Coleccion: 

Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 01 - Mes-Ano: 7_2013

La  Ley  del Servicio Civil: Una nueva

oportunidad para regular el empleo público
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Creo que muy pocos podrían oponerse a la expedición de la  Ley  del Servicio Civil.
Las críticas pueden estar dirigidas a cuestionar la forma de implementación de la norma, pero
existe un consenso mayoritario sobre la necesidad de uniformizar el régimen laboral de los más
de un millón cuatrocientos mil personas que trabajan para el Estado.

No obstante, debemos ser claros al señalar que los alcances de la norma son más modestos

que los aparentes o deseados: la  Ley  del Servicio Civil,  Ley  N° 

30057  del 04/07/2013, no se aplicará a quienes se encuentran en regímenes laborales

especiales (como los profesores, médicos, policías, trabajadores judiciales o penitenciarios,
etc.) y tampoco a quienes laboren en algunas entidades expresamente excluidas de los efectos
de la norma, tales como el Congreso, BCR, Sunat, SBS y la Contraloría General de la
República.

Por ello se estima que la reforma podría comprender potencialmente a un máximo de 560 mil
trabajadores, de los cuales el 44% se encuentra en el régimen del CAS (a quienes sí se

aplicará la nueva  ley ), el 40% en el régimen del Decreto Legislativo N° 276, y el 16%
en el Decreto Legislativo N° 728.

Y decimos potencialmente porque habrá que ver los incentivos que podrían generarse para que
los trabajadores de los últimos dos regímenes antes mencionados decidan voluntariamente
emigrar al servicio civil, pues, conforme a la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de
la norma, los servidores bajo dichos regímenes podrán optar por mantenerse en estos o
trasladarse voluntariamente al servicio civil, previo concurso público de méritos.

Pese a ello, no se puede desconocer que bien llevado el proceso de implementación, esta
norma podría constituirse en un mecanismo para normalizar el empleo público.

Ahora bien, existen diversos retos que deberán asumir quienes se encuentren a cargo de los

procesos de implementación y la reglamentación de la  Ley  N°  30057 .

Uno de ellos es evitar que se sobredimensione la planilla pública. Según algunos reportes
(muchos de los cuales han trascendido a los medios de comunicación), en los últimos meses
diversas entidades públicas han incrementado el número de sus trabajadores (principalmente a
través de los CAS) sin que ello represente una mejora en la prestación de los servicios públicos
o en una más eficiente Administración.

¿La implementación del servicio civil significará un incremento en la planilla que nos lleve a los
niveles de excesiva burocracia de décadas atrás? Esto podría suceder si los concursos
públicos, a los cuales se someterán los trabajadores CAS o de otros regímenes que pretenden
incorporarse al servicio civil, se tramitan sin cumplir con la debida transparencia, tal como
sucede actualmente en no pocos casos en la Administración Pública.

Otro asunto importante a resolver es la no admisión de los temas económicos en las

negociaciones colectivas, que ha sido materia de fuerte cuestionamiento por las organizaciones
sindicales. Por una parte se afirma que esto es una evidente afectación a la libertad sindical; no
obstante, esta limitación puede encontrar sustento en la necesidad de evitar que trabajadores
del mismo nivel o que cumplen similares funciones en dos entidades públicas perciban
remuneraciones disímiles producto de una negociación colectiva que influyó en el ingreso de
solo uno de ellos.

Para presentarnos sus puntos de vista sobre esta importante norma, en esta edición de
Actualidad Jurídica se ha preparado un especial en la que se reúnen diversas voces

autorizadas que analizan al detalle las principales implicancias y consecuencias de la  Ley

 del Servicio Civil. Seguramente lo dicho en los comentarios que Ud. tiene a su
disposición ayudarán a una mayor comprensión sobre esta norma y la necesidad de una
implementación adecuada que viabilice una real (aunque parcial, por lo antes explicado)
reforma del trabajo público y no sea solo una ocasión más para aumentar la planilla del Estado
sin una mejora de la calidad en la prestación de sus servicios.

Manuel Alberto Torres Carrasco

Sub Director de Actualidad Jurídica

Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 02 - Mes-Ano: 7_2013

La nueva  Ley  del Servicio Civil “o agarrar

al lobo por las orejas”
Jorge RENDÓN VÁSQUEZ*

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TEMA RELEVANTE

En el presente ensayo, el autor nos ofrece sus comentarios sobre la función pública y la nueva  

Ley  del Servicio Civil, haciendo una evaluación histórica para sostener la
inconstitucional de la pluralidad de regímenes laborales de los servidores públicos que
actualmente existe. Señala que bastaría con incorporar al D. Leg. N° 276, actualizado en lo
necesario, a los que no estuvieran en él, previo concurso para quienes no lo hubieran pasado,
y respetándoles su remuneración, antigüedad y régimen pensionario para solucionar la
dispersión del empleo público en el Perú.

 
MARCO NORMATIVO

•  Ley  del Servicio Civil,  Ley  N°  30057  (4/07/2013).

INTRODUCCIÓN

Del examen de los 98 artículos y 28 disposiciones adicionales de la reciente  Ley  

 Nº  30057  del Servicio Civil del Estado surge una primera constatación: tendrá que
convivir con los regímenes de los Decretos Legislativos Nºs 276 de 1984, 728 de 1991 y 1057
de 2008 durante seis años después de los 180 días de entrar en vigencia su reglamento, y de
manera permanente con los regímenes de las carreras especiales y de numerosas entidades
excluidas. Ningún empacho en proclamar con desaprensivo ludibrio que viene para “establecer
un régimen único y exclusivo” (art. I).

En seguida, atrae la atención que la  Ley  comprenda también al Presidente de la

República, a los ministros, congresistas, vocales del Poder Judicial y otros titulares de altos
cargos del Gobierno Central y de los órganos autónomos (art. 1), para excluirlos luego,
discretamente, de la mayor parte de normas concernientes a los servidores de carrera, y
conferirles, a continuación, el derecho de acceder a “los recursos de la entidad para su defensa
en procesos judiciales, administrativos, constitucionales, arbitrales, investigaciones congresales
y policiales, ya sea por omisiones, actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio de
sus funciones” (art. 35-l, 2ª DCF). En buen romance, el Estado deberá correr con los gastos de
su defensa por la comisión de delitos: latrocinios, exacciones, venta de influencia y de indultos,
comisiones ilícitas, muertes, abusos de autoridad, etc., en agravio del propio Estado, de las
personas y de la sociedad. ¡El colmo de la desfachatez: la víctima pagándole la defensa al
delincuente!, convalidando el Decreto Supremo  Nº 022-2008-DE/SG, del gobierno de Alan
García a favor de militares y policías encausados por delitos. Ninguna norma de la Constitución
autoriza el empleo de los recursos estatales en la defensa de los presuntos delincuentes. Al
contrario, la programación y ejecución del presupuesto deben responder “a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales básicas” (Const., art. 77), en concordancia con los fines
primordiales del Estado (Const., art. 44).

Las otras reglas agraviantes de los intereses generales de la población y de la mayor parte de

trabajadores estatales se mimetizan en el frondoso articulado de la  Ley  Nº 

30057 , donde hay que ubicarlas como implantaciones agazapadas que cobrarán
implacable vida cuando un jefe bravo quiera limpiarse con algún empleado huérfano de
padrinos.

I.          LA NOCIÓN DE FUNCIÓN PÚBLICA

 
La función pública es una actividad y obligación a cargo del Estado, por disposición de los
ciudadanos, sus supremos mandantes, para atender determinados requerimientos sociales o
servicios públicos. Se la debe confiar a funcionarios y otros trabajadores bajo ciertas
condiciones de eficiencia, honestidad, imparcialidad y dedicación, y en número estrictamente
proporcional a la cobertura de sus obligaciones, que son la razón de ser de la carrera
administrativa.

Desde la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de

1789, el ingreso a la función pública ha de ser por concurso, puesto que el Estado es de todos

y los ciudadanos son iguales ante la  ley .

En la prestación de los servicios públicos, incluida la recaudación de los recursos necesarios,

confluyen dos partes: de un lado, el Estado, representando a la sociedad, como empleador; y
del otro, el conjunto de trabajadores a cargo de esas labores. El vínculo entre ambos toma la
forma de un contrato de trabajo especial por la naturaleza de los servicios y la del empleador.

El Estado se encuentra obligado a organizar los servicios públicos, cualesquiera que sean, para
suministrarlos con eficiencia, oportunidad y celeridad, según las reglas de la Constitución, lo
que implica el ejercicio de los poderes de dirección y control sobre el personal, como en
cualquier otro empleo subordinado. En el nivel más elevado del Estado, gravita el poder político
de origen electivo, al que corresponde trazar los lineamientos de la función pública, su
planeamiento y dirección.

Por su parte, los trabajadores se encuentran obligados a trabajar dentro del marco organizativo
para el que fueron nombrados o contratados, cumpliendo sus manuales de funciones y
ejecutando las órdenes de sus jefes inmediatos. En conjunto constituyen un cuerpo estable de
ejecución profesional de los servicios públicos, a diferencia del nivel político, cuya composición
cambia, según las preferencias electorales.

La subordinación de los servidores civiles no conlleva, sin embargo, la arbitrariedad –las

órdenes y el trato infractorio de las reglas jurídicas– y menos aún, el abuso –la arbitrariedad
llevada al extremo de la vejación–. Están sujetos a un estatuto o cuadro de derechos y

obligaciones establecido por  ley  y basado en las normas de la Constitución sobre la

función pública y sobre los derechos de los trabajadores, complementadas con las normas
internacionales que los protegen.

Dadas estas premisas, el funcionamiento de la Administración Pública depende, además, de

una política de trato formativo y motivador compuesta por los siguientes factores: un liderazgo
promotor, orientado a la solución de problemas y no a crearlos; un nivel de remuneraciones y
complementos remunerativos adecuado a la satisfacción de las necesidades de los servidores
públicos (ni la sociedad ni el Estado deben aprovecharse pagándoles menos de lo que cuesta
su fuerza laboral); el respeto de sus derechos laborales: estabilidad en el trabajo, jornada y
semana de trabajo limitadas, descansos semanales, en feriados y vacacionales; un régimen
disciplinario razonable.

II.         LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA  EN EL PERÚ

En el Perú, la carrera administrativa comenzó con el Decreto  Ley   Nº 11377 de

1950, expedido gracias a la iniciativa de Pedro Patrón Faura, quien tomó como modelo la
legislación francesa homóloga posterior a la Segunda Guerra Mundial. En líneas generales, fue
una buena  ley : introdujo el ingreso a la carrera administrativa por concurso, definió
con claridad las obligaciones y derechos de los servidores públicos y las causas de su cese, y
creó el Tribunal del Servicio Civil. Durante tres décadas los gobiernos la respetaron en gran
parte, el país comprendió que así debía ser y en los servidores públicos se modeló cierta
mística o la convicción de constituir una comunidad diferenciada al servicio de la sociedad.

Luego de 1980, la carrera administrativa comenzó a ser desvirtuada por los gobiernos,
colocando en ella a sus simpatizantes y recomendados, desprovistos de idoneidad y, en
muchos casos, como artífices y cómplices de la corrupción. Año tras año, las leyes de
presupuesto prohibieron los nombramientos e, infringiendo la Constitución, contrataron al
personal, prescindiendo del concurso público, con remuneraciones muy altas o muy bajas, y
sometiéndolos a los regímenes de “los servicios no personales”, de la actividad privada y de los
contratos administrativos de servicios. La Administración Pública fue convertida así en un

berenjenal, al que la reciente  Ley  Nº  30057  añade una copiosa cuota de
confusión e ilegitimidad.

Esta  ley  parte del punto de vista de que los servidores civiles del Estado deben ser
maltratados, como una suerte de siervos réprobos, reduciéndoles ciertos derechos individuales
y negándoles sus derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, reconocidos por la
Constitución y por la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Convenio de la OIT 151,
ratificados por el Estado peruano. Incluso para los espíritus más contemplativos y conformistas,
tienen sobrada razón de protestar.

El pronóstico sobre la  Ley  Nº  30057   es pesimista: con ella la
Administración Pública no ganará eficiencia. Al contrario, su personal, amenazado, o una parte
de él, podría generar la tendencia opuesta, exacerbando una burocratización paralizante y
recayendo en un trabajo mediocre, inmune a las sanciones. El dramaturgo latino Publio
Terencio Africano (194-150 a.C.), previniendo contra situaciones como esta, decía: “Mala cosa
es tener a un lobo cogido de las orejas, pues no sabes cómo soltarlo ni cómo continuar
aguantándolo”.

III.         APUNTES RESPECTO A LA NUEVA  LEY  DEL SERVICIO CIVIL Y SUS

“INNOVACIONES”

Veamos algunas de las “innovaciones” de la nueva  Ley .

Ingreso a la carrera administrativa: se crea un “concurso abierto” para los puestos de nivel
inicial y altamente especializados, accesible a todos; y un “concurso transversal” para los que
ya están (art. 67). Lo propio sería que el acceso a todos los puestos fuera por concurso abierto,
considerando una bonificación en el puntaje por experiencia en la función pública.

Remuneraciones: se les llama “compensaciones” contra el texto de la Constitución (art. 24) y

con la intención de extraerlas del régimen de protección de la remuneración. Las
“compensaciones”, que son anuales y comprenden catorce men- sualidades: doce meses y dos
aguinaldos, se componen de una parte “principal” aplicable a una familia de puestos, y una
“ajustada” concerniente al puesto, en función de la entidad, la jerarquía, la responsabilidad y el
presupuesto (art. 31). Esta parte “ajustada” permitirá pagar sueldos a la carta, prescindiendo
del principio de igual salario por trabajo semejante.
La compensación por tiempo de servicios será calculada sobre la base de los últimos 36 meses
de trabajo (art. 32), y no sobre la base de los meses de abril y setiembre de cada año, como en
la actividad privada (D. Leg. Nº 650, art. 10); y se pagará al término de la relación laboral.

Evaluación de desempeño: Es anual y está a cargo de las oficinas de recursos humanos de

cada entidad; “define la situación de modo irrecurrible” y puede llevar a la terminación del
vínculo laboral (art. 25). Una evaluación subjetiva y sin el control de las organizaciones de
trabajadores llevará a abusos y acabará con la estabilidad de los trabajadores en sus empleos.

Amonestación, suspensión y destitución: la aplicación de estas sanciones está a cargo del

jefe inmediato, del jefe de recursos humanos, del titular de la entidad y del Tribunal del Servicio
Civil (art. 92), y los procesos disciplinarios serán de cuenta de los jefes indicados, y no de una
comisión disciplinaria de la que debe formar parte un representante de los trabajadores, como
dispone el Reglamento del D.Leg. Nº 276. Sin esta garantía, imperará la arbitrariedad de los
jefes disfrazada con procesos disciplinarios a cargo de empleados complacientes.

Se prevé que la suspensión será de hasta 365 días (art. 90): una enormidad.

Traslado de trabajadores sujetos a los decretos legislativos Nºs 276, 728 y 1057 al nuevo
régimen: se le hace optativo y previo concurso de méritos; no se les reconoce la antigüedad e

ingresan como nuevos (4ª DCT), lo que es abusivo. A los trabajadores del D.  Ley  Nº

20530, que decidan pasarse al nuevo régimen, se les hace perder su inclusión en este D.  

Ley , infringiendo la 1ª DFT de la Constitución. De ellos, quedan muy pocos y todos con
más de 30 años. ¿Por qué ensañarse con ellos?

Sindicación: Se reconoce el derecho de sindicación “con fines de defensa de sus intereses”,

pero se añade una finalidad inadmisible consistente en “coadyuvar en el propósito de mejora
continua del servicio al ciudadano y de no afectar el funcionamiento eficiente de la entidad o la
prestación del servicio” (art. 41), una clara limitación del derecho de huelga, contraria a la
Constitución (arts. 27 y 42 y al Convenio OIT 151).

Negociación colectiva: Se le reconoce solo para “la mejora de las compensaciones no

económicas” (art. 43), con lo cual se le elimina, en la práctica, ya que su objeto fundamental es
la mejora de las remuneraciones (Convenio OIT 151, art. 7). El pliego de peticiones solo podrá
ser presentado entre el 1 de noviembre y el 30 de enero (art. 44), periodo muy restrictivo,
porque, el Presidente de la República debe enviar el proyecto de presupuesto a más tardar el
30 de agosto (Const., art. 78).

Derecho de huelga: se le admite solo en el caso del término de la negociación colectiva o la

mediación, y no por otras causas, por ejemplo, la violación de las leyes y los convenios
colectivos, una restricción contraria a la Constitución (arts. 28 y 42). Además, se considera falta
grave el “impedir el funcionamiento del servicio público” (art. 85-e) y se faculta a la entidad
pública a contratar personal temporal en casos de huelga (esquiroles, art. 45-2), lo que está

prohibido por la Constitución (arts. citados) y por el Reglamento de la  Ley  de

Relaciones Colectivas del Trabajo, aplicable también en el sector público (art. 70;  Ley

 RCT, art. 86;  Ley  Nº 27626, art. 8-1). En otros términos, se prohíbe la huelga,
y la sanción puede ser el despido.
La  Ley  Nº  30057  debería ser derogada o declarada inconstitucional.
Tengo la impresión de que tal es también la voluntad de la inmensa mayoría de servidores
civiles del Estado que la sienten como una nube tóxica.

Solo añadiré que para acabar con la inconstitucional pluralidad de regímenes laborales de los
servidores públicos, bastaría con incorporar al D. Leg. Nº 276, actualizado en lo necesario, a
los que no estuvieran en él, previo concurso para quienes no lo hubieran pasado, y
respetándoles su remuneración, antigüedad y régimen pensionario.

___________________________

*           Profesor emérito de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ha sido profesor de
la Maestría y Doctorado en Derecho de la Université Paris-Nord.

Gaceta Jurídica- Servicio Integral de Información Jurídica

Contáctenos en: informatica@gacetajuridica.com.pe

Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 04 - Mes-Ano: 7_2013

La  Ley  del Servicio Civil: La

Administración Pública y los regímenes laborales
¿Quiénes ganan, quiénes pierden?
Julio HARO CARRANZA*

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TEMA RELEVANTE

En el presente artículo, el autor analiza el proceso de reforma del empleo público y nueva 

Ley  del Servicio Civil,  Ley  Nº  30057 , analizando la situación del
empleo público actualmente, y cómo la reforma afectará los derechos laborales y la situación
actual de los servidores públicos. Propone una serie de medidas para mejorar la norma, como
por ejemplo, que para las evaluaciones se formen comités y consejos de evaluación donde
exista un representante de los servidores públicos en calidad de veedor.

Marco Normativo

•  Ley  del Servicio Civil,  Ley  Nº  30057  (04/07/2013).

INTRODUCCIÓN

Ley  Nº  30057 ,  Ley  del Servicio Civil, en nuestra opinión, se

inspira en un modelo más abierto y en la teoría estatuaria, en el cual resalta la hegemonía del
Estado al establecer sus propias reglas favorables a este. De igual manera, esta reforma se
enmarca dentro de la evolución del modelo burocrático weberiano (en nuestro caso, régimen
276) al modelo neogerencial (iniciado en nuestro caso con el régimen de la gerencia pública)
que se han aplicado en muchos países desarrollados y en algunos países de América Latina,
como Chile y Brasil. Este modelo se caracteriza por aplicar instrumentos de la administración
privada a la Administración Pública, especialmente la gerencia por resultados, la racionalidad
económica, la eficacia y la eficiencia, la flexibilidad laboral, “la reducción de la carrera
administrativa y mejoras económicas sobre la base de la meritocracia, y no a través de la
negociación colectiva, como lo observaremos en el desarrollo del ensayo.

La aprobación de esta reforma del servicio civil se realizó dentro de un clima de violencia social
propiciado por los sectores laborales públicos que se oponen a dicha reforma alegando que
afectan derechos laborales importantes. El gobierno y los legisladores oficialistas coinciden en

que la  Ley  del Servicio Civil es una reforma necesaria para el Sector Público que
permitirá reordenar el aparato estatal y aplicar la meritocracia y la progresividad en el sector
laboral en busca de una mayor eficacia y eficiencia. Consideramos que es importante una
reforma de esta naturaleza, con las correcciones del caso, ya que ha habido experiencias
negativas en años anteriores siendo la última la de los años 2005-2006 en la que se pretendió

hacer la reforma bajo las reglas de la  Ley  Nº 28175,  Ley Marco del
Empleo Público, que fracasó debido al cambio de criterio de los legisladores del partido que
ganó las elecciones presidenciales en el 2006.

La población ha considerado positiva la  Ley , en términos generales. Una encuesta

de Ipsos Perú reveló que el 91% está de acuerdo con que los servidores públicos asciendan
según sus méritos y desempeño y un 74% está a favor de que puedan ser despedidos luego de
desaprobar dos evaluaciones consecutivas. Si hacemos las mismas encuestas a los
trabajadores involucrados seguramente que nos encontraremos con resultados inversos.

El ensayo pretende analizar la colisión doctrinaria sobre la que se basa el punto de vista del
Poder Ejecutivo y los legisladores oficialistas (posición estatutaria) y en los que se basan los
congresistas de la oposición y los gremios sindicales (posición contractualista); la propuesta
legislativa del Poder Ejecutivo y las mejoras realizadas en los debates parlamentarios; los
puntos beneficiosos para la Administración Pública y los puntos críticos respecto al Derecho
Laboral; los cambios drásticos en la carrera administrativa y la posición de la OIT respecto a
temas importantes de dicha propuesta. Responderemos a la pregunta: ¿Quiénes ganan y
quiénes pierden con esta reforma? Finalmente realizaremos algunas reflexiones sobre el tema

I. LA COLISIÓN DOCTRINARIA: LA POSICIÓN ESTATUTARIA Y LA POSICIÓN

CONTRACTUALISTA
La doctrina ha distinguido dos modelos clásicos de función pública: El modelo abierto, y el
modelo cerrado.

El modelo abierto, denominado spoil system o sistema de botín, se estableció en Estados

Unidos desde el inicio de la República. Este modelo no reconoce la existencia de una clase
burocrática, es el gobierno de turno quien tiene las atribuciones de elegir libremente al personal
del empleo público. Este sistema de patronaje tenía su fundamento, aunque hoy eso no pueda
ser entendido así, en la propia noción del sistema democrático por el cual el gobierno de turno
debe ocupar todos los empleos públicos a fin de poner en marcha el plan por el que el pueblo
ha votado.

Actualmente, Estados Unidos ha virado a un sistema en el que aún se pueden encontrar

algunos rasgos del sistema abierto, específicamente en la regulación de la denominada función
pública superior. Las razones de este cambio se debieron principalmente al impacto social que
originaban los ceses masivos por el cambio de gobierno y a la sofisticación de los servicios
públicos que requerían un cuerpo permanente de servidores profesionales.

De otro lado, el modelo cerrado o de carrera tuvo su origen en la Francia postrevolucionaria.

“La idea de poner en pie instituciones estables, permanentes y duraderas, situadas al margen
de las luchas políticas, por contraposición a las convulsiones del periodo revolucionario, es lo
que sostiene esta concepción de la función pública que, por lo demás, enlaza con ideas y
regulaciones ya presentes en el antiguo régimen y es perfectamente coherente con la nueva
estratificación social y el predominio absoluto de la burguesía que surge de la revolución”1.

El sistema cerrado tiene como contenido característico que el ingreso deba realizarse mediante
procesos de selección públicos en los que se evalúa el mérito y la capacidad, ingresando a un
cuerpo o escala determinadas, divididas en categorías a las que se va ascendiendo, y
garantizando una estabilidad laboral absoluta.

De los modelos expuestos, tenemos que, mientras más amplio sea el ámbito de la carrera
administrativa, más cerca se estará a un modelo cerrado. Por el contrario mientras más amplia
sea la discrecionalidad del gobierno de elegir cuadros y removerlos, más cercanos estaremos
de un modelo abierto. En la actualidad, estos modelos no se presentan “químicamente puros”
en un estado, cada país refleja matices propios de su tradición y realidad.

En los sistemas cerrados se observan dos vertientes teóricas: La estatutaria o administrativista

y la contractualista o laboral.

En la primera se faculta al Estado para imponer al funcionario vinculaciones jerárquicas y

disciplinarias, necesarias para mantener la eficacia de la maquinaria administrativa. Pero no
solo eso, sino que lo coloca en un estado de libertad restringida, en virtud del cual una parte de
sus derechos fundamentales quedan subordinados a las necesidades del servicio. En la
segunda, reconoce que la relación Estado-servidor público es una relación de trabajo, sujeta a
los derechos y obligaciones de la relación laboral común.

La vocación expansiva del Derecho Laboral ha reclamado para sí la regulación del empleo
público fundamentándose ello en que materialmente nada diferencia la relación de un
trabajador del Sector Privado con el Sector Público, mientras cierta doctrina administrativa
propugna aún la vigencia de relaciones estatutarias.

Se puede apreciar que esta laboralización apunta a la vigencia de derechos constitucionales

laborales y aquellos reconocidos en los convenios internacionales adoptados por el Perú, y a
un desarrollo normativo que equilibre y matice estos derechos profesionales con el interés
público, (razón de ser de la Administración Pública), no significa entonces la aplicación del
actual régimen laboral de la actividad privada (normas de jerarquía primaria), sino más bien se
trata de la construcción de un derecho que regule el empleo público considerando las materias
que deben ser referidas por la norma estatal, tales como las categorías de empleados públicos,
reglas de acceso y de salida, régimen de responsabilidades, temas sobre los cuales las normas
tendrán el carácter de indisponibles.

II. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN EL PERÚ

El servicio civil o empleo público en el Perú presenta las siguientes características:

a) En el Gobierno Central se observa un caos normativo, pues coexisten tres regímenes
generales de contratación de per- sonal:

• El de los nombrados y contratados bajo el régimen laboral público (Decreto  Ley  Nº
276).

• Los del régimen laboral privado (Decreto Legislativo Nº 728.

• Los del Régimen de Contratación Administrativa de Servicios CAS (Decreto Legislativo Nº

1057).

También coexisten ocho carreras especiales que se detallan en el cuadro siguiente.

b) Las restricciones presupuestarias que durante décadas prohibieron la contratación y

nombramiento de personal para tareas de naturaleza permanente, han dado lugar a falta de
sinceramiento en los cuadros analíticos de personal (CAP) y consecuentemente en los cuadros
de presupuesto analíticos de personal (PAP). Esto ha dado lugar al uso desmedido de la
modalidad de los servicios no personales (SNP) y posteriormente al régimen CAS.

c) No se cuenta con bases de datos confiables, debido a que los organismos que las elaboran
no la tienen la información completa y en muchos casos sus cifras no coinciden.

d) Existe desorden en los niveles remunerativos del Sector Público debido a que dependen de
la modalidad de contratación que se utiliza en cada entidad.

e) Dentro del sistema remunerativo de los trabajadores contratados bajo el sistema del régimen
laboral público existen distorsiones que niegan los reales ingresos a los servidores debido a
que existen cerca de 400 conceptos remunerativos que hacen muy compleja la planilla.

f) No se aplica una adecuada carrera administrativa, ya que los principales lineamientos de la
misma no se cumplen o han quedado sin vigencia, por el paso del tiempo, por lo que se hace
necesario la revisión de toda la normativa del empleo público.

De acuerdo a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), la población laboral en las
planillas del Estado ascienden aproximadamente a millón trescientos mil (1 300 000)
empleados, distribuidos en los tres regímenes generales antes mencionados y en ocho
carreras públicas especiales. De otro lado, la población que se encontraría dentro del ámbito de
la reforma ascendería a quinientos dos mil ciento treinta y cinco (502 135) servidores públicos,
tal como se grafica en los Cuadros N°s 1 y 2.
 CUADRO N° 2

Regímenes laborales bajo el ámbito de la  Ley

Nº 30075,  Ley  del Servicio Civil

Servidores
Régimen laboral Porcentaje
públicos
Decreto Legislativo
218 066 43%
Nº 1057
Decreto Legislativo 198 273 39%
 Nº 276
Decreto Legislativo
85 796 17%
Nº 728
502 135 100%

Fuente: Servir.

A lo antes mencionado se debe adicionar el Régimen de los Gerentes Públicos regulada por el
Decreto Legislativo Nº 1024, así como también a funcionarios que sin tener contrato de orden
laboral prestan sus servicios a través de contratos civiles como son los Convenios de
Administración con PNUD y con el Fondo de Apoyo Gerencial, regulado por el Decreto
Legislativo Nº 25650 de 1992, con lo que la Administración Pública peruana se convierte en un
sistema complejo que debe ser ordenado y sistematizado.

III. LA PROPUESTA SOBRE LOS DERECHOS LABORALES INDIVIDUALES EN EL NUEVO

RÉGIMEN DEL SER VICIO CIVIL

Entre los principales derechos laborales establecidos en la norma que merecen un comentario
especial tenemos los siguientes:

1. Aguinaldo de media remuneración en el proyecto a una remuneración en la  Ley

La propuesta del Poder Ejecutivo en su artículo 83 señalaba que los servidores públicos
percibirían dos aguinaldos de media remuneración mensual cada una en los meses de julio y
diciembre. Sin embargo, durante los debates, la Comisión de Presupuesto varió su propuesta y

estableció en la  Ley , en su artículo 31, que correspondía dos aguinaldos de una
remuneración completa cada uno. También considera que estos aguinaldos están afectos a las
cargas y aportaciones sociales. Cabe recordar que las gratificaciones y aguinaldos estaban

exonerados por  ley  de pago de contribuciones y aportaciones en los últimos años.
En este aspecto se benefician los servidores de los del régimen 276 y CAS.

2. Derecho vacacional

De acuerdo al artículo 35 de la  Ley  Nº  30057  el servidor civil tiene los
siguientes derechos:

“b). Gozar de descanso vacacional efectivo y continuo de treinta (30) días por cada año
completo de servicios, incluyendo los días de libre disponibilidad, regulados en el reglamento.
Mediante decreto supremo el Poder Ejecutivo puede establecer que hasta quince (15) días de
dicho periodo se ejecuten de forma general. El no goce del beneficio en el año siguiente en que
se genera el derecho no genera compensación monetaria alguna y el descanso se acumula”.

Como se observa, en el último párrafo se ha eliminado el beneficio de la indemnización por el

no goce del derecho vacacional que corresponde a los trabajadores del régimen del Decreto
Legislativo Nº 728.

Consideramos que el no goce de las vacaciones en el año siguiente al haberlas adquirido sí

debe generar el pago de la indemnización respectiva, además del goce del descanso físico
aunque no sea en el tiempo oportuno. Así lo establece el régimen laboral de la actividad
privada y sentencias de casación y del Tribunal Constitucional. No habría razón para tratar de
manera distinta a los trabajadores del Sector Público; máxime si se trata de un derecho
constitucional y consagrado en tratados internacionales (Convenio 52 de la OIT). Solo se
exceptúan de este derecho, a los altos funcionarios que hayan decidido no hacer uso de su
descanso vacacional (régimen similar al de los gerentes de la actividad privada). Este punto no
favorece a los del régimen 728.

3. Licencias de maternidad, paternidad y otros

Respecto a la licencia de maternidad, que fue considerada como suspensión perfecta, hubo
una gran preocupación sin justificación de los gremios sindicales y de algunos congresistas
porque creían que no iban a ser pagadas. Se consideró como suspensión perfecta porque no
existe contraprestación (remuneración) porque no hay prestación efectiva del servicio, lo que se
otorga son subsidios a cargo de una entidad distinta del empleador como es EsSalud. La

licencia por paternidad y otras licencias se encuentran reguladas en el artículo 47 de la  

ley .

4. Compensación por tiempo de servicios

La propuesta del Ejecutivo establecía que la compensación por tiempo de servicios (CTS)
equivale al 50% de la remuneración mensual. Después del debate, el Congreso aprobó que
este beneficio se otorgue con el promedio de la suma de la valorización de la compensación
principal y la ajustada pagada en los últimos treinta y seis meses tal como se encuentra

establecida en el artículo 33 de la  Ley  en análisis.

Lo antes mencionado beneficia a los servidores del Régimen CAS y 276 y perjudica a los
trabajadores del Régimen del Decreto Legislativo Nº 728, ya a estos últimos actualmente se
calcula este beneficio con la última remuneración mensual.

Por otro lado, la norma también establece que: “El pago de la CTS es cancelatorio y solo se
efectiviza a la culminación del vínculo del servidor con cada entidad”. con ello la entidad se
convierte en depositaria de la CTS, pagando un interés minúsculo si lo comparamos con los
que pagan las entidades bancarias y financieras, así como las cajas municipales de ahorro y
crédito.

Consideramos que para evitar algún tipo de discriminación respecto a los trabajadores del
régimen laboral privado, las entidades deben depositar las CTS en las entidades bancarias y
financieras designadas por los servidores públicos para que puedan ganar mayores intereses y
se conviertan en sujetos de crédito, tal como lo dispuso Servir en un informe de carácter
vinculante de acuerdo a Ley2. Este aspecto no favorece a los del régimen 728.

5. Indemnización por cese injustificado

La  Ley  Nº  30057  en su artículo 36 establece que la indemnización por
cese arbitrario sea establecida por norma reglamentaria, contraviniendo con lo propuesto por la
Organización Internacional de Trabajo (OIT)3 que no se debe dejar que las normas
reglamentarias desarrollen derechos importantes de los servidores públicos.

Considero que la indemnización por cese arbitrario debe ser el mismo que actualmente gozan
los trabajadores del Régimen 728, es decir, que debe ser equivalente a una y media
remuneración mensual por cada año de servicios con un tope de doce remuneraciones. Este
punto no favorece a los del régimen 728.
6. Plazo de prescripción

La propuesta del Poder Ejecutivo establecía que la prescripción de la acción de cobro de los
ingresos, beneficios sociales y otros derechos derivados de la compensación económica de los
servidores civiles tiene plazo de dos años y su cómputo se inicia al término de la relación con la
entidad en la que se generó el derecho que se invoque. Después de amplios debates el Pleno
del Congreso aprobó incrementar dicho lapso a cuatro años, tal como está considerado en el

artículo 37 de la  Ley . En el caso de los servidores del régimen 276, al no estar
considerado este derecho en su norma, se aplicaba lo establecido en el Código Civil, es decir
10 años. Este punto no favorece a los del régimen 276.

Dicho artículo en su párrafo final establece que:

“En los demás casos de prescripción se está a lo dispuesto en las normas reglamentarias. En
ninguno de estos casos la prescripción puede ser mayor a seis (6) meses contados desde la
fecha en que ocurrió el acto que la motiva”.

Nos llama la atención este último párrafo ya que, teniendo en cuenta que el Estado es
considerado como el empleador que más incurre en infracciones, podría ser aplicada en la
práctica por él, de manera tal que en términos reales los derechos y beneficios de los
trabajadores públicos que no sean reclamados dentro de seis meses desde la fecha en que
ocurrió el acto que la motiva, estos prescribirían.

7. Concurso público y periodo de prueba

La  Ley  en el artículo 72 y otros, ha establecido que los servidores civiles que
ingresen a la Administración Pública por concurso público se encuentran sometidos al periodo
de prueba. Sin embargo, la Cuarta disposición complementaria y transitoria ha exonerado del
periodo de prueba a los servidores actuales de los regímenes 276, 728 y CAS.

Consideramos que los servidores que ingresen a laborar a la Administración Pública deben
estar exonerados del periodo de prueba tal como se encuentra normado en los artículos 32 y
34 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 2764 para los servidores públicos. Este aspecto
no beneficia a los del régimen 276.

El cuadro N° 3 grafica claramente los derechos laborales de la

propuesta legislativa comparándolas con los mismos beneficios que se otorgan en los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nºs 276, 728 y CAS.
IV. LOS DERECHOS LABORALES COLECTIVOS EN LA  LEY  Nº  30057 , 

LEY  DEL SERVICIO CIVIL

La  Ley  Nº  30057  impacta negativamente en los derechos colectivos de

los servidores públicos ya que, basándose en posiciones tradicionales estatutarias, ha
establecido desde el artículo del 41 hasta el artículo 45, normas que constituyen un retroceso
en el derecho colectivo y que pueden motivar acciones de impugnaciones de orden
constitucional. Nos referiremos al derecho de la negociación colectiva y a la huelga.

“Artículo 44. De la negociación colectiva

La negociación y los acuerdos en materia laboral se sujetan a lo siguiente:

a) El pliego de reclamos se presenta ante la entidad pública entre el 1 de noviembre y el 30 de

enero del siguiente año.

b) La contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones económicas

son nulas de pleno derecho.

c) Las negociaciones deben efectuarse necesariamente hasta el último día del mes de febrero.
Si no se llegara a un acuerdo, las partes pueden utilizar los mecanismos de conciliación hasta
el 31 de marzo.

d) Los acuerdos suscritos entre los representantes de la entidad pública y de los servidores
civiles tienen un plazo de vigencia no menor de dos (02) años y surten efecto obligatoriamente
a partir del 1 de enero del ejercicio siguiente. Similar regla se aplica a los laudos arbitrales.

e) Los acuerdos y los laudos arbitrales no son de aplicación a los funcionarios públicos,
directivos públicos ni a los servidores de confianza. Es nulo e inaplicable todo pacto en
contrario.

Son nulos los acuerdos adoptados en violación de lo dispuesto en el presente artículo.

Están prohibidos de representar intereses contrarios a los del Estado en procesos arbitrales

referidos a la materia de la presente  Ley  o en los casos previstos en el presente

artículo, quienes ejercen cargos de funcionarios o directivos públicos, incluso en los casos que
los mismos se realicen ad honórem o en órganos colegiados” (lo resaltado en negrita es
nuestro).

Como se observará, la  Ley , además de prohibir la negociación colectiva en materia

de remuneraciones, dispone que estas solo se realicen cada dos años perjudicando a los
diferentes gremios que negocian anualmente sus pliegos de reclamos.

La doctrina internacional ha evolucionado desde posiciones tradicionales estatutarias hacia

posiciones contractualistas o laborales en las relaciones Estado-servidores públicos, por lo que
consideramos que corresponde el derecho de negociación colectiva a estos últimos con las
peculiaridades que corresponden a la Administración Pública en especial la de provisión
presupuestaria que también es una facultad constitucional.

Si bien es cierto que el artículo 42 de la Constitución no ha considerado literalmente al derecho

de negociación colectiva para los servidores públicos, no menos cierto es que la interpretación
de la constitución debe considerar la Cuarta disposición final y transitoria de la Constitución,
respecto a que los alcances de los derechos fundamentales deben interpretarse en atención a
lo establecido en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Perú. Por
lo que debemos considerar lo establecido en los Convenios 87, 98 y 151 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT). En consecuencia, estos instrumentos internacionales
consideran dentro de su ámbito a los trabajadores públicos y privados.

En ese mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional:

“(…) en ese sentido, la Constitución reconoce en su artículo 42 el derecho de sindicación de los

servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores
públicos serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que
establece el mismo artículo, a saber los funcionarios del Estado con poder de decisión, los que
desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional” 5.
Tal criterio es compartido por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la OIT por cuanto considera que el derecho a la libertad sindical se
encuentra integrado por una faceta orgánica, una faceta dinámica a la negociación colectiva y
por cualquier otra actividad relacionada con la defensa de los intereses de sus miembros6.

Por ello, podemos concluir que aquellas personas que prestan servicios bajo una relación de
subordinación y dependencia son titulares de todos los derechos constitucionales laborales,
incluidos los de libertad sindical, negociación colectiva y huelga consagrados en el artículo 28
del referido cuerpo normativo7, independientemente de la naturaleza pública o privada de sus
empleadores.

Es importante resaltar la declaración Pública denominada “ ley  de presupuesto:

desconocimiento de derechos laborales y del fuero arbitral”8, suscrita por importantes
laboralistas y docentes universitarios, entre las que destacan ex ministros de Trabajo y
Promoción del Empleo. El documento expresa lo siguiente:

“Estas disposiciones resultan inconstitucionales par las siguientes razones:

La prohibición de incrementos salariales vulnera el derecho de negociación colectiva

reconocido en el artículo 28 de nuestra Constitución, toda vez que como el propio Tribunal
Constitucional ha señalado: la Constitución reconoce en su artículo 42 el derecho de
sindicación de los servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales
de los servidores públicos serán titulares del derecho a
la negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42, a
saber los funcionarios del Estado con poder de decisión, los que desempeñan cargos de
confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional”. (Párrafo 52 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 008- 2005-PI/TC).

El derecho constitucional a la negociación colectiva debe interpretarse conforme a los

Convenios 87 y 98 OIT según los cuales, el derecho de negociación colectiva debe ejercerse
de modo libre, voluntario y de buena fe. Por lo que, una prohibición sobre cualquier parte del
proceso de negociación, sea negociación directa o sea arbitraje, debe considerarse contraria a
la Constitución y a los mencionados instrumentos internacionales de derechos humanos. Este
aspecto perjudica a los trabajadores del régimen 728 y CAS que no tenían restricciones en su
legislación. Desde el punto de vista constitucional, perjudicaría a los tres regímenes generales.

“Artículo 45. Ejercicio de la huelga

45.1 El derecho de huelga se ejerce una vez agotados los mecanismos de negociación o
mediación. Para tal efecto, los representantes del personal deben notificar a la entidad sobre el
ejercicio del citado derecho con una anticipación no menor a quince (15) días. Esilegal el
ejercicio del derecho de huelga que no haya cumplido con lo establecido en el presente
artículo.

45.2 El ejercicio del derecho de huelga permite a la entidad pública la contratación

temporal y directa del personal necesario para garantizar la prestación de los servicios
mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables para el
funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la huelga y hasta su efectiva
culminación”. (Lo resaltado en negrita es nuestro).

Como se observa la  Ley  establece que la huelga debe ser notificada al Empleador
con una anticipación no menor de 15 días y de no cumplirse se declara ilegal. Ello constituye
un lamentable retroceso ya que actualmente, en el Sector Público o Privado se notifica con
cinco días el inicio de esta medida de fuerza a menos que sea un servicio esencial.
De otro lado, la  Ley  permite la contratación temporal y directa para garantizar la
prestación de los servicios esenciales y para los servicios indispensables para el
funcionamiento de la entidad, con lo cual el derecho de huelga devendría en un derecho sin
ninguna fuerza. Pierde los tres regímenes ya que la legislación aplicable no considera estas
restricciones.

Las principales diferencias respecto al derecho colectivo de los servidores públicos lo podemos
observar en el Cuadro N° 4.
V. LOS GRUPOS OCUPACIONALES Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA

La propuesta legislativa establece una variación en los grupos ocupacionales del nuevo

régimen del servicio civil, pero tomando como base lo establecido en la  Ley  Nº

28175,  Ley  Marco del Empleo Público.

 Observamos en el artículo 3 de la  Ley  que existen cambios importantes en los

grupos ocupacionales que estaban establecidos tanto en la  Ley  Marco del Empleo

Público ( Ley  Nº 28175) como en la  Ley  de la carrera administrativa
(Decreto Legislativo Nº 276). Así se establecen los siguientes grupos ocupacionales:

a) Funcionario público. Es un representante político o posee un cargo público representativo,

que ejerce funciones de gobierno en la organización del Estado. Dirige o interviene en la
conducción de la entidad, así como aprueba políticas y normas.

b) Directivo público. Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas a la organización,

dirección o toma de decisiones de un órgano, unidad orgánica, programa o proyecto especial.
También comprende a los vocales de los tribunales administrativos.

c) Servidor civil de carrera. Es el servidor civil que realiza funciones directamente vinculadas
al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de una entidad.

d) Servidores de actividades complementarias. Es el servidor civil que realiza funciones

indirectamente vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración
interna de una entidad.

e) Servidor de confianza. Es un servidor civil que forma parte del entorno directo e inmediato
de los funcionarios públicos o directivos públicos y cuya permanencia en el servicio civil está
determinada y supeditada a la confianza por parte de la persona que lo designó. Pueden formar
parte de este grupo de directivos públicos, servidor civil de carrera, o servidor de actividades
complementarias. Ingresa sin concurso público de méritos, sobre la base del poder discrecional
con que cuenta el funcionario que lo designa. No conforma un grupo y se sujeta a las reglas
que corresponden al puesto que ocupa.

Algunas de sus características lo podemos apreciar en el cuadro N° 5.

CUADRO N° 5

Clasificación de los funcionarios públicos en el nuevo régimen del servicio civil

Servidores civiles Funciones Características

Elegido por concurso público de méritos.

Ejerce funciones de dirección, organización de • Pueden ser gerentes públicos

Directivo público recursos y toma de decisiones de un órgano,
proyecto o programa. • Director coordinador ejecutivo de un programa o proyecto

• Vocales de tribunales administrativos

Ingresa sin concurso pero debe cumplir el perfil. N
conforma un grupo ocupacional:

Servidor de Forma parte del entorno directo e inmediato de un • Asesor de ministro

confianza funcionario público o un directivo público.
• Secretaria de ministro

• Asistente o auxiliar
Servidor de Ejerce funciones de administración, supervisión y Se ingresa por concurso e implica una carrera co
 control, de gestión institucional. Presta un servicio
carrera progresión y meritocracia.
público.
Se ingresa mediante concurso público de méritos. Puede
ser a plazo fijo o indeterminado.Estas labores pueden se
ervidor de tercerizadas:
Realizan labores de soporte, complemento,
ctividades
omplementarias manuales u operativas. • Choferes

• Auxiliares de oficina

1. ¿Con esta nueva clasificación y características de los grupos ocupacionales se afecta

a la carrera administrativa?

La carrera administrativa, carrera pública o carrera de servicio civil, es una institución muy
antigua porque lo podemos observar en las reformas estatales de la Francia napoleónica.
Forma parte del modelo cerrado de la función pública en la que se admite la presencia de un
cuerpo permanente de funcionarios y servidores públicos que ya no respondan a los gobiernos

de turno o al monarca sino que respondan ante la  ley  y la ciudadanía; que garantice
la neutralidad política del cuerpo técnico y que este no responda a los “manoseos” políticos.

Para otros especialistas la existencia de la carrera administrativa es tan importante que su

ausencia afectaría la esencia de un Estado democrático, porque garantizan un balance o

equilibrio entre los que gobiernan y los que deben decidir sobre la aplicación de la  ley

 y los procedimientos técnicos, de allí que Miranda Hurtado9 señale: “Allí donde no exista
carrera administrativa o se vulnere el contenido mínimo de sus derechos constitucionales
estaremos ante un estado con rasgos totalitarios”.

De otro lado, el Decreto Legislativo Nº 276,  Ley  de Bases de la Carrera

Administrativa y de remuneraciones del Sector Público, además de desarrollar normativamente
la carrera administrativa estableció en su tercer considerando lo siguiente:

“Que la carrera administrativa es una institución social que permite a los ciudadanos ejercer los
derechos y deber de brindar sus servicios a la nación, asegurando el desarrollo espiritual,
moral, económico y material del servidor público a base de méritos y calificación del
desempeño de sus funciones y logro de una estructura uniforme de grupos ocupacionales y de
niveles”.

La Constitución Política de 1979, así como la de 1993, la han considerado en los capítulos
referidos a la función pública. En esta última se observa que en el artículo 40 se establece lo

siguiente: “La  ley  regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos,

deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en la carrera
los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza. (…)”.

Como se notará también se hace necesario mantener una carrera administrativa eficiente a
efectos de darle cierta neutralidad en el manejo técnico a las instituciones públicas.

2. ¿En qué situación queda la carrera administrativa en la  Ley  Nº  30057

?
 Desde el punto de vista la nueva clasificación de los grupos ocupacionales podemos observar
que de los cuatro grupos solo a uno de ellos le corresponde la carrera administrativa. Si lo

comparamos con la  Ley  Nº 28175,  Ley  Marco del Empleo Público, vemos
que existe una diferencia negativa importante, ya que esta preveía que, de los cinco grupos
ocupacionales, a cuatro de ellos les correspondía ejercer la carrera administrativa. Si lo
comparamos con lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 276, podemos observar la misma
diferencia negativa: de cuatro grupos ocupacionales, a tres le corresponde la carrera
administrativa. Podemos concluir que la carrera ha sido minimizada y solo estarán
comprendidos un menor número de trabajadores. Una mejor forma de graficar esta disminución
lo podemos observar en el Cuadro N° 6.

CUADRO N° 6

Grupos ocupacionales y la carrera administrativa

PROYECTO DE
D. LEG. Nº 276 LEY  Nº
D.  LEY  Nº
28175 LEY1846/2012-PE, Ley
11377
Ley  de la
Estatuto y Escalafón
Carrera Ley  marco  del
del
Administrativa1984 del Servicio Civil
Servicio Civil1950
Empleo Público2005 2013
Cargos con poder de
decisión y de Funcionarios Funcionarios Funcionariospúblicos
confianza
Empleado de carrera Profesionales DirectoresSuperiores Directivos públicos
Empleado a contrata Técnicos Ejecutivos Servidores de carrera
Servidores de actividades
Empleados adscritos Auxiliares Especialistas
complementaria
Personal de servicio
Personal deapoyo
interno

VI. ¿QUÉ PASA CON LOS TRABAJADORES QUE NO OPTAN POR EL NUEVO RÉGIMEN
DEL SERVICIO CIVIL?

Si los trabajadores deciden no migrar al nuevo servicio civil, estos se mantendrán en sus
respectivos regímenes. Se entiende que con sus beneficios laborales congelados y sin la
posibilidad de acceder a la progresión y ascensos, pero eso no es todo. Se debe leer con
atención la novena disposición complementaria final:

“NOVENA. Vigencia de la  Ley

a) A partir del día siguiente de la publicación de la presente  Ley , son de aplicación

inmediata para los servidores civiles en los regímenes de los Decretos Legislativos Nºs 276 y
728, las disposiciones sobre el artículo III del Título Preliminar, referido a los principios del
Servicio Civil, el Título II, referido a la Organización del Servicio Civil, y el Título V, referido al
proceso administrativo sancionador; y los Capítulos V y VI del Título III, referido a los derechos
y obligaciones del personal civil y los derechos colectivos.
Las normas de esta  Ley  sobre el proceso administrativo sancionar, la capacitación y
la evaluación desempeño, se aplican una vez que entren en vigencia las normas

reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en el artículo 17 de esta 

Ley , que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de
implementación.

b) La disposición complementaria final tercera, la disposición complementaria modificatoria

única, la disposición complementaria transitoria sexta y el literal l) del artículo 35 de la presente  

Ley  rigen desde el día siguiente de la publicación de la presente  Ley .

c) Las demás disposiciones de la presente  Ley  entran en vigencia al día siguiente de

la publicación de los tres reglamentos descritos en los literales a), b) y c) de la décima

disposición complementaria final de la presente  Ley .

d) Las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 276 y del Decreto Legislativo Nº 728 y sus
normas complementarias, reglamentarias y de desarrollo, con excepción de lo dispuesto en el
literal a) de la novena disposición complementaria final, son de exclusiva aplicación a los
servidores comprendidos en dichos regímenes. En ningún caso constituyen fuente supletoria

del régimen que la presente  ley  establece”.

Podemos concluir que a los trabajadores que no migren igual se les aplica gran parte de la 

Ley , en especial dos: las evaluaciones con la sanción de cese en caso de no

aprobar estas en dos oportunidades y la negociación colectiva sin derecho a mejoras
remunerativas y económicas, entre otras, por lo que nos preguntamos en la esencia de la
propuesta legal ¿Es facultativo o no la migración? La respuesta es obvia.

VII. LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

El artículo 26 de la  Ley  señala que la evaluación califica a los servidores como
Personal de rendimiento distinguido, personal de buen rendimiento, personal de rendimiento
sujeto a observación, y; personal desaprobado. El artículo 25 prescribe que: “(…) El servidor
puede solicitar documentadamente la confirmación de la calificación adjudicada ante un Comité
–cuya conformación la establece el reglamento– que define la situación de modo irrecurrible;
salvo la calificación como “personal de desaprobado” que lleva a la terminación del

vínculo en aplicación del literal h) del artículo 49 de la presente  ley , en cuyo caso,
procede recurrir al Tribunal del Servicio Civil en vía de apelación”.

Ello ha producido cierta conmoción entre los servidores públicos y sus gremios sindicales
quienes exigían que las evaluaciones no tengan como objetivo los ceses de trabajadores.

Teniendo en cuenta que la evaluación del personal de la Administración Pública siempre ha

sido un tema sensible y polémico al haber sido utilizada en los últimos años como mecanismo
encubierto para separar indiscriminadamente del empleo público a quienes se consideren
excedentes, no puede olvidarse, sin embargo, que es parte de la moderna gestión de la
Administración Pública la permanente evaluación del recurso humano a fin de identificar las
necesidades de capacitación y de verificar y calificar los logros de modo individual y, cuando
corresponda, los de modo grupal en función de las metas establecidas institucionalmente.
Consideramos que la Administración Pública como todo sistema complejo tiene que premiar a
sus mejores servidores y desvincular a los malos servidores después de desaprobar en dos
evaluaciones previa capacitación sobre la materia. La Administración Pública no puede
convertirse en un depósito ni en una guardería de personal ineficiente Por esta consideración,
más que descartar a la evaluación, esta debe ser realizada garantizándose la transparencia,
imparcialidad y objetividad en las mismas. No debiera descartarse la posibilidad de integrar a
las comisiones o comités evaluadores un representante de los evaluados en calidad de veedor
para disminuir o eliminar la desconfianza.

VIII. REFLEXIONES FINALES

1. Después de casi trece años, desde que se realizaron los primeros estudios tendientes a
iniciar el proceso de la reforma del Estado a través de un reordenamiento normativo del empleo

público, este ha concluido con una  ley  que merece ser perfeccionada. Es necesario
ordenar la Administración Pública aplicando las modernas técnicas de gestión para mejorar la
eficiencia en los servicios públicos. Es imperiosa la necesidad de acabar con el caos
administrativo y reestructurar el régimen del empleo público, ya que así lo exige la necesidad
de incrementar la calidad de los servicios a la ciudadanía, en busca de la eficiencia y eficacia
de los servicios públicos.

2. Consideramos que la  Ley  favorecería a la Administración Pública ya que ha

incrementado el número de causales de ceses, ha minimizado la carrera administrativa con
menor número de servidores públicos con estabilidad en el empleo, ha implementado las
evaluación con ceses para los trabajadores desaprobados en dos oportunidades. Estas
medidas permitirían dar un shock de responsabilidad y eficiencia a muchos servidores de la
Administración Pública que equivocadamente han considerado a la estabilidad del empleo
como un seguro de vida permanente y no han dado importancia a su capacitación, a su
responsabilidad y a la eficiencia en el cumplimiento de sus labores.

3. Es necesario institucionalizar los derechos laborales racionales y equilibrados,

propugnándose una profesionalización y calificación de los funcionarios y servidores del
Estado. La reforma del régimen del empleo público es tal vez la primera columna de la
modernización de la gestión del Estado, para su adaptación hacia una administración pública
moderna, eficiente y eficaz, por lo que se hace necesario respetar los derechos
constitucionales, legales y los provenientes de los tratados internacionales suscritos por el
Estado peruano en materia laboral. Es por ello importante compatibilizar y llegar a un punto de
equilibrio entre los objetivos generales de la Administración Pública con los derechos laborales
de sus servidores.

4. De otro lado, no es posible obtener un buen rendimiento de las personas al servicio de una
institución, sino se garantiza que quienes ingresan a su servicio reúnan las mejores
condiciones personales, posean un alto grado de motivación y sean objeto de continuos
procesos de perfeccionamiento. Todo lo cual no se consigue sino mediante el establecimiento
de sistemas técnicos de selección, de la implementación de programas permanentes de
adiestramiento y capacitación, y de convertir el trabajo en una fuente de satisfacción para los
empleados, objetivos cuyo desarrollo y ejecución se compendian en el concepto de carrera
administrativa. Consideramos necesario repotenciar la carrera para que se mantengan ciertas
relaciones equilibradas entre el poder político y la gestión técnica administrativa.

5. Es necesario revisar la normativa de la  Ley  respecto a los derechos colectivos de

los servidores públicos dentro de un marco de diálogo con las organizaciones sindicales para
realizar los cambios necesarios para evitar que puedan ser impugnados ante el Tribunal
Constitucional o ante las cortes supranacionales.
6. Respecto a la desconfianza mostrada por los servidores públicos sobre las evaluaciones

propuestas en la  Ley  consideramos que debería evaluarse la posibilidad de

considerar en los comités y consejos de evaluación un representante de los servidores públicos

en calidad de veedor, como si lo consideraba la  Ley  Marco del Empleo Público.
Lamentablemente, todavía se mantiene en la psiquis de los servidores las evaluaciones
realizadas en los años 90 que originó los despidos colectivos y que en la actualidad han dado
origen a las cuatro listas de servidores a quienes se les tienen que indemnizar.

7. Finalmente, consideramos que toda  ley  es perfectible por lo que invocamos el
diálogo y las coordinaciones políticas para proponer mejoras en la normativa recién
promulgada.

___________________________

* Abogado, magíster en Administración del Trabajo y Relaciones Laborales, doctor en

Administración, profesor de Maestría en Derecho Administrativo en la Escuela de Posgrado y
de Derecho del Trabajo en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Inca
Garcilaso de la Vega. Conferencista en el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN).

1 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho de la función pública. 2ª edición, Tecnos, 1997, p. 34.

2 Informe del Consejo Directivo de Servir N° 109-2019-SERVIR/GG-OAJ del 13 de mayo de

2010, de carácter vinculante para todas las entidades públicas.

3 Oficio de la OIT N° OA-335/2013, del 13 de mayo de 2013 dirigido al Presidente de la

Comisión de Trabajo del Congreso de la República (numeral 13, de observaciones generales y
numeral 11 literal d de las observaciones específicas).

4 Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo Nº 276

Artículo 32.- El ganador del concurso de ingreso es incorporado a la Administración Pública

mediante resolución de nombramiento o contrato, en la que además se expresa el respectivo
puesto de trabajo.

Artículo 34.- La estabilidad laboral se adquiere a partir del nombramiento. No existe periodo de
prueba.

5 Sentencia recaída en el Exp. Nº 0008-2005-PI/TC. Proceso de inconstitucionalidad contra la  

Ley  Marco del Empleo Público.

6 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Libertad sindical y negociación

colectiva. OIT, Ginebra, 1994, p. 60.

7 En el mismo sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional en el Fundamento 50 de la

sentencia recaída en el Exp. Nº 0008-2005-PI/TC.

8 Véase la declaración pública publicada en diferentes medios de comunicación, entre ellos La

República del domingo 27 de enero de 2013.

9 MIRANDA HURTADO, Guillermo. “Instituciones y perspectivas del Derecho Laboral Público”.

En: la revista Derecho y Sociedad. Año XV, N° 23-2004, p. 69.
Gaceta Jurídica- Servicio Integral de Información Jurídica
Contáctenos en: informatica@gacetajuridica.com.pe

Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 05 - Mes-Ano: 7_2013

La  Ley  del Servicio Civil y el pronóstico de

vida del régimen laboral administrativo especial
de contratación de servicios
Luis HUAMÁN ORDÓÑEZ* / José Luis JARA BAUTISTA**

[-]

TEMA RELEVANTE

En el presente artículo, los autores analizan la reforma laboral del régimen de los empleados

públicos dentro de los alcances de la nueva  Ley  del Servicio Civil y su incidencia en
el régimen de contratación administrativa de servicios. Concluyen que no significa la
desaparición de este régimen, toda vez que no existe imposibilidad de ningún tipo para que una
organización administrativa proceda al llamamiento, bajo concurso público, en dicha forma de
contratación, conforme a las necesidades de personal, o proceda a ordenar la suscripción de
las adendas de prórroga o renovación de dichos contratos.

MARCO NORMATIVO

•  Ley  del Servicio Civil,  Ley  Nº  30057  (04/07/2013).

IDEAS PRELIMINARES

Nuestro país en los últimos días ha venido siendo testigo de paros, huelgas y reclamos del
grueso contingente de trabajadores del Estado, sin importar en dicho sentido el régimen jurídico
de contratación, por parte de quienes expectan la posibilidad de una probable afectación o
menoscabo de sus derechos laborales con la aprobación de la legislación del servicio civil
dirigida a recoger, de manera estandarizada, un régimen jurídico de unicidad y exclusividad con
respecto del personal subordinado que presta servicios en las diversas entidades públicas del
Estado. Pues bien, es así que los servidores públicos de los diversos niveles gubernamentales
se han servido de la protesta –justificable dentro de lo ponderable– como un mecanismo radical
para exteriorizar sus preocupaciones sobre el destino que pueda generarse sobre los puestos
públicos que ocupan, en dicha orientación, miles de trabajadores del Estado tomaron las calles
de Lima y de diversas ciudades del interior del país, generando caos vehicular y
enfrentamientos con la Policía Nacional del Perú (PNP), manifestando enfática y abiertamente
su clara oposición a la aprobación de la normativa aplicable al servicio civil, la misma que
finalmente fue materia de debate y aprobación por el pleno del Congreso de la República (CR)
luego de un debate tras el levantamiento de las observaciones realizadas por la oposición
parlamentaria a la Comisión de Presupuesto del CR para ser materia de promulgación ante la
mirada atónita de miles de trabajadores estatales con fecha del 4 de julio en el diario oficial El
Peruano (DOEP). Sobre dicho contexto, en esta oportunidad nos detendremos en un aspecto
de expectante interés por parte del grueso grupo de personal al servicio de la Administración: el
pronóstico de vida del régimen laboral administrativo especial de contratación de servicios
pues, como bien lo sustenta el rotulado de la presente investigación, ello es un paso necesario
para entender la transitoriedad del régimen de contratación administrativa de servicios y su

enlace con la implementación de la  Ley  N°  30057 ,  Ley  del

Servicio Civil (en adelante, LSC).

I. LA  LEY  DEL SERVICIO CIVIL COMO HERRAMIENTA PARA ORDENAR EL

SISTEMA DE PERSONAL DEL ESTADO

El estudio del empleo público constituye, de lejos, un tema problemático de gran actualidad
atendiendo a que traduce, en esencia, la búsqueda de consonancia entre los derechos
laborales constitucionalmente irrenunciables1 del personal subordinado de la Administración
Pública y los intereses públicos que comporta a esta proteger. Dentro de ello, un aspecto
gravitante lo compone la mentada reforma del personal de empleo público, al constituirse en un
punto de quiebre en la reforma del Estado, atendiendo a que es un repetitiva proclama de los
diversos gobiernos tanto de origen democrático como de los surgidos por transgresión al orden
constitucional2; así, en la actualidad, somos expectantes testigos de un nuevo intento de
ordenar el sistema de personal en el aparato gubernamental, a través de la fijación e
implementación del régimen del servicio civil cuya finalidad, lo predica sin mayor problema el
artículo II del Título Preliminar de la LSC, se asienta en el logro de mayores niveles de eficacia
y eficiencia en el desempeño de las labores subordinadas, reflejadas en una adecuada
prestación de servicios al público sin descuidarse la promoción del desarrollo de las personas
que integran el aparato público. Un punto que no puede pasarse por alto, cuando se trata del
análisis del empleo público, es el reconocer la diversidad de regímenes jurídicos de prestación
de servicios subordinados que aparecen al interior de la Administración que hacen que la idea
de clarificar el desorden sea una tarea de titanes. Al efecto, la Autoridad Nacional del Servicio
Civil (Servir) establece:

“En la actualidad, existen 15 regímenes laborales en las entidades del Estado, entre generales
y especiales, que conllevan a un desorden en la Administración Pública porque cada régimen
implica distintos derechos y deberes para los servidores públicos. Los regímenes laborales
generales son tres: carrera administrativa (Decreto Legislativo Nº 276), régimen de la actividad
privada (Decreto Legislativo Nº 728) y contratación administrativa de servicios - CAS (Decreto
Legislativo  Nº 1057)”3.

La heterogeneidad de regímenes jurídicos al interior del Estado responde al uso indiscriminado,

y por demás arbitrario, provocado por la propia Administración para proveerse, sin mayor
trámite, esto es desprendiéndose de la fuerte exigencia de un concurso de méritos, de personal
subordinado. En este punto, el desorden imperante en la gestión de recursos humanos originó
que en una misma entidad, incluso en la misma área administrativa, existan trabajadores con
distintas remuneraciones y beneficios, en razón de pertenecer a un régimen laboral
diferenciado aunque el desempeño de tareas sea el mismo. Siendo así, la LSC se perfila como
una herramienta objetiva que busca establecer un marco de equidad al interior del Estado al
uniformizar los tres regímenes laborales del Sector Público: dos generales y otro especial mitad
estatutario y mitad laboral, que han estado totalmente dispersos.

El servicio civil, según se desprende de la lectura de la propia LSC, engloba a las personas que
trabajan para el Estado estableciendo serias limitaciones a diverso tipo de personal
subordinado4. Para lograr una Administración Pública profesional y eficaz al servicio de la
ciudadanía, debe contarse con una carrera que permita atraer y retener el talento humano
atendiendo a las exigencias de mérito y capacidad que son el pilar de la profesionalización del
personal de la Administración Pública. Es preciso señalar, entonces, que la LSC lleva como
consigna el incrementar los niveles de eficiencia y eficacia así como capacitar al personal al
servicio del Estado permitiendo la evaluación del rendimiento en el servicio civil.

Sin embargo, atendiendo a la amarga experiencia de los años 90 en las que la evaluación de
personal fue un vehículo maledicente y antijurídico usado para expectorar inmisericordemente
al personal del empleo público, las organizaciones sindicales han expresado, con justificadas
razones, su profundo rechazo a la emisión de la LSC por cuanto refieren afecta los derechos
laborales individuales y colectivos del personal al servicio de la Administración generando
inestabilidad laboral, traducido este último en los famosos despidos masivos del “gobierno” del
“ciudadano” Fujimori cuyo remedio debieron asumirlo los gobiernos democráticos posteriores.
Anteriormente, se utilizaba el término “empleo público” para designar al sistema de gestión de
personas que trabajan en el Estado enfatizando en los derechos de los trabajadores con la
correlativa atenuación de los deberes de quienes trabajan en el Estado hacia la sociedad; por

tal razón, la  Ley   N° 28175,  Ley  Marco del Empleo Público (LMEP) optó
por canalizar, dentro de un esquema de aplicación en horizontalidad, el privilegio en el empleo
del término “servidor público” variando el enfoque en la naturaleza del servicio prestado hacia
los ciudadanos por parte de quienes trabajan en el Estado.

En esa línea de ideas se deja sentado que la ineficiencia del Estado, acreditada en la escasa
calidad de los servicios que presta a los ciudadanos, viene a ser una constante en nuestra vida
republicana debido a muchos factores, dentro de los cuales uno de ellos se materializa en la
falta de capacidad en la organización del personal a nivel de instituciones estatales en sus
diferentes niveles y escalas del Gobierno. Esta situación ha sido atribuida principalmente,
aunque sin reparar en el descuido del Estado en promover una mejora de la situación del
empleo público, a la inexistencia de un marco normativo eficiente, frente a una diversidad de
normas divergentes y contrarias entre sí, que han venido siendo aplicadas inclusive a
trabajadores de una misma institución, quienes por el principio de igualdad de trato, merecían
las mismas condiciones que sus condiscípulos5.

Para superar dicho escenario, la LSC va dirigida en su texto a la uniformidad del empleo
público. La diversidad de regímenes jurídico-laborales, unos generales, otros especiales, no
han podido dar solución al eterno problema del empleo gubernamental constituyendo, unos en
paliativo a francas situaciones de abierta arbitrariedad y fraude a la ley6, otros, una
bienintencionada forma de ordenar, mediando concurso7, la casa estatal8 aunque
entrampada9 por la propia Administración Pública y otros más a laboralizar las relaciones
jurídico-estatutarias para ahorrarle costos al Estado lo que, en la práctica, ha generado un alto
egreso de las arcas fiscales.

 
II. EL FUTURO INCIERTO DE LOS TRABAJADORES DEL RÉGIMEN

ADMINISTRATIVO - LABORAL ESPECIAL CAS ANTE LA APROBACIÓN DE LA  LEY

 DEL SERVICIO CIVIL

1.         La implementación del régimen de servicio civil y la fijación del periodo de vida
del régimen CAS. Importantes precisiones

El régimen laboral especial de contratación administrativa de servicios (CAS), denominación

introducida con la  Ley  N° 29849,  Ley  que establece la eliminación
progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales
(LEP-CAS), coloquialmente conocido como régimen CAS, fue pensado como el medio jurídico
perfecto a través del cual el Estado formalizaría la situación de miles de personas que
laboraban bajo la modalidad atípica10 de contratación de personal denominado servicios no
personales (SNP) y contrato de locación de servicios; los cuales si bien en la práctica eran
efectivamente trabajadores no se les reconocía ningún derecho o beneficio, con el argumento
de evitar reconocer el vínculo laboral y con ello evitar una posible desnaturalización de contrato
como bien lo predica la doctrina:

“En el Estado, la incorporación del personal que prestaba servicios de manera subordinada se
concretizaba, en un primer momento, a través de un régimen funcionarial, regido
exclusivamente por las normas del Derecho Administrativo. La doctrina, al respecto, ha
señalado que en nuestro país la relación entre el personal del Estado y este último se
encontraba regida por la tesis estatutaria, la cual se ha caracterizado porque ‘establece un
vínculo necesario e indisoluble entre el unilateralismo –componente central de la rigidez interna
estatutaria– y los fines de interés general perseguidos por la organización administrativa’. A
través de esta tesis, se propugnaba la regulación exclusiva de la relación de empleo público por
el Derecho Administrativo. El Derecho del Trabajo, entonces, no regulaba estas relaciones y,
por ello, no se le otorgaba al trabajador estatal la protección que esta segmentación jurídica
confiere a todo aquel que presta servicios de manera subordinada en ajenidad. No obstante,
poco a poco se fue produciendo la denominada ‘huida del Derecho Administrativo’, y en el
Estado se empezó a contratar personal a través de las normas que regulan las relaciones
laborales en el régimen laboral privado. Por otro lado, a partir de la Constitución de 1979,
nuestro ordenamiento jurídico recogió la tesis contractualista, la cual, básicamente, defendía la
penetración del Derecho del Trabajo en la relación Estado - empleador y su personal.
Básicamente, este trastoque se produjo debido a la instauración, a nivel constitucional, del
carácter de principio social y democrático. Gracias a este principio, se consolida el Derecho del
Trabajo como rama jurídica que regularía toda prestación personal de servicios en
subordinación, independientemente de la calidad del empleador. Sin embargo, este panorama
de abarcamiento del Derecho del Trabajo de la relación entre el Estado y sus trabajadores no
resistió la ola flexibilizadora que se desató en nuestro país en la década de los años noventa
del siglo pasado. Una de las manifestaciones en el ámbito de las relaciones entre el Estado y
su personal de esta flexibilización fue el cese masivo de buena parte de este último mediante
diversas modalidades. La falta de personal en el Estado, debido a esta expulsión colectiva de
su personal, sumado a las rigurosas trabas de las normas presupuestarias, motivaron a que se
recurra a alguna figura que permitiera mezclar prestación subordinada de servicios y, a la vez,
que se incurra en poco gasto del erario nacional. Fue así, entonces, que el contrato de
servicios no personales asomó al escenario nacional y adquirió carta de existencia propia”11.

En la misma línea de ideas, desde bases enteras de Derecho Administrativo, el profesor Martin
Tirado refiere:
“El Contrato Administrativo de Servicios (CAS), regulado por el Decreto Legislativo N° 1057,
sus normas reglamentarias y complementarias, constituye una fórmula alternativa a un
fenómeno propio de la realidad en la que se desenvuelve un numeroso grupo de personas al
servicio del Estado. Frente a ello, el Estado ha planteado una fórmula alternativa, transitoria y
no convencional al régimen de contratación a través de los servicios no personales”12.

Pues bien a través del régimen administrativo - laboral especial CAS se otorgaron a los
trabajadores13 por servicios no personales una “mejora relativa”14, puesto que a diferencia de
dichos contratados por los señalados servicios no personales, este nuevo régimen había
previsto determinados derechos, reducidos en comparación a los regímenes laborales

regulados por el Decreto Legislativo N° 276,  Ley  de Bases de la Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, (LBCA) y el Decreto Supremo N° 003-

97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728,  Ley  de Productividad
y Competitividad Laboral (LPCL); ello por cuanto inicialmente, por disposición expresa de la
norma, se buscaba negar a toda costa la naturaleza de contrato de trabajo, atribuyéndole solo
el carácter de contrato administrativo, debiéndose regular por las normas del Derecho
Administrativo15. En estos aproximadamente cinco años de vida del régimen laboral especial
de contratación administrativa de servicios, hemos presenciado un lento proceso hacia su
íntegra laboralización16, a tal punto que si bien inicialmente se negó la condición de
trabajadores a los contratados bajo este régimen, posteriormente el Constitucional a través de
la STC N° 00002-2010-PI/TC17, cuando desarrolla el contenido del contrato regulado en la
norma, vale decir en el Decreto Legislativo N° 1057, señala que este tiene las características de
un contrato laboral mas no de un contrato jurídico-administrativo, al regular aspectos ínsitos a
toda relación jurídica de subordinación pues, justamente, el elemento de la subordinación no
deriva del mandato legal sino de la propia relación jurídica vía el uso de potestades
administrativas concedidas a las administraciones públicas como así es reconocido por el
propio Tribunal:

“§ Análisis Material

2. Naturaleza del denominado Contrato Administrativo de Servicios - CAS

(…)

12. En principio, la contratación administrativa se aparta del régimen general de contratación

contenido en la legislación civil, de modo que nos remite a un régimen especial, vinculado a la
particular posición que tiene la Administración Pública en nuestro ordenamiento jurídico; por un
lado como ente con prerrogativas previstas en la Constitución y las leyes, y por el otro como
parte contratante, asumiendo obligaciones y deberes vinculados a los contratos que aquella
suscribe con personas de Derecho Privado.

13. A través de los contratos administrativos la Administración contrata a un tercero para que
ejecute obras públicas, preste o administre –en su representación– un servicio público; en otras
palabras, se recurre a un particular para que, a cambio de una contraprestación, ejecute o
desarrolle una obra o actividad propia de la Administración.

14. Estos contratos tienen ciertas características o particularidades que justifican su

consideración como un régimen especial o particular; así, se tiene que no alteran o modifican la
posición de la partes dentro del ordenamiento jurídico (administración o tercero), son de
naturaleza contractual (esto es, que es voluntario, y que regula obligatoriamente los derechos y
obligaciones de las partes, aunque la Administración no pierde sus prerrogativas), e incluso el
cuestionamiento de estos contratos en sede judicial ya no es de competencia de la jurisdicción
civil (entendida como ordinaria), sino de la contenciosa administrativa.

(…)
7. Sin embargo, en el presente caso resulta sumamente paradójico encontrar especificado
dentro del marco jurídico que regula el contrato el detalle de los derechos fundamentales que
deben respetarse como parte del contrato, lo cual evidencia la existencia de una relación
laboral a la sola suscripción de los contratos.

18. Al respecto, en el Decreto Legislativo N° 1057 se encuentran disposiciones que hacen

dudar de que nos encontremos frente a un contrato administrativo, más allá de la denominación
que se le haya pretendido dar al sistema de contratación regulado por él. Así se tiene que:

- Garantiza los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo

de la Administración Pública (artículo 1).

- Fija como parte del contenido del contrato ‘administrativo de servicios’ (artículo 6, incisos  1
a 4):

▪ Un máximo de cuarenta y ocho (48) horas de prestación de servicios a la semana.

▪ Veinticuatro (24) horas continuas de descanso por semana.

▪ Quince (15) días calendario continuos de descanso por año cumplido.

▪ Afiliación al régimen contributivo que administra EsSalud, fijando como base máxima de la
contribución el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado.

A mayor abundamiento, el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057, Decreto Supremo N°

075-2008-PCM, reitera estos ‘contenidos’, haciendo precisiones sobre el particular.

19. Por ello, este Colegiado concluye expresando que el contenido del contrato regulado en
la norma impugnada tiene las características de un contrato de trabajo y no de un
contrato administrativo, en la medida en que prevé aspectos tales como la determinación de
la jornada de trabajo (que implica incluso determinar el horario de trabajo, pues de lo contrario
sería imposible controlar la jornada semanal), así como los descansos semanales y anual.
Cabe considerar también que la denominación dada por el legislador a la norma cuestionada
resulta, cuando menos, imprecisa, dado que le pretende conferir un significado distinto al
contenido que regula.

20. En consecuencia, el Tribunal Constitucional estima que –más allá de la denominación dada
a los contratos suscritos bajo el marco del Decreto Legislativo N° 1057, al pretender
considerarlos como contratos administrativos de servicios-, los contratos suscritos bajo el
marco del Decreto Legislativo N° 1057 son de naturaleza laboral. (…)”18.

Posteriormente producto de modificaciones tanto al referido decreto legislativo como a su

reglamento materializadas en el Decreto Supremo N° 065-2011-PCM, el cual establece
modificaciones al reglamento del régimen de contratación administrativa de servicios (M-RCAS)
adicionando la LEP-CAS que recoge la gradualidad en la  “muerte”19 20 del contrato laboral
especial se fueron otorgando algunos derechos laborales adicionales reconociéndose, de modo
expreso, la naturaleza de contratación laboral de carácter especial de contenido transitorio21 a
los antes denominados servicios no personales. Justamente la LEP-CAS establece
abiertamente la extinción gradual de la contratación administrativa condicionada a la aparición
de una nueva regulación en materia de servicio civil22 dejando a las condiciones
presupuestales y de política gubernamental el desarrollo de dicha novísima normativa.

Curiosamente, tal cual la promesa del Gobierno, la LEP-CAS representaba en apariencia la

desaparición de la nefasta contratación administrativo - laboral especial de servicios

condicionada a la aparición de la  ley  del servicio civil. Bajo dicho contexto, miles de
trabajadores del régimen CAS avizoraban una luz de esperanza a su vulnerable y quebradiza
situación laboral asemejable a un contrato modal con el tope del año presupuestal, en este

lento camino hacia su íntegra laboralización; sin embargo, es preciso señalar que esta  ley

 data de abril de 2012, es decir han transcurrido aproximadamente más de un año para
que se emita la tan esperada y, a la vez, cuestionada LSC. A resultas de la LSC han surgido
diversas interrogantes, en especial para los trabajadores del régimen administrativo - laboral
especial CAS, quienes ven con desconcierto y cierto temor su situación laboral frente al
proceso de implementación del régimen del servicio civil; en atención a ello, consideramos
necesario realizar algunas precisiones en torno en tema materia de comento.

En primer lugar, queremos descartar de plano la idea de que con la emisión de la LSC se haya
producido la eliminación definitiva del régimen administrativo - laboral especial de servicios
atendiendo a que la misma legislación en materia de servicio civil deja precisado en su texto la
continuidad de dichas labores especiales de subordinación en razón proporcional a la
terminación del proceso implementativo de la nueva norma23, situación que es obvio, no es
inmediata ni mucho menos automática; en este punto, cualquier temor de pérdida de puesto de
trabajo o situación similar por la “muerte” de la contratación administrativa de servicios queda
fuera de contexto pues, como se viene afirmando en estas líneas, la gradualidad de la LSC
completa la transitoriedad del CAS.

Es preciso señalar que la emisión de la LSC, trae consigo que el régimen administrativo-laboral
especial de servicios tenga actualmente, en promedio, un periodo de vida adicional de seis
años conforme finalice el proceso de implementación del régimen de servicio civil. Al efecto,
debemos indicar que si bien el legislador con la LEP-CAS predicaba la transitoriedad del CAS
con miras a su extinción, en la práctica no llegó a dibujar un plazo resolutivo de dicho régimen
privativo de empleo público; en dicho orden de ideas, el reacomodo de la definición del contrato
de servicios y de su naturaleza jurídica en función de su también pretendida condición especial
y transitoria no se apuntaló en su momento político con la temporalidad de su vigencia
transitoria como lo apunta, en reiterados pronunciamientos, el voto singular del magistrado
Beaumont Callirgos quien advierte la imprecisión en la aludida transitoriedad:

“2. (…) En (…) [la  Ley   N° 29849,  ley  que establece la eliminación

progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales,
publicada en el diario oficial El Peruano el 6 de abril de 2012] (…) se señala el carácter
transitorio del régimen y se establece su eliminación gradual a partir de 2013, fecha en la que
se prevé la implementación del denominado Régimen del Servicio Civil.

3. En efecto, según la Primera Disposición Complementaria y Transitoria de la  Ley  

N° 29849 se establece que ‘La eliminación del Decreto Legislativo Nº 1057 se produce de
manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo Régimen del Servicio
Civil’ (resaltado agregado). Si bien la opción del legislador ha sido por la eliminación progresiva
del CAS y la implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil, al cual se señalan que
ingresarán los trabajadores del CAS, no debe dejarse de advertir dos cuestiones que resultan
primordiales atender si es que el objetivo es la efectiva progresividad del goce de los derechos

del personal del CAS. La primera cuestión es que la  Ley  N° 29849 no ha indicado
un plazo para la transitoriedad, solo se limita a señalar que la eliminación del CAS será
‘gradual’, lo cual es susceptible de prestarse a dilaciones que incidan en la aludida
progresividad. Como es evidente, la transitoriedad hacia el nuevo Régimen del Servicio Civil no
puede ser indefinido, por lo que estimo que el lapso de siete años resulta prudente y razonable
para evaluar la completa derogación del CAS; no obstante, debe dejarse claro que mientras
mayor sea el tiempo que transcurra hasta su completa derogación, mayor será el peso de la
carga justificatoria del Estado respecto de la demora en la eliminación del CAS. Asimismo,

una segunda cuestión es que la  Ley  N° 29849 no ha señalado en qué condiciones

ingresarán los trabajadores del CAS al citado nuevo régimen, silencio que genera incertidumbre
pues no permite concluir objetivamente si es que el nuevo régimen constituirá o no un progreso
en el goce de los derechos laborales.

4. En ese sentido, se debe exhortar al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo cumplan con
normar en el más pronto tiempo estas materias expuestas supra con la finalidad de que dichas
omisiones no corran el riesgo de inconstitucionalidades futuras”24.

En dicha línea de ideas somos enfáticos al afirmar que el régimen administrativo-laboral

especial regulado por el Decreto Legislativo N° 1057 y sus normas conexas: por todas RCAS,
M-RCAS, LEP-CAS25, siguen manteniendo plena vigencia, no existiendo imposibilidad de
orden jurídico o material para que una organización administrativa, según sus necesidades,
convoque a concurso público CAS, o en su defecto, suscriba las adendas de prórroga o
renovación de los contratos que mantiene con dicho personal del Estado, obviamente
cumpliendo con el procedimiento preestablecido en la norma26. No podemos decir lo mismo
con respecto del personal subordinado, sea estatutario sea laboral, esto es teniendo como
soporte la LBCA o la LPCL, atendiendo a que la LSC recoge de manera expresa la proscripción
en el ingreso de nuevo personal bajo regulación estatutaria o laboral extendiéndola, inclusive, a
la progresión de este contingente de personal al servicio del Estado recogiendo un marco de
permisión27.

2.         El traslado del personal bajo CAS al nuevo régimen  del servicio civil.
Necesarias explicaciones para entender los alcances de la regulación actual

Un asunto, computado entre el lapso anterior a la emisión de la LSC y la expedición de la LEP-

CAS, que generó muchas opiniones encontradas es el relacionado al cómo se llevaría a cabo
este proceso implementativo de la regulación del servicio civil con relación a los trabajadores

CAS, habiéndose obtenido una respuesta con la dación de la  Ley  N°  30057

, quizá no muy satisfactoria, para muchos que pensaban en un ingreso directo a este
nuevo régimen laboral. Como se ha referido líneas arriba el proceso de implementación del
régimen del Servicio Civil, lleva consigo no solo las incorporaciones del nuevo personal a través
de la exigencia del concurso público, sino también serán requeridos estos concursos al
personal al servicio de la Administracion sujeto a las normas de carrera administrativa,
productividad y competitividad laboral y la de contratación administrativo-laboral especial. Con
esto, se busca la uniformización de la plantilla estatal pues al exigirse, como venimos
sosteniendo, que también el personal antiguo –por así decirlo– tenga que ingresar al servicio
civil mediando un concurso público de méritos.

Antes de que se emitiera la LSC se especuló mucho con relación a cómo se llevaría a cabo el
proceso de incorporación de los miles de trabajadores del régimen laboral especial CAS al
nuevo régimen del servicio civil. Con la emisión de la LSC el pasado 4 de julio este tema ha
sido materia de aclaración. Al efecto, la norma en mención prescribe que los trabajadores
sujetos al CAS podrán presentarse a los concursos para puestos que sean materia de
convocatoria bajo el nuevo régimen del servicio civil.

Nos encontramos, entonces, frente a la posibilidad de realizar traslados voluntarios, sin

embargo, es requisito sine qua non la obtención de una nota aprobatoria en el concurso público
de méritos convocado como presupuesto para engrosar las filas del personal sujeto al nuevo
régimen del servicio civil; en dicho sentido, esta participación en los concursos públicos para
pasar al nuevo régimen no requiere la renuncia previa al régimen en que el servidor se viene
desempeñando. Una vez que los servidores del Estado pertenecientes a los regímenes
laborales de la LBCA, LPCL y CAS ganen los concursos y opten voluntariamente por el
traslado al nuevo régimen jurídico dejarán de pertenecer a los regímenes antes señalados, con
la consiguiente liquidación de los beneficios sociales, conforme les sea correspondiente
quedando cerrada la posibilidad de acceder a las de las condiciones y beneficios establecidos
en ellos atendiendo a la incompatibilidad de dichas regulaciones con la LSC aun cuando el
empleador sea único: el Estado.

Un aspecto que la  ley  recoge, a manera de marco jurídico de excepción, es que el
traslado de las personas que trabajando para el Estado, hayan ganado el concurso público y
decidan trasladarse al régimen del servicio civil, quedaran exentas de sujetarse al periodo de
prueba de tres meses28 el que sí devendrá exigible para los servidores públicos que recién
ingresen a laborar en el Estado a partir de la fecha.

Es preciso señalar que en el caso de los contratados CAS, a diferencia de las personas que
vienen prestando servicios subordinados bajo el régimen de la LBCA y de la LPCL, estos no
tendrán la opción de permanecer en su régimen laboral, por cuanto se ha pronosticado su
eliminación total en un plazo de 6 años a tono con la LEP-CAS29, teniendo que
necesariamente optar por concursar a fin de acceder a una plaza presupuestada bajo el nuevo
régimen del servicio civil, atendiendo al contenido eminentemente transitorio promocionado por
la propia LEP-CAS30.

Cabe referir que el proceso de implementación del nuevo régimen del servicio civil sujeto a un
carácter, reiteremos, de unidad y exclusividad para las personas que prestan servicios en las
entidades públicas del Estado, se desarrollará de modo progresivo, en el marco de la
programación de las leyes anuales de presupuesto, seguramente, buscando la seguridad que
no promete la contratación modalizada31 de la contratación administrativo-laboral especial de
servicios, muchos trabajadores CAS no dudarán en preferir el traslado a este nuevo régimen,
toda vez que ofrece mayores beneficios tales como: compensación por tiempo de servicios
(CTS), incluyendo permanencia, progresión, mejora en las compensaciones y movilidad,
basado en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación permanente para el puesto
de los postulantes y los servidores civiles en el marco del principio de mérito que esperamos,
en el fragor de la práctica del empleo público muy distinta del aspecto teorizante de la LSC,
puedan verse materializados.

Consideramos que los trabajadores contratados por el CAS, serán los mayores beneficiados
con la reforma en materia de gestión de personal de empleo público, por cuanto como se
recuerda con la emisión de la LEP-CAS, se estableció como legítima la posibilidad de que la
organización administrativa empleadora pueda resolver de modo arbitrario o injustificado el
contrato administrativo de servicios incluso antes de su vencimiento32, a pesar de agravar la
precaria situación de los trabajadores de este régimen, en vista de que la estabilidad se torna
inexistente, con los nefastos efectos psicológicos que produce en los servidores de este
régimen el no saber si su entidad le prorrogará o renovará su contrato, o peor aún, si cumplirá
el plazo de vigencia previsto en su contrato y/o adenda.

III.         IMPLEMENTACIÓN DEL RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL: ¿ESTAMOS FRENTE A

LA INSTAURACIÓN DE UN RÉGIMEN LABORAL ADICIONAL?

La sumatoria de relaciones jurídico-subordinadas del ciudadano, unas estatutarias, otras

laborales y muchas otras más administrativo- laborales especiales, como trabajador público con
la Administración no admiten una concordancia en el modo de gestar el manejo de personal.
Sobre dicha orientación, el sentido de la LSC atiende a englobar al conjunto de dicho personal
buscando cuadros públicos con un sentido homogenizante de la relación subordinada. De esta
manera, el servicio civil se orienta a buscar un personal al servicio de la Administración Pública
realmente comprometido por el desempeño de las labores orientadas a los servicios públicos o
a la función administrativa. Como se ha referido al inicio del presente trabajo en la actualidad,
de conformidad con la información de Servir existen 15 regímenes laborales en las entidades
gubernamentales, divididos entre generales y especiales, trayendo la mixtura de dicha
regulación normativa una desorganización de los recursos humanos al interior del aparato
público puesto que cada una de estas diversas regulaciones legales llevan aparejado un marco
de derechos y deberes propios de dicho régimen generalmente aplicables de modo privativo
siendo utilizables de manera mixta ante falencias normativas.

Atendiendo a que el Estado peruano, en cualquiera de sus niveles de gobierno, se sostiene

sobre tres regímenes laborales –dos generales, uno especial– contenidos en la LBCA, la LPCL
y el CAS, podemos advertir que la LSC consiente que el personal de carrera administrativa y el
de productividad y competitividad laboral tienen la posibilidad de permanecer en su mismo
régimen laboral, siendo que el último régimen en mención será de aplicación hasta la
culminación de la implementación del régimen del servicio civil en cada repartición pública,
calculado de conformidad con las pautas de la LSC en un plazo máximo de seis años.

En este sentido, en la práctica, contaremos con un régimen laboral adicional a los ya existentes
advirtiendo que la implementación del servicio civil no es un paso directo o automático puesto
que se desarrollará de modo progresivo; es decir que, mínimamente, dentro de los siguientes
seis años cuyo vencimiento operaría de manera conclusiva el 2019, las diversas entidades del
Estado contarán con personal subordinado bajo los regímenes laborales de la LBCA, LPCL,
CAS y LSC. Es preciso sostener, en este punto, que si bien a partir de la entrada en vigencia
de la LSC, está proscrita cualquier incorporación de personal bajo los regímenes laborales
generales existentes a la fecha, así como cualquier forma de progresión bajo dichos regímenes
–exceptuando el tema de los funcionarios o cargos de confianza a quienes no les afecta el

radio de la  ley  del servicio civil– no es menos cierto que estos podrán optar por
permanecer en su régimen laboral.

En efecto, si bien la implementación del régimen del servicio civil tiende a ser materia de
desarrollo a través de un proceso de gradualidad, conforme a las leyes fiscales, el traslado para
los trabajadores de los regímenes de carrera administrativa y de productividad y competitividad
laboral es voluntario, mediando un antelado concurso público de méritos; en otras palabras, la
LSC establece que aun cuando transcurran los seis años de implementación del servicio civil,
aún persistirán los trabajadores de los regímenes laborales que optaron por permanecer o
mantenerse en su mismo régimen. Sin embargo, es preciso sostener que las personas que
opten por quedarse en su régimen laboral, sea este regulado por la LBCA o la LPCL, estarán
inmersos dentro de los lineamientos de la gestión de rendimiento que comprende el proceso de
evaluación de desempeño cuya finalidad descansa en estimular el buen rendimiento y el
compromiso del servicio civil, así como el cumplimiento de las metas institucionales que se
planteen las organizaciones administrativas.

IV.        GESTIÓN DEL RENDIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL DE SEMPEÑO, HERRAMIEN

TAS DEL RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL

Antes de culminar el desarrollo del presente tema, es pertinente tratar sobre algunos mitos y
verdades en relación con la LSC. En este punto conviene referir que no es cierto que

esta  ley  busque los despidos masivos como señalan los representantes sindicales y
sus miles de seguidores en razón al desconocimiento en torno a la instauración del régimen del
servicio civil. Pues bien, en efecto, los detractores de esta normativa, expresando su profundo
rechazo a la implementación del régimen jurídico del servicio civil, manifiestan que las
evaluaciones del desempeño llevan oculto un siniestro fin orientado a lograr el despido masivo
de personal como aconteció en la década de los 90. Ahora bien, debemos ser enfáticos al
precisar que la evaluación de desempeño implica, en función con la LSC, un proceso de
obligatoriedad para el cuerpo público, de carácter integral, sistemático y continuo de
apreciación objetiva y demostrable del rendimiento del servidor público en cumplimiento de los
objetivos y funciones de su puesto. Entonces, en virtud de tales afirmaciones, debe quedar
claro que el proceso de evaluación no podrá ser realizado al libre albedrío –tendiente, de lejos,
a la arbitrariedad, abuso de poder, desviación de poder– de la Oficinas de Recursos Humanos
de cada repartición pública, sino que tendrá que sujetarse a diversas siguientes reglas mínimas
que, a manera de filtro, permiten un actuar objetivo del personal funcionarial. A saber dichas
reglas son las siguientes: i) los factores a medir como desempeño deben encontrarse
relacionados con las funciones del puesto ocupado por el empleado público, ii) debe realizarse
en función de factores o metas mesurables y verificables quedando descartados criterios de
índole subjetivo o no medibles de manera objetiva, iii) el servidor público debe conocer, por
anticipado, los procedimientos, factores o metas con los que es evaluado antes del proceso de
evaluación, esto con miras a conocer los alcances de dicho proceso así como los mecanismos
de impugnación de estos, iv) se realiza con una periodicidad anual, v) el servidor no partícipe
en el proceso de evaluación por motivos atribuibles enteramente a su exclusiva responsabilidad
merece calificación como personal desaprobado.

En ese orden de ideas, debe quedar claro que la evaluación a ser realizada deberá ajustarse a
las características institucionales tan igual como a los servicios que brinda y a los tipos de
puestos existentes en la entidad administrativa pues solamente de dicha manera dicho proceso
reflejará, con propiedad, la búsqueda de idoneidad y mérito en el personal del servicio civil; del
mismo modo, a efectos de garantizar el derecho al contradictorio así como el derecho al
trabajo, la LSC ha previsto expresamente la posibilidad de otorgar al servidor civil el derecho a
solicitar, de manera dual pero excluyente, la tarifación del despido o la vuelta al centro de
trabajo o readmisión en el empleo, ante una destitución declarada como nula o injustificada por
el Tribunal del Servicio Civil (TSC) o, de llevarse al Judicial la controversia, por el juzgador en lo
contencioso-administrativo –como bien lo predica el Constitucional en los pronunciamientos
contenidos en la STC N° 0206-2005-PA/TC33 y la STC N° 03941-2010-PA/TC34– o el de
amparo constitucional.

CONCLUSIONES

El servicio civil, según se desprende de la lectura de la propia  ley  que a grandes

rasgos hemos efectuado en su atadura con el CAS, engloba a todas las personas que laboran
para el Estado respondiendo a la necesidad de contarse con una regulación tipo que permita
la uniformidad en la provisión de personal estatal, bajo dicho entendido, la LSC atiende al
incremento de los niveles de eficiencia y eficacia al interior de la Administracion así como el de
capacitar al personal al servicio del Estado con la consiguiente evaluación del rendimiento en el
servicio civil. Sobre lo señalado, el régimen jurídico especial CAS cuenta, en promedio, con un
dilatado periodo de vida adicional de 6 años, en función a la culminación del proceso de
implementación del recién definido régimen de servicio civil; en otras palabras, el régimen
administrativo - laboral especial regulado por el Decreto Legislativo N° 1057 seguirá
manteniendo su vigencia, no existiendo imposibilidad de ningún tipo para que una organización
administrativa proceda al llamamiento, bajo concurso público, en dicha forma de contratación,
conforme a las necesidades de personal, o proceda a ordenar la suscripción de las adendas de
prórroga o renovación de dichos contratos. Finalmente, queda sostener que esperamos que la
LSC evite que las experiencias pasadas se sucedan en perjuicio del grueso número de
personal al servicio de la Administracion Pública, en dicha orientación, corresponderá estar

vigilantes a que el proceso de aplicación de la  ley  y de sus normas conexas:

Reglamento general de la  Ley  del Servicio Civil (RLSC), Reglamento de

compensaciones (RC-LSC) y el Reglamento del régimen especial para gobiernos locales (RRE-
GL) sea uno de alcance objetivo y dirigido al interés general con la consiguiente ponderación
de los derechos del personal al servicio de la Administración Pública al buscarse, en todo
sentido, la sana combinación de los bienes jurídicos administrativos con los derechos laborales
de los servidores públicos; de no ser así, la LSC seguirá, irremediablemente, la misma suerte
de la LMEP: ser una expresión de buena intención, para mejora de la Administración, sin
contenido aplicativo práctico por maniobra de las componendas políticas o por fines alejados,
en fin, enteramente del interés público.

___________________________

*           Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque. Discente de la
Maestría en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional por la misma casa superior de
estudios. Especialista en Derecho Administrativo, Derecho Laboral y Proceso  Contencioso-
Administrativo.

**         Abogado por la Universidad San Pedro de Chimbote. Diploma de Alta Especialización
en Derecho Administrativo por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Discente de la
Maestría de Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos.

1          Artículo 26 de la Constitución de 1993: “En la relación laboral se respetan los siguientes
principios:

            (…)

            2.         Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y

la  ley .

            (…)”.

2          HARO CARRANZA, Julio Enrique. Derecho Laboral en la Administración Pública. 2ª

edición, Ediciones Legales, Lima, 2012, p. 14.

3          SERVIR. El servicio civil peruano: Antecedentes, marco normativo actual y desafíos de
la reforma (informe), Presidencia del Consejo de Ministros, Lima, mayo 2012, pp. iii-iv (resumen
ejecutivo).

4          1ª DCT LSC.- Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no comprendidos

en la presente  Ley : “No están comprendidos en la presente  Ley  los

trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera disposición
complementaria final del Decreto Legislativo [N°] 1023, así como los servidores civiles del
Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional
de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la
Contraloría General de la República ni los servidores sujetos a carreras especiales. Tampoco
se encuentran comprendidos los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales.

            (…)”.

5          BASUALDO HILARIO, Arturo Francisco. “Apuntes y comentarios al Proyecto N°

1846/2012-PE ‘ Ley  del Servicio Civil’”. En: Soluciones Laborales. Año 6, N° 62,
Gaceta Jurídica, Lima, febrero de 2013, p. 126.

6          El fraude a la  ley  como fenómeno ilusorio de la contratación laboral se

evidencia cuando la parte empleadora o patronal “(…) pretenda sustraer de su ámbito natural a
la norma que se utiliza, pues usa la  ley  para un fin distinto del perseguido por ella”:
ARCE ORTIZ, Elmer Guillermo. La contratación temporal en el Perú. Grijley, Lima, abril 2008,
p. 171.

7          STC N° 00404-2012-PA/TC, fdm. 11 (Jesús Edward Montreuil vs. Oficina de

Normalización Previsional, ONP): “el ingreso a la carrera administrativa no podrá ser de otra
forma sino a través de un concurso, junto con el cual debe acreditarse el cumplimiento de todos
los demás requisitos. Cualquier acto que disponga incorporar a alguna persona a la carrera
administrativa sin que esta se haya sometido a un concurso público, así como tampoco haya
acreditado cumplir las otras condiciones exigidas por la normativa vigente, será calificado de
acto nulo”.

8          STC N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 27 (más de 5,000 ciudadanos vs. Poder Ejecutivo
contra el Decreto Legislativo N° 1057 que regula el Régimen Especial de Contratación
Administrativa de Servicios), Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del

Perú: “En el caso del Decreto Legislativo  N° 276, que promulga la  Ley  de Bases
de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, se advierte (…), que el
ingreso a la carrera pública está sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos (artículo 12), tales
como ser ciudadano en ejercicio; acreditar buena conducta y salud; reunir los requisitos propios
del respectivo grupo ocupacional; aprobar el concurso de admisión; así como los demás que

señale la  ley ”.

9          SERVIR. Ob. cit., p. iv (resumen ejecutivo): “El régimen de la carrera administrativa
constituye un sistema cerrado por niveles, donde se ingresa al último nivel por concurso público
de méritos. Se organiza en tres grupos ocupacionales (profesionales, técnicos y auxiliares)
según formación, capacitación y/o experiencia reconocida. Los directivos y los funcionarios no

están comprendidos en la carrera administrativa, pero sí en las disposiciones de la  Ley

 de bases de la carrera administrativa en lo que les sea aplicable. En la práctica, los
puestos de dirección están siendo ocupados por servidores de carrera, muchas veces a través
de designaciones discrecionales realizadas por la autoridad competente. La promoción de
servidores públicos se realiza bajo criterios de antigüedad, capacitación y evaluación. (…)”.

10        “El denominado ‘contrato por servicios no personales’ no corresponde a ninguna

categoría jurídica conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y
tampoco una adecuada precisión legal, pues hasta ahora, salvo menciones aisladas en normas

dispersas, como por ejemplo la  Ley  de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
no se han precisado sus alcances a través de ninguna norma específica. Esta falta de
regulación adecuada genera un vacío legal que podría dar lugar a interpretaciones que,
extrapolando conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral, apliquen a estos
contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su naturaleza”: Comisión
Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública
Central, Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal
de la Administración Pública Central, Lima, 2001, pp. 17-18.

11        HUAMÁN ESTRADA, Elmer N. “El contrato administrativo de servicios. Comentarios a

un controvertido régimen de contratación de personal en el Estado”.  En: AA.VV.: Manual de
Actualización Laboral. Gaceta Jurídica, Lima, 2010, pp. 234-236.

12        MARTIN TIRADO, Richard. “El Contrato Administrativo de Servicios: Nuevas soluciones
para un viejo problema”. En: Revista de Derecho Administrativo. N° 7, Lima, 2009, p. 36.
13        Artículo 39 de la Constitución de 1993: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos
están al servicio de la Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el
servicio a la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado,
miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados
supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los

representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a  ley ”.

14        STC Exp. N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 4, fundamento de voto del magistrado Vergara
Gotelli (más de 5000 ciudadanos vs. Procuraduría Pública a cargo de los asuntos judiciales del
Ministerio de Justicia por el Decreto Legislativo N° 1057, que regula el Régimen Especial de
Contratación Administrativa de Servicios): “(…) considero necesario resaltar la intención del
Poder Ejecutivo de mejorar la situación en que se encontraban los trabajadores contratados
bajo el contrato denominado ‘locación de servicios no personales’, que en realidad era un
encubrimiento del negado vínculo laboral, por lo que el Contrato Administrativo de Servicios
viene a suplir de manera positiva esta situación irregular”.

15        Artículo 3 del CAS.- Definición del contrato administrativo de servicios (redacción
original): “El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad especial propia del
derecho administrativo y privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se encuentra

sujeto a la  Ley  de Bases de la Carrera Administrativa, al régimen laboral de la

actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales.

            (…)”.

16        “El régimen especial de contratación administrativa de servicios - CAS constituye un

sistema abierto a un puesto determinado. (…) A partir del año 2010, adquiere su naturaleza

laboral y, en 2012, mediante  Ley  [N°] 29849, se establece que el servidor bajo este

régimen se considera dentro del ámbito de la  Ley  Marco del empleo público y

la  Ley  del código de ética de la función pública, debiendo ajustarse a la misma y
completar su regulación en términos de los derechos laborales que le competen”: SERVIR. Ob.
cit., p. iv (resumen ejecutivo).

17        STC Exp. N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 27 (más de 5000 ciudadanos vs. Poder Ejecutivo
contra el Decreto Legislativo N° 1057 que regula el Régimen Especial de Contratación
Administrativa de Servicios), Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del

Perú: “En el caso del Decreto Legislativo  N° 276, que promulga la  Ley  de Bases
de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, se advierte (…), que el
ingreso a la carrera pública está sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos (artículo 12), tales
como ser ciudadano en ejercicio; acreditar buena conducta y salud; reunir los requisitos propios
del respectivo grupo ocupacional; aprobar el concurso de admisión; así como los demás que

señale la  ley ”.

18        STC Exp. N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 12 al 14 y 17 al 20 (más de 5000 ciudadanos vs.

Procuraduría Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Justicia por el Decreto
Legislativo N° 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de
Servicios), sentencia del Pleno Jurisdiccional. Los textos en negrita nos corresponden.

19        Artículo 1 de la LEP CAS.- Objeto de la  Ley : “La presente  Ley  
tiene por objeto establecer la eliminación del régimen especial de contratación administrativa de
servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo N° 1057, en adelante Régimen Laboral
Especial del Decreto Legislativo N° 1057.

            La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad

con las disposiciones establecidas en la presente  ley ”.

            1ª DCT de la LEP CAS.- Eliminación del régimen laboral especial del contrato
administrativo de servicios: “La eliminación del régimen laboral especial del Decreto Legislativo
Nº 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo
régimen del servicio civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector
público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo régimen del servicio civil”.

20        En cuanto al proyecto de  ley  que dio origen a la  Ley  N° 29849,

Arce Ortiz escribe: “El mismo proyecto de  Ley  indica que el CAS no desaparecerá el
2013, sino que a partir del 2013 empezará su eliminación gradual. Ello, con vistas a incorporar
a toda esa masa de trabajadores públicos en un nuevo ‘nuevo régimen de servicio civil’ donde
supuestamente se respetará el orden y el mérito en sendos concursos públicos”: ARCE ORTIZ,
Elmer. “De lejos, parece; pero, de cerca, no es. La triste histeria del contrato administrativo de
servicios”. En: RAE Jurisprudencia. Revista de análisis especializado de jurisprudencia. T. 44

(Especial: Eliminación del CAS. Proyecto de  Ley  N° 666/2011-PE), Caballero
Bustamante, Lima, febrero 2012, p. 14.

21        Artículo 3 del CAS (modificado por el artículo 2 de la LEP CAS).- Definición del contrato
administrativo de servicios: “El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad
especial de contratación laboral, privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se

encuentra sujeto a la  Ley  de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen laboral
de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales. El
régimen laboral especial del Decreto Legislativo [N°] 1057 tiene carácter transitorio”.

22        1ª DCT de la LEP CAS.- Eliminación del régimen laboral especial del contrato
administrativo de servicios: “La eliminación del régimen laboral especial del Decreto Legislativo
Nº 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo
régimen del servicio civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector
público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo régimen del servicio civil”.

23        2ª DCT LSC.- Reglas de implementación: “Las entidades públicas incluidas en el

proceso de implementación se sujetan a las siguientes reglas:

            (…)

            b)         El régimen contemplado en el Decreto Legislativo [N°] 1057 es de aplicación

hasta la culminación del proceso de implementación en cada entidad pública.

            (…)”.

24        Por todas: STC Exp. N° 00242-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del
magistrado Beaumont Callirgos (Domínguez Fernández vs. Organismo de Formalización de la
Propiedad Informal, Cofopri); STC N° 00600-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto
del magistrado Beaumont Callirgos (Ramos Ramos vs. Municipalidad Distrital de Santiago);
STC N° 00999-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont
Callirgos (Lenes Quispe vs. Municipalidad Provincial de Cusco); STC N° 00797-2012-PA/TC,
fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Llacho Apaza vs.
Municipalidad Distrital de Tiabay); STC N° 00723-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de
voto del magistrado Beaumont Callirgos (Tello Rosas vs. Municipalidad Distrital de Castilla);
STC N° 00529-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont
Callirgos (Moreno Reyes vs. Municipalidad Provincial del Cusco); STC N° 01225-2012-PA/TC,
fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Guevara Ynjante vs.
Municipalidad Distrital de Miraflores); STC N° 00993-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento
de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Choque Colque vs. Municipalidad Provincial del
Cusco); STC Nº 00982-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado
Beaumont Callirgos (Yapu Huancollo vs. Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y
Rivero), entre otras.

25        Amén de la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 107-2011-SERVIR/PE, Aprueban

reglas y lineamientos para la adecuación de los instrumentos internos conforme a los cuales las
entidades ejercen el poder disciplinario sobre los trabajadores contratados bajo el régimen
laboral especial del Decreto Legislativo Nº 1057, inicialmente entraba en vigencia al día
siguiente de su publicación, es decir el 15 de setiembre de 2011, sin embargo, la Resolución de
Presidencia Ejecutiva N° 108-2011-SERVIR/PE, del 16 de setiembre de 2011, determinó su
vigencia a partir del 1 de noviembre de 2011; a esto, la Resolución de Presidencia Ejecutiva N°
141-2011-SERVIR/PE, del 25 de octubre de 2011, a su vez, ha dispuesto que la vigencia de
dicha norma sea a partir del 2 de enero de 2012 y ahora la Resolución de Presidencia Ejecutiva
N° 170-2011-SERVIR/PE, del 28 de diciembre de 2011, dispone su vigencia desde el 28 de
febrero de 2012.

26        Artículo 3 M-RCAS.- Procedimiento de contratación: “3.1. Para suscribir un contrato

administrativo de servicios las entidades públicas deben observar un procedimiento que incluye
las siguientes etapas:

            1. Preparatoria: Comprende el requerimiento del órgano o unidad orgánica usuaria, que

incluye la descripción del servicio a realizar y los requisitos mínimos y las competencias que
debe reunir el postulante, así como la descripción de las etapas del procedimiento, la
justificación de la necesidad de contratación y la disponibilidad presupuestaria determinada por
la oficina de presupuesto o la que haga sus veces de la entidad. No son exigibles los requisitos
derivados de procedimientos anteriores a la vigencia del Decreto Legislativo N° 1057 y de este
reglamento.

            2. Convocatoria: Comprende la publicación de la convocatoria en el portal institucional,

en un lugar de acceso público del local o de la sede central de la entidad convocante sin
perjuicio de utilizarse, a criterio de la entidad convocante, otros medios de información
adicionales para difundir la convocatoria [este extremo del reglamento debe concordarse con la
redacción del artículo 8 del CAS, incorporado por la LEP-CAS cuando establece que la
convocatoria debe realizarse a través del portal institucional de la entidad convocante, en el
Senep del MTPE y en el portal del Estado peruano, sin perjuicio de utilizarse, a criterio de la
entidad convocante, otros medios de información].

            La publicación de la convocatoria debe hacerse y mantenerse desde, cuando menos,

cinco (5) días hábiles previos al inicio de la etapa de selección. Debe incluirse el cronograma y
etapas del procedimiento de contratación, los mecanismos de evaluación, los requisitos
mínimos a cumplir por el postulante y las condiciones esenciales del contrato, entre ellas, el
lugar en el que se prestará el servicio, el plazo de duración del contrato y el monto de la
retribución a pagar, conforme a la Segunda Disposición Complementaria Final del presente
Reglamento.

            3. Selección: Comprende la evaluación objetiva del postulante. Dada la especialidad del

régimen, se realiza, necesariamente, mediante evaluación curricular y entrevista, siendo
opcional para las entidades aplicar otros mecanismos de evaluación, como la evaluación
psicológica, la evaluación técnica o la evaluación de competencias específicas, que se adecuen
a las características del servicio materia de la convocatoria.
            En todo caso, la evaluación se realiza tomando en consideración los requisitos
relacionados con las necesidades del servicio y garantizando los principios de mérito,
capacidad e igualdad de oportunidades. El resultado de la evaluación, en cada una de sus
etapas se publica a través de los mismos medios utilizados para publicar la convocatoria, en
forma de lista por orden de mérito, que debe contener los nombres de los postulantes y los
puntajes obtenidos por cada uno de ellos.

            4. Suscripción y registro del contrato: Comprende la suscripción del contrato dentro de

un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de
los resultados. Si vencido el plazo el seleccionado no suscribe el contrato por causas objetivas
imputables a él, se debe declarar seleccionada a la persona que ocupa el orden de mérito
inmediatamente siguiente, para que proceda a la suscripción del respectivo contrato dentro del
mismo plazo, contado a partir de la respectiva notificación. De no suscribirse el contrato por las
mismas consideraciones anteriores, la entidad convocante puede declarar seleccionada a la
persona que ocupa el orden de mérito inmediatamente siguiente o declarar desierto el proceso.

            Una vez suscrito el contrato, la entidad tiene cinco días hábiles para ingresarlo al
registro de contratos administrativos de servicios de cada entidad y a la planilla electrónica
regulada por el Decreto Supremo N° 018-2007-TR.

3.2. Los procedimientos seguidos para la contratación de personas en el régimen de

contratación administrativa de servicios, que se inician con posterioridad a la vigencia del
presente reglamento, se sujetan única y exclusivamente a las normas que lo regulan,
contenidas en el Decreto Legislativo N° 1057 y el presente reglamento. No son exigibles los
requisitos derivados de procedimientos anteriores ni el proceso regulado por las normas que
rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado”.

27        2ª DCT LSC.- Reglas de implementación: “Las entidades públicas incluidas en el

proceso de implementación se sujetan a las siguientes reglas:

            (…)

            a)         Queda prohibida la incorporación de personas bajo los regímenes de los

Decretos Legislativos [N°] 276 y [N°] 728, así como cualquier forma de progresión bajo dichos
regímenes, salvo en los casos de funcionarios o cargos de confianza.

            (…)”.

28        STC Exp. N° 1057-2002-AA/TC, fdm. 2 (Lovera Chauca vs. Gerente General del
Hospital Nacional Edgardo Rebagliati Martin): “El periodo de prueba es el lapso durante el cual
el empleador evalúa el desempeño del trabajador en un determinado puesto de trabajo (…)”.

29        Artículo 3 del CAS (modificado por el artículo 2 LEP CAS).- Definición del contrato
administrativo de servicios: “El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad
especial de contratación laboral, privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se

encuentra sujeto a la  Ley  de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen laboral
de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales. El
régimen laboral especial del Decreto Legislativo [N°] 1057 tiene carácter transitorio”.

30        1ª DCT de la LEP CAS.- Eliminación del régimen laboral especial del contrato
administrativo de servicios: “La eliminación del régimen laboral especial del Decreto Legislativo
Nº 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo
régimen del servicio civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del Sector
Público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo régimen del servicio civil”.

31        Artículo 5 del CAS.- Duración: “El contrato administrativo de servicios se celebra a plazo
determinado y es renovable”.
32        Efectivamente si bien en un inicio solo a nivel jurisprudencial se había reconocido a la
resolución arbitraria o injustificada del contrato como un supuesto de extinción de la relación
laboral, criterio que a decir de muchos laboralistas resultaba atentatoria a los derechos
reconocidos en la Constitución Política del Perú, en la actualidad con la publicación de la LEP-
CAS se ha previsto de modo textual a la resolución arbitraria o injustificada del contrato
administrativo de servicios como un supuesto de extinción, precisión que consideramos
reprochable desde todo punto de vista, en virtud a que el Estado no puede legitimar la
arbitrariedad, siendo un evidente retroceso en los esfuerzos de laboralizar íntegramente el
régimen CAS.

33        STC Exp. N° 0206-2005-PA/TC, fdm. 21 (Baylón Flores vs. Emapa Huacho y otro):

“Vía procedimental igualmente satisfactoria para la protección del derecho al trabajo y derechos
conexos en el régimen laboral público

21. Con relación a los trabajadores sujetos al régimen laboral público, se debe considerar que
el Estado es el único empleador en las diversas entidades de la Administración Pública. Por

ello, el artículo 4 literal 6) de la  Ley  Nº 27584, que regula el proceso contencioso
administrativo, dispone que las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al
servicio de la administración pública son impugnables a través del proceso contencioso
administrativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la vía normal para
resolver las pretensiones individuales por conflictos jurídicos derivados de la aplicación de la
legislación laboral pública es el proceso contencioso administrativo, dado que permite la
reposición del trabajador despedido y prevé la concesión de medidas cautelares.

22. En efecto, si en virtud de la legislación laboral pública (Decreto Legislativo Nº 276,  Ley

 Nº 24041 y regímenes especiales de servidores públicos sujetos a la carrera

administrativa) y del proceso contencioso administrativo es posible la reposición, entonces las
consecuencias que se deriven de los despidos de los servidores públicos o del personal que sin

tener tal condición labora para el sector público ( Ley  Nº 24041), deberán dilucidarse
en la vía contenciosa administrativa por ser la idónea, adecuada e igualmente satisfactoria, en
relación al proceso de amparo, para resolver las controversias laborales públicas.

23. Lo mismo sucederá con las pretensiones por conflictos jurídicos individuales respecto a las
actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración

pública y que se derivan de derechos reconocidos por la  ley , tales como
nombramientos, impugnación de adjudicación de plazas, desplazamientos, reasignaciones o
rotaciones, cuestionamientos relativos a remuneraciones, bonificaciones, subsidios y
gratificaciones, permisos, licencias, ascensos, promociones, impugnación de procesos
administrativos disciplinarios, sanciones administrativas, ceses por límite de edad, excedencia,
reincorporaciones, rehabilitaciones, compensación por tiempo de servicios y cuestionamiento

de la actuación de la administración con motivo de la  Ley  Nº 27803, entre otros.

24. Por tanto, conforme al artículo 5, inciso 2 del Código Procesal Constitucional, las demandas
de amparo que soliciten la reposición de los despidos producidos bajo el régimen de la
legislación laboral pública y de las materias mencionadas en el párrafo precedente deberán ser
declaradas improcedentes, puesto que la vía igualmente satisfactoria para ventilar este tipo de
pretensiones es la contencioso administrativa. Solo en defecto de tal posibilidad o atendiendo a
la urgencia o a la demostración objetiva y fehaciente por parte del demandante de que la vía
contenciosa-administrativa no es la idónea, procederá el amparo. Igualmente, el proceso de
amparo será la vía idónea para los casos relativos a despidos de servidores públicos cuya
causa sea: su afiliación sindical o cargo sindical, por discriminación, en el caso de las mujeres
por su maternidad, y por la condición de impedido físico o mental conforme a los fundamentos
10 a 15 supra.

25. El Tribunal Constitucional estima que, de no hacerse así, el proceso de amparo terminará
sustituyendo a los procesos judiciales ordinarios como el laboral y el contencioso
administrativo, con su consiguiente ineficacia, desnaturalizando así su esencia, caracterizada
por su carácter urgente, extraordinario, residual y sumario”. Los textos en cursivas nos
corresponden.

34        Es de indicarse que la STC Exp. N° 0206-2005-PA/TC, fdm. 21 (Baylón Flores vs.
Emapa Huacho y otro) viene siendo leída en la actualidad sobre la base de fundamentos
aclaratorios a los inicialmente postulados en ella; sobre esto, la STC Exp. N°
03941-2010-PA/TC (Gobierno Regional del Callao vs. Quinto Juzgado Especializado en lo Civil
del Callao y jueces superiores integrantes de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia del Callao). Veamos:

“Proceso de amparo y despidos producidos al interior de entidades del Estado. Inevitables

precisiones al precedente vinculante STC Exp. Nº 206-2005- PA/TC

7. El recurrente, Gobierno Regional del Callao, alega en su demanda que en el proceso de
amparo subyacente en el que resultó vencido y en el que se ordenó la reposición de don
Jacinto Lajo Carbajal, se ha vulnerado su derecho a la tutela procesal efectiva toda vez que al
ser él una entidad del Estado dicha pretensión laboral debió ser ventilada en la vía ordinaria del
proceso contencioso administrativo. Sustenta su alegación en el hecho de que la STC Nº 206-
2005-PA/TC establece en su fundamento 21 que el Estado es el único empleador en las
diversas entidades de la Administración Pública, como tal sus trabajadores están sujetos al
régimen laboral público. En consecuencia todo cuestionamiento laboral realizado por los
trabajadores públicos deberá ser canalizado por la vía del proceso contencioso administrativo.

8. Este Colegiado no comparte el fundamento expuesto pues si bien es cierto en la STC Exp.
Nº 206-2005-PA/TC se ha dicho que el Estado es el único empleador en las diversas entidades
de la Administración Pública, en tanto el Estado es uno e indivisible (artículo 43 de la
Constitución Política del Perú), de dicha aseveración no puede inferirse de que en el Estado
exista un único régimen de contratación laboral (el régimen laboral público). La realidad de la
contratación laboral en el Perú nos advierte que en el Estado coexisten, prima facie, tres
regímenes de contratación laboral: i) el régimen laboral de la carrera administrativa o pública

(Decreto Legislativo Nº 276 y  Ley  Nº 24041); ii) el régimen laboral de la actividad
privada (Decreto Legislativo Nº 728); y iii) el régimen laboral de la contratación administrativa
de servicios (Decreto Legislativo Nº 1057). A nivel del Estado actuando este como empleador,
se pueden presentar diversas situaciones como es el caso en que en una entidad todos sus
trabajadores pueden estar sujetos a un solo régimen laboral (privado o público), otras entidades
pueden tener a sus trabajadores en un régimen laboral mixto o combinado (una parte en
privado, otra en público y otra en administrativo). Por ello resulta un error encasillar a todos los
trabajadores o empleados públicos en un único régimen laboral. El régimen laboral de cada

trabajador en el Estado dependerá de lo que señale expresamente la  Ley  o el

Reglamento que regula las funciones o actividades de la entidad pública determinada; y más
precisamente de la forma en que se haya accedido al puesto de trabajo y cómo se haya
manifestado en la práctica la relación jurídica con el Estado.

9. En efecto el Estado puede en ocasiones desenvolverse de manera simultánea tanto como un
empleador público, como un empleador privado. Y no necesariamente siempre y en todos los
casos como un empleador público. Este deslinde realizado resulta crucial a la hora de
determinar la vía judicial en dónde se realizarán las reclamaciones por despidos efectuados al
interior de entidades públicas. Este Colegiado considera que el criterio determinante para
evaluar la vía judicial en donde se cuestionarán los despidos realizados por una entidad pública
será el tipo de contratación laboral que tuvo el trabajador que promueve la demanda contra el
Estado. Tenemos así que si el trabajador despedido mantuvo con el Estado una relación
jurídica laboral privada (D.L. Nº 728), entonces tendrá habilitada la vía del proceso [de] amparo.
Pero si el trabajador mantuvo con el Estado una relación jurídica laboral pública (D.L. Nº 276),
entonces tendrá habilitada la vía del proceso contencioso-administrativo y no la vía del
amparo, salvo razones de urgencia o inidoneidad de la vía ordinaria (Cfr. Fundamentos 7 a 25
de la STC Exp. Nº 0206-2005-PA/TC).

10. Por estos motivos este Colegiado tiene a bien orientar a los jueces constitucionales del
amparo, a los jueces laborales ordinarios y a los jueces contenciosos administrativos de la
República encargados de la tramitación de asuntos relacionados con impugnaciones de
despidos producidos al interior del Estado que el criterio determinante para evaluar la vía
judicial en dónde el trabajador cuestionará el despido será el del tipo de contratación
laboral que tuvo el trabajador con el Estado y no la calidad de Empleador Público que ostenta
el Estado”. Los textos en negrita nos corresponden.

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Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 06 - Mes-Ano: 7_2013

El régimen disciplinario único en la  Ley  del

Servicio Civil
Víctor LIZÁRRAGA GUERRA*

[-]

TEMA RELEVANTE

El autor precisa las características del régimen disciplinario único establecido en la  Ley

 del Servicio Civil. Sobre el particular, refiere que este constituye un avance en el
desarrollo del Derecho Disciplinario en el Perú como especialidad autónoma. Asimismo, señala
que una falencia de la norma es que no se haya reconocido expresamente la categoría de la
autonomía de responsabilidades y las relaciones de sujeción especial que permitirían a la
Administración actuar de manera adecuada frente a irregularidades en las que incurran los
servidores públicos.
 

MARCO NORMATIVO

•  Ley  del Servicio Civil,  Ley  N°  30057 (04/07/2013): pássim.

•  Ley  del Procedimiento Administrativo General,  Ley  Nº 27444

(11/04/2001): art. 243.

INTRODUCCIÓN

Con fecha 4 de julio de 2013 ha sido publicado en el diario oficial El Peruano la  Ley  

N°  30057  “ Ley  del Servicio Civil” –en adelante la  Ley –, la cual
tiene por finalidad establecer las reglas necesarias para promover un servicio civil meritocrático,
idóneo, orientado al ciudadano y a la protección de los intereses generales, con el propósito de
que el Estado brinde servicio de calidad a través de un mejor servicio civil, así como, promover
el desarrollo de las personas que lo integran.

Uno de los principios rectores de la  Ley  del Servicio Civil es la probidad y ética
pública, a través del cual los servidores deberán actuar conforme a los principios y valores
éticos establecidos en la Constitución y las leyes que requiera la función pública; en ese
sentido, el presente artículo está orientado a realizar un análisis crítico y reflexivo sobre el
nuevo régimen disciplinario único, que regirá en la administración pública a partir de la entrada

en vigencia del reglamento de la  Ley .

I.          ASPECTOS SUSTANTIVOS DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO

1.         Régimen disciplinario único

A partir de la entrada en vigencia del Reglamento de la  Ley  del Servicio Civil, la
Administración Pública deberá sujetarse a la aplicación del régimen sancionador y proceso
administrativo disciplinario, el cual señala en la Décima Disposición Complementaria Transitoria

lo siguiente: “A partir de la entrada en vigencia de la presente  Ley , los procesos

administrativos disciplinarios en las entidades públicas se tramitan de conformidad con lo

estipulado en la presente  Ley  y sus normas reglamentarias. El Código de Ética de la

Función Pública, se aplica en los supuestos no previstos en la presente norma”, el cual podría
decirse que es el inicio de la unificación progresiva del régimen disciplinario de la
Administración Pública, el que contribuirá al desarrollo teórico del Derecho Disciplinario en el
Perú1.

Asimismo, en las Primeras Disposiciones Complementarias Finales de la  Ley  se

establece que el régimen disciplinario y proceso administrativo sancionador establecido en

Título V de la  Ley , se rige supletoriamente para los trabajadores servidores, obreros,

entidades y carreras no comprendidas en la presente  Ley .

2.         Garantía del derecho a la defensa y debido proceso de los servidores

La Décima Disposición Complementaria Transitoria de la  Ley , establece que queda

prohibida la aplicación simultánea del régimen disciplinario establecido en la presente  Ley

 y la  Ley  del Código de Ética de la Función Pública o su Reglamento, para una
misma conducta infractora, en el mismo procedimiento administrativo disciplinario. Con relación
a dicha prohibición, consideramos importante la precisión efectuada por el legislador, el cual
tiene como propósito garantizar el derecho a la defensa de los servidores dentro del
procedimiento administrativo disciplinario, disposición legal que es conforme a las resoluciones
emitidas por el Tribunal del Servicio Civil.

Así por ejemplo, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil ha emitido la Resolución N°
7687 -2011- SERVIR/TSC-Primera Sala, la cual ha establecido que la vulneración al derecho a
la defensa del administrado y al debido procedimiento administrativo se produce en aquellos
supuestos cuando la entidad sanciona a los funcionarios, motivando por un lado; con los

alcances de la  Ley  Nº 27815 -  Ley  del Código de Ética de la Función
Pública y por otro lado, con el régimen laboral correspondiente al funcionario.

En consecuencia, el inicio del procedimiento disciplinario, a partir de la vigencia de la  Ley

 solo debe tener como base legal, en la resolución de inicio de procedimiento sancionador

las disposiciones que regulan las infracciones correspondientes a la  Ley  del Servicio

Civil o en su defecto la  Ley  del Código de Ética de la Función Pública o su

Reglamento, no puede haber concurrencia de imputación por infracciones de ambas normas
sobre un mismo hecho.

3.         Proscripción de la autonomía de responsabilidades

 
En la  Ley  del Servicio Civil, no existe un reconocimiento de la categoría “Autonomía

de Responsabilidades”, como sí se regula en el artículo 243 de la  Ley  de

Procedimientos Administrativos Generales (LPAG), el cual señala que las consecuencias
civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y
se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación. Asimismo, el artículo 49 de

la  Ley   N° 27758 modificado por la  Ley   N° 29622 establece que: “(…) La
responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades penales o
civiles que pudiera establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurídicos o
intereses protegidos son diferentes (…)”, esta fórmula legal jurídica es identificada en diferentes

normas del ordenamiento jurídico administrativo; sin embargo, en la  Ley  no se hace
referencia a la categoría “autonomía de responsabilidades”, a pesar del reconocimiento legal y
jurisprudencial2. Esta omisión abre la posibilidad en la aplicación del principio del non bis in
ídem, especialmente en aquellos casos en que exista concurrencia de sanciones.

Cabe mencionar, que nuestro ordenamiento jurídico administrativo se ha caracterizado por

legitimar la aplicación de dos o más sanciones por un mismo hecho, pero no quiere decir que
se establezca la imposibilidad que el operador analice si se vulnera con ello el derecho a no ser
sancionado ni procesado dos veces por una misma causa, es decir, desvincularse del principio
de ne bis in idem, debiendo diferenciarse los intereses o bienes protegidos entre el ilícito penal

y las infracciones administrativas, preocupa en ese sentido, que en la  ley  no se haya
reconocido expresamente la categoría de la independencia de responsabilidades.

II.         ASPECTOS PROCESALES Y ORGÁNICOS DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO

1.         El procedimiento administrativo disciplinario

1.1.      El inicio del procedimiento disciplinario

En la  Ley  de Procedimiento Administrativo General (LPAG), el inicio del

procedimiento administrativo como resultado de la identificación de infracciones se inicia
siempre de oficio por parte del instructor o en su defecto por orden superior, así como, por
petición motivada de otros órganos o entidades de la Administración Pública, en las cuales no
se presenta una relación de jerarquía, por lo que el instructor tiene la potestad de aceptar o
rechazar el inicio del procedimiento sancionador.

En la  Ley  del Servicio Civil, el inicio del procedimiento administrativo disciplinario se
inicia de oficio o a pedido de una denuncia formuladora por personas naturales que tomen
conocimiento de la comisión de una falta disciplinaria3, la resolución de inicio y pliego de cargo,
debe ser comunicado al servidor por escrito, otorgándole el plazo de cinco días hábiles para
formular sus descargos, garantizando su derecho a la defensa.
1.2. La imposición de la sanción

En la  ley  no está definido cuáles son las fases o instancias del procedimiento
administrativo disciplinario, y solo establece que la instrucción y sanción estarán concentrados
en la autoridad del procedimiento administrativo disciplinario de primera instancia, que previa a
la imposición de sanción deberá realizar las investigaciones, so- licitar los informes necesarios
y valorará las pruebas.

La resolución de sanción, es la actuación administrativa más importante, la cual debe

garantizar los derechos fundamentales y principios constitucionales del servidor civil; es decir,
la resolución de sanción debe estar fundamentada con base en el ordenamiento jurídico
administrativo y señalar expresamente la comisión de falta disciplinaria.

1.3.      Desamparo al denunciante en el ámbito disciplinario

En la  Ley  se establece que cualquier persona que considere que un servidor civil ha
incurrido en conductas que tengan las características de falta disciplinaria deberán informar de
manera escrita o verbal a la secretaria técnica; sin embargo, no se regula la protección que
deben tener las personas naturales cuando denuncian hechos irregulares cometidos por el

servidor civil, como sí se establecía en el proyecto de  ley  donde se disponía que la
alta dirección de las entidades públicas adecuarían las medidas para garantizar la reserva de la
identidad de las personas que denuncian hechos ilegales e irregulares.

Cabe señalar, que el 22 de junio de 2010 ha sido publicado en el diario oficial  El Peruano

la  Ley  N° 29542,  Ley  de Protección al Denunciante en el Ámbito

Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal (en adelante LPACE), la misma
cuya finalidad es proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores públicos o
cualquier ciudadano que formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en

las entidades públicas, por lo que en el reglamento de la  Ley  deberá remitirse a los
mecanismos de protección al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida
norma.

2.         Sobre las clases de sanciones

Las faltas son acciones u omisiones de carácter doloso o culposo, que contravienen los
servidores públicos por el incumplimiento de las normas y principios rectores del Servicio Civil,
las sanciones por faltas disciplinarias pueden ser:  a) amonestación verbal o escrita y; b)
Suspensión sin goce de remuneraciones desde un día hasta por doce (12) meses; c)
Destitución.

Las sanciones se aplican teniendo en consideración criterios objetivos, tales como: gravedad
de la infracción, perjuicio ocasionado, el beneficio ilícitamente obtenido, el grado de jerarquía y
especialidad del servidor civil, las circunstancias en que se comete la infracción, la
concurrencia de varias faltas, la reincidencia en la comisión de la falta y la continuidad en la
comisión de la falta. Las sanciones impuestas serán anotadas en el Registro Nacional de
Sanciones, Destitución y Despido. La inscripción es permanente y debe indicar el plazo de la
sanción. El servidor destituido será inhabilitado automáticamente para el ejercicio de la función
pública, encontrándose impedido de reingresar a prestar servicios a favor del Estado por un
plazo de cinco años, contados a partir que la resolución administrativa que causa estado.

3.         Medidas cautelares o preventivas

Las medidas preventivas o cautelares en la  Ley  del Servicio Civil, comprende la

separación provisional del cargo y ponerlo a disposición de la oficina de personal4. En la 

Ley  no se define quién es la autoridad del proceso administrativo disciplinario encargado
de solicitar y resolver la medida cautelar, condición que deberá ser precisada en el reglamento,
a fin de ser aplicado adecuadamente.

La medida cautelar se ejercita durante el tiempo que dura el procedimiento disciplinario y

resguarda el correcto ejercicio de la función pública5, no constituye sanción administrativa y no
impide continuar con el procedimiento sancionador, ni produce indefensión, por lo que el
administrado tiene el derecho de solicitar el levantamiento o la modificación de la medida a
iniciativa de parte ante la autoridad del proceso administrativo disciplinario, quien también
podrá de oficio levantar la referida medida.

Finalmente el Tribunal Constitucional español en la Sentencia 104/1995, de fecha 3 de julio de

1995, se ha señalado con relación a la admisión y clasificación de los distintos supuestos de
medidas provisionales lo siguiente: “(…) Se ha indicado ya su naturaleza cautelar, que conlleva
a la vez un talente instrumental, por no tener la suspensión de funciones un fin en sí misma –no
es una sanción– y servir en cambio a una finalidad que la trasciende. (…) Averiguar cuál sea
esta, nos lleva a la clasificación de las medidas cautelares en internas, adoptada en un
procedimiento para asegurar la efectividad de la resolución final definitiva, y las externas, que
pretenden algo distinto de lo dicho (…)”, criterio que ha sido recogido por nuestro Tribunal
Constitucional en la sentencia vinculante recaída en la STC Exp. N° 3075-2006-PA, f. j. 5.

4.         Las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario

Las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario regulados en el artículo 92 de

la  Ley , son: a) El jefe inmediato del presunto infractor y; b) El Jefe de recursos
humanos o quien haga sus veces;  c) El titular de la entidad y; d) El Tribunal del Servicio Civil.

Las autoridades del procedimiento contarán con el apoyo de un Secretario Técnico, que debe
ser de preferencia abogado6, quien realizará labores correspondientes al órgano de
instrucción; es decir, se encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la propuesta
de resolución sobre las actuaciones administrativas más importantes, el cual debe garantizar
los derechos fundamentales y principio-constitucionales de los administrados; es decir, la
propuesta de resolución debe estar fundamentada con base en el ordenamiento jurídico
administrativo, y señalar expresamente la existencia o inexistencia de la comisión u omisión de
infracción por responsabilidad disciplinaria, proponiendo la imposición de sanción, ejecutando

la actividad probatoria, tipificando las infracciones disciplinarias; sin embargo, la  Ley  
menoscaba la actuación de los secretarios técnicos al establecer que no tienen capacidad de
decisión y sus informes no son vinculantes, el cual podría poner en peligro la independencia de
la etapa de instrucción.

4.1.      El Tribunal de Servicio Civil (TSC)

En relación con el Tribunal del Servicio Civil (TSC) debemos señalar que forma parte del Servir,
el cual tiene por finalidad garantizar la adecuada aplicación del marco legal y la protección de
los derechos de los trabajadores. El TSC conocerá en última instancia administrativa la
impugnación de los actos sancionatorios impuestos por las autoridades del procedimiento

administrativo disciplinario, saludamos que en la  Ley , se haya dejado sin efecto la

propuesta inicial (Proyecto de  Ley  del Servicio Civil) de limitar la actuación del TSC
en resolver solo las controversias de aquellos casos cuando las sanciones alcancen la
suspensión de un año o destitución a los trabajadores que cometan faltas graves.

CONCLUSIONES

El régimen disciplinario y procedimiento sancionador regulado en el Título V de la  Ley

, desarrolla los lineamientos sustantivos y procesales y unifica el régimen disciplinario en

la Administración Pública, el cual consideramos es un valioso avance en el desarrollo del
Derecho Disciplinario en el Perú como disciplina autónoma7; sin embargo existen vacíos y

contradicciones, los cuales deberán ser superados y aclarados en el reglamento de la  Ley

Es lamentable que no se haya reconocido expresamente la categoría de la autonomía de

responsabilidades y las relaciones de sujeción especial, las cuales otorgarían mayor reacción y
herramientas a la administración, frente al incumplimiento normativo y las irregularidades
incurridas por el servidor público en el ejercicio de sus funciones.

___________________________

*           Abogado. Egresado de la Maestría con Mención en Derecho Procesal por la

Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Postítulo en Derecho Procesal Constitucional por
la Pontificia Universidad Católica del Perú, Becario TOP por la Universidad  Nacional de Litoral
de Argentina, y Docente de la Universidad Continental.

1          “(…) El problema en el Perú es que no funciona el Estado y tampoco funciona la

responsabilidad administrativa. Frente a esta situación no favorable para nadie, con el ánimo de
hacer más eficiente este sistema se han hecho cambios normativos que lejos de mejorar las
cosas, han creado las condiciones para que la inoperancia de este sistema permanezca y quizá
se agudice. Uno de los errores cometidos es creando múltiples sistemas de responsabilidad,
cuando solo debería haber uno solo, porque uno solo es el Estado y uno solo es el servicio civil
(…)”. ROJAS MONTES, Verónica. Aportes para un Estado eficiente ponencias del V Congreso
Nacional de Derecho Administrativo. Palestra, mayo, 2012.

2          El Tribunal Constitucional peruano en relación a la “autonomía de responsabilidades” se

ha pronunciado en la STC Exp. N° 2050-2002-HC, fundamento 19: “(…) el proceso
administrativo y el proceso penal están orientados a determinar distintos tipos de
responsabilidades (…)”. Asimismo, en la sentencia del  Expediente N° 3363-2005-AA/TC del 28
de junio de 2005, fundamento 3 señala lo siguiente: “Que las responsabilidades penal y
administrativas en que puede incurrir un servidor o funcionario son independientes; razón por la
cual, la existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administración para
procesar y sancionar administrativamente, por los mismos hechos, al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria”, en la STC del 20 de abril de 2005, Exp. Nº
1204-2005-AA/TC, no se aprecia violación, “(…) del principio ne bis in idem; más aún cuando,
de conformidad con el artículo 25 del Decreto Legislativo N° 276, los servidores públicos tienen,
además de la responsabilidad administrativa, la civil y penal, por el cumplimiento de las normas
legales y  administrativas en el ejercicio del servicio público (…)”.

3          Artículo 93.1 de la  Ley  del Servicio Civil: “(…) Cuando la comunicación de la
presunta falta es a través de una denuncia, el rechazo a iniciar un proceso administrativo
disciplinario debe ser motivado y notificado al que puso en conocimiento la presunta falta, si
estuviese individualizado (…)”.

4          “(…) Las medidas provisionales tiene, pues, naturaleza cautelar, de ahí su carácter
instrumental. Estas medidas no constituyen un fin en sí misma, sino que se encuentran al
servicio de fines que la transcienden (…)”. B.MARINA JALVO. Régimen disciplinario… Ob. cit.,
p. 288.

5          En definitiva, señala M. REBOLLO PUIG, “Forzoso es reconocer que vaga en las
medidas provisional un fin que no encaja exactamente con el de asegurar la resolución que
pudiera recaer, un motivo que no es el periculum in mora en su forma normal matizaciones que
las aproximan a esas otras medidas cautelares.

            En el fondo aparece este dato elemental: durante la tramitación del procedimiento se
puede perjudicar la eficacia de la resolución que pudiera recaer; pero también, incluso sin lo
anterior, se puede perjudicar –o continuar perjudicando– el interés público, un interés que no
admite demoras para mantenerlo o restaurarlo. Este interés público se preservará
definitivamente con la resolución final, pero durante la tramitación del procedimiento puede
verse lesionado (…)”. Ob. cit., p. 690.

6          El Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016, en el objetivo tercero se

establece como parte de una acción “(…) Asegurar recursos humanos suficientes en las
Entidades públicas para el funcionamiento de Comisiones de Procesos Administrativos
Disciplinarios (…)”.

7          “El Derecho Disciplinario en la Administración Pública no se encuentra unificado, por lo

que es necesario pensar en la aprobación de un Código Disciplinario, el cual debe regular las
líneas maestras del Derecho Disciplinario en el Perú, como una disciplina autónoma del
Derecho Penal y del Derecho Administrativo, donde se reconozcan y apliquen los principios y
garantías que comprende el debido proceso”. LIZÁRRAGA GUERRA, Víctor. El derecho
disciplinario en la Administración Pública. Grijley, Lima, 2013, p. 19.
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Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 07 - Mes-Ano: 7_2013

El procedimiento administrativo disciplinario
previsto en la  Ley  del Servicio Civil
Sergio Ricardo VERÁSTEGUI VALDERRAMA*

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TEMA RELEVANTE

En este artículo, el autor analiza el procedimiento administrativo disciplinario, desde un enfoque

comparativo con respecto al régimen de la carrera administrativa y en el régimen laboral de la
actividad privada. Para ello toma en cuenta las interpretaciones que a este respecto ha venido
realizando el Tribunal del Servicio Civil a través de precedentes de observancia obligatoria y
criterios resolutivos reiterados.

MARCO NORMATIVO

•  Ley  del Servicio Civil,  Ley  Nº  30057  (04/07/2013).

INTRODUCCIÓN

La  Ley  N°  30057 ,  Ley  del Servicio Civil, publicada en el diario
oficial El Peruano el pasado 4 de julio de 2013, contiene una serie de aportes que, sin duda,
constituirán una herramienta fundamental en el proceso de reforma de la Administración
Pública, que viene experimentando nuestros país en los últimos años.

El propósito de este artículo es analizar el procedimiento administrativo disciplinario como uno

de sus aspectos más importantes, desde un enfoque comparativo que analice en qué forma
significa un aporte con respecto a la materia disciplinaria regulada en el régimen de la carrera
administrativa y en el régimen laboral de la actividad privada, teniendo en cuenta las
interpretaciones que a este respecto ha venido realizando el Tribunal del Servicio Civil, en
adelante el TSC, a través de precedentes de observancia obligatoria y criterios resolutivos
reiterados. Más que una solución definitiva a los problemas que aquí se plantearon, se
pretende ponerlos en evidencia y abrir una discusión que, sin duda, estará a la palestra tan

pronto empiece a regir la  ley  objeto de estudio.

I.          LA EXIGENCIA DE CELEBRACIÓN PREVIA DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

Los artículos 89, 90, 93 y 95 de la  Ley  N°  30057  configuran un

procedimiento administrativo disciplinario, común para la aplicación de las sanciones previstas

en el artículo 88 de dicha  ley , cuales son: amonestación escrita, suspensión sin

goce de remuneraciones desde un (1) día hasta doce (12) meses y destitución. La única
sanción dispensada de este procedimiento previo es la amonestación verbal que, por su propia
naturaleza, debe estar dotada de la máxima celeridad posible.

Las particularidades en su aplicación se encuentran en función de la autoridad que impone la

sanción, según el siguiente detalle:

•           En el caso de la amonestación escrita, la sanción se impone por el jefe inmediato y se

oficializa por resolución del jefe de recursos humanos.

•           En el caso de la suspensión, la sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos
humanos, sobre la base de la propuesta de sanción presentada por el jefe inmediato, que
puede ser modificada por el primero de los mencionados.

•           En el caso de la destitución, la sanción se impone por el titular de la entidad pública,

sobre la base de la propuesta de sanción presentada por el jefe de recursos humanos, que
puede ser modificada por aquel.

Esta última, tal como lo dispone el artículo 87 de la  Ley  N°  30057  acarrea
la inhabilitación automática para el ejercicio de la función pública y, por tanto, impide al servidor
civil su reingreso al servicio por un plazo de cinco (5) años, contados a partir del momento en
que la resolución administrativa que causa estado es eficaz.

Esta exigencia de celebración de un procedimiento disciplinario previo a la imposición de

sanciones merece ser especialmente destacada, puesto que constituye un avance importante
en el reconocimiento del derecho a la defensa como elemento esencial del debido
procedimiento que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, en adelante el TC, en
reiterada jurisprudencia, es un derecho “cuyo ámbito de irradiación no abarca exclusivamente
el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre
todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales”1.

Dada la vinculación de esta interpretación constitucional, el inciso 3 del artículo 139 de la

Constitución Política del Perú, que reconoce como principio y derecho de la función
jurisdiccional la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional, cobra vigencia para
todo el ordenamiento jurídico como conjunto, convirtiéndose así como un parámetro de control
de la potestad disciplinaria del Estado empleador y como un requisito de validez de los actos de
sanción que este emita en su ejercicio.

La trascendencia de este reconocimiento se hace evidente si se tiene en cuenta que en el

régimen de la carrera administrativa, regulada por el Decreto Legislativo N° 276 y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM, la celebración de proceso
administrativo disciplinario, que incluye la previa emisión de una resolución de instauración y el
otorgamiento de un plazo de cinco (5) días para la formulación de descargos, se reserva
únicamente a los ceses temporales sin goce de remuneraciones y a las destituciones, tal como
lo disponen los artículos 158 y 159 de la última de las normas mencionadas, no siendo una
exigencia explícita para el caso de las amonestaciones ni para las suspensiones sin goce de
remuneraciones.

De modo semejante, en el régimen laboral de la actividad privada regulado por el Texto Único
Ordenado del Decreto Legislativo  N° 728, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, la
previa remisión de una carta de preaviso y el otorgamiento de un plazo no menor de seis (6)
días para la formulación de descargos, se reservan exclusivamente para la aplicación de
despido como máxima medida disciplinaria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 31
de dicha norma.

Sobre el particular, es necesario señalar que la facultad disciplinaria del empleador sobre los
trabajadores a su servicio se origina en la necesidad de organización laboral, como la única
forma de asegurar la finalidad que cumplen ambos, cual es la producción o desempeño de
determinada actividad. De lo contrario, se podría llegar al caso extremo que cualquier
disposición del empleador quedaría paralizada por la mera resistencia a su cumplimiento2, con
lo cual quedaría desvirtuada la propia naturaleza de la relación laboral al despojar de contenido
su poder de dirección.

Empero, en el caso del Estado empleador el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene efectos
cuya trascendencia va más allá de asegurar la no interrupción en la prestación recíproca de las
obligaciones características de la relación laboral, en especial, la generación de antecedentes
que deben ser tenidos en cuenta para cualquier tipo de progresión en la carrera e incluso, en el
caso de la aplicación de destituciones o despidos, para el ingreso al servicio público del
servidor civil sancionado.

La necesidad de asegurar la normalidad en el desarrollo de la relación laboral, que lleva

intrínseca la celeridad en la investigación de las faltas disciplinarias y en la consecuente
imposición de sanciones disciplinarias, queda atenuada por la necesidad de garantizar la plena
vigencia de las garantías del debido proceso de los trabajadores que prestan servicios para el
Estado empleador, entre las cuales se encuentra el derecho de defensa.

Al respecto, cabe recordar que la Sala Plena del TSC estableció como precedente
administrativo de observancia obligatoria que “todo procedimiento administrativo que tenga
como derrotero la identificación de responsabilidades administrativas y que eventualmente
conlleve a la aplicación de una sanción disciplinaria; necesariamente debe implicar la
oportunidad de presentación de descargos en un plazo razonable y de forma previa a la
aplicación de la sanción, a efectos de garantizar el derecho de defensa y el derecho al debido
procedimiento del administrado sometido a la potestad disciplinaria de su empleador”3.

Este criterio parece haber sido acogido, muy acertadamente, en la  Ley  N° 

30057 , cuando extiende la exigencia de celebración previa de procedimiento disciplinario

a todas las sanciones previstas en la norma, con la sola excepción de la amonestación verbal.
Con lo cual han quedado definitivamente superadas las restricciones al derecho de defensa
contenidas en las diversas normas que regulan la actividad de los servidores que forman parte
del servicio civil nacional.
A la luz de estas consideraciones, aunque el artículo 50 de la  Ley   N°  30057

 parezca reducirla al ámbito de la impugnación administrativa, la garantía del debido

procedimiento a través del ejercicio del derecho de defensa rige para la imposición de las
sanciones disciplinarias previstas en dicho cuerpo normativo; lo que constituye, a criterio del
autor de estas líneas, un indudable avance frente las actuales disposiciones aplicables a los
trabajadores estatales, provenientes tanto del régimen de la carrera administrativa como del
régimen laboral de la actividad privada.

II.         LAS AUTORIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

Los artículos 50, 88, 89, 90, 91, 92, 93 y 95 de la  Ley  N°  30057  
configuran un procedimiento administrativo disciplinario compuesto por dos instancias a cargo
de las siguientes autoridades:

•           La autoridad de primera instancia, que puede ser el jefe inmediato, para el caso de la
amonestación escrita, el jefe de recursos humanos, para el caso de la suspensión, o el titular
de la entidad, para el caso de la destitución. Tiene como facultades: iniciar el procedimiento,
solicitar los descargos del servidor civil procesado, recibir el informe oral que este solicite en
ejercicio de su derecho de defensa, realizar las investigaciones que el caso amerite, solicitar los
informes respectivos, examinar las pruebas que se le presenten e imponer las sanciones que le
sean de aplicación. En el caso específico de la destitución, se distingue, a su vez, entre
autoridad instructora (jefe de recursos humanos) y autoridad sancionadora (titular de la
entidad).

•           La autoridad de segunda instancia, constituida por el jefe de recursos humanos, para

el caso de la amonestación escrita, y por el Tribunal del Servicio Civil, para el caso de las
sanciones de suspensión y destitución. Conoce los recursos de apelación interpuestos contra
las resoluciones de primera instancia administrativa, sustentados en una diferente
interpretación de las pruebas producidas, en cuestiones de puro derecho o en nuevas pruebas
instrumentales.

Al encauzarse como recurso de apelación la impugnación administrativa basada en nueva

prueba instrumental y no siendo de instancia única el procedimiento administrativo disciplinario

regulado por la  Ley  N°  30057 , se excluye la posibilidad de interponer, al

amparo del artículo 208 de la  Ley  N° 27444, recursos de reconsideración contra las
decisiones de la autoridad de primera instancia. De otro lado, tampoco es posible interponer, al
amparo del artículo 210 del mismo cuerpo normativo, recurso de revisión contra las decisiones
de los jefes de recursos humanos que resuelvan apelaciones contra amonestaciones escritas
impuestas por jefes inmediatos, alegando no haberse emitido por una autoridad de

competencia nacional, toda vez que el numeral 1 del artículo 95 de la  Ley  N°

30057  señala que la resolución de la apelación agota la vía administrativa.

Particular atención merece la figura de la secretaría técnica, dependiente de la oficina de

recursos humanos de la entidad, a cargo de un profesional abogado, de preferencia, a quien se
encarga: precalificar las presuntas faltas, documentar la actividad probatoria, proponer la
fundamentación y administrar los archivos emanados del ejercicio de la potestad sancionadora
disciplinaria de la entidad pública. La sujeción del procedimiento administrativo disciplinario a
estrictos criterios técnicos parece ser reforzada con esta novísima figura que tendrá que ir
implementándose progresivamente en todas las entidades de la Administración Pública.

Con estas características, el procedimiento administrativo disciplinario regulado por la  Ley

 N°  30057  se aleja del modelo del proceso administrativo disciplinario regulado
por el Decreto Legislativo  N° 276 y su Reglamento, cuyos ar- tículos 164, 165 y 166 asignaban
la investigación pre- via y la instrucción del procedimiento a una comisión  de procesos
disciplinarios, integrada por el jefe de personal, un repre- sentante de la entidad y un
representante de los trabajadores. Esta integración tripartita, que sin lugar a dudas tiene como
objetivo garantizar la imparcialidad de los procesos disciplinarios, se ha revelado con
frecuencia insuficiente para asegurar una óptima investigación de las faltas disciplinarias, que
equilibre las garantías del debido procedimiento con la necesaria celeridad y asegure la
adecuada tipificación de las faltas imputadas.

La disimilitud entre las faltas disciplinarias que motivaban la instauración de proceso

administrativo disciplinario con aquellas que sustentaban la imposición de una sanción
disciplinaria, la aplicación simultánea de regímenes sancionatorios mutuamente excluyentes,
como es el caso del establecido por el Decreto Legislativo N° 276 y el regulado por el Código
de Ética de la Función Pública, el análisis superficial de las conductas calificadas como faltas,
la no realización de actos procedimentales necesarios, entre otras, son práctica frecuente en
muchas sanciones disciplinarias. En la actualidad, para nadie es un secreto que tales factores
han motivado que muchas de las sanciones disciplinarias impugnadas ante el TSC hayan
tenido que ser revocadas.

Del mismo modo, esta regulación apor- ta una necesaria  unificación que ven- dría a corregir los
efectos negativos que  genera la disparidad  existente en la regu- lación de la facultad
disciplinaria del Estado empleador sobre los trabajadores sujetos al régimen laboral de la
actividad privada, en aquellos casos en los cuales no sean de aplicación las normas
establecidas en el Decreto Legislativo N° 728 para la imposición del despido como máxima

sanción disciplinaria. Frente a ello, las reglas procedimentales previstas en la  Ley  

N°  30057  representan una garantía de procedimientos céleres, que no descuidan las
garantías propias del debido procedimiento administrativo.

III.         LOS PLAZOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

En lo concerniente al plazo de prescripción, el artículo 94 de la  Ley  N°  30057

 contiene una regla compleja, ya que, por un lado, señala que es de tres (3) años
contados a partir de la comisión de la falta y, por otro, que es de un (1) año a partir de tomado
conocimiento por la Oficina de Recursos Humanos; sin que se haya previsto un orden de
prelación o una jerarquía específica entre ambos plazos.

Para una correcta interpretación de esta regla se debería seguir un criterio análogo al vertido
por el TC sobre el artículo 173 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, que establece
que el plazo para el inicio del proceso administrativo disciplinario es de un (1) año, contado a
partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la
falta disciplinaria. Sobre el particular, el TC ha interpretado que este “debe contabilizarse desde
que se haya determinado la falta cometida e identificado al presunto responsable de la
misma”4. Luego de esto, se comprueba si el presunto responsable cometió la falta determinada
con una antigüedad de no más de tres (3) años.

En este aspecto, el régimen disciplinario regulado por la  Ley  N°  30057  ha
privilegiado el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado empleador, por encima de la
necesidad de la conveniencia de no mantener en incertidumbre jurídica a los trabajadores a su
servicio, en cuanto a la aplicación de sanciones frente a cualquier conducta que le puede ser
atribuida como falta.

Sobre el particular, conviene tener en cuenta que, como se ha señalado anteriormente, la

normalidad en el desarrollo de las relaciones laborales, derivada de la necesidad de no afectar
el proceso productivo, tiene como consecuencia la opción normativa por un ejercicio célere de
la facultad disciplinaria del empleador, dentro de las garantías que el debido proceso exige,
mediante la consagración del denominado principio de inmediatez.

Aunque, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 del TUO del Decreto
Legislativo  N° 728, la inmediatez sirve como parámetro para establecer la validez del despido
como máxima sanción disciplinaria, también lo es que el TSC ha interpretado, como precedente
administrativo de observancia obligatoria, que sus efectos deben extenderse a las sanciones
menores, habida cuenta que si su “fundamento radica en la facultad disciplinaria conferida al
empleador por el Derecho Laboral, los límites dentro de los que esta se enmarca –entre los
cuales se encuentra la inmediatez– deben regir para todos sus casos de ejercicio, con
independencia del tipo de sanción y del régimen jurídico que sea aplicable”5.

Para el caso del régimen de la carrera administrativa, el TSC interpretó, como precedente
administrativo de observancia obligatoria, que “la exigencia de inmediatez se traduce en la
necesidad de que las entidades responsables conduzcan procesos administrativos
disciplinarios que se ciñan estrictamente a los principios de impulso de oficio, celeridad,
simplicidad y uniformidad, dentro de un procedimiento respetuoso de los derechos y garantías
del debido procedimiento administrativo, conforme lo dispuesto en el artículo IV del Título

Preliminar de la  Ley  N° 27444,  Ley  del Procedimiento Administrativo

General, así como los plazos contenidos en las disposiciones del régimen de la carrera
administrativa”6.

No obstante, estos criterios no son aplicables al régimen disciplinario establecido por la 

Ley  N°  30057 , toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por el literal d)
de su Novena Disposición Complementaria Final, no constituyen fuente supletoria de la misma
las disposiciones del Decreto Legislativo N° 276 y del Decreto Legislativo N° 728 y sus normas
complementarias, reglamentarias y de desarrollo y, por tanto, tampoco lo son las
interpretaciones que sobre sus normas ha tenido ocasión de emitir el TSC, entre las cuales se
encuentran los alcances del principio de inmediatez. Serán importantes, a este respecto, los
criterios interpretativos que el TSC emita sobre el particular.

Sin perjuicio de lo expresado, resulta especialmente destacable la complementariedad de los

plazos de prescripción previstos en el artículo 94 de la  Ley  N°  30057 ,

habida cuenta que ponen un límite concreto al momento en el cual los órganos competentes
del Estado empleador puedan iniciar los procedimientos disciplinarios. Esta cuestión, de
controvertida interpretación en el caso de la carrera administrativa dada la apertura de la
fórmula acogida en el artículo 173 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, y de dispar
aplicación en lo concerniente al régimen laboral de la actividad privada, dada la naturaleza
casuística del principio de inmediatez, ha sido convenientemente zanjada en el régimen
disciplinario del servicio civil, al reducir el tiempo de la incertidumbre jurídica a la que se hizo
referencia en los párrafos anteriores.

Por esta razón, genera inquietud que esa misma garantía no haya sido extendida a los

exservidores civiles, habida cuenta que para ellos, tal como lo dispone el artículo 94 de la  

Ley  N°  30057 , los dos (2) años previstos para la prescripción de las faltas
disciplinarias se computan a partir del momento en que la autoridad conoció la infracción, sin
que exista una regla complementaria en función del momento de producción de la falta. Siendo
que la situación de incertidumbre es idéntica para los servidores y exservidores es idéntica –
incluso mayor, si se tiene en cuenta el caso de aquellos que sin dejar el servicio civil pasan a
prestar servicios para otra entidad– esta diferenciación solo podría obedecer a un privilegio de
la Administración de poco menos que cuestionable primacía frente a los derechos del
trabajador.

Otro aspecto que tendría que haberse dilucidado, en cuanto a la prescripción, es si esta puede
ser declarada de oficio o únicamente puede ser alegada por el servidor civil al que se somete a
procedimiento administrativo disciplinario. Sobre este punto, atendiendo solo a la naturaleza
administrativa del procedimiento, resultaría de aplicación lo dispuesto en el numeral 3 del

artículo 233 de la  Ley  N° 27444,  Ley  del Procedimiento Administrativo
General, que dispone que los administrados plantean la prescripción por vía de defensa; norma
que parece correlato de la contenida en el artículo 1992 del Código Civil, que prohíbe al juez
fundar sus fallos en la prescripción si no ha sido invocada.

Se debe tener en cuenta, al respecto, que la  Ley  N° 27444 regula la prescripción
como parte de las disposiciones que disciplinan la facultad atribuida a cualquiera de las
entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los
administrados7, de las cuales se encuentran excluidas las que corresponden al ejercicio de la
potestad disciplinaria, toda vez que como establece el numeral 3 del artículo 229 de dicho
cuerpo normativo: “la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se
rige por la normativa sobre la materia”.

Cobra relevancia, entonces, la interpretación expresada en las resoluciones del TSC sobre los
efectos del exceso del plazo de prescripción previsto en el artículo 173 del Reglamento del
Decreto Legislativo N° 276, en las que se señala que es “consecuencia de la prescripción
tornar incompetente al órgano sancionador para emitir un pronunciamiento respecto de la falta
imputada”. Por lo cual, como señala el TSC, en caso de transgredirse dicho plazo, “la entidad
carecería de legitimidad para imponer al impugnante la sanción”8.

Partiendo de la nulidad de los actos emitidos por autoridades carentes de competencia, sobre
la base de esta interpretación se podría fundamentar la declaración de oficio de la prescripción
o, cuando menos, la facultad de la autoridad de alzada de establecer, como parte del control de
legalidad, que se ha producido la prescripción, aunque esta no haya sido alegada en el
respectivo recurso de apelación, y que, por lo tanto, la sanción impugnada debe ser revocada.
Sin embargo, por razones análogas a las expresadas en cuanto a la extensión de la
prescripción, estos criterios interpretativos no podrán ser extendidos al régimen disciplinario

previsto por la  Ley  N°  30057  y, del mismo modo, generan expectativas
las resoluciones que el TSC emita sobre esta materia.

En lo que respecta al plazo máximo de duración del procedimiento, el artículo 94 de

la  Ley   N°  30057  señala que es de treinta (30) días hábiles, los cuales
pueden ser prorrogados si la complejidad del procedimiento así lo exija y siempre que exista
resolución motivada que justifique dicha dilación. En todo caso, tal como señala dicha
disposición, no puede transcurrir más de un (1) año entre el inicio del procedimiento
administrativo disciplinario y la emisión de la consecuente resolución.

Parece haberse encontrado aquí un punto medio entre el apretado plazo contenido en el
artículo 163 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, que prevé un plazo de duración del
proceso administrativo disciplinario de treinta (30) días improrrogables, y la carencia de un
plazo específico de duración del procedimiento disciplinario para los trabajadores sujetos al
régimen laboral de la actividad privada, que no siempre el principio de inmediatez podía
alcanzar a cubrir. Sin embargo, la redacción del artículo bajo comentario deja irresuelta la
cuestión de los efectos de dicha demora, cuestión que a la que se intentará responder en las
siguientes líneas.

Se debe empezar por recordar, sobre este punto, que “los plazos administrativos limitan la
posibilidad de realizar actos procesales dentro de un cierto periodo de tiempo futuro, indicando
cuándo deben ser realizados”9, distinguiéndose las siguientes clases:

•           Simples, cuando aun vencidos permiten la realización de la actuación procesal a que

están referidos, pero acarrean responsabilidad por su incumplimiento.

•           Perentorios, cuando con su vencimiento impiden la ejecución del acto procesal al que

están referidos, agotando la facultad no ejercida en el procedimiento, sin que se requiera
apremio, petición de parte ni resolución declarativa adicional.

•           Prorrogables, cuando, a pesar de ser establecidos con un término fijo, se faculta a la

Administración para extenderlos si el interesado así lo solicita10.

Aunque la literalidad del texto del artículo 94 de la  Ley  N°  30057  lleva a
establecer que el plazo máximo de duración del procedimiento administrativo disciplinario es un
plazo prorrogable por el término máximo que permite dicha norma, quedaría pendiente la
cuestión relativa a los efectos del exceso de dicho plazo por parte de los órganos competentes
de la entidad. Para dilucidar esta cuestión es imprescindible hacer un breve recuento de lo que
el TC ha interpretado con relación a lo regulado en el artículo 163 del Reglamento del Decreto
Legislativo N° 276, que otorga al plazo máximo de duración del procedimiento el carácter de
improrrogable:

•           En un primer momento, el TC señaló que el exceso de este plazo constituía una
“violación al debido proceso consagrado en el artículo 139 de la Carta Magna, (…)
[constituyendo] causal de caducidad que extingue la acción administrativa en el presente
caso”11.

•           En un segundo momento, modificando expresamente su inicial posición, el TC señaló

que “conforme se desprende del tenor del propio artículo 163 del Decreto Supremo N° 005-90-
PCM, el incumplimiento del plazo de 30 días hábiles configura falta de carácter disciplinario –
contenida en los incisos a) y d) del artículo 28 del Decreto Legislativo N° 276– de los
integrantes de la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios, no tratándose de un
plazo de caducidad que extinga el derecho de la administración de ejercer su facultad
sancionatoria”12.
Este mismo criterio ha sido acogido en reiteradas resoluciones emitidas por el TSC, en los
cuales se señala que dado que el único efecto legalmente atribuido al exceso del plazo previsto
en el artículo 163 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276 es la responsabilidad de los
funcionarios a cargo del procedimiento, el servidor si “consideraba que existía dilación en el
proceso administrativo disciplinario seguido en su contra, estaba plenamente facultado para
hacerla de conocimiento del superior jerárquico para que inicie las acciones correctivas que
pudiera considerar pertinentes; sin que esto implique la anulación o paralización del
procedimiento”13.

Si bien es cierto que, a tenor de lo dispuesto en el literal d) de la Novena Disposición

Complementaria Final de la  Ley  N°  30057 , tales criterios interpretativos

no pueden ser extendidos al régimen disciplinario establecido en dicho cuerpo normativo,
también lo es que este razonamiento resulta igualmente aplicable al plazo máximo de duración
del procedimiento administrativo disciplinario bajo análisis, toda vez que el artículo 94 de

dicha  ley  tampoco atribuye específicamente un efecto de caducidad al exceso del

plazo máximo previsto para su duración. Aunque, como se verá sin tardar mucho, sí se genera
una responsabilidad disciplinaria en los funcionarios a cargo del procedimiento, aunque dicha
norma tampoco lo señale específicamente.

Con relación a ello, es necesario indicar que de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del

artículo 140 de la  Ley  N° 27444, el vencimiento del plazo para cumplir un acto a
cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden
público, entre las cuales se encuentran la emisión de un pronunciamiento final en los
procedimientos administrativos disciplinarios. Incluso, como prevé esta disposición, la actuación
administrativa no queda afecta de nulidad, salvo que exista norma expresa que así lo
establezca. En modo semejante a la prescripción, esta norma tiene su correlato en el artículo

2004 del Código Civil, que señala que los plazos de caducidad deben ser fijados por la  ley

, sin admitir pacto contrario.

De otro lado, cabe señalar que a partir de una interpretación conjunta del inciso q) del artículo

85 de la  Ley  N°  30057  y del artículo 143 de la  Ley  N° 27444, el
incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de las entidades
constituye falta disciplinaria, tanto para la autoridad obligada como para el superior jerárquico
que omitió la supervisión, en caso el incumplimiento fuera reiterativo o sistemático. La
investigación y sanción de dicha falta deberá ceñirse a las reglas del procedimiento
administrativo disciplinario regulado por el primero de los dos cuerpos normativos señalados.

A la luz de estas consideraciones, se puede concluir que el exceso en el plazo máximo de

duración del procedimiento administrativo disciplinario no tiene como consecuencia la
caducidad del mismo, pero genera responsabilidad administrativa disciplinaria. Empero, tal
como se señaló en lo que respecta a la prescripción, sería interesante que la jurisprudencia del
TSC haga extensiva la aplicación de los parámetros de inmediatez al ejercicio de la potestad

disciplinaria regulada por la  Ley  N°  30057 , como pauta orientadora para
evitar que las prórrogas se solicitan en forma injustificada o con motivación aparente y que el
exceso de los plazos sea una práctica y no una excepción sancionable.

 
IV.        EXTENSIÓN DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO REGULADO POR LA  LEY  

N°  30057

Sobre este punto, se debe señalar que, pese a que el régimen disciplinario regulado por

la  Ley   N°  30057  no será extensiva a todo este importante sector
productivo del país, en atención a las siguientes consideraciones:

•           La existencia de entidades y de regímenes especiales para los cuales la posibilidad de

su aplicación quedaría restringida a los trabajadores que no se encuentren comprendidos, ni en
el régimen de la carrera administrativa ni en el régimen laboral de la actividad privada, como se
desprende de una interpretación conjunta de la Primera y de la Novena Disposiciones

Complementarias Finales de la  Ley   N°  30057 .

•           La sujeción de su aplicación, para todas las demás entidades, a la entrada en vigencia
de las tres (3) normas reglamentarias a las que hace referencia la Décima Disposición
Complementaria Final, para cuya aprobación se ha previsto un plazo de ciento ochenta (180)
días calendario14; conforme se desprende del inciso b) de la Novena Disposición

Complementaria Final de la  Ley  N°  30057 .

CONCLUSIÓN

Tal como se ha expuesto en estas breves líneas, el régimen disciplinario regulado por la 

Ley  N°  30057  contiene una serie de interesantes aportes que, en la mayor
parte de los casos, constituyen indudables avances con relación a los regímenes actualmente
vigentes para los trabajadores que prestan servicios para el Estado empleador, a los cuales se
debería tomar una especial atención, tanto en la aplicación jurídica como en el debate
académico, dada la trascendencia del proceso de reforma de la Administración Pública de la
cual forma parte.

___________________________

*           Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Estudiante de la Maestría en

Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

1          Sentencia recaída en el Expediente N° 07289-2005-AA, fundamento cuarto.

2          PILOTTO CAREÑO, Luigi. “El principio de razonabilidad y la facultad disciplinaria del
empleador”. En: Blancas Bustamante, Carlos y otros (Editores). Los principios del Derecho del
Trabajo en el Derecho peruano. Libro homenaje al profesor Américo Plá Rodríguez. Sociedad
Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Lima, p. 611.

3          Fundamento Jurídico N° 23 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2010-SERVIR/TSC.

4          Sentencia recaída en el Expediente N° 812-2004-AA/TC, fundamento cuarto.

5          Fundamento Jurídico N° 13 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2010-SERVIR/TSC.

6          Fundamento Jurídico N° 22 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2010-SERVIR/TSC.

7          Numeral 1 del artículo 229 de la  Ley  N° 27444.

8          Resolución N° 06576-2012-SERVIR/TSC-Segunda Sala, fundamento vigésimo, entre

otras.

9          MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la  Ley  del Procedimiento
Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 429.

10        Ídem.

11        Sentencia recaída en el Expediente Nº 430-98-AA/TC, fundamento cuarto.

12        Sentencia recaída en el Expediente N° 858-2001-AA/TC, fundamento primero.

13        Resolución N° 053-2010-SERVIR/TSC-Primera Sala, fundamento vigésimo noveno.

14        Tales son: el Reglamento General de la  Ley  del Servicio Civil, el Reglamento
de Compensaciones y el Reglamento del Régimen Especial para Gobiernos Locales.

Gaceta Jurídica- Servicio Integral de Información Jurídica

Contáctenos en: informatica@gacetajuridica.com

Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 48 - Mes-Ano: 7_2013

RESUMEN LEGAL Y JURISPRUDENCIAL

ADMINISTRATIVO
[-]

Crean Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento

(OTASS) 
 

Ley  Nº 30045 (publicación: 18/06/2013; vigencia: 19/06/2013)

El OTASS será el encargado de cautelar la ejecución de la política del Estado en materia de

administración para la prestación de servicios de saneamiento a cargo de las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS). 

El mencionado organismo técnico emitirá normas relacionadas con la composición de los

directorios, requisitos y causales de vacancia para la alta dirección de las EPS, rendición de
cuentas y desempeño y buen gobierno corporativo; así como supervisará y fiscalizará su
cumplimiento. Igualmente emitirá lineamientos y protocolos de obligatorio cumplimiento por los
prestadores de servicios de saneamiento a nivel nacional, para su adecuada gestión; también
deberá evaluar la solvencia técnica, económica y financiera de las mismas y, de ser el caso,
determinar la aplicación del Régimen de Apoyo Transitorio de las EPS. Asimismo, deberá elegir
a los miembros del directorio y gerentes de las entidades prestadores de servicios de
saneamiento, cuando estas se encuentren bajo el Régimen de Apoyo Transitorio o cuando, no
estándolo, sea solicitado por la Junta de Accionistas o por la Junta de Socios de las EPS y
contribuirá al fortalecimiento de capacidades en el subsector saneamiento.

Así lo ha dispuesto la  Ley  de modernización de los servicios de saneamiento, 

Ley  Nº 30045, publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de junio. 

El OTASS es un organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento, con personería jurídica de Derecho Público interno, con
autonomía funcional, económica, financiera y administrativa, y con competencia a nivel
nacional. Desarrolla su objeto en concordancia con la política general, objetivos, planes y
programas del sector saneamiento y en coordinación con el ente rector. Tiene su domicilio legal
y sede principal en la ciudad de Lima.

El órgano máximo del OTASS es el Consejo Directivo, quien es el responsable de aprobar las
políticas institucionales y la dirección de la entidad. Estará integrado por tres miembros
designados mediante resolución suprema refrendada por el ministro de Vivienda, Construcción
y Saneamiento, los cuales serán un representante del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, quien lo presidirá, un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros y
un representante de la Asociación Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de
Saneamiento del Perú (Anepssa Perú).

Cabe indicar que para ser miembro del Consejo Directivo se requiere ser persona capaz, de
reconocida trayectoria profesional y solvencia ética y moral, poseedora de una amplia
experiencia en la toma de decisiones estratégicas y de gestión empresarial. El Reglamento
puede establecer otros requisitos, límites y restricciones aplicables así como establecer las
funciones de los miembros del Consejo Directivo del OTASS.

Finalmente, se dispone que en tanto el OTASS se encuentre en proceso de implementación, el

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento asumirá las funciones correspondientes al
Régimen de Apoyo Transitorio, quedando facultado para proponer las EPS con las cuales se
inicia el referido régimen.

 
Aprueban Reglamento de la  Ley  de Ludopatía: Cancelarán autorización de
salas de juego que permitan ingreso de ebrios o menores 

Decreto Supremo N° 007-2013-MINCETUR (publicación: 19/06/2013; vigencia: 20/06/2013)

Se les cancelará la autorización de funcionamiento a las salas de juegos que permitan el

acceso de menores de edad, de las personas en evidente estado de alteración de conciencia o
aquellas que se encuentren bajo los efectos del alcohol o drogas, de quienes por su actitud
evidencien que podrían amenazar la moral, la seguridad o tranquilidad de los demás usuarios o
el normal desenvolvimiento de las actividades, y de quienes porten armas u objetos que
puedan utilizarse como tales.

La sanción será de una UIT si las salas de juego permiten el ingreso de quienes se encuentren
comprendidos en el Registro de personas prohibidas de acceder a salas de juego de casino y
máquinas tragamonedas. Igual sanción recibirán si no publicitan en lugar visible de su
establecimiento un aviso notorio con el rótulo siguiente: “Jugar en exceso causa ludopatía”, o
incumplen la obligación de presentar el Plan de Prevención de Ludopatía o los resultados del
mismo.

Así lo ha establecido el Reglamento de la  Ley  para la Prevención y el Tratamiento

de la Ludopatía en las Salas de Juego de Casino y Máquinas Tragamonedas, aprobado por
Decreto Supremo N° 007-2013-MINCETUR. El mencionado reglamento establece que las
personas jurídicas autorizadas para la explotación de una sala de juegos deben impedir el
ingreso a sus instalaciones de quienes aparezcan en el Registro de personas prohibidas de
acceder a salas de juego de casino y máquinas tragamonedas. 

La inscripción de una persona en dicho Registro se presume conocida por la persona jurídica
autorizada para la explotación de una sala de juegos de casino y/o máquinas tragamonedas
por la Dirección General de Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas del Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo (en adelante, DGJCMT), en la fecha de su implementación en la
extranet del Mincetur.

Por lo tanto, desde la fecha que toman conocimiento de la inscripción de una persona en el
Registro, las salas de juego se encuentran obligadas a impedir su ingreso y participación en la
sala de juego.

Para ello, dichos establecimientos deberán contar con sistemas, equipos, personal, entre otros,
para ejercer la labor de identificación de las personas inscritas en el Registro, que han logrado
ingresar a la sala de juegos y retirarlas de esta.

Identificada la persona, con la debida discreción, el personal de la sala de juegos realizará las
acciones necesarias para lograr el retiro de la sala de juegos de la persona inscrita en el
Registro, sin afectar su integridad física ni alterar, en lo posible, la tranquilidad en el
establecimiento. Si la persona insiste en permanecer en la sala de juegos, deberá comunicarse
con la persona de contacto e impedir que la persona inscrita en el Registro participe en los
juegos.

Ministerio de Cultura: Crean Registro de Pueblos Indígenas en situación de aislamiento y

Registro de Reservas Indígenas 
 

Resolución Viceministerial Nº 004-2013- VMI-MC (publicación: 21/06/2013; vigencia:

22/06/2013)

El Ministerio de Cultura ha creado el Registro de Pueblos Indígenas en Situación de

Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial y el Registro de Reservas Indígenas en el marco

de la  Ley  para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de

Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial y su Reglamento.

Asimismo, se ha dispuesto el plazo de 60 días para que la Dirección General de

Interculturalidad y Derechos de los Pueblos proponga la directiva correspondiente que regule el
procedimiento de inscripción de información en dichos registros así como de mantener y
actualizar a los mismos.

Cabe indicar que la  Ley  para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en

Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial,  Ley  N° 28736, en su

artículo 1 referido al objeto de la  ley , dispuso que la citada norma tiene por objeto
establecer el régimen especial transectorial de protección de los derechos de los pueblos
indígenas de la Amazonía peruana que se encuentren en situación de aislamiento o en
situación de contacto inicial, garantizando en particular sus derechos a la vida y a la salud
salvaguardando su existencia e integridad. En concordancia, el literal c del artículo 7 del

reglamento de la mencionada  ley  estableció que una de las funciones del ente rector
del citado régimen es mantener actualizados los registros de pueblos en aislamiento y contacto
inicial y de las reservas indígenas. Asimismo, se dispuso que estos registros contendrán
información técnica que permita adoptar las medidas necesarias de protección.

Modifican  Ley  Orgánica de Municipalidades: Suspenderán a los alcaldes que

no instalen o no convoquen al comité de seguridad ciudadana 

Ley  Nº 30055 (publicación: 30/06/2013; vigencia: 01/07/2013)

Se considerará falta grave y causal de suspensión de cargo de alcalde así como del cargo de
presidente regional, el no instalar y convocar por lo menos una vez cada dos meses al comité

de seguridad ciudadana, dispuesto en la  Ley  del Sistema Nacional de Seguridad

Ciudadana,  Ley  N° 27933; así como no cumplir con las funciones en materia de
defensa civil contenidas en el artículo 11 de la  Ley  que crea el Sistema Nacional de

Gestión del Riesgo de Desastres,  Ley  Nº 29664. 

Así lo ha dispuesto la  Ley  Nº 30055 que ha modificado el artículo 25 de la  Ley

 Orgánica de Municipalidades,  Ley  Nº 27972, el artículo 31 de la  Ley  

Orgánica de Gobiernos Regionales,  Ley  Nº 27867. 

Asimismo, se ha modificado el artículo 6 de la  Ley  del Sistema Nacional de

Seguridad Ciudadana,  Ley  Nº 27933, el cual establece que el Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana depende de la Presidencia de la República, el cual estará presidido por
el presidente del Consejo de Ministros. El texto anterior señalaba que quien la presidía era el
ministro del Interior.

Igualmente se ha modificado el artículo 7 de la mencionada  Ley , referido a los

miembros del consejo nacional de seguridad ciudadana, en el que se incorpora al presidente
del Consejo de Ministros, al ministro de Transportes y Comunicaciones, de Comercio Exterior y
Turismo, a la ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, al ministro de Desarrollo e
Inclusión Social, al presidente del Poder Judicial, al presidente de la Asociación de Presidentes
Regionales (en el texto anterior se establecía que incluían el consejo dos presidentes
regionales), al presidente de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) (en el texto
anterior integraban el consejo los alcaldes de las dos provincias capitales de departamento con
mayor número de lectores o sus representantes). También se incorporan al mencionado
consejo al director general de la Policía Nacional del Perú, al jefe del Sistema Penitenciario
Nacional, al presidente del Consejo Nacional de la Prensa y al presidente de la Sociedad
Nacional de Seguridad.

Se ha incorporado la tercera disposición transitoria y final de la  Ley  del Sistema

Nacional de Seguridad Ciudadana, la cual establece que los representantes del Ministerio
Público ante los comités de seguridad ciudadana denunciarán los incumplimientos por acción u
omisión por parte de los funcionarios públicos de los comités regionales, provinciales y

distritales de seguridad ciudadana que incumplan lo establecido en la  Ley  y su

reglamento. El Ministerio Público determina en cada caso si existen indicios de la comisión de
delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales contemplados en el artículo 377

del Código Penal, para proceder conforme a  ley .

OSCE: Aprueban Directiva “Procedimiento para la obtención de la conformidad de las

bases del proceso de selección abreviado (PSA)”

Resolución Nº 214-2013-OSCE/PRE (publicación: 09/07/2013; vigencia: 10/07/2013)

 

Se ha aprobado un nuevo procedimiento para la obtención de la conformidad de las bases del

proceso de selección abreviado (PSA) previsto en el Decreto de Urgencia N° 024-2006.
Asimismo, se han aprobado las bases estándar para la contratación de bienes/suministro de
bienes, servicios/consultoría en general, consultoría de obras; y, ejecución de obras de dicho
proceso de selección. 

Ambos documentos serán publicados en el portal web del Estado peruano

(<www.peru.gob.pe>) y el portal web del Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado - OSCE (<www.osce.gob.pe>).

El nuevo procedimiento para la obtención de la conformidad de las bases del PSA, Directiva N°
003- 2013-OSCE/CD, ha dispuesto la derogación de la anterior normativa sobre el particular,
Directiva N° 011-2006/CONSUCODE/PRE, aprobada por Resolución N°
513-2006/CONSUCODE/PRE del 16 de noviembre de 2006.

Cabe señalar que el artículo 49 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE,
aprobado por Resolución Ministerial N° 789-2011- EF/10, señala que la Subdirección de
Normatividad de la Dirección Técnica Normativa es responsable de la formulación de
Directivas, Bases Estandarizadas y otros instrumentos referidos a la aplicación de la normativa
de contrataciones del Estado y a la mejora del sistema de contratación pública. En ese sentido,
la Dirección Técnica Normativa elaboró el proyecto de Directiva sobre el “Procedimiento para la
obtención de la conformidad de las Bases del Proceso de Selección Abreviado (PSA) previsto
en el Decreto de Urgencia N° 024-2006”, así como cuatro proyectos de bases estándar para la
contratación de: bienes/suministro de bienes, servicios/consultoría en general, consultoría de
obras y ejecución de obras, en el marco del Proceso de Selección Abreviado.

Ley  del Servicio Civil: Trabajadores públicos percibirán pago por vacaciones y
aguinaldos en Fiestas Patrias y Navidad equivalentes a un pago mensual 

Ley  Nº  30057  (publicación: 04/07/2013; vigencia: 05/07/2013)

Se crea el servicio civil, un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios
en las entidades públicas del Estado, así como para aquellas personas que están encargadas
de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo de estas.
Los servidores civiles de las entidades públicas se clasificarán en los siguientes grupos: a)
funcionario público, b) directivo público, c) servidor civil de carrera, y d) servidor de actividades
complementarias. Se precisa que en cualquiera de estos grupos pueden existir servidores de
confianza.

La compensación económica se pagará mensualmente e incluirá: i) la valorización principal

(componente económico directo de la familia de puestos); ii) la valorización ajustada (otorgada
al puesto en razón de la entidad y en función de criterios de jerarquía, responsabilidad,
presupuesto a cargo, personal directamente a su cargo, alcance de sus decisiones o monto
que involucran las decisiones sobre recursos del Estado); y iii) valorización priorizada (que es
excepcional, de acuerdo a situaciones atípicas para el desempeño de un puesto, debido a
condiciones de accesibilidad geográfica, por altitud, riesgo de vida, riesgo legal o servicios
efectivos en el extranjero). El pago mensual corresponde a un catorceavo (1/14) de la
compensación económica.

Asimismo, los servidores civiles gozarán de un pago por vacaciones y dos aguinaldos (por
Fiestas Patrias y Navidad), cada uno de los cuales serán equivalentes al pago mensual.

El cálculo de la compensación por tiempo de servicios (CTS) equivale al 100% del promedio
mensual del monto resultante de las valorizaciones principal y ajustada que les fueron pagadas
al servidor civil en cada mes durante los últimos treinta y seis (36) meses de trabajo
efectivamente prestado, por cada año de servicios efectivamente prestados. En caso de que la
antigüedad de trabajo efectivamente prestado sea menor a treinta y seis (36) meses, se hace el
cálculo de manera proporcional. El pago de la CTS es cancelatorio y solo se efectiviza a la
culminación del vínculo del servidor con cada entidad.

Por otro lado, se dispone que en las entidades públicas incluidas en el proceso de
implementación quedará prohibida la incorporación de personas bajo los regímenes de los
Decretos Legislativos Nºs 276 y 728, así como cualquier forma de progresión bajo dichos
regímenes, salvo en los casos de funcionarios o cargos de confianza. Asimismo, se señala que
el régimen regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS) será de
aplicación hasta la culminación del proceso de implementación en cada entidad pública. En ese
sentido, a partir de la resolución de “inicio del proceso de implementación”, toda incorporación
de servidores que se efectúe se sujeta a las disposiciones del régimen del servicio civil

contenido en la  ley  materia de comentario.

Se establece también que el Tribunal del servicio civil será el órgano integrante de Servir que
tiene por función la resolución de las controversias individuales que se susciten al interior del
sistema.

Así lo ha dispuesto la  Ley  del Servicio Civil,  Ley  Nº  30057  
publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio de 2013. 

Evaluación de desempeño

La norma establece que estarán sujetos a evaluación de desempeño los directivos públicos, los
servidores civiles de carrera y los servidores de actividades complementarias. Por la
evaluación, se calificará a los servidores como: a) personal de rendimiento distinguido; b)
personal de buen rendimiento; c) personal de rendimiento sujeto a observación; y, d) personal
desaprobado. Solo los servidores que califiquen como personal de rendimiento distinguido o
personal de buen rendimiento tienen derecho a participar en los procesos de progresión en la
carrera que se convoquen en el Estado. Las entidades solo pueden calificar como personal de
rendimiento distinguido hasta el diez por ciento (10%) de los servidores civiles en cada
evaluación. 

Si como consecuencia de la evaluación, hubiese personal sujeto a observación, las oficinas de

recursos humanos, desarrollarán actividades de capacitación para atender los casos de
personal evaluado en la categoría de personal de rendimiento sujeto a observación, que
garantice un proceso adecuado de formación laboral, en los seis (6) meses posteriores a la
evaluación. Si habiendo recibido formación laboral el servidor fuera evaluado por segunda vez
como personal de rendimiento sujeto a observación, será calificado como personal
“desaprobado” e incurrirá en la causal de término del servicio civil, esto es, será despedido.
 

Compensación de servicios

Cabe mencionar que en el tratamiento para el pago de las compensaciones económicas, la

planilla única de pago de las entidades solo será afectada por los descuentos establecidos

por  ley , por cuotas sindicales expresamente autorizadas por el servidor, y de

corresponder, por mandato judicial expreso; las compensaciones económicas no estarán
sujetas a indexaciones, homologaciones, nivelaciones o cualquier otro mecanismo similar de
vinculación; estas compensaciones se establecerán en moneda nacional salvo los casos de
servicios efectivos en el extranjero. En el caso de los funcionarios públicos y directivos públicos
que no presten servicios a tiempo completo solo reciben la proporción equivalente a la
compensación económica del puesto.

La compensación económica se abona a cada servidor civil luego de ser registrada y

autorizada por el “Aplicativo informático para el registro centralizado de planillas y de datos de
los recursos humanos del Sector Público - Aplicativo Informático” a cargo del Ministerio de
Economía y Finanzas. 

Evaluación de los servidores públicos

La evaluación de desempeño es el proceso obligatorio, integral, sistemático y continuo de

apreciación objetiva y demostrable del rendimiento del servidor público en cumplimiento de los
objetivos y funciones de su puesto. Es llevada a cabo obligatoriamente por las oficinas de
recursos humanos, o las que hagan sus veces, y la alta dirección de las entidades públicas en
la oportunidad, forma y condiciones que señale el ente rector. El 30 de agosto de cada año
Servir enviará a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso
de la República y a la Contraloría General de la República un informe sobre los resultados
obtenidos en las evaluaciones de desempeño realizadas en el Estado. 

Cabe indicar que en proceso de evaluación los factores a medir como desempeño deberán
estar relacionados con las funciones del puesto, se realizará en función de factores o metas
mensurables y verificables y con una periodicidad anual. El servidor debe conocer por
anticipado los procedimientos, factores o metas con los que es evaluado antes de la evaluación
y aquel servidor que no participe en un proceso de evaluación por motivos atribuibles a su
exclusiva responsabilidad es calificado como personal desaprobado.

Por resolución de Servir se establecen los métodos y criterios de evaluación, debiéndose tomar
en cuenta el número total de servidores de la entidad, el tipo de puestos existentes, el nivel de
gobierno, el sector al que pertenece, la naturaleza de las funciones que cumple, la naturaleza
de sus servicios o el rango de recursos presupuestarios. 

Derechos colectivos

Los servidores civiles tendrán derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no

económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de
acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza
de las funciones que en ella se cumplen.

Para la negociación en materia laboral se deberá presentar el pliego de reclamos ante la

entidad pública entre el 1 de noviembre y el 30 de enero del siguiente año. Las negociaciones
deberán efectuarse necesariamente hasta el último día del mes de febrero. Si no se llegara a
un acuerdo, las partes pueden utilizar los mecanismos de conciliación hasta el 31 de marzo.
Cabe mencionar que la contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones
económicas son nulas de pleno derecho.

En cuanto a los acuerdos suscritos entre los representantes de la entidad pública y de los
servidores civiles tienen un plazo de vigencia no menor de dos años y surten efecto
obligatoriamente a partir del 1 de enero del ejercicio siguiente. Similar regla se aplicará a los
laudos arbitrales. Los acuerdos y los laudos arbitrales no son de aplicación a los funcionarios
públicos, directivos públicos ni a los servidores de confianza. Será nulo e inaplicable todo pacto
en contrario.

Del término del Servicio Civil

El Servicio Civil se terminará en caso de fallecimiento; renuncia; jubilación; mutuo acuerdo;

alcanzar el límite de edad de setenta años, exceptuando a aquellos funcionarios públicos de
órganos colegiados cuya función es de asistencia temporal y perciben dieta; pérdida o renuncia
a la nacionalidad peruana, en los casos en que la naturaleza del puesto la exija como requisito
para acceder al Servicio Civil; la sanción de destitución por la comisión de faltas de carácter
disciplinario y la condena penal por delito doloso; así como la pena privativa de libertad efectiva
por delito culposo por un plazo mayor a tres meses; la inhabilitación para el ejercicio profesional
o el ejercicio de la función pública, (en ambos casos por un periodo mayor a tres meses); cese
por causa relativa a la capacidad del servidor en los casos de desaprobación, no superar el
periodo de prueba (la resolución administrativa que declare el cese debe estar debidamente
motivada); supresión del puesto debido a causas tecnológicas, estructurales u organizativas,
entendidas como las innovaciones científicas o de gestión o nuevas necesidades derivadas del
cambio del entorno social o económico, que llevan cambios en los aspectos organizativos de la
entidad; extinción de la entidad por mandato normativo expreso; por decisión discrecional, en el
caso de los servidores civiles de confianza y funcionarios públicos de libre nombramiento y
remoción; cese por causa relativa a la incapacidad física o mental sobreviniente del servidor
que impida el ejercicio de las funciones que le corresponden; y de manera facultativa para el
servidor, alcanzar la edad de sesenta y cinco años.

Finalmente se dispone la creación del cuadro de puestos de la entidad (CEP) como instrumento
de gestión. Este instrumento reemplazará al Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y al
Presupuesto Analítico de Personal (PAP). Igualmente se ha creado el Registro de la
Compensación por Tiempo de Servicios (RCTS) a cargo del Ministerio de Economía y
Finanzas, con la finalidad de centralizar la información para la liquidación de la compensación
por tiempo de servicios y otras prestaciones del personal de los regímenes del Decreto
Legislativo Nº 728 y el Decreto Legislativo Nº 276 que se trasladen al nuevo régimen.

Tribunal de Contrataciones del Estado: Reincorporan como vocal a Otto Eduardo Egúsquiza
Roca

Resolución Nº 228-2013-OSCE/PRE (publicación: 10/07/2013; vigencia: 11/07/2013)

Se ha reincorporado a Otto Eduardo Egúsquiza Roca como vocal de la Tercera Sala del
Tribunal de Contrataciones del Estado. Por lo tanto, conformará dicha Sala con Víctor Manuel
Villanueva Sandoval, quien la preside, y María Elena Lazo Herrera. Esta reincorporación se
efectúa en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Constitucional que ordenó la reposición de
Egúsquiza Roca en el cargo de vocal del mencionado tribunal administrativo; y en
circunstancias que Carmen Amelia Castañeda Pacheco formuló su renuncia como miembro de
la mencionada sala.

En ese sentido, ante la vacancia de un cargo de vocal del Tribunal de Contrataciones del
Estado, se cumplió con el mandato del Tribunal Constitucional, reponiéndose a Egúsquiza
Roca en el cargo de vocal de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, bajo
las mismas condiciones al momento de su cese.

Cabe indicar que mediante la Resolución N° 345-2012-OSCE/PRE, de fecha 30 de octubre de

2012, se reconformaron las Salas del Tribunal de Contrataciones del Estado, quedando
integrada la Tercera Sala del referido Tribunal por tres vocales, siendo uno de ellos la señora
Carmen Amelia Castañeda Pacheco. La misma que formuló renuncia al cargo de vocal del
Tribunal de Contrataciones del Estado del Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado (OSCE), siendo su último día de labores el 27 de mayo de 2013.

Osiptel: Crean Sala Unipersonal del Trasu en La Libertad 

Resolución N° 091-2013-CD/OSIPTEL (publicación: 15/07/2013; vigencia: 16/07/2013)

Se ha constituido la Sala Unipersonal del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de

Usuarios del Osiptel (Trasu) en La Libertad, a la cual se le asignará competencias para la
tramitación de expedientes; y se le otorgará competencia territorial en función del domicilio del
usuario reclamante, delimitado en la circunscripción departamental de La Libertad.

La implementación de la Sala Unipersonal será en un plazo no mayor a cuarenta y cinco días

calendario. 

Por otro lado, se designará a partir del 19 de agosto de 2013 como vocal titular del Tribunal
Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios del Osiptel (Trasu), al Jefe de la Oficina
Desconcentrada de La Libertad, Señor Luis Manuel Ponce Arqueros. 

Así lo ha dispuesto la Resolución N° 091-2013-CD/OSIPTEL publicada en el diario oficial El

Peruano el 14 de julio de 2013. 

Cabe señalar que a la Sala Unipersonal se le asignarán las competencias para la tramitación
de expedientes de: (i) queja cuyo plazo de solución es de trece días hábiles, (ii) apelación cuyo
plazo de solución sea de quince días hábiles, y (iii) apelación cuyo plazo de solución sea de
treinta días hábiles en los que el monto reclamado no supere los S/. 100.00 (menor cuantía).

Reniec: Aprueban plan de lanzamiento del DNI electrónico

Resolución Jefatural Nº 230-2013/JNAC/RENIEC (publicación: 15/07/2013; vigencia:

16/07/2013)

 
Se ha aprobado el Plan de Lanzamiento del Documento Nacional de Identidad Electrónico
(DNIe), propuesto por la Gerencia de Planificación y Presupuesto, el cual será publicado en el
portal institucional del Reniec (<www.reniec.gob.pe>).

Asimismo, se ha encargado a las gerencias de Planificación y Presupuesto, Tecnología de la

Información y de Imagen Institucional la difusión del mencionado plan. 

Cabe indicar que el Reglamento de la  Ley  de Firmas y Certificados Digitales, 

Ley  N° 27269, aprobado mediante Decreto Supremo N° 052-2008-PCM, en su artículo 45

establece que el Documento Nacional de Identidad Electrónico (DNIe) es un Documento
Nacional de Identidad, emitido por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil acredita
presencial y electrónicamente la identidad personal de su titular, permitiendo la firma digital de
documentos electrónicos y el ejercicio del voto electrónico presencial y no presencial.

Gaceta Jurídica- Servicio Integral de Información Jurídica

Contáctenos en: informatica@gacetajuridica.com.pe

Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 236 - Numero 66 - Mes-Ano: 7_2013

La  Ley  del Servicio Civil: Una reforma que

no debe retroceder frente a las críticas
Gustavo QUISPE CHÁVEZ*

[-]
La historia nos ha señalado que toda reforma viene acompañada de conflicto, y la

promulgación de la  Ley  del Servicio Civil no ha sido la excepción a esta regla. Ha
venido acompañada de una serie de protestas de los sindicatos de trabajadores acusando a la
norma de ser atentatoria de los derechos laborales de los trabajadores. De otro lado, hemos
visto la aprobación de los ciudadanos que ven con buenos ojos esta norma, porque supone una
mejora en el servicio que recibirán del Estado.

Desde nuestra perspectiva, era necesaria una reforma que pretende erradicar el sistema actual
en el que coexisten tres regímenes laborales que ha generado tantas distorsiones que
favorecen solo a servidores ineficientes y las “repartijas” que suceden cada cinco años. A esto
debemos sumar las grandes inequidades que existen ya que tenemos trabajadores que
realizan funciones similares, pero las reglas que rigen su labor y las remuneraciones son
diferentes. Como lo ha señalado Servir, se ha llegado al extremo de que existan más de 500
normas sobre empleo público, más de 102 escalas remunerativas y una planilla pública con
400 diferentes conceptos de pago. Los servidores con régimen privado y CAS ganan más que
los de la carrera pública (D.Leg. Nº 276), pese a realizar funciones similares. Para el 2011,
señala la estadística proporcionadas por Servir, al menos 90% de las entidades del nivel
nacional contaban, por lo menos, con dos regímenes laborales para un mismo personal.

A esto debemos sumar que las normas de presupuesto impiden el ingreso de nuevo personal al
servicio público, lo cual se paliaba a través de un mecanismo llamado Servicios No Personales
(SNP) que trajo una informalidad en la contratación estatal que el Estado pagaba luego con
reposiciones y pago de beneficios sociales, lo cual distorsionaba más el sistema. Y si bien con
la aprobación del CAS se trató de mitigar el problema “procesal” tuvo como efecto perverso un
abuso de estas modalidades de contratación, generando tensiones en el personal de las
entidades, afectando el clima laboral.

Ante un panorama tan sombrío, ¿por qué oponernos a la  Ley  del Servicio Civil? Esta
norma viene a ser un gran paso en la evolución de un estado democrático que se rija por un

sistema justo, equitativo y al alcance de todos. Básicamente, el sentido de la   Ley  

N°  30057  es prestar al ciudadano calidad y eficacia, a través de los diferentes
servicios que tiene el estado a disposición de la población, mejorando el sistema interno, lo cual
solo es posible teniendo en constante evaluación y capacitación a sus trabajadores,
permitiendo únicamente el concurso público y el tener un perfil profesional en el que encajen
todos los postulantes.

Para esto, la nueva  ley  establece una política de evaluación de rendimiento, que fija
cuatro niveles de rendimiento, de los cuales solo el personal con rendimiento distinguido tendrá
derecho a participar en los procesos de progresión en la carrera que se convoquen. Asimismo,
se prevé que el personal que no supere la evaluación dos veces consecutivas, a pesar de la
capacitación que se le brinde, podrá ser cesado del servicio civil. Este es el punto que disienten
los que se oponen a la norma, no cuestionan la evaluación sino a quienes van evaluar, lo que
sin duda carece de fundamento, si tenemos en cuenta el matiz técnico de Servir, que será el
ente rector del sistema.

Asimismo, la norma establece un nueva carrera pública que organizará el sistema con base en
la “familia de puestos”, que viene a ser la agrupación o clasificación de puestos que tienen
características similares, tales como competencias o habilidades semejantes, deberes y
responsabilidades, dentro de procesos similares; de modo que todos los trabajadores estarán
organizados por las labores que realizan y por las carreras u oficios que estudiaron, lo que sin
duda será beneficioso en un sistema que muchas veces estaba basado solo en los cartones
que se sumaban a la hoja de vida, sin tener en cuenta las capacidades para el puesto en
cuestión.

Finalmente, respecto a los derechos colectivos, la norma señala que son los señalados en el
Convenio 151 de la OIT, y la normativa legal vigente en lo que no se oponga. Haciendo
hincapié de que ninguna negociación puede alterar la valorización de los puestos de trabajo, lo
supone implícitamente que no se podrá negociar respecto a los ingresos de los servidores.
Esto ha sido observado por muchos laboralistas, y sin duda merece una aclaración a través del
reglamento, incluso una modificación posterior, pero de ningún modo debemos retroceder a lo
anterior, que no beneficiaba a nadie.

___________________________

*           Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor universitario de
Derecho Laboral.
Gaceta Jurídica- Servicio Integral de Información Jurídica
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Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 239 - Numero 39 - Mes-Ano: 10_2013

El estatus jurídico del denunciante en el

procedimiento administrativo disciplinario
Víctor LIZÁRRAGA GUERRA*

[-]

TEMA RELEVANTE

El autor analiza la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador,

conforme a lo establecido en la  Ley  del Procedimiento Administrativo General, y su

participación en el procedimiento disciplinario establecido en la  Ley  del Servicio

Civil. En cuanto a este último, refiere que el denunciante debe ser considerado como
colaborador concediéndole la facultad de hacer alegaciones y proponer pruebas.

MARCO NORMATIVO

•  Ley  del Procedimiento Administrativo General,  Ley  Nº 27444

(11/04/2001): arts. 105 y 235.

•  Ley  del Servicio Civil,  Ley  N°  30057  (04/07/2013): pássim.

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo efectuaremos un análisis de la figura del denunciante en el

procedimiento administrativo sancionador y su naturaleza jurídica conforme a lo establecido en

la  Ley  del Procedimiento Administrativo General (LPAG),  Ley  N° 27444,
para luego hacer un estudio crítico y reflexivo de la participación y protagonismo del
denunciante en el procedimiento disciplinario a propósito de la vigencia de la nueva  Ley

 del Servicio Civil.

Asimismo, desarrollaremos los efectos de la formulación de la denuncia y los supuestos que

genera o no, la obligación de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo. A tal
efecto, enunciaremos las teorías que se refieren al tema y, finalmente, explicaremos las
consecuencias jurídicas del reconocimiento de la condición de interesado al denunciante en el
procedimiento administrativo disciplinario.

I. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El artículo 235.1 de la  Ley  del Procedimiento Administrativo General establece

diversas modalidades de iniciación de oficio del procedimiento administrativo sancionador: “El
procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por
denuncia”.

- Por propia iniciativa del órgano competente

Este debe tener la potestad de iniciar procedimiento y realizar las investigaciones y demás
diligencias que considere oportuno para la determinación de responsabilidad administrativa.

- Por orden superior

Esta modalidad es conforme al principio de jerarquía en el que la autoridad superior ordena a la

autoridad competente (autoridad inferior), la que se encuentra vinculada con dicha orden para
el inicio del procedimiento administrativo sancionador.

- Por petición razonada de otros órganos o entidades

Se refiere al supuesto en el que los órganos de la Administración Pública que no tienen

competencia para incoar un procedimiento administrativo, solicitan a la autoridad competente el
inicio del procedimiento sancionador, por lo que la resolución definitiva debe ser comunicada al
órgano o entidad solicitante. En este caso, se hace necesario llevar a cabo las indagaciones
previas.

- Por denuncia

Conforme hemos señalado líneas arriba, la denuncia consiste en la comunicación de la notitia

criminis que va dirigida a la Administración (órgano competente), con la finalidad de promover
la iniciación de un proceso de oficio o a instancia de un administrado.
II. LA FIGURA DEL DENUNCIANTE EN LA  LEY  DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
La LPAG en el artículo 105.1 reconoce el derecho a formular denuncia: “(…) Todo administrado
está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera
contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún
derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.
(…), en ese sentido, la presentación de la denuncia constituye derecho de todo administrado
para interponer o hacer llegar todo tipo de denuncia a la Administración Pública, como parte del
ejercicio de participación ciudadana”1.

La definición de denuncia que ha sido reproducida nos conduce a la noción de denunciante-

simple en el procedimiento sancionador. Se trata de la persona que presenta una denuncia en
la que no es necesario que sustente la afectación inmediata de algún derecho o interés
legítimo, en razón de que la denuncia es meramente facultativo para el administrado. Por esta
actuación la doctrina2 considera que el denunciante no debe ser considerado sujeto del
procedimiento que se vaya a iniciar; nosotros planteamos que debe ser considerado en el
proceso como colaborador, siempre y cuando el administrado solicite su incorporación al
proceso. Dicha condición debe ser reconocida especialmente en los procedimientos
disciplinarios. Sobre este aspecto nos pronunciaremos más adelante.

III. OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE INICIAR PROCEDIMIENTO COMO

CONSECUENCIA DE UNA DENUNCIA

En esta parte deseo iniciar formulando la siguiente pregunta: ¿La interposición de la denuncia
genera para la Administración una obligación de iniciar el procedimiento? Para responderla es
necesario previamente tomar conocimiento sobre las posiciones a favor y en contra, que
existen sobre el tema para luego desarrollar nuestra posición personal.

Una primera posición está fundamentada en la defensa del ejercicio discrecional de la potestad
sancionadora, en la que la Administración Pública puede, si así lo considera, poner en marcha
el ius puniendi del Estado. Esta posición tiene como fundamento el principio de oportunidad, el
cual es recogido, entre otros, por Manuel Gómez Tomillo e Iñigo Sanz Rubiales, quienes
señalan que: “Abrir un procedimiento sancionador e imponer una sanción dentro de él y
ejecutarla constituye una potestad discrecional de la Administración, no un deber jurídico”3.

Un segunda posición en la doctrina está orientada a reconocer el principio de oficialidad del

cual rechaza la potestad discrecional de la Administración al momento de determinar el inicio o
no del procedimiento sancionador, recogiendo como fundamento el principio de igualdad y
seguridad jurídica. Sobre el particular, Lasagabaster refiere: “La Administración no puede
legalmente sancionar con criterios discrecionales (…) de tal forma que el ilícito administrativo
no puede dejar de ser sancionado por el libre albedrío de la Administración actuante”.

Sobre la base de lo expuesto, consideramos que la Administración cuando se trata de

denuncias formuladas por los ciudadanos –quienes ponen en conocimiento hechos antijurídicos
y ejercen sus derechos ciudadanos– no puede ejercer discrecionalmente4 su facultad de iniciar
o no procedimiento sancionador sin fundamentación, porque de poco serviría que las normas
prevean la posibilidad de que el ciudadano ejerza su derecho a formular denuncias, y la
Administración decide con base en su discreción no tomar ninguna medida5.

IV. EL DENUNCIANTE EN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO “ LEY  DEL

SERVICIO CIVIL”

Con fecha 4 de julio de 2013 ha sido publicada en el diario oficial El Peruano la  Ley  

N°  30057 , “ Ley  del Servicio Civil” (en adelante, la  Ley ), cuya
finalidad consiste en establecer las reglas necesarias para promover un servicio civil
meritocrático, idóneo, orientado al ciudadano y la protección de los intereses generales, con el
propósito que el Estado brinde servicio de calidad a través de un mejor servicio civil, así como
promover el desarrollo de las personas que lo integran.

1. El inicio del procedimiento disciplinario

En la  Ley , el inicio del procedimiento administrativo disciplinario se inicia de oficio o

a pedido de una denuncia formulado por una persona natural6 que tome conocimiento de la
comisión de una falta disciplinaria.

En este sentido, el artículo 93.1 de la  Ley  reconoce el principio de oficialidad en el

sentido de que la Administración está en la obligación de pronunciarse sobre la procedencia o
no del inicio del procedimiento administrativo, como consecuencia de la denuncia formulada por
los administrados y notificar su decisión, la cual es un acto administrativo sujeto al control
jurisdiccional, es decir, constituye un avance importante en la limitación de la discrecionalidad
de la Administración; sin embargo, no se reconoce el derecho a la protección de la identidad, a
ser informado de la iniciación del procedimiento y otros derechos, que a continuación
desarrollaremos:

1.1. Derecho a la protección de la identidad

En la  Ley  se establece que cualquier persona que considere que un servidor civil ha
incurrido en conductas que tengan las características de falta disciplinaria deberán informar de
manera escrita o verbal a la Secretaría Técnica7; sin embargo, no se regula la protección que
deben tener las personas naturales cuando denuncian hechos irregulares cometidos por el
servidor civil. Considero que la Alta Dirección de las entidades públicas deberían adecuar las
medidas para garantizar la reserva de la identidad de las personas que denuncian hechos
ilegales e irregulares, conectando a tal efecto el régimen disciplinario con el de protección al

denunciante regulado por la  Ley  N° 29542,  Ley  de protección al
denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal8.

1.2. El derecho a ser informado del inicio del procedimiento y otros derechos

Como advertimos líneas arriba, la  Ley  solo reconoce el derecho de los denunciantes
a conocer el rechazo o improcedencia del inicio del procedimiento administrativo disciplinario y
no reconoce el derecho a ser informado del inicio del procedimiento. El antecedente inmediato
del reconocimiento de este derecho, lo encontramos en el Reglamento del Procedimiento para
el ejercicio de la potestad sancionadora español, en cuyo artículo 11.2 in fine indica que cuando
se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del
procedimiento cuando aquella vaya acompañada de una solicitud de iniciación y, en
correspondencia con ello, el artículo 13.2 dispone que el acuerdo de iniciación se notificará al
denunciante. En ese sentido, es necesario ampliar la esfera jurídica del denunciante con la
finalidad de que colabore en el desarrollo del proceso administrativo disciplinario,
reconociéndole su derecho a ser informado del inicio del procedimiento.

Todo indica que el legisladora considerado otorgar un alcance restringido al denunciante en el

procedimiento administrativo disciplinario. En este sentido, considero que el denunciante
debería tener mayor protagonismo al reconocérsele el derecho de hacer alegaciones o
proponer pruebas, pues el hecho de no comunicarle la resolución final convierte al denunciante
en sujeto limitado en su derecho a la tutela judicial efectiva9.

V. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

La  ley  implícitamente regula la categoría de interesado a los servidores civiles que
cometen faltas disciplinarias que, según su gravedad, pueden ser sancionados con suspensión
temporal o con destitución, previo proceso administrativo y que son ellos los legitimados
originarios para participar activamente en el desenvolvimiento del procedimiento disciplinario,
ejerciendo sus derechos y garantías procesales.

En ese sentido, es conveniente determinar si el denunciante-simple que, a través de su

denuncia contra un servidor civil, logra que la Administración inicie un procedimiento
administrativo disciplinario. ¿Puede considerársele denunciante cualificado que ostenta un
derecho o interés legítimo? Sobre el particular existen dos posiciones.

La primera posición es desarrollada por la jurisprudencia española en sendas sentencias

emitidas por el Tribunal Supremo Español (TSE), donde se establece que el denunciante no
tiene un interés legítimo en los procedimientos disciplinarios: “(…) en el procedimiento
disciplinario el denunciante pierde la única posibilidad que tiene de poder ser parte, y que
consiste en la atribución de un interés legítimo. Y es que, puesto que la resolución de este tipo
de procedimientos solo puede consistir en la sanción o no del inculpado, el Tribunal Supremo
ha estimado que ninguna de esas dos posibilidades produce un beneficio o perjuicio cierto en la
esfera jurídica del denunciante, y que, por consiguiente, no puede considerarse que ostente un
interés legítimo (…)”10.

Una segunda posición es planteada por Nora María Martínez Yáñez11, quien sustenta la
posibilidad de ampliación del estatus del denunciante mediante una nueva interpretación del
concepto de interés legítimo desde el beneficio moral e interés difuso. “Si bien no es posible ser
parte interesada en un procedimiento sancionador alegando un mero interés por la legalidad,
hay dos aspectos dentro del concepto de interés legítimo que, a través de una interpretación
más amplia y flexible, sí podrían propiciar la aceptación del interés por la legalidad como pauta
válida de legitimación en el procedimiento sancionador: se trata del beneficio moral y de los
intereses colectivos”.

Nosotros consideramos que la discusión sobre el reconocimiento del interés legítimo a favor de
los denunciantes, está sujeta a reformas legislativas. Asimismo, consideramos que en el caso
de los procedimientos disciplinarios iniciados, los denunciantes deberían convertirse en
colaboradores del procedimiento administrativo, siempre y cuando lo soliciten formalmente,
porque a través de su intervención en el proceso se permitirá mejorar la tutela de protección del
adecuado funcionamiento y prestigio de la Administración Pública y dotar a las autoridades
administrativas de elementos de juicios más completos.

CONCLUSIONES

El denunciante en la  Ley  del Procedimiento Administrativo General es una figura

jurídica que ha sido recogida con determinados matices, conforme a los lineamientos legales

de la  Ley  30/1992 de régimen jurídico de las administraciones públicas y del

procedimiento administrativo común español, en el que el denunciante no cuenta con la
condición de interesado en los procedimientos sancionadores iniciados.

La Administración en aquellos supuestos en los que debe decidir sobre el inicio o no del
procedimiento administrativo sancionador, como consecuencia de una denuncia formulada por
un ciudadano, no puede ejercer una discrecionalidad mayor, entendiendo como tal la existencia
de la facultad plena de decidir sobre determinada situación.

En el procedimiento administrativo disciplinario, la Administración decide iniciar el

procedimiento como consecuencia de una denuncia formulada por un ciudadano, por lo que
este debe ser considerado en el proceso administrativo como colaborador, teniendo la facultad
de hacer alegaciones y proponer pruebas, ello implica un reconocimiento expreso en el

reglamento de la  Ley  del Servicio Civil.

* Abogado. Egresado de la Maestría con mención en Derecho Procesal por la Universidad

Nacional Mayor de San Marcos, postítulo en Derecho Procesal Constitucional por la Pontificia
Universidad Católica del Perú y Becario TOP por la Universidad Nacional de Litoral de
Argentina. Docente universitario.

1 Para VIGNOLO CUEVA, Orlando: el artículo 105 de la LPAG define a la denuncia: (…) como
una comunicación voluntaria escrita realizada por un administrado para mostrar actuaciones
administrativas y privadas “contrarias al ordenamiento”, presentada siguiendo unos requisitos
formales flexibles pero preceptivos, que crean en el desarrollo de su tramitación ciertos deberes
(de distinta naturaleza) en la Administración y un par de derecho condicionados en favor del
denunciante. (…) En: Revista de Estudiantes de la Universidad de Piura. “Ia Ius Esto”, N° 6,
Año 3, p 159.

2 Para MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la  Ley  del Procedimiento
Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima. “(…) De lo expuesto se comprende
con facilidad que al no poseer el denunciante un derecho ni interés legítimos en la imposición
del castigo que le permita obtener una satisfacción jurídicamente relevante, carece de la base
jurídica indispensable para ser parte en el procedimiento, y como tal, interponer válidamente
algún recurso administrativo (…)”.

3 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo. Derecho Administrativo Sancionador.

Parte General. Thomson Reuter, Navarra, 2010, p. 729.

4 En el presente caso, se configura una discrecionalidad mayor, sobre el Tribunal

Constitucional en la STC Exp. Nº 0090-2004-AA/TC, f. j. 8 ha señalado lo siguiente: “(…) La
discrecionalidad mayor es aquella en donde el margen de arbitrio para decidir no se encuentra
acotado o restringido por concepto jurídico alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de
competencias no regladas se encuentra en la libertad de optar plenariamente (…)”.

5 Al respecto, IGARTUA SALAVERRÍA, Juan. “Principio de legalidad, conceptos

indeterminados y discrecionalidad administrativa”. En: Revista española de Derecho
Administrativo. Revista Nº 092, Civitas Ediciones, Madrid, octubre - diciembre, 1996, citando a
Eduardo García de Enterría, precisa que: “La Administración está obligada a justificar las
razones que imponen la decisión en el sentido del interés público de una manera concreta y
específica y no con una mera afirmación o invocación abstracta”.

6 Considero que también debería legitimares a las personas jurídicas para ejercer su derecho a
formular su denuncia conforme a señalado REBOLLO PUIG, Manuel “(…) Los tribunales, pese
a que su doctrina general de que solo está legitimados quien obtiene un beneficio directo con la
sanción conduciría a otra conclusión, se muestran más flexibles cuando se trata de
asociaciones que actúan en defensa de intereses colectivos (….) Pero lo cierto es que los
tribunales se muestran más dispuestos a encontrar este interés legítimo colectivo en la
imposición de sanciones que el interés legítimo individual (…)”. Derecho Administrativo
Sancionador. Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 507.

7 La Secretaría Técnica en la  Ley  del Servicio Civil está a cargo del secretario
técnico, que debe ser de preferencia abogado, quien realizará labores correspondientes al
órgano de instrucción, es decir, se encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la
propuesta de resolución sobre las actuaciones administrativas más importantes.
8 Cabe señalar, que el 22 de junio de 2010 ha sido publicada en el diario oficial El Peruano

la  Ley  N° 29542,  Ley  de Protección al Denunciante en el Ámbito

Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal, la misma cuya finalidad es
proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores públicos o cualquier ciudadano que
formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en las entidades públicas, por

lo que en el reglamento de la  Ley  deberá remitirse a los mecanismos de protección

al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida norma.

9 Si bien es cierto el derecho a la tutela judicial efectiva es atribuible al denunciante interesado,

dado el importante papel desempeñado por el denunciante, sería conveniente que este
derecho se extendiese también al denunciante-simple, otorgándole la posibilidad de contradecir
las resoluciones que ponen fin a los procedimientos administrativos, para tal efecto debería
reconocérsele interés legítimo, el cual implica una reforma legislativa.

10 Esta doctrina está recogida en sendas sentencias emitidas por el Tribunal Supremo español,
tales como: SSTS de 23 de febrero de 2000 (Ar. 2000/2652), de 17 de marzo de 2000 (Ar.
2000/3274), de 8 de febrero de 2000 (Ar. 2000/1591 y 2000/1593), de 16 de julio de 1999 (Ar.
1999/6958), de 13 de julio de 1999 (Ar. 1999/6886), de 2 de julio de 1999 (Ar. 1999/6829), de 2
de junio de 1999 (Ar. 1999/5752), de 5 de noviembre de 1999 (Ar. 2000/627), de 10 de
diciembre de 1999 (Ar. 2000/605), de 16 de octubre de 1998 (Ar. 1998/8144), de 9 de octubre
de 1998 (Ar. 1998/8139), de 10 de julio de 1998 (Ar. 1998/7835) , de 4 de setiembre de 1998
(Ar. 1998/7046), entre otras.

11 En su trabajo intitulado: Problemas jurídico-prácticos de la figura del denunciante en el

procedimiento administrativo sancionador, que tiene su origen en una investigación realizada
para la institución del Valedor do Pobo.

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Contáctenos en: informatica@gacetajuridica.com.pe

Servir: Aprueba lineamientos para el tránsito de una entidad pública al régimen del
servicio civil

Resolución Nº 160-2013-SERVIR/PE (publicación: 02/10/2013; vigencia: 03/10/2013)

 
Se precisa que son cuatro las etapas para el tránsito de las entidades al nuevo régimen del

servicio civil, previsto en la  Ley  N°  30057 :

La primera etapa es la de preparación de la entidad, la cual tiene por objeto garantizar que
todos los servidores y servidoras de la entidad conozcan la ruta que la entidad deberá seguir
para transitar al nuevo régimen del Servicio Civil, y el adecuado conocimiento de las
herramientas necesarias para dicho tránsito. Así se conformará una Comisión de Tránsito al
Régimen del Servicio Civil que estará encargada de impulsar el proceso de tránsito al nuevo
régimen y la difusión y supervisión de cada una de sus etapas y, en representación de la
entidad, coordinará con Servir el desarrollo de las etapas de dicho proceso. Asimismo, se
buscará garantizar que todos los servidores públicos de la entidad conozcan los objetivos que
se persiguen en el proceso de tránsito, así como las características y la importancia de cada
una de sus etapas; se pondrán a disposición de las entidades las metodologías y herramientas
para ser utilizadas en las etapas del proceso de tránsito al nuevo régimen. Servir pondrá a
disposición las metodologías y herramientas necesarias para dicho tránsito. La Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros será la encargada de proveer las
metodologías y herramientas necesarias en lo referido a procesos. Cabe mencionar que la
Comisión de Tránsito al Régimen del Servicio Civil, se conformará mediante resolución
administrativa del titular de la entidad y estará compuesta al menos por: un representante del
titular de la entidad, de preferencia será un servidor que ejerza funciones atribuidas a la
entidad; el secretario general o gerente general o quien haga sus veces; el jefe del área de
recursos humanos, o el que haga sus veces; el jefe del área de planificación y presupuesto, o
racionalización, u organización y métodos, o la que haga sus veces y un representante del área
de Administración, o la que haga sus veces.

La segunda etapa es la de análisis situacional de la entidad, esta etapa tiene por finalidad
reconocer la situación actual de la entidad en lo referente a procesos y puestos e identificar las
oportunidades de mejora pertinentes, así la entidad o quien esta delegue recogerá información
de la situación de la entidad en dos ejes: procesos que ejecuta la entidad y puestos de la
entidad. Todos los órganos y unidades orgánicas de la entidad deberán colaborar brindando la
información requerida. La información de los puestos se recogerá a través de la herramienta de
mapeo de puestos que registrará todos los puestos con los que cuenta la entidad en todos los
regímenes y bajo todas las modalidades de contratación, de conformidad con la metodología
aprobada por Servir. Asimismo la información de los procesos se recogerá a través de la
herramienta de mapeo de los procesos, de conformidad con la metodología aprobada por la
secretaría de gestión pública. La Comisión de Tránsito analizará la información recolectada y la
situación de la entidad, de acuerdo a la metodología provista para tal fin, e identificará las
oportunidades de mejora interna en un informe. Y mediante resolución del titular de la entidad
se aprobará el informe de la Comisión de Tránsito, disponiéndose las mejoras internas.

La tercera etapa es la de aplicación de la mejora interna, la cual tiene por objeto asegurar que
los esfuerzos de la entidad se orienten a la prestación efectiva de servicios de calidad a los
ciudadanos. En ese sentido, la entidad promoverá una mejora integral en sus procesos y
puestos a través de la mejora de sus instrumentos de gestión:

a)         De ser el caso, actualiza o reestructura el Reglamento de Organización y Funciones

(ROF).

b)         De ser el caso, actualiza o reestructura el manual de procesos.

c)         Establece los puestos necesarios y los perfiles de dichos puestos, acorde con las
funciones que deban desempeñar. A partir de ello, se elabora el Manual de Perfiles de Puestos
(MPP), de conformidad con la metodología aprobada por Servir.

d)         Una vez actualizados los instrumentos de gestión señalados en los puntos anteriores,
valoriza los puestos, de acuerdo con el Reglamento de Compensaciones dispuesto por la
Décima Disposición Complementaria Final de la  Ley  N°  30057 ,  Ley

 del Servicio Civil.

e)         Elabora el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE).

f)          Este instrumento de gestión reemplaza al Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y al

Presupuesto Analítico de Personal (PAP) de conformidad con lo dispuesto en la cuarta

disposición complementaria final de la  Ley  N°  30057 ,  Ley  del

Servicio Civil.

Y finalmente la cuarta etapa es la de implementación del nuevo régimen de la  Ley  

del Servicio Civil, mediante la convocatoria a los concursos públicos, el tránsito de los
servidores al nuevo régimen y la puesta en práctica de los procesos mejorados. Una vez
aprobado el CPE, las entidades pueden implementar el nuevo régimen, llevando a cabo los
concursos para los puestos que consideren pertinentes e implementando los procesos
mejorados.

Así lo ha dispuesto los lineamientos para el tránsito de una entidad pública al régimen del
servicio civil, aprobado por la Resolución Nº 160-2013-SERVIR/PE publicada en el diario oficial
El Peruano el 2 de octubre de 2013.

Estos lineamientos tienen por objeto establecer la ruta que las entidades públicas deberán

seguir para transitar al régimen de la  Ley  N°  30057 ,  Ley  del
Servicio Civil. Esta ruta está compuesta por etapas que implican una revisión de la situación
actual de la entidad, así como una mejora de su organización y de sus recursos humanos con
el objetivo de sentar las bases para mejorar el desempeño de las entidades y los servidores
públicos. Su implementación exige el compromiso de las autoridades administrativas en el
tránsito al nuevo régimen para conseguir los resultados esperados.

Proyectos de inversión pública y privada gozarán de aprobación automática para

licencias de habilitación o edificación

Decreto Supremo Nº 012-2013-VIVIENDA (publicación: 03/10/2013; vigencia: 04/10/2013)

Los proyectos de inversión pública, de asociación público-privada o de concesión privada que

se realicen para la prestación de servicios públicos esenciales o para la ejecución de
infraestructura pública, podrán ser aprobados automáticamente con firma de profesionales. Por
tal motivo, se ha modificado el artículo 13 del Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana
y Licencias de Edificación a fin de incorporar a la Modalidad A en cuanto a la cancelación de
tasas, esto es, los costos por la verificación administrativa, la cual podrá ser cancelada por
pago de los derechos correspondientes a la verificación administrativa, al inicio del trámite y el
pago de los derechos correspondientes a la verificación técnica, con posterioridad al
otorgamiento de la licencia, previa suscripción del cronograma de visitas de inspección y de la
comunicación de la fecha de inicio de obra.
Asimismo, se ha establecido que en todas las modalidades de aprobación, obtenida la licencia,
el administrado puede dar inicio a la ejecución de las obras según lo dispuesto en el numeral
3.1 del artículo 3 del reglamento, correspondiendo a la municipalidad efectuar la verificación
técnica conforme a lo establecido en el correspondiente reglamento. Para los efectos de llevar
a cabo la verificación técnica de las obras, las municipalidades deben contar con supervisores
con acreditada experiencia, evaluados y certificados por los colegios profesionales respectivos.
Estos, con el objeto de contribuir con las municipalidades para una efectiva supervisión de las
obras, llevarán un registro de profesionales acreditados como supervisores de obra, de acuerdo
al Reglamento de Verificación Administrativa y Técnica. Así lo establece la modificación al
artículo 15 del Reglamento.

Igualmente se ha incorporado la modalidad A dentro de las modalidades de aprobación de

habilitación urbana, señalando que podrán acogerse a esta modalidad las habilitaciones
urbanas de los terrenos en los que se desarrollen proyectos de inversión pública, de asociación
público-privada o de concesión privada que se realicen para la prestación de servicios públicos
esenciales o para la ejecución de infraestructura pública. Así lo establece la modificación del
artículo 17 del citado Reglamento.

Cabe mencionar que la  Ley  de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de

Edificaciones establece que para la obtención de las licencias de habilitación o de edificación,
existen cuatro modalidades, entre ellas, la Modalidad A, referida a la aprobación automática
con firma de profesionales. Así, se señala que para obtener las licencias mediante esta
modalidad, se requiere la presentación ante la municipalidad competente de los requisitos

establecidos en la  ley  y los demás que establezca el reglamento. El cargo de

ingreso constituye la licencia, previo pago de la liquidación respectiva, y a partir de este
momento se pueden iniciar las obras. Así pueden acogerse a esta modalidad:

a)         La construcción de una vivienda unifamiliar de hasta 120 m² construidos, siempre que
constituya la única edificación en el lote.

b)         La ampliación de una vivienda unifamiliar, cuya edificación original cuente con licencia
de construcción o declaratoria de fábrica, y la sumatoria del área construida de ambas no
supere los 200 m².

c)         La remodelación de una vivienda unifamiliar, siempre que no implique modificación

estructural, cambio de uso o aumento de área construida.

d)         La construcción de cercos de más de 20 m de longitud, siempre que el inmueble no se

encuentre bajo el régimen en que coexistan secciones de propiedad exclusiva y propiedad
común.

e)         La demolición total de edificaciones menores de cinco pisos de altura, siempre que no
requiera el uso de explosivos.

f)          Las ampliaciones consideradas obras menores, según lo establecido en el Reglamento

Nacional de Edificaciones.

g)         Las obras de carácter militar de las Fuerzas Armadas y las de carácter policial de la
Policía Nacional del Perú, así como los establecimientos de reclusión penal, los que deben
ejecutarse con sujeción a los planes de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano.

h)         Las habilitaciones urbanas y las edificaciones necesarias para el desarrollo de

proyectos de inversión pública, de asociación público privada o de concesión privada que se
realicen, para la prestación de servicios públicos esenciales o para la ejecución de
infraestructura pública.
En la presente modalidad, no están contempladas las edificaciones que constituyan parte
integrante del Patrimonio Cultural de la Nación declaradas por el INC.

No están incluidas en esta modalidad las edificaciones señaladas en los literales a), b), c), d) y
f) que requieran la ejecución de sótanos o semisótanos o una profundidad de excavación
mayor a 1,50 m, colindantes con edificaciones existentes. En dicho caso, debe tramitarse la
licencia de edificación bajo la Modalidad B.

Por otro lado, se ha modificado los artículos 31, 40-B, 50, lit. e) num. 51.2 del artículo 51, el
num. 61.6 del artículo 61 y el primer párrafo del numeral 63.4 del artículo 63 del Reglamento de
Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación. Asimismo, se ha incorporado un
párrafo al numeral 16.9 del artículo 16, el numeral 30.4 del artículo 30, el literal h) del numeral
42.1 del artículo 42, el literal d) del numeral 51.11 del artículo 51 del citado reglamento.

Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 239 - Numero 54 - Mes-Ano: 10_2013

Lineamientos para el tránsito de una entidad

pública al régimen del Servicio Civil
Luis Álvaro GONZÁLEZ RAMÍREZ*

[-]
El pasado 2 de octubre del presente año se publicó la Resolución de Presidencia Ejecutiva N°
160-2013-SERVIR/PE, dictada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir. Esta
disposición aprobó los lineamientos para el tránsito de una entidad pública al nuevo régimen

laboral del Sector Público regulado por la  Ley  N°  30057 ,  Ley  
del Servicio Civil (en adelante, LSC). Asimismo, aprobó también la Guía de Mapeo de Puestos
que deberá observarse para preparar la implementación de la referida migración laboral.

Los lineamientos por su parte, tienen por finalidad establecer la ruta que las entidades públicas
deberán seguir para llevar a cabo el traslado de sus servidores al referido régimen laboral. Tal
derrotero está compuesto por etapas que implican una revisión de la situación actual de la
entidad, así como una mejora de su organización y de sus recursos humanos. Las etapas
aludidas son las siguientes:
 

-           Primera: Preparación de la entidad.

-           Segunda: Análisis situacional de la entidad.

-           Tercera: Aplicación de mejoras internas.

-           Cuarta: Implementación del nuevo régimen del Servicio Civil.

La resolución en comentario ha precisado que en tanto no se aprueben los reglamentos

señalados en la Décima Disposición Complementaria de la LSC1, será facultativa la ejecución
de las etapas primera y segunda. A partir de la aprobación y vigencia de las normas
reglamentarias será obligatoria la ejecución de las cuatro etapas mencionadas.

De otro lado, la Guía de Mapeo de Puestos representa el instrumento de gestión orientado a

adiestrar a las entidades que inician el proceso de tránsito al nuevo régimen del Servicio Civil
para que obtengan información precisa y sistematizada sobre los puestos que poseen. A partir
de la información que recaben podrán identificar oportunidades de mejoras en términos de
puestos al interior de cada institución.

Por ello, los referidos instrumentos representan importantes mecanismos de gestión de

recursos humanos en la Administración Pública. Estos tienen por finalidad objetiva diseñar el
escenario adecuado para la implementación efectiva de las medidas y disposiciones reguladas
por el nuevo régimen laboral en comentario; el mismo que busca mayores niveles de eficacia y
eficiencia para brindar un servicio de calidad a la ciudadanía, así como promover el desarrollo
de las personas que lo integran.

Sin duda alguna, las aludidas disposiciones constituyen una loable iniciativa del Gobierno que
demuestra identificación y responsabilidad en lo que a administración de personal se refiere;
restando solo esperar que tal proactividad y entusiasmo sea sostenida en el tiempo, a efectos
de llevar a cabo una acertada implementación de la LSC.

___________________________

*           Abogado especialista en Derecho Laboral, egresado de la Universidad de San Martín

de Porres.

1          Tales reglamento son el Reglamento de la LSC, el Reglamento de Compensaciones y

el Reglamento del régimen especial para gobiernos locales.

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Contáctenos en: informatica@gacetajuridica.com.pe
Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 245 - Numero 60 - Mes-Ano: 4_2014
Trabajadores del Sector Público que están
obligados a migrar a la  Ley  Servir
[-]

Consulta:

Un servidor público, contratado bajo el Decreto Legislativo Nº 276, que presta servicios en una
entidad del Sector Público, quien nos comenta que logró su nombramiento por dicha entidad

hace más de 8 años. No obstante, con ocasión de la entrada en vigencia de la  Ley  

Nº  30057 , nos consulta si en su condición es obligatorio que le aplique este nuevo
régimen laboral, y de ser el caso, cuál sería el nuevo esquema de composición de su
remuneración y beneficios laborales.

Respuesta

La  Ley  Servir sería obligatoria para los trabajadores que recién ingresen a prestar
servicios a las diversas entidades públicas pues a los antiguos servidores se les ha
exceptuado. Su nueva remuneración comprendería una compensación económica y otra de
tipo no económica.

Fundamentación:

A efectos de dilucidar sus inquietudes debemos comentar que la  Ley  del Servicio

Civil,  Ley  Nº  30057 , de manera general, establece un régimen laboral

único y exclusivo para todos los trabajadores del sector público; esto es, para todas aquellas
personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, así como para aquellas
personas que están encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la
prestación de servicios a cargo de estas.

A pesar de lo sugerido en el párrafo anterior, debemos indicar que esta norma excluye de su
ámbito de aplicación a las empresas públicas y a diversas instituciones del Estado, por ejemplo
el Congreso de la República, el Banco Central de Reserva. De la misma forma exceptúa a las
entidades que tienen regímenes laborales especiales, lo que en el terreno de los hechos
significaría que no existirá un único régimen laboral sino que seguirán coexistiendo varios
regímenes laborales en el Estado.

De otro lado, la referida  ley  sería aplicable, en principio, solamente a los nuevos
trabajadores que recién ingresen a prestar servicios a las diversas entidades públicas. Sin
embargo, de manera excepcional, los antiguos servidores que ya se encontraran laborando
para una entidad del Estado y que pertenezcan a los regímenes laborales regulados por los
Decretos Legislativos Nºs 276 (carrera administrativa), 728 (régimen laboral privado) y 1057

(régimen CAS) tendrán la facultad de poder acogerse al nuevo régimen creado por la  Ley

 del Servicio Civil.

Ahora bien, respecto a los beneficios y la remuneración que les corresponde a los trabajadores

del régimen de la  Ley  Nº  30057 , el artículo 29 de esta norma, de manera
general, distingue dos tipos de compensación del servidor civil7, las cuales podemos apreciar
en el cuadro Nº 1.

En esta línea, podemos observar que con esta norma se eliminan los diversos conceptos de
ingresos de los diferentes regímenes laborales de sector público. En ese sentido, el artículo 31

de la citada  ley  fija a su vez que la remuneración o compensación estará

conformada de la siguiente manera:

I. Valorización principal: Componente económico directo de la familia de puestos, es decir,

los ingresos comunes a toda la familia de puestos.

II. Valorización ajustada: Componente económico propio de determinados puestos, otorgada

al puesto en razón de la entidad y en función de criterios de jerarquía, responsabilidad,
presupuesto a cargo, personal directamente a su cargo, alcance de sus decisiones o monto
que involucran las decisiones sobre recursos del Estado.

III. Valorización priorizada: La cual se pagará excepcionalmente de acuerdo a situaciones

atípicas para el desempeño de un puesto, debido a condiciones de accesibilidad geográfica,
por altitud, riesgo de vida, riesgo legal o servicios efectivos en el extranjero, restringiéndose su
percepción al tiempo que dure las condiciones de la asignación.

IV. Valorización por vacaciones: Es la entrega económica por el derecho vacacional; la cual
es equivalente a un pago mensual.
V. Valorización por aguinaldos: Son las entregas económicas por Fiestas Patrias y Navidad;
las cuales equivalen a un pago mensual (y no a un monto fijo mínimo como en la actualidad).

Con la finalidad de que se pueda comprender de una manera más ilustrativa la composición del
esquema remunerativo de los trabajadores del servicio civil sujetos al régimen laboral

establecido por la  Ley  Nº  30057 , presentamos el cuadro Nº 2 (página

anterior).

Además, se establece que la compensación económica que se otorgará mensualmente incluye

la valorización principal y la ajustada, y la priorizada, de corresponder; y que solo la
valorización priorizada no está sujeta a las cargas sociales de seguridad social en salud y
Pensiones, así como al Impuesto a la Renta.

Por otro lado, la Compensación por Tiempo de Servicios se pagará al cese del servidor y
consistirá en el promedio de las 36 últimas remuneraciones multiplicado por el número de años
laborados. En el supuesto de que el servidor público tuviese menos de 36 meses de servicios
el cálculo del promedio será proporcional.

Para concluir, la norma que regula el nuevo régimen del servicio civil no contempla como
derecho del servidor público el pago de asignación por escolaridad ni tampoco asignación
familiar.

Base legal
  Ley  del Servicio Civil,  Ley  Nº  30057 :
pássim.
________________________________________

5 AVEZUELA, Jesús, “Caducidad y prescripción en el orden administrativo”. en: Economist &

Jurist, Nº 166, diciembre, 2012, pp. 72-77.

6 Esta sentencia señala que el momento en que debe contabilizarse el plazo previsto en el
artículo 163 del D. S. N° 005-90-PCM es a partir de que se haya determinado la falta cometida
e identificado al presunto responsable de la misma.

7  Ley  Nº  30057

Artículo 28.- La compensación es el conjunto de ingresos y beneficios que la entidad destina al

servidor civil para retribuir la prestación de sus servicios a la entidad de acuerdo al puesto que
ocupa. El objetivo de la compensación es captar, mantener y desarrollar un cuerpo de
servidores efectivo que contribuya con el cumplimiento de los objetivos institucionales.

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