penal de los Tribunales, de un ius puniendi superior del Estado, que además es único,
de tal manera que aquellas no son sino simples manifestaciones concretas de este. El enorme
éxito de tal postura –elevada ya a categoría de dogma incuestionable– se debe en parte por
razones ideológicas, ya que así se atempera el rechazo que suelen producir las actuaciones
sancionadoras de la Administración, de corte autoritario, y, en parte, a razones técnicas, en
cuanto que gracias a este entronque con el Derecho público estatal se proporciona al Derecho
Administrativo Sancionador un soporte conceptual y operativo del que antes carecía”2.

En consecuencia, esta mayor toma de conciencia de la vinculación entre Constitución y

proceso ha generado un cambio de actitud al momento de considerar la forma de regular y
ejecutar las infracciones y sanciones en los diferentes ámbitos. Cabe precisar que los derechos
fundamentales son valiosos en la medida que constituyen un estándar mínimo que debe ser
considerado en las distintas actuaciones procesales. No solamente es viable su aplicación en
los tribunales, sino también ante la Administración e incluso irradia su influencia entre los
particulares y en las cámaras parlamentarias.

Tomando en cuenta que el procedimiento administrativo sancionador, y específicamente la

aplicación de medidas disciplinarias, es el cauce natural para la formación de la voluntad de la
Administración pública, puede considerarse como una de las manifestaciones del ius puniendi.
De ese modo, el procedimiento disciplinario se encuentra directamente ligada al reconocimiento
de un conjunto de principios y derechos esenciales para la conformación de un sistema idóneo
de corte garantista, lo cual debe ser equilibrado con la exigencia de funcionamiento eficiente y
eficaz de la Administración pública:
“Este procedimiento de imposición de sanciones administrativas es una paradigmática
manifestación de la doble función de garantía que tienen los procedimientos administrativos,
que buscan el acierto en la aplicación de la ley al caso concreto y la tutela del ciudadano, de
forma que se asegure la legalidad subjetiva; en definitiva, el procedimiento administrativo
sancionador se caracteriza por la búsqueda del equilibrio entre la protección de los intereses
públicos (que lleva a sancionar determinadas conductas infractoras del ordenamiento jurídico) y
la garantía de los derechos del inculpado (…)”3.

En conclusión, el procedimiento administrativo disciplinario opera como un cauce formal cuyo

objeto es la emisión de un acto administrativo sancionador (resolución definitiva). Al mismo
tiempo, constituye una garantía para la persona administrada, toda vez que comporta que la
actuación administrativa se realice a través de unos actos formales predeterminados
legalmente. Si bien reúne las mismas características de un procedimiento administrativo común
—compartiendo así gran parte de su significado y régimen—, su iter procedimental adopta
propiedades particulares en la medida que lleva implícito el respeto del derecho a la tutela
judicial efectiva (adaptado a la sede administrativa). Por lo tanto, la omisión de actos de trámite
o fases preliminares reviste una alta gravedad al entrar en juego el derecho fundamental a la
defensa.

2. Debido procedimiento y derecho de defensa

La Constitución Política del Perú le otorga el rango de derecho fundamental al derecho al

debido proceso, el cual se encuentra íntimamente vinculado con el ejercicio de la función
jurisdiccional. En ese sentido, el numeral 14 del artículo 139 reconoce de manera general el
derecho del justiciable a la defensa del siguiente modo:

“Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

(…)

14. El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso (…)”.

Sobre este tema, el Tribunal Constitucional ha señalado en reiterados pronunciamientos el

contenido esencial que conforma dicho derecho. Especialmente, en el pronunciamiento recaído
en el Exp. N° 8605-2005-AA, ha desarrollado el alcance del derecho al debido proceso
(derecho genérico) y del derecho de defensa (derecho específico):

“13. Evidentemente, el debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del
procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda
circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los
principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución (STC Exp. Nº 4289-
2004-AA/TC).

14. Bajo esa premisa, el derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza
procesal que conforma, a su vez, el ámbito del debido proceso, y sin el cual no podría
reconocerse la garantía de este último. Por ello, en tanto derecho fundamental, se proyecta
como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión y como principio de
contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de
algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el caso de un tercero con
interés”.

En ese orden de ideas, el Máximo Intérprete de la Constitución reconoce la plena aplicación del
debido proceso en el ámbito del procedimiento administrativo en vistas de proteger los
intereses y derechos de los administrados. Sobre este punto, cabe revisar el fundamento 5 de
la sentencia recaída en el Exp. N° 3075-2006-PA/TC, el cual indica la existencia de dos
dimensiones del debido procedimiento:
• La dimensión adjetiva: Bajo ese aspecto el debido proceso es un conjunto de condiciones que
deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa del administrado; y

• La dimensión sustantiva: La cual exige la compatibilidad de las decisiones administrativas

disciplinarias con los estándares de justicia o de razonabilidad.

De forma más específica, en la STC Exp. N° 07289-2005-AA, el Tribunal delimita el derecho al

debido proceso y le otorga la categoría de “derecho continente” al debido proceso, en la
medida que comprende diversos derechos fundamentales de orden procesal. Esta serie de
garantías formales y materiales incluidas dentro del derecho al debido proceso son (ver Cuadro
N° 1):

Entonces, se puede concluir que, en opinión del Tribunal Constitucional, el debido proceso más
que un derecho constituye un verdadero sistema de derechos, armónicamente integrado e
interdependiente, siendo el derecho a la defensa uno de sus elementos fundamentales.

Desarrollando lo establecido por la Constitución, el Título Preliminar de la Ley del

Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444) recoge dentro de los principios del
procedimiento administrativo general el principio del debido procedimiento de la siguiente
manera:

“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios,

sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)

1.2.-Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y

garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a
exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los
principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es
aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo (…)”.

Conviene puntualizar que la regulación desarrollada por la Ley Nº 27444 expresamente refiere
que el principio del debido procedimiento comprende los siguientes derechos esenciales: a)
exponer argumentos, b) exponer y producir pruebas y c) obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. Cada uno de estos derechos a su vez cuenta con derechos derivados del
modo siguiente:

Ahora bien, a efectos de examinar el contenido esencial del derecho a la defensa en sede
administrativa, primero corresponde explicar su sentido lato. En el campo del derecho procesal,
la doctrina en general la define como el derecho a defenderse de la demanda de un tercero o
acusación policial, fiscal o judicial, mediante la asistencia de un abogado. Es decir, mediante la
defensa, las partes deberán estar en la posibilidad –tanto en el plano jurídico como en el
fáctico– de ser convocadas para ser escuchadas, y protegidos frente al Poder del Estado.
Además del derecho a ser oído, el derecho de defensa incluye el derecho a elegir a su
defensor y, si es el caso, de contar con un defensor de oficio y con una defensa eficaz.

Puntualmente, en el ámbito administrativo, el derecho de defensa se constituye como una

manifestación fundamental de la seguridad jurídica del administrado y, a su vez, encuentra su
fundamento en los principios de contradicción, de igualdad y de legalidad. En correspondencia
con esas consideraciones, el derecho de defensa incluye las facultades de presentar, exponer,
demostrar y confrontar su posición en el procedimiento administrativo correspondiente.

Si bien no existe una lista que de modo taxativo señale todas las aristas contempladas por el
derecho de defensa, podemos mencionar como principales aspectos los siguientes según las
observaciones realizadas por el profesor Morón Urbina4:
• Derecho a exponer sus argumentos: Consiste en el derecho de exponer las razones para sus
pretensiones y defensas de modo previo a la emisión de los actos que se refieran a sus
intereses y derechos. En ese sentido, contiene también el derecho del administrado a ser oído
y a ser notificado por la autoridad a cargo del procedimiento a efectos de garantizar su derecho
de defensa en sede administrativa.

También se contempla el derecho a interponer recursos y reclamaciones y hacerse patrocinar

en la forma en que considere más conveniente a sus intereses. A esto va aunado la obligación
de convocar a los administrados antes de imputar una falta.

• Derecho a ofrecer pruebas y producirlas: Dicho derecho mantiene relación con los principios
del derecho administrativo denominados impulso de oficio y verdad material. Por ende, consiste
en el derecho a presentar material probatorio, a exigir que la administración produzca y actúe
los ofrecidos por los administrados en tiempo hábil, y a contradecir aquellos que otro
administrado o la Administración considere relevante para resolver el asunto.

Complementariamente, implica la facultad de controlar el ofrecimiento y la producción de la

prueba y a contestarla oportunamente cuando ello convenga a sus intereses. Cabe indicar que
la actividad probatoria no es exclusiva de los administrados que son parte del procedimiento,
sino que vincula también a la administración, pudiendo afirmarse que esta última tiene la carga
de la prueba.

Finalmente, a modo de síntesis, amerita considerar que el derecho de defensa se ubica como
uno de los derechos de mayor trascendencia a nivel procedimental. Asimismo, pretende de
alguna forma buscar un equilibrio entre las partes de un proceso, teniendo estrecha relación
con los principios fundamentales que garantizan la seguridad y la igualdad ante la ley.

CONCLUSIONES

• De acuerdo con la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional en reiteradas

sentencias, el derecho de defensa forma parte del principio del debido proceso, el cual irradia
sus efectos no solo en el campo judicial sino también en el ámbito administrativo. De acuerdo
con esta consideración, los administrados tienen una serie de garantías frente al ejercicio de la
potestad administrativa disciplinaria, las cuales consisten en presentar, exponer, demostrar y
confrontar su posición en el procedimiento administrativo correspondiente.

• En el caso bajo análisis, el Tribunal del Servicio Civil ha determinado que el no informar al
administrado –previamente a la imposición de la sanción– respecto de las presuntas faltas
cometidas, vulnera el derecho de defensa y el debido procedimiento. Esta inobservancia resulta
grave y vuelve nulo el acto administrativo correspondiente, toda vez que el administrado
carecería de la posibilidad de efectuar sus descargos en ejercicio de su derecho de defensa.