Sección Cuarta
DEL ESTADO
15. Acerca del concepto de Estado.
16. Elementos o condiciones de existencia del Estado.
17. Estado y Derecho.
18. Fines del Estado.
15. ACERCA DEL CONCEPTO DE ESTADO
Como ya se ha puntualizado, se admite
generalmente que el vocablo Estado es la
denominación adecuada para designar la
forma moderna de organización política.
En cierta medida, podría decirse que hoy
día ello es un punto poco discutido en
doctrina.
Por el contrario, detenta hasta nuestros
días un carácter altamente polémico la de-
terminación del concepto del Estado.
David Easton proporciona en las líneas
siguientes una expresiva síntesis de los frus-
trados intentos por encontrar un concepto
unívoco de esta forma política: “¿Qué es
el Estado? Cierto escritor asegura que ha
reunido ciento cuarenta y cinco definiciones
distintas. Pocas veces los hombres han estado
tan marcadamente en desacuerdo acerca
de un vocablo. La confusión y variedad de
significados es tan grande que resulta casi
increíble que no se haya llegado a algún
tipo de uniformidad en los más de dos mil
quinientos años en que esta pregunta ha
estado siendo discutida. Una persona con-
sidera el Estado como la representación del
espíritu moral, su expresión concreta; otra
como el instrumento de explotación usado
por una clase contra las otras. Un autor
lo define simplemente como un aspecto
de la sociedad, que se distingue de ésta
sólo en forma analítica; otro simplemente
como un sinónimo de gobierno. Otro más
piensa que es una asociación aislada y úni-
ca entre un número considerable de otras
asociaciones, como la Iglesia, los sindicatos
y grupos voluntarios similares. Hay pocas
esperanzas de que alguien pueda extraer,
de este caos de diferencias, un significado
53
respecto al cual la mayoría de los hombres
estén de acuerdo en una forma genuina y
constante. Cuando ha surgido en algunas
ocasiones un consenso general, las pequeñas
diferencias generalmente se han amplifi-
cado y han formado la base de nuevos e
impresionantes desacuerdos”.1
La ciencia desempeña una función propia
cuando, al referirse a conceptos tomados
del lenguaje diario, los aclara y define de
manera tal que dichos conceptos se con-
vierten en instrumentos adecuados a la in-
vestigación. De ello se sigue que el análisis
de un concepto debe basarse siempre en
un uso determinado.
Pero ¿qué actitud asumir cuando la misma
palabra –como ocurre con el término Esta-
do– es empleada en sentidos tan diversos,
ya sea, en el lenguaje diario o en las distin-
tas disciplinas científicas? Pareciera que lo
honesto es reconocer la imposibilidad de
que tal concepto pudiera tener sólo una
función, inequívocamente definida.
La pregunta ¿qué es el Estado? debe ser
formulada independientemente para cada
una de las disciplinas científicas –Ciencias
del Derecho, Sociología, Ciencia Política,
Historia, etc.–, que se refieran al “Estado”
desde uno u otro punto de vista.
Es más, dentro de una misma discipli-
na –como ocurre en el caso del Derecho
Político– puede ser necesario distinguir
entre los diversos significados en que la
palabra es usada.
Por ser tarea del Derecho Político ave-
riguar si los distintos conceptos de Estado
utilizados tienen un núcleo común, la in-
1
Política Moderna, Editorial Letras S.A., México,
1968, p. 111.
 Manual de Derecho Político
vestigación debe proyectarse con alcance
prácticamente enciclopédico.
Obviamente, empresa de esa naturaleza
rebasa los estrechos límites de este texto.
De ahí que para ilustrar este tópico tan
controvertido hemos optado por desarro-
llar primeramente la concepción de Estado
ofrecida por el tratadista alemán Georg
Jellinek2 en atención a que nos parece la
más omnicomprensiva para un curso pro-
pedéutico, sin perjuicio de plantear otros
enfoques que también presentan interés.
En la concepción de Jellinek se encuen-
tran presentes lo político, lo social y lo jurídi-
co. Conforme a su metodología es necesario
investigar todas las facetas del Estado.
Por una parte, el Estado es una formación
social; por otra, institución jurídica. De esta
forma la teoría del Estado se descompone
en teoría social y en teoría jurídica.
El Estado es en primer término una for-
mación histórico-social, a la que luego se
suma el derecho.
Ahora bien, desde este punto de vista
sociológico, el Estado se presenta como una
función de la comunidad y está constituido
por relaciones de voluntad de una plurali-
dad de hombres y el problema estriba en
reducir estas relaciones a una unidad.
Para Jellinek el principio unificador es
el fin. Cuando una pluralidad está unida
por fines permanentes, aparece como una
unidad y queda más impresa en nosotros
como una unidad cuanto más numerosos
y aparentes sean los fines unificadores.
Sobre la pluralidad de esas unidades,
cuyo grado de asociación es más o menos
intenso, se alza el Estado, la unidad que posee
la mayor plenitud de fines constantes y la
organización más perfecta y comprensiva.
Es una unidad necesaria que comprende
a todas las demás y descansa sobre el terri-
torio: unidad de asociación de hombres
asentados en un territorio. Lo que distingue
a las relaciones de voluntad integradas en
la unidad de asociación del Estado es que
son relaciones de señorío. El mando es esen-
2
Teoría General del Estado, Editorial Albatros, Bue-
nos Aires, 1954, traducción y prólogo por Fernando
de los Ríos.
54
cial al Estado y poder mandar es capacidad
de imponer incondicionalmente a otros la
voluntad propia. Este poder es originario,
no derivado.
Se obtiene de lo expuesto el concepto
sociológico del Estado: “Es la unidad de aso-
ciación dotada originariamente de poder
de dominación, y formada por hombres
asentados en un territorio”.3
Pero como ya se ha expresado, el con-
cepto sociológico de Estado ha de unirse
a su concepto jurídico. El derecho –dice
nuestro tratadista– es relación entre personas;
y persona es siempre relación de un sujeto
con otro y con el orden jurídico. Persona y
sujeto jurídico es, por tanto, capacidad de ser
titular de derechos, capacidad jurídica.
Ante el derecho, los hombres existen en
cuanto personas y la personalidad no viene
dada en la naturaleza, sino que ha de ser
otorgada por el derecho. El Estado, como el
individuo, sólo existe –en el derecho– como
sujeto jurídico, y en este sentido está próxi-
mo al concepto de la corporación, en el
que es posible subsumirlo. El substrato de
esto lo forman hombres que constituyen
una unidad de asociación cuya voluntad
directora está asegurada por los miembros
de la asociación masiva.
El concepto de la corporación es un con-
cepto puramente jurídico, el cual, como
todo concepto de Derecho, no corresponde
a nada objetivamente perceptible en el mun-
do de los hechos; es una forma de síntesis
jurídica para expresar las relaciones de la
unidad de la asociación y su enlace con el
orden jurídico.
Como concepto de Derecho, el Estado
es “la corporación formada por un pueblo,
dotada de poder de mando originario y
asentada en un territorio determinado;
o para aplicar un término muy en uso, la
corporación territorial dotada de un poder
de mando originario”.4
Como se puede apreciar, existe una evi-
dente similitud entre el concepto social
y el jurídico, pero la diferencia radica en
que mientras el concepto social considera
3
Ob. cit., p. 133.
4
Ob. cit., p. 135.
 Sección Cuarta: Del Estado
al Estado como asociación de personas, en
la definición jurídica, en vez de hablar de
asociación natural, utiliza el término corpo-
ración, que es eminentemente jurídico.
15.1. Concepción sociológica de Hermann
Heller
Entre los exponentes de la concepción so-
ciológica del Estado destaca Hermann Heller,
que concibe al Estado como un fenómeno
de convivencia, como una realidad estructu-
rada de seres humanos que se relacionan en
la vida social a través de vínculos naturales
y culturales. Toda convivencia social, dice
Heller, es siempre ordenada, pero el orden
no es suficiente para permitirle al grupo su
desarrollo. Es preciso, además, un poder,
una jefatura, que convierta la ordenación en
organización. “La ley de la organización es
la ley básica de formación del Estado”.5 La
relativa homogeneidad psicológica, cultural,
geográfica, económica e incluso jurídica
es importante para el movimiento y con-
servación del Estado, pero no es suficiente
para engendrar la unidad estatal. “Esta sólo
puede concebirse, en última instancia, como
resultado de una acción humana consciente,
de una formación consciente de unidad
como organización”.6
Heller concibe al Estado en su estruc-
tura y funciones como fenómeno histórico
moderno. Tiene el convencimiento de la
absoluta imposibilidad de una teoría gene-
ral del Estado universalmente válida para
todos los pueblos y tiempos. Circunscribe,
en consecuencia, su estudio al Estado tal
como se ha formado en la cultura occiden-
tal, a partir del Renacimiento.
Define Heller el Estado como “una estruc-
tura de dominio duraderamente renovada
a través de un obrar común actualizado
representativamente, que ordena en última
instancia los actos sociales sobre un deter-
minado territorio”.7 “Aparece aquí el poder
5 8
HELLER, HERMANN, Teoría del Estado, Editorial Fon-
do de Cultura Económica, México, 1968, p. 248.
6
HELLER, ob. cit., p. 248.
7 9
HELLER, ob. cit.
55
monopolizado territorialmente, la existencia
de un orden jurídico y administrativo orga-
nizado como sistema, que descansa sobre
disposiciones fundamentales, y la existencia
de cuerpo administrativo consagrado a su
cumplimiento”.8
“El género próximo del Estado es, pues,
la organización, la estructura de efectivi-
dad organizada en forma planeada para
la unidad de la decisión y la acción. La di-
ferencia específica, con respecto a todas
las demás organizaciones, es su calidad de
dominación territorial soberana. En virtud
de la soberanía y la referencia al territorio
del poder estatal, todos los elementos de
la organización estatal reciben su carácter
específico. El Estado es soberano única-
mente porque puede dotar a su ordena-
ción de una validez peculiar frente a todas
las demás ordenaciones sociales, es decir,
porque puede actuar sobre los hombres,
que con sus actos le dan realidad de muy
distinta manera a como lo hacen las otras
organizaciones.9
El concepto sociológico concibe al Es-
tado como un fenómeno de convivencia
organizada constantemente renovada por
gobernantes y gobernados (organizadores
y organizados).
15.2. Concepción jurídica de Hans Kelsen
La concepción jurídica del Estado, en
cambio, como señalamos al referirnos al
concepto de Jellinek, visualiza al Estado
como un sujeto de Derecho, como una
persona jurídica. Aún más, Hans Kelsen,
máximo exponente de esta concepción,
estima que “la esfera existencial del Es-
tado posee validez normativa y no efica-
cia causal; que aquella unidad específica
que ponemos en el concepto de Estado,
no radica en el reino de la realidad na-
tural, sino en el de las normas o valores.
El Estado es, por naturaleza, un sistema
FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, EMILIO, Diccionario de De-
recho Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
p. 284.
HELLER, ob. cit., p. 255.
 Manual de Derecho Político
de normas o la expresión para designar
la unidad de tal sistema. El Estado, como
orden, no puede ser más que el orden
jurídico o la expresión de su unidad”.10
“Para Kelsen, el Estado es la totalidad del
orden jurídico en cuanto constituye un
sistema, o sea, una unidad cuyas partes
son interdependientes, que descansa en
una norma hipotética fundamental”. El
Estado no es, en consecuencia, otra cosa
que la personificación del orden jurídico
que lo constituye y con el cual se identifica.
A diferencia de la concepción sociológica,
el Estado no existe como organización, a
la que posteriormente se data de persona-
lidad jurídica, sino que nace juntamente
con el orden jurídico que lo constituye,
es expresión del conjunto normativo. El
Estado se identifica con el Derecho y no es
una entidad diferente ubicada tras él.
15.3. Concepción de Georges Burdeau
Desde el punto de vista del poder político,
Georges Burdeau define el Estado como “el
titular abstracto y permanente del poder,
del que los gobernantes sólo son agentes
esencialmente pasajeros”.11 El Estado es el
soporte del poder, independientemente
de las personalidades gobernantes y nace
cuando surge la idea de una posible diso-
ciación entre el poder y el individuo que lo
ejerce. Si el poder deja de incorporarse a
la persona del jefe, no puede quedarse sin
titular, le hace falta un soporte. Este soporte
será el Estado, considerado como sede del
poder político. Reducido a su desnudez
esencial, el Estado es, pues, un concepto;
sólo existe porque es pensado a la vez por
los gobernantes que ejercen su poder y por
los gobernados, que ven en él la sede del
poder y el fundamento de las reglas jurídicas
sobre las que se organiza la búsqueda del
bien común. El Estado es una explicación,
10
HANS KELSEN, Teoría General del Estado, Editorial
Nacional, México, 1965, p. 21.
11
GEORGES BURDEAU, Derecho Constitucional e
Instituciones Políticas, Editorial Nacional, Madrid,
1981, p. 23.
56
una justificación y una utilización del fenó-
meno social que es el poder.
Finalmente, desde un punto de vista
pedagógico, es útil recordar el concepto
de Estado que formula el tratadista francés
André Hauriou.12 “El Estado –dice– es una
agrupación humana, fijada en un territorio
determinado y en la que existe un orden
social, político y jurídico orientado hacia
el bien común, establecido y mantenido
por una autoridad dotada de poderes de
coerción’’.
Esta definición, de carácter descriptivo,
comprende los tres elementos que usual-
mente se atribuyen al Estado moderno: el
grupo humano, el territorio y el poder y
que estudiaremos a continuación.
16. ELEMENTOS O CONDICIONES
DE EXISTENCIA DEL ESTADO
Tradicionalmente se considera que el
Estado tiene tres elementos: el grupo huma-
no, el territorio y el poder. Algunos autores
citan otros elementos: el fin del Estado; su
justificación. Hay quienes incluso consi-
deran entre sus elementos constitutivos al
gobierno y la organización jurídica.
Para otros autores, resulta impropio
utilizar el vocablo elementos, por cuanto
ello implicaría concebir al Estado exclusi-
vamente como una realidad corpórea. Es
así como Kelsen comprende esta materia
dentro del estudio de la validez del orden
jurídico, que tiene vigencia como orden
normativo positivo para un pueblo y un
territorio determinado. Burdeau prefiere
hablar de “las condiciones de existencia
del Estado” o “de los supuestos necesarios
para su formación”. Heller se refiere “a las
condiciones para la unidad estatal”.
En este Manual no es posible profun-
dizar el tópico y nos limitamos, por tanto,
a plantear el problema de los elementos
del Estado en general, ya sea como condi-
ciones de existencia o de partes o aspectos
12
ANDRÉ HAURIOU, Derecho Constitucional e Ins-
tituciones Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
p. 114.
 Sección Cuarta: Del Estado
que deben tenerse en cuenta para llegar
al Estado.
En todo caso, cabe tener presente que
todos los autores coinciden en que esta dis-
tinción en elementos o condiciones implica
una abstracción que sólo se justifica con
propósito didáctico. El Estado no debe ser
considerado en ningún caso como simple
adición aritmética de una pluralidad de com-
ponentes. El Estado constituye una unidad,
un status que engloba dirigentes y dirigidos
y surge de la conexión e interacción mutua
entre ellos.
Representa igualmente un error confun-
dir al Estado con uno solo de sus elemen-
tos o en subrayar la primacía absoluta de
cualquiera de los mismos, sea el pueblo, el
territorio, el poder o el fin.
16.1. El grupo humano
Un Estado supone un grupo de hom-
bres, pueblo o nación, que hacen historia,
que luchan por sobrevivir, por mejorar sus
condiciones de existencia y que cooperan
en la realización de los valores humanos a
los que hacen revivir en los momentos más
cruentos de las grandes crisis. Es así que el
pueblo queda considerado como elemento
esencial en la definición del Estado.13
“Por pueblo”, en la acepción que a no-
sotros nos interesa, se entiende la multitud
de personas que componen un Estado. El
Estado, como toda otra forma de sociedad,
necesita ante todo cierto número de indivi-
duos. La vieja discusión sobre el número de
individuos necesarios como mínimo para
formar un Estado, carece de valor científico.
En algunos autores hallamos consignados
criterios numéricos, pero son puramente
empíricos e inadmisibles racionalmente.
Científicamente sólo podemos decir que
es necesario un número de hombres sufi-
cientemente grande como para permitir
a la multitud una organización completa
y una vida autónoma, independiente de
los poderes externos; porque el Estado
13
Ver Texto Complementario Nº 1 de esta Sec-
ción.
57
tiene esencialmente el carácter de la au-
tarquía, esto es, debe bastarse a sí mismo.
Un número restringido de individuos podrá
formar una familia o a lo más un “clan”
(grupo gentilicio), pero el Estado supone
una mayor diferenciación, una distribución
orgánica de las funciones que asegure de
modo estable y definido el desenvolvimien-
to de la vida humana en todas sus formas
y garantice la autonomía de la misma. La
multitud de hombres que constituyen un
Estado es variable, sin que por esto se al-
tere su personalidad; el Estado subsiste no
obstante el alterarse y el sucederse de las
generaciones y el aumento o disminución
de sus componentes. Esto comprueba que el
Estado no es la simple suma de individuos,
sino un ente nuevo”.14
Es habitual que las palabras pueblo y
población se usen como sinónimos; sin
embargo, tal costumbre es una confusión
terminológica. Mario Justo López intenta
superar el equívoco en los siguientes tér-
minos: “Desde el punto de vista jurídico la
distinción entre población y pueblo puede
ser hecha con mayor precisión, aunque no
siempre ocurre así. En principio, la distinción
radica en la diferencia de status jurídico
entre los integrantes de uno y otro grupo.
Así, la población es un conjunto humano
muy abarcador –el conjunto de hombres
(incluyendo a las mujeres)–, cada uno de
cuyos integrantes es titular de derechos y
obligaciones civiles. En cambio el pueblo
es un conjunto humano menos abarcador
–el conjunto de ciudadanos–, cada uno de
cuyos integrantes es titular no sólo de dere-
chos y obligaciones civiles, sino también de
derechos y obligaciones políticas. En este
sentido el pueblo es también sólo una parte
de la población y designa al conjunto de
seres humanos que tienen un determina-
do status jurídico. Sin embargo, aun con
este criterio, que permite diferenciar con
precisión población y pueblo, este último
vocablo suele ser utilizado con un sentido
más o menos amplio, según comprenda a
‘todos los ciudadanos’ o solamente a los
14
DEL VECCHIO, GIORGIO, Filosofía del Derecho,
Editorial Bosch, Barcelona, 1942, p. 386.
 Manual de Derecho Político
‘ciudadanos con derecho a voto’. En el úl-
timo caso, pueblo es sinónimo de ‘cuerpo
electoral’”.15
Admitiendo que el vocablo pueblo indica
propiamente la multitud de componentes
del Estado, en cuanto que está ligado por
el vínculo político, queda por determinar
si además del vínculo político, o también
sin él, existen otros vínculos naturales de
comunidad. En esta línea de investigación
desembocamos inevitablemente en el con-
cepto de nación.
La idea de nación es relativamente mo-
derna. En un sentido amplio comienza a
vislumbrarse en el Renacimiento y llega a su
plenitud con la Revolución francesa y con
las revoluciones de los siglos XIX y XX.
Así, con anterioridad al Renacimiento
existía un lazo o vínculo universal, el cris-
tiano; y, al lado de éste, existía una serie
de lazos particulares que caracterizaban a
cada grupo social. Se denominaban lazos
de naturaleza, vínculos del vasallaje, de fi-
delidad, de servidumbre, de ciudadanía.
Pero, en todo caso, no existía este sentido
de nacionalidad, que aparece en el Rena-
cimiento y sólo con cierta nitidez en paí-
ses occidentales de Europa, como España,
Francia e Inglaterra.
De todas formas, durante toda la edad
moderna las naciones son meros fenómenos
culturales, cuyo sentido integrador político
descansa exclusivamente en la persona del
rey. El rey era el promotor del vínculo uniti-
vo entre los pertenecientes a todo el grupo
estatal; las fiestas que hoy se denominan
nacionales eran las fiestas de la familia real.
La bandera nacional era la bandera personal
del rey. Es más, en esta época se observan
fenómenos totalmente inconcebibles en
la actualidad. Por ejemplo, el Príncipe de
Condé se pasa a las filas españolas, sin que
ello suponga desdoro para su persona. Aun
en plena Revolución francesa, se sienta en los
escaños de la Constituyente un extranjero,
el famoso liberal inglés Tomás Paine.
La Revolución francesa es el fenómeno
que le da toda la carga pasional al concepto
15
Introducción a los Estudios Políticos, Editorial
Kapelusz, Buenos Aires, tomo I, p. 323.
58
de nación. Hace aparecer el concepto de
nación ligado al de la libertad y progreso.
En nombre de la Revolución se hace caer
la cabeza de Luis XVI para traspasar lo que
hasta entonces era la soberanía real al pueblo,
con lo que surge el nombre de soberanía
nacional. Se crea en Francia una fiesta na-
cional (la del 14 de julio, a diferencia de
la fiesta de san Luis, de los Borbones); se
crea la bandera nacional tricolor, frente
a la blanca bandera real de la flor de lis.
Surge el himno nacional, la Marsellesa, que
aparece con un carácter enfervorizador de
las masas antes desconocido. Todo pretende
nacionalizarse a través de la Revolución
francesa y, efectivamente, Napoleón es el
gran soldado de la nacionalidad; pasea a la
nación francesa con las armas en la mano
por toda Europa y contagia de nacionalismo
a todos los pueblos que atraviesa.
Movimiento basado en un nacionalis-
mo épico es la guerra de independencia
española.
En Alemania, Fichte pronuncia sus famo-
sos catorce discursos a la nación alemana
en el invierno de 1807 a 1808, en Berlín, y
todos ellos son una declaración pasional,
reivindicadora de una nación avasallada,
dirigida a todos los alemanes, sin distinción
alguna entre prusianos o bávaros, sajones
o romanos. Afirma que todo pueblo que
tiene una lengua común constituye una
nacionalidad fuerte y robusta. Del mismo
modo Hegel idealiza al Estado nacional
germano, haciendo surgir el concepto de
pangermanismo, y proclama la misión su-
perior del mundo germano en la Historia
Universal.
Este fenómeno que se observa en los
principales filósofos de la Alemania de
aquel tiempo se ve también reflejado en
las esferas del conocimiento. Por ejemplo,
Savigny crea un Derecho nacional basado
en el espíritu nacional tradicional. Lo que
él llama Volkgeist. En el aspecto económico,
surge la figura de List, que crea lo que llama
la economía nacional. Su libro se denomina
Sistema nacional de economía política, y apa-
rece en 1841, siendo curioso observar que
al mismo tiempo que surge esta economía
nacional, surgen también los atisbos de una
 Sección Cuarta: Del Estado
economía socializadora. Alemania tiene su
Napoleón, que es el estratega Clausewitz,
quien crea el concepto de ejército nacional.
El clima general creado por la concurrencia
de todos estos elementos va a ser después
aprovechado por Bismarck, que consigue
una fácil unificación sobre la base de la
nacionalidad alemana.
Fenómeno muy parecido es el que se pro-
duce en Italia. Con Manzini, Cavour, Garibaldi
y el clima resultante del rissorgimento liberal y
romántico, se forja rápidamente la unificación
de la nación italiana, que se produce en 1860
y definitivamente en 1870.
El movimiento nacionalista aún prosigue
durante los primeros tiempos del siglo XX.
En el Tratado de Versalles, el nacionalismo
consigue el triunfo más esplendoroso; se
desgajaron el Imperio austrohúngaro y el
turco. Del primero surgen Austria; Hun-
gría; Checoslovaquia (nacionalidad no muy
bien delimitada, porque tiene parte checa
y parte eslovaca, y varias minorías de ale-
manes y polacos), hoy constituida en dos
Estados independientes: la República Checa
y Eslovaquia; y Yugoslavia (que tampoco es
una nación, sino un complejo de minorías
nacionales: croatas, eslovenos, servios, mace-
donios y montenegrinos).16 Actualmente, esta
última se ha desgajado en diversos Estados
independientes, como son Croacia, Serbia,
Montenegro y Bosnia-Herzegovina.
¿Es posible lograr una definición de Na-
ción en términos omnicomprensivos? El
problema es arduo por cuanto los elementos
que la configuran son múltiples.
Renán, en una conferencia que se ha he-
cho célebre, y a la que dio por título “¿Qué
es una Nación?”, después de desarrollar
el tema en una bella disertación literaria,
llegó a la conclusión –hoy comúnmente
compartida– de que la nación es una for-
mación histórica:
“De ello no hay duda. Es incontestable
que hay que buscar los elementos consti-
tutivos de una nación en la comunidad de
tradiciones, de aspiraciones, de necesidades;
en el recuerdo de las luchas emprendidas,
16
CARRO MARTÍNEZ, ANTONIO, Derecho Político,
Facultad de Derecho, Madrid, 1959, p. 100.
59
de los triunfos alcanzados y, sobre todo, de
las penalidades soportadas por una causa
común. Pero todo esto sigue siendo vago e
impreciso. Es necesario ir más lejos y penetrar
más adentro de la realidad de las cosas. Para
determinar las condiciones por las cuales
se puede verdaderamente atribuir a una
colectividad el carácter de nación yo no
veo otros medios que los que nos facultan
la sociología y la historia.
Hay, desde luego, un hecho unánimemen-
te reconocido por la sociología: la nación es
un fenómeno propio de la época moderna,
pero no es el producto de una generación
espontánea. Este fenómeno era, sin el menor
género de duda, desconocido en la Anti-
güedad y en la Edad Media; su aparición
con un carácter claramente definido, se
verifica en la Edad Moderna y en tiempos
bien cercanos a nosotros, sobre todo en
la fecha de 1789. Pero esta aparición fue
larga y lentamente preparada.
Lo que realmente constituye el signo
distintivo de una nación, lo que la crea y
sostiene, en suma, es el hecho de que to-
dos los miembros de la colectividad social
establecida en un territorio determinado,
desde el más humilde al más poderoso des-
de el más ignorante al más sabio, tienen la
conciencia más clara y más resuelta de que
persiguen conjuntamente la realización de
cierto ideal que tiene sus raíces en el terri-
torio habitado por ellos y que no podrían
lograr si no tuviesen la posesión del territorio
mismo. He aquí, pues, el fundamento por
excelencia de la unidad nacional.
Esta unidad nacional será tanto más
fuerte, la unidad del alma nacional, si así
puede decirse, será tanto más indefectible
y robusta cuanto las luchas y trabajos para
realizar el fin común hayan sido más largos
y más duros, cuanto las pruebas sufridas
hayan sido más difíciles y prolongadas y
cuanto los dolores y pesares experimentados
hayan sido más agudos y crueles, porque de
una nación, lo mismo que de la humanidad
entera, puede decirse que está hecha más
de muertos que de vivos”.17
17
LEÓN DUGUIT, Soberanía y Libertad, Editorial
Tor, Buenos Aires 1943, pp. 14 y 25.
 Manual de Derecho Político
En síntesis, para la escuela francesa,
la nación es la comunidad integrada por
varios elementos (lengua, cultura, raza,
religión) que, arrancando de un mismo
pasado histórico, se realiza políticamente
en el presente y se pretende continuar en
el futuro. Son grupos de población unidos
por un lazo de parentesco espiritual que
desenvuelve el pensamiento de la unidad
del grupo mismo.
Algunas doctrinas han dado al origen
étnico singular relevancia para constituir
el concepto de nación. El ejemplo más ex-
presivo lo encontramos en el nacionalso-
cialismo, doctrina para la cual los términos
raza y nación designan la misma realidad.
En efecto, “la nación alemana es la raza
germana. Quien no posee los factores ra-
ciales germánicos nunca puede llegar a ser
de nacionalidad alemana.
Todos los demás elementos son insufi-
cientes para la formación de la nacionali-
dad. La conciencia y la unidad nacionales
son consecuencias de la unidad racial, la
cual es el foco de irradiación del cual par-
ten todos los demás elementos vitales de la
nacionalidad. En otros tiempos, la religión
desempeñó una misión similar y todavía hay
pueblos cuya nacionalidad está asentada
sobre su religión. Pero Hitler consideraba a
las Iglesias como definitivamente pasadas a
la historia, y su deseo era eliminar el cristia-
nismo del suelo alemán. En su lugar debía
nacer un nuevo misticismo orientado a dar
culto a la raza germana, piedra angular del
nuevo sistema.
La cultura ha sido otro elemento impor-
tante para ensamblar a los grupos humanos.
El racismo no admite tal teoría. Para Hitler
la cultura tiene un grave inconveniente: es
un factor que adolece de una insuficiente
decantación, porque el judío puede reves-
tirse con facilidad del barniz cultural del
pueblo en el cual vive, y entonces el judío se
convertirá en un miembro de tal comunidad
nacional. La cultura no es lo más radical del
ser humano: no es la cultura la que determina
la nacionalidad, sino la nacionalidad la que
determina la cultura. Cual es la raza, así es
la cultura. Dentro de la cultura nacional,
la raza judía va segregando y extendiendo
60
su propia mentalidad, las ideas destinadas
a minar el alma nacional.
Por semejantes razones, la lengua tam-
poco puede ser factor constitutivo de la
nacionalidad. Como parte importante de
la cultura nacional e instrumento de ex-
presión y comunicación de la misma, la
lengua puede ser un símbolo que exterio-
riza el genio y espíritu de un pueblo; pero
la lengua por sí sola es insuficiente para
definir y determinar la nacionalidad. Con
este criterio no se podría determinar la
nacionalidad. Con este criterio no se podría
determinar al connacional del enemigo,
porque el judío adopta la lengua del país
donde se halla establecido, pero no por eso
deja de ser judío ni pierde su fidelidad a
su propia raza.
Finalmente, la raza fue considerada como
un factor profundo, sólido y eficaz para
realizar y mantener la unidad nacional.
Profundo, por tratarse de la raíz misma del
ser humano, de la que son simples brotes y
ramificaciones todas las demás manifestacio-
nes de la vida humana. Sólido, por cuanto
se trata de un factor biológico, natural y
hereditario que no está a merced de las
opiniones ni de las mutaciones sociales.
Eficaz, porque el sentimiento racial tiende
a superar las demás diferencias existentes
en el seno de la nación, las diferencias de
clase, riqueza y profesión”.18
Las refutaciones al planteamiento na-
cionalsocialista son bien conocidas. Desde
luego cabe puntualizar que el concepto de
“raza” pertenece al orden de las ciencias
naturales, mientras el de “nación” pertenece
al orden político. Pero aun desde el punto
de vista científico el concepto de raza pura
resulta en extremo vulnerable. Las siguientes
notas de Del Vecchio son ilustrativas sobre
el particular: “La unidad de origen étnico
no halla correspondencia en los hechos,
porque desde edades harto remotas se han
producido complejas mezclas de estirpes.
Estas mixturas fueron determinadas por
varias causas: conquistas militares, emigra-
ciones, comercio, etc.; y puede recordarse,
18
YURRE, GREGORIO DE, Totalitarismo y Egolatría,
Editorial Aguilar, Madrid, 1962, pp. 528 y ss.
 Sección Cuarta: Del Estado
además, el fenómeno frecuente, sobre todo
en las sociedades primitivas, de la adopción
(en virtud de la cual individuos de una estir-
pe son incorporados a otra y considerados
ficticiamente como de la misma sangre de
ésta). No existe pues un linaje puro ni aun
allá donde la unión social es muy antigua y
cimentada asimismo por el vínculo político.
Por ejemplo, no sólo la nación italiana,
a causa de las numerosas inmigraciones
y dominaciones, sino también la nación
inglesa, e igualmente la española y la fran-
cesa, unificada en forma de Estado desde
muchos siglos, constan, sin embargo, de
elementos étnicamente diversos. De modo
que siguiendo rigurosamente el concepto
de comunidad étnica debiéramos llegar a
la conclusión de que no existe en el mundo
ninguna nacionalidad.19
El concepto marxista de nación aparece
en la siguiente síntesis: “Forma, histórica-
mente constituida, de comunidad humana;
reemplaza a la nacionalidad. Son propias
de la nación, ante todo, la comunidad de
condiciones materiales de vida; de territo-
rio y de vida económica; la comunidad de
idioma, de psicología, así como también
de determinados rasgos de carácter nacio-
nal que se manifiestan en la peculiaridad
nacional de su cultura. Es la forma más
amplia de comunidad a que ha dado origen
el nacimiento y desarrollo de la formación
capitalista. La base económica de la que
ha surgido la nación estaba dada por la
liquidación de la fragmentación feudal, por
la consolidación de los nexos económicos
entre las distintas regiones del país, por la
unión de los mercados locales en un mer-
cado nacional único. La fuerza rectora de
las naciones surgidas en ese período era la
burguesía, hecho que imprimió por largo
tiempo un determinado sello a su perfil
político-social y espiritual. A medida que
tales naciones burguesas se desarrollan,
en su interior se agudizan cada vez más las
contradicciones sociales, aparece la oposi-
ción entre las clases. La burguesía procura
amortiguar esas contradicciones y avivar los
19
Ob. cit., p. 387.
61
antagonismos entre naciones. Propaga la
ideología del nacionalismo y del egoísmo
nacional. La discordia y el odio entre las
naciones, los conflictos nacionales son una
consecuencia inevitable del capitalismo, El
proletariado opone al nacionalismo burgués
la ideología y la política del internacionalismo
proletario. Al liquidar el capitalismo, cambia
radicalmente el aspecto de la nación. Las
viejas naciones burguesas se convierten en
otras nuevas socialistas, cuyo fundamento
de clase radica en la alianza entre la clase
obrera y el campesinado trabajador. Las
naciones socialistas están libres de anta-
gonismos de clase. Se transforman, por
completo, asimismo, las relaciones entre
nación y nación, desaparecen los restos de
la antigua desconfianza recíproca, cobra
impulso la amistad de los pueblos. A la
sociedad comunista desarrollada le será
propia una nueva forma de comunidad
histórica humana, más amplia que la na-
ción, que unirá en una sola familia a toda
la humanidad. Tal comunidad, no obstante,
se formará tan sólo como resultado de un
prolongado desarrollo y se llegará a ella
bastante después de que se alcance la plena
homogeneidad social”.20
El internacionalismo proletario tuvo en
1914 un momento de prueba crucial: con-
trariando todas las instrucciones recibidas,
los obreros franceses y alemanes se lanzaron
a luchar con denuedo por sus respectivos
países. ¿Prevaleció en ellos el sentimiento
patriótico sobre la solidaridad de clases?
Charles Maurras tiene una respuesta: “La
nación está antes que todos los grupos de
la nación. La defensa del todo se impone
a las partes… En el orden de la realidad
están las naciones. Las naciones antes que
las clases. Las naciones antes que los ne-
gocios”.21
¿Qué relación existe entre Nación y Estado?
Se ha sostenido que “el Estado es la Nación
políticamente organizada”, o bien “que el
Estado es el ordenamiento jurídico de la Na-
20
ROSENTHAL-JUDIN, Diccionario Filosófico, Editorial
Pueblos Unidos, Montevideo, 1967, p. 331.
21
Mis Ideas Políticas, Editorial Huemul, Buenos
Aires, 1962, p. 267.
 Manual de Derecho Político
ción”. Estas concepciones, aceptadas por largo
tiempo, son en la actualidad objetadas con
fundamento. “De hecho, el Estado se funda
sólo sobre el vínculo político, el cual puede
existir aunque falten otros vínculos sociales.
De otra parte, la nación consta de elementos
naturales que se pueden también mantener
fuera de la unidad política. Sin embargo, des-
de otro punto de vista, la teoría en cuestión
contiene una parte de verdad, que consiste
en que toda nación, aunque no siendo Estado
por sí misma, tiende a convertirse en Estado.
Efectivamente, la nación representa un con-
junto de vínculos naturales, un complejo de
identidades y elementos comunes; ahora bien,
el vínculo jurídico es la forma más sólida y
más perfecta de comunidad y, por ende, es
natural que cada nación tenga la tendencia
a constituirse en una unidad política, o sea, a
darse un ordenamiento jurídico conveniente
a sus relaciones de vida, que deben desarro-
llarse dentro de su ámbito y apoyarse en él.
La nación es, por decirlo así, el fundamento
natural del edificio, del cual el Estado debe
ser su coronamiento”.22
No obstante, como anote Luigi Sturzo,
“la nación no se identifica con el Estado,
no sólo porque es una entidad colectiva
mucho más compleja, sino también porque
histórica y psicológicamente trasciende la
forma política en que puede expresarse.
Antes de la unificación, Italia era una nación,
aun cuando estaba políticamente dividida
y parcialmente sometida al extranjero. Ir-
landa, oprimida por Inglaterra, y Polonia,
dividida en tres, no perdieron tampoco la
conciencia de su nacionalidad.
“La nación tiene su dinamismo propio,
que afecta tanto al Estado como organismo
del poder cuanto al Pueblo como fuente
del poder político. Es la caracterización del
espíritu de un pueblo, fija su continuidad
histórica, da su sello a la educación, crea la
posibilidad de residencia en la adversidad
y forma las tendencias en todos los campos,
pero especialmente en las creaciones de la
poesía y el arte”.23
22
DEL VECCHIO, ob. cit., p. 388.
23
Fundamentos de la Democracia, Editorial Huma-
nismo, Buenos Aires, 1969, pp. 12 y ss.
62
16.2. El territorio
El grupo humano requiere un suelo don-
de desplazarse, del cual recibir los alimentos
vitales, donde edificar su albergue y, en fin,
donde enterrar sus muertos. El territorio
es para la nación o pueblo lo que el hogar
para la familia. Sin una tierra que se sienta
propia, que se defienda y cultive, no puede
existir un Estado soberano. Este es, pues, el
segundo elemento esencial y de definición
del Estado: el territorio.
“En tanto que la comunidad política
puede concebirse sin la sedentariedad (tri-
bus nómadas) y no es incompatible con
toda una trabazón de soberanías feudales
(Europa Medieval), la forma particular de
la misma que constituye el Estado supone
necesariamente un territorio estable (conse-
cuencia de la sedentariedad) y excluyente
de cualquier otra soberanía lateral, y por
tanto limitado de un modo preciso por unas
fronteras indiscutibles.24
¿Cuál es el espacio geográfico a que se
hace referencia al hablar de territorio? Co-
múnmente se admite que el territorio del
Estado comprende el suelo, el subsuelo, el
espacio aéreo, y el espacio marítimo.
Al igual que acontece con la población,
no es exigible una determinada extensión
de territorio para que un Estado pueda ser
considerado tal. “De hecho, ocho Estados:
Rusia, Canadá, China, Estados Unidos de
América, Brasil, Australia, India y Argen-
tina, poseen más de la mitad de las tierras
del planeta, mientras los cien Estados más
pequeños no alcanzan al 1% de la super-
ficie del globo terráqueo”.25
16.2.1. El suelo. Es el territorio firme del Es-
tado y está encerrado dentro de líneas que
se llaman límites o fronteras. Las fronteras
se determinan generalmente en tratados.
El subsuelo. Abarca una figura cónica que
va desde el suelo hasta el centro de la Tierra.
24
COSTE, RENÉ, Las Comunidades Políticas, Editorial
Herder, Barcelona, 1971, p. 106.
25
VARGAS C., EDMUNDO, Derecho Internacional
Público, Editorial Jurídica de Chile, 1ª edición 2007,
p. 229.
 Sección Cuarta: Del Estado
Se manifiesta en el derecho regaliano del
Estado sobre las sustancias minerales.
16.2.2. El espacio marítimo. La prolongación
del territorio del Estado “hacia el mar” ha
sido admitida universalmente, ya que siempre
se ha distinguido la alta mar del mar adya-
cente que baña las costas de un país. Este
mar llamado comúnmente “mar territorial”
es parte del espacio territorial del Estado.
Actualmente cabe distinguir los si-
guientes espacios marítimos, a partir
de la costa: “a) Mar territorial; b) Zona
contigua; c) Zona económica exclusiva;
d) Plataforma continental; y e) Fondos
marinos y oceánicos. Considerando que las
delimitaciones del territorio marítimo del
Estado es un tema más propio del Derecho
Internacional Público, sólo esbozaremos
algunas definiciones y breves referencias
atendidas las vinculaciones de este tema
con el Derecho Político.
16.2.2.1. Mar territorial. Cubre una franja
de mar adyacente a las costas de un Estado
y se extiende hasta la línea exterior o de
contorno que lo separa de alta mar. Dicha
extensión es fijada por el Derecho Inter-
nacional, el cual admite hasta doce millas
marinas. Recogiendo lo establecido por el
Derecho Internacional, Chile modificó el
artículo 593 del Código Civil, mediante la
Ley Nº 18.565, de 23 de octubre de 1986,
y aumentó el mar territorial a doce millas
marinas. Anteriormente, éste comprendía
una extensión de tres millas marinas.
En esta zona el Estado ejerce plena so-
beranía con la sola limitación de que está
obligado a permitir el paso inocente, como
consecuencia del principio de libre nave-
gación. El paso es inocente mientras no
sea perjudicial para la paz, el orden o la
seguridad del Estado ribereño y debe ser
continuo, o sea, la nave no debe detenerse.
Esta soberanía se extiende al espacio aéreo
situado sobre el mar territorial, así como
al lecho y al subsuelo de ese mar.
Si bien el Derecho Internacional no im-
pone una extensión precisa al mar territorial
de los Estados, su delimitación no puede
quedar entregada por entero al arbitrio
63
de éstos. Al respecto, la Convención de las
Naciones Unidas sobre Derecho del Mar,
de 1982, dispone que todo Estado tiene
derecho a establecer la anchura de su mar
territorial hasta un límite que no exceda de
doce millas marinas medidas a partir de las
líneas de base determinadas de conformidad
con esta Convención.26
16.2.2.2. Zona contigua. Comprende
un espacio de alta mar contiguo al mar
territorial, donde el Estado ribereño tie-
ne competencia para adoptar medidas de
fiscalización. Su extensión varía según lo
determinado por los diferentes Estados,
pero, de acuerdo al artículo 33 inciso 2 de
la Convención ya mencionada, no podrá
extenderse más allá de 24 millas marinas
contadas desde las líneas de base a partir
de las cuales se mide la anchura del mar
territorial. En la misma ley ya aludida, que
modificó el artículo 593 de nuestro Código
Civil, se estableció una zona contigua de
24 millas marinas. Esto significa que las
primeras 12 millas marinas se sobreponen
al mar territorial y las otras 12 constituyen
la zona contigua propiamente tal y de esta
manera Chile adecuó su legislación a lo
establecido en la Convención del Mar de
1982, aumentando sus derechos en el mar
al máximo de lo que permite este nuevo
acuerdo internacional.
En la zona contigua el Estado puede tomar
las medidas de fiscalización necesarias para la
prevención y sanción de las infracciones de
sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales,
de inmigración o sanitarios cometidas en
su territorio o en su mar territorial.
16.2.2.3. Zona económica exclusiva. Es el
espacio situado más allá del mar territorial y
adyacente a éste y donde el Estado ribereño
tiene derechos de soberanía para los fines
de exploración y explotación, conservación
y administración de los recursos naturales,
tanto vivos como no vivos, en las aguas supra-
yacentes al lecho, en el lecho y el subsuelo
“del mar y con respecto a otras actividades
26
Artículo 3º de la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982, firmada por
Chile, en Montigo Bay, Jamaica.
 Manual de Derecho Político

con miras a la exploración y explotación decantaba. Posteriormente, la Declaración

económica de la zona, tal como la produc- sobre Zona Marítima, suscrita el 18 de agosto
ción de energía derivada del agua, de las de 1952, en la Primera Conferencia sobre
corrientes y de los vientos.27 Conservación y Explotación de las Rique-
Este concepto nace para cubrir necesi- zas Marítimas del Pacífico Sur reunida en
dades de tipo económico bajo una noción Santiago, los gobiernos de Chile, Ecuador y
diferente a la de mar territorial dado que Perú proclamaron una zona marítima de 200
los Estados necesitan ejercer derechos de millas y la jurisdicción y soberanía exclusiva
soberanía sobre sus recursos y riquezas na- sobre el mar, suelo y subsuelo respectivo. La
turales, y parte importante de estos recursos Ley Nº 18.565, de 23 de octubre de 1986,
se encuentran en las aguas, suelo y subsuelo incorporó al Código Civil el art. 596, que
marino. El concepto de zona económica establece una zona económica exclusiva
exclusiva comprende sólo el ejercicio de de “200 millas marinas, contadas desde las
la soberanía sobre los recursos naturales líneas de base, a partir de las cuales se mide
y no la plena soberanía, como la que se la anchura del mar territorial”.
ejerce sobre el mar territorial. Se conjuga
16.2.2.4. Plataforma continental. A me-
este concepto con la necesidad de asegurar
diados del siglo XVIII algunos autores se
en esos espacios el principio de la libertad
referían a la posibilidad de la soberanía
de navegación marítima y aérea.
del Estado ribereño sobre el lecho del
De acuerdo con la legislación o práctica
mar; sin embargo, el concepto jurídico de
de la mayoría de los Estados latinoameri-
plataforma continental, como un espacio
canos, el límite de extensión máximo del
marítimo diferente, se desarrolló después
mar patrimonial ha sido de 200 millas ma-
de la Segunda Guerra Mundial y se divulgó
rinas, comprendiendo dentro de éstas el
rápidamente.29
mar territorial. “Más allá de esa distancia
La plataforma continental comprende
no habría un límite razonable que pudiere
el lecho y el subsuelo de las áreas subma-
justificar el ejercicio de las competencias
rinas que se extienden más allá de su mar
estatales derivadas de los factores geográficos,
territorial y a todo lo largo de la prolonga-
geológicos o biológicos que han servido de
ción natural de su territorio hasta el borde
fundamento a la extensión de dichas com-
exterior del margen continental, o bien
petencias”.28 La Convención de las Naciones
hasta una distancia de 200 millas marinas,
Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
contadas desde las líneas de base, a partir
establece en el artículo 57 que “la zona
de las cuales se mide la anchura del mar
económica exclusiva no se extenderá más
territorial, en los casos en que el borde
allá de 200 millas marinas, contadas desde
exterior del margen continental no llegue
las líneas de base, a partir de las cuales se
a esa distancia. En cuanto a la competencia
mide la anchura del mar territorial”.
y derechos del Estado ribereño sobre la pla-
En Chile, la Declaración oficial del Pre-
taforma continental, se le reconoce plena
sidente Gabriel González Videla, del 23 de
soberanía para los efectos de la exploración
junio de 1947, sobre Jurisdicción Marítima,
y explotación de sus recursos naturales.
establece, por primera vez, la extensión de
Estos derechos no afectan al régimen de
200 millas, a pesar de que el nuevo concepto
las aguas suprayacentes ni del espacio aéreo
jurídico de mar patrimonial todavía no se
situado sobre dichas aguas. Podemos apreciar
que los derechos del Estado ribereño en su
27
plataforma continental tienen un conteni-
Véase La Zona Económica Exclusiva, una pers-
pectiva latinoamericana, volumen II, F. Orrego V. y J.
Irigin (editores), Edición Patmos, 1982, Instituto de
29
Estudios Internacionales. Véase La Plataforma Continental como Instituto
28
VARGAS C., EDMUNDO, “América Latina y los del Derecho del Mar, de JULIO CÉSAR LUPINACCI, Pu-
Problemas Contemporáneos del Derecho del Mar”, blicación Especial Nº 61 del Instituto de Estudios
Editorial Andrés Bello, año 1973. Internacionales, 1984.

64
 Sección Cuarta: Del Estado
do similar, de orden económico, referido
exclusivamente a los recursos naturales. La
Convención de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar de 1982 define este
espacio en la Parte VI.
Chile adhiere a lo Suscrito por la Con-
vención, y mediante la Ley Nº 18.565, de
1986, ya citada, incorporó el concepto
de plataforma continental en el artículo
596 del Código Civil, cuyo segundo inciso
establece: “el Estado ejerce derechos de
soberanía exclusivos sobre la plataforma
continental para los fines de la conser-
vación, exploración y explotación de sus
recursos naturales”.
16.2.2.5. Fondos marinos y oceánicos.
Al discutirse el concepto de plataforma
continental se estimó que técnicamente
era muy difícil que pudiera explotarse
el fondo del mar situado a más de 200
metros de profundidad. Sin embargo, los
adelantos científicos han demostrado que
es posible la explotación a profundidades
superiores. Se ha planteado, entonces, la
interrogante de hasta qué profundidad
y distancia de las costas corresponden al
Estado ribereño derechos soberanos sobre
la exploración y explotación de los recursos
naturales, sustancias orgánicas y minerales
que yacen en el fondo del mar. Los fondos
marinos y oceánicos extrajurisdiccionales
constituyen un nuevo espacio marítimo
no asimilable a las categorías anteriores y
susceptible de nueva regulación jurídica.30
La Resolución Nº 2.749 (XXV), aprobada
por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 28 de enero de 1971, afirmó la
existencia de una zona internacional de
los fondos, marinos y oceánicos y de su
Subsuelo, reconociéndose que sus límites
aun estaban por determinarse exactamente.
La referida resorción contiene la Declara-
ción de Principios que regulan los Fondos
Marinos y Oceánicos y su subsuelo fuera
de los límites de la jurisdicción nacional.
30
Véase El régimen para exploración y explotación de
los recursos minerales de los Fondos Marinos, de FRANCISCO
ORREGO V., Publicación Especial Nº 62 del Instituto
de Estudios Internacionales, 1984.
65
En ella se afirma que dicha zona, asi como
sus recursos, son patrimonio común de la
humanidad. En consecuencia, no puede ser
objeto de apropiación por parte de Estado
alguno, ni ejercerse sobre ella derechos
de soberanía. “La zona debe estar abierta
a la utilización exclusivamente para fines
pacíficos por todos los Estados” (Principio
5) de la Resolución Nº 2.749), y “la explo-
ración de la zona y la explotación de sus
recursos se realizarán en beneficio de toda
la humanidad” (Principio 7). La Parte XI
de la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar de 1982 regula
este espacio.
16.2.3. El espacio aéreo: Existen diversas
doctrinas acerca de la relación entre el Es-
tado y la atmósfera aérea correspondiente.
Todo Estado –expresa una doctrina– tiene
sobre la parte del espacio aéreo que se ex-
tiende sobre sus dominios terrestres pleno
derecho de soberanía, que debe ejercer
ajustándose, por cierto, a la naturaleza y
caracteres especiales de ese medio y del
mismo derecho de soberanía. El espacio
aéreo, expresa otra, es libre, como el es-
pacio de alta mar sin que ninguna nación
subyacente pueda reclamar derechos en esos
dominios. Otra doctrina distingue la zona
inferior, que está en contacto inmediato
con el suelo, en una extensión variable,
en la cual concede al Estado derechos so-
beranos; mientras que la superior, que se
eleva más allá de esa faja es de uso común
para todas las naciones.
La mayoría de las legislaciones ha acep-
tado la primera teoría y de ello dan tes-
timonio los reglamentos que reculan la
aeronavegación.
Desde 1914 rige el principio de la plena
soberanía sobre el espacio aéreo que se ex-
tiende sobre su territorio terrestre y el mar
territorial. Razones de elemental seguridad
determinaron durante la Primera Guerra
Mundial el establecimiento de este principio
y que no se toleraría ninguna limitación,
ni siquiera en favor del “paso inocente”.
“Desde entonces se ha impuesto la regla
consuetudinaria de que las aeronaves de
un Estado tienen derecho a sobrevolar la
 Manual de Derecho Político
alta mar, pero no el territorio ni el mar
territorial del otro Estado”.31
La circulación por el espacio aéreo in-
terestatal sólo ha resultado posible sobre
la base de tratados bilaterales que regulan
el transporte aéreo civil. Muchas de las
normas que forman parte del Derecho
Aéreo han sido adoptadas del derecho
marítimo.
En el espacio aéreo se reconocen los
siguientes derechos llamados “libertades
del aire”: 1) la de sobrevolar el territorio
de otro Estado sin hacer escalas; 2) la de
hacer escalas para fines no comerciales (re-
paraciones, etc.); 3) la de llevar pasajeros,
carga y correo desde el propio país de la
aeronave a otro país; 4) la de llevar pasa-
jeros, carga y correo al país de la aeronave
respectiva desde otro país, y 5) la de llevar
pasajeros, carga y correo entre dos países
que no son los de la aeronave respectiva.
Las diversas convenciones internacionales
han dado diferente tratamiento a las cinco
libertades del aire.32
Entre las principales Convenciones cabe
destacar las siguientes:
a) La Convención de París en 1919, que
reglamentó la navegación aérea interna-
cional, reconociendo la plena soberanía
de los Estados sobre el espacio aéreo que
está sobre su territorio y sus aguas juris-
diccionales.
b) La Convención de Chicago sobre
Aviación Civil Internacional de 1944, que
reemplazó a la Convención de París. Entre
sus principales disposiciones, señala la distin-
ción entre aeronaves de Estado, es decir, las
utilizadas en servicios militares, de aduanas
o de policía y aeronaves civiles, que son las
no afectadas a los servicios indicados. La
Convención concede derechos solamente
a las aeronaves civiles.
Con el objetivo de desarrollar los princi-
pios internacionales de la aeronavegación,
31
MICHAEL AKEHURST, Introducción al Derecho In-
ternacional, Editorial Alianza Editores, Madrid, 1972,
pp 286 y ss.
32
BENADAVA, SANTIAGO, Derecho Internacional Pú-
blico, 2ª edición actualizada, Editorial Jurídica de
Chile, 1982, p. 244,
66
la Convención de Chicago estableció en
Montreal la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI), que es un organismo
especializado de las Naciones Unidas.
c) Convención de Tokio sobre crímenes
y ciertos otros actos cometidos a bordo de
aeronave de 1963, que cobró relevancia por
referirse al problema de los secuestros aé-
reos. Se echa de menos en esta Convención
la existencia de una obligación de proce-
sar a los secuestradores. Pero esta laguna
quedó subsanada por el Convenio de La
Haya de 1970.
d) Convenio de La Haya para la repre-
sión del apoderamiento ilícito de aeronaves
de 1970. Dispone que los Estados contra-
tantes están obligados a establecer penas
severas para sancionar el apoderamiento
ilícito de aeronaves. e) Convención para la
represión de actos ilícitos dirigidos contra
la seguridad de la aviación civil, adoptada
en la Conferencia de Montreal de 1971.
Complementa el Convenio de La Haya,
por cuanto tipifica los delitos que deben
ser sancionados con penas severas.
16.2.4. El espacio exterior o ultraterrestre. Desde
la colocación en órbita del primer satélite
artificial en 1957, ha surgido un nuevo espacio
que es preciso regular: el espacio exterior. En
efecto, los Estados han lanzado satélites que
han cruzado el espacio aéreo de innumerables
Estados sin que hubiera protestas de parte de
alguno de ellos por violación de su espacio
aéreo. Resulta evidente que la conducta de
los Estados que lanzan satélites, combinada
con la aquiescencia de los restantes Estados,
ha dado lugar a una nueva regla permisiva
de derecho consuetudinario internacional.
La aeronave gozaría de un derecho de paso
inocente. Pero esta argumentación nos lleva a
plantearnos si el espacio aéreo de un Estado
se extiende ilimitadamente hacia arriba o
si encuentra un límite en el espacio exte-
rior o ultraterrestre. Las resoluciones de la
Asamblea General de las Naciones Unidas
han afirmado que la soberanía del Estado
subyacente no se extiende al espacio exterior.
Esto quiere decir que existe un punto en
que termina el espacio aéreo y comienza el
espacio ultraterrestre. La ubicación precisa
 Sección Cuarta: Del Estado
de ese punto es incierta, pero esto no tiene
mayor importancia, porque la altitud mínima
de la órbita de los satélites es, al menos, el
doble de la máxima altitud a la que pueden
volar las aeronaves.
En todo caso, los problemas jurídicos que
plantea la exploración del espacio ofrecen una
gran multiplicidad, y podemos decir, sin temor
a equivocarnos, que el derecho del espacio
es uno de los sectores de mayor crecimiento
del Derecho Internacional (Akehurst).
Durante la década de los sesenta, el desa-
rrollo de la investigación espacial ha hecho
necesaria la formulación de normas explícitas
sobre el alcance de la soberanía estatal más
allá del espacio aéreo. El 20 de diciembre de
1961 la Asamblea General de las Naciones
Unidas recomendó a los Estados la libre ex-
ploración y utilización del espacio exterior,
que no podría “ser objeto de apropiación
nacional” (Resol. 1721/ XVI). En 1963 la
Asamblea “declaró solemnemente” que el
espacio ultraterrestre y los cuerpos celestes
no están sujetos a apropiación nacional me-
diante pretensiones de soberanía (Resolución
1802/XVIII, de 13 de diciembre de 1963).
Finalmente, el Tratado de 27 de enero de
1967 sobre los “Principios que deben regir las
actividades de los Estados en la exploración y
utilización del espacio ultraterrestre, incluso
la Luna y otros cuerpos celestes”, establece
taxativamente que “el espacio ultraterrestre,
incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no
podrá ser objeto de apropiación nacional por
reivindicación de soberanía, uso u ocupación,
ni de ninguna otra manera”. De este modo,
parece quedar bien establecido el principio
de limitación de la soberanía vertical hasta
el espacio “ultraterrestre”. Por otro lado, no
se ha llegado a ninguna definición de lo que
se entienda por tal, con lo que se mantiene
abierta la discusión sobre la frontera entre
el espacio sometido a la soberanía nacional
y el no sometido a ella.33
33
VERDROSS, ALFRED, Derecho Internacional Público,
6ª Editorial Aguilar, Madrid, 1980, p. 282. Sobre el
tema véase “La Utilización del Espacio Exterior y
las Comunicaciones”, M. Teresa Infante y Jeannette
Irigoin (editores). Colección Estudios Internacionales
del Instituto de Estudios Internacionales, 1984.
67
Otros acuerdos internacionales suscritos
sobre esta materia son el Acuerdo sobre el
salvamento y la devolución de astronautas y
la restitución de objetos lanzados al espacio
ultraterrestre de 22 de abril de 1968, y el
Convenio sobre la responsabilidad inter-
nacional por daños causados por objetos
espaciales, de 29 de marzo de 1972.
De los diversos convenios, acuerdos y
recomendaciones se concluye que en el
espacio exterior rigen los siguientes prin-
cipios básicos: 1. Exploración y utilización
del espacio ultraterrestre en interés y pro-
vecho de todos los países; 2. Exclusión de
la soberanía; 3. Libertad de exploración
y utilización, y 4. Desmilitarización en lo
relativo a armas nucleares y de destrucción
masiva.
16.2.5. Teorías jurídicas en torno del territorio.
Se han ideado diversas teorías para explicar
el vínculo del Estado con su territorio:
a) El territorio objeto. Esta teoría estima
que el territorio es el objeto material del
Estado; es el elemento sobre el cual el
Estado ejerce su dominium, de manera se-
mejante a la acción del propietario sobre
un predio.
A este grupo pertenecen los que, en tiem-
pos feudales y posteriores, defendieron el
derecho patrimonial de los príncipes. Mani-
festaciones prácticas de esta teoría pueden
considerarse las guerras que se emprendían
por el interés particular de las casas reinantes,
las divisiones y enajenaciones territoriales
efectuadas sin interés ni consulta de los
súbditos, sólo por el arbitrio ventajoso de
los soberanos.34
Se estima que esta teoría es insostenible,
puesto que no cabe dar propiedades sobre
el mismo espacio territorial.
Entre las variantes de esta doctrina cabe
mencionar la posición de Jellinek, para quien
la relación jurídica entre el Estado y su terri-
torio tiene el carácter propio del imperium
(poder de mando o dominación).
34
Se estima que en esta corriente deben ser in-
cluidos los socialistas que, al rechazar la propiedad
privada, hacen del territorio nacional y de cuantos
bienes encierra, objeto patrimonial del Estado.
 Manual de Derecho Político
El territorio –dice Jellinek– es el funda-
mento espacial para que el Estado pueda
desplegar su autoridad sobre todos los hom-
bres que viven en él, ya sean ciudadanos
propios o de un país extraño. Los manda-
mientos de autoridad del Estado deben
realizarse dentro de su territorio, bien traten
de asegurar la situación de éste, bien de
modificarla. Sólo en este sentido se puede
hablar del territorio como de un objeto
del dominio del Estado. Sin embargo, a
menudo se saca de ello una consecuencia
falsa: el territorio mismo está sometido al
dominio inmediato del Estado; existe, en
consecuencia, un derecho real estatista.
Ello es erróneo, agrega Jellinek, pues
“jamás puede el Estado directamente, sino
por la mediación de sus súbditos, ejercer
dominio sobre el territorio… El dominio
sobre el territorio no es, desde el punto de
vista del Derecho Público, dominium, sino
imperium. El imperium significa poder de
mando, mas este poder sólo es referible a los
hombres; de aquí que una cosa sólo pueda
estar sometida al imperium, en tanto el poder
del Estado ordene a los hombres obrar de
una manera con respecto a ella”.35
b) El territorio sujeto; Esta teoría consi-
dera al territorio como elemento esencial
de la personalidad del mismo, o sea, ele-
mento subjetivo del Estado. Este territorio
forma parte del Estado en su calidad de
sujeto.
Carré de Malberg sostiene que el terri-
torio no es un objeto situado fuera de la
persona jurídica del Estado, “sino que es
un elemento de su ser y no de su haber, un
elemento, pues, de su misma personali-
dad, y en este sentido aparece como parte
integrante de la persona del Estado, que
sin él no podría ni siquiera concebirse…
En ausencia de un territorio, el Estado no
puede formarse, y la pérdida de su terri-
torio supondrá su completa extinción. El
territorio es, por tanto, una condición de
existencia del Estado”.36
35
Ob. cit., p. 297.
36
Teoría General del Estado, Editorial Fondo de
Cultura Económica, México, 1948, p. 24.
68
Duguit, representante también de esta
teoría, expresa que el Estado, titular de la
potencia política, no puede existir sin que
haya un territorio exclusivamente afecto
a la colectividad que le sirve de soporte:
“el Estado, que posee la potencia política,
no puede ejercerla sino con la condición
de que haya un territorio exclusivamente
afecto a su ejercicio”.37
c) El territorio límite de competencia. Esta
corriente tuvo en Kelsen a uno de sus prin-
cipales expositores: si el Estado produce el
Derecho es para que se cumpla dentro de
su territorio. El territorio, en consecuencia,
es el ámbito espacial de aplicación de las
normas y preceptos emanados del Estado.
Este carácter completamente normativo se
revela advirtiendo que sólo es “territorio”
el espacio en que “deben” realizarse ciertos
hechos, especialmente los actos coactivos
regulados por el orden jurídico; no el es-
pacio en el que de hecho se realizan, como
se afirma corrientemente, cuando se dice
que el territorio es el escenario en el que
el Estado actúa su poder.38
16.2.6. Problemas de la alteración territorial:
Fundamentalmente existen dos sistemas
de adquisición territorial: uno originario
y otro derivativo. En la actualidad ya no
hay tierras sobre las cuales no se ejerza la
titularidad de algún Estado, de suerte que
en la práctica sólo opera el sistema derivati-
vo, en sus diferentes especies: emancipación
(por ejemplo: las colonias americanas); la
secesión (desintegración austríaca, 1919); la
división (Carlomagno divide su imperio en
tres partes); la permuta (entre Brasil y Perú
en el tratado de límites de 1851; entre Ingla-
terra y Alemania en 1890); la venta (Francia
vende Luisiana a los Estados Unidos por 60
millones de francos; Rusia vende Alaska a
EE.UU., por 7 millones de dólares); la dona-
ción (de Pipino al Papado); y, la conquista,
que es el más frecuente y que representa
37
LEÓN DUGUIT, Traité de Droit Constitutionnel,
1927, tomo II, p. 7.
38
HANS KELSEN, Teoría General del Estado, Editorial
Nacional, México, 1965, pp. 180 y ss.
 Sección Cuarta: Del Estado
las alteraciones territoriales promovidas
por las guerras.
Para la solución de los problemas que
plantean estas alteraciones territoriales, co-
bran singular relevancia las teorías jurídicas
a que hemos aludido.
16.2.7. Geopolítica. La gravitación que el
territorio tiene sobre la vida del Estado ha
sido percibida y puesta de manifiesto por
pensadores de todas las épocas: Platón,
Aristóteles, Maquiavelo, Bodin, Montes-
quieu, Hegel han reconocido y subrayado
la importancia de los factores geográficos
respecto de la estructura y de la actuación
del Estado.
Burdeau explica en estos términos la
influencia del territorio sobre la estructu-
ra política: “el establecimiento sobre un
territorio hace que el grupo llegue a tomar
conciencia de sí mismo. Esta conciencia se
refuerza por el hecho de que la configuración
del territorio, en cuanto rige el porvenir
colectivo, implica adoptar un plan de vida, y
es aquí donde el factor geográfico, después
de haber suscitado la cohesión social, va a
influir también sobre la estructura del orden
político, que a la vez la expresa y garantiza.
La extensión del territorio, las facilidades
más o menos grandes de comunicación que
ofrece, su carácter marítimo o continental,
la existencia o carencia de barreras natu-
rales que dificulten las incursiones de sus
vecinos, el género de recursos que ofrece
y la forma de vida que trae aparejada, las
particularidades de clima con sus repercu-
siones sobré las sicologías individuales, son
otros tantos supuestos cuya acción se ejerce
indudablemente sobre el ordenamiento
del poder”.39
A fines del siglo XIX, Malford Mazkinder,
Friedrich Ratzel y Rudolf Kjellen, con sus
obras colocan las bases para el desarrollo
de una disciplina, cuyo objeto consiste en
investigar la importancia que tiene la con-
figuración del territorio en la suerte de los
pueblos. Para designar esta disciplina se co-
mienza a emplear la expresión geopolítica.
39
Método de la Ciencia Política, Editorial De-
palma, Buenos Aires, 1964, p. 382.
69
Se suele definir la geopolítica como
“ciencia que trata de la dependencia de
los hechos políticos con relación al suelo.
Se basa sobre los amplios cimientos de la
geografía política”. O bien: “la racionali-
zación de los esfuerzos emocionales de las
naciones, para justificar su aspiración a un
espacio adecuado”.
Como recuerda Mario Justo López, en
la Alemania hitlerista, la geopolítica alcan-
zó gran desarrollo, destacándose entre sus
cultores Karl Hanshofer, quien dirigió la
Revista de Geopolítica. Relacionada con la
geopolítica, se desarrolló en Alemania, en-
tre 1933 y 1945, una nueva doctrina, cuyos
propagandistas la denominaron del “espacio
vital” (Lebensraum) y de acuerdo con la cual
se dio ese nombre a aquella superficie te-
rrestre que debía ser accesible a un pueblo
determinado para asegurar el mantenimiento
y desarrollo de su existencia.40
En relación con la importancia desmedi-
da que la geopolítica concede a los influjos
sobre la vida del Estado, resulta de interés la
posición de Heller, en cuanto sostiene que
tales influjos sólo se producen mediatamente,
es decir, a través del hacer humano; y que la
estructura y el proceso político del Estado
nunca resultan en unilateral dependencia
de leyes naturales invariables, de influjos
geopolíticos: en primer lugar, porque el
acontecer estatal, aunque condicionado
por factores naturales, tiene una legalidad
propia, y en segundo término, porque fal-
tan, además, leyes geopolíticas generales e
invariables. La situación geofísica de una
comunidad política es relativamente cons-
tante; su situación geopolítica, en cambio,
resulta, también desde un punto de vista
relativo, rápida y fácilmente mutable.41
16.3. El poder
En los hombres, toda unidad de fines
necesita una voluntad. Esta voluntad que
40
Ver MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo I,
p. 337.
41
Ver Texto Complementario atinente a párrafo
16.2.7 de p. 83, de esta Sección.
 Manual de Derecho Político

ha de cuidar de los fines comunes de la la terminología que emplean los autores

asociación, que ha de ordenar y ha de di- suela diferir, en lo substancial se mencionan
rigir la ejecución de sus ordenaciones, es las siguientes:
precisamente el poder de la asociación.
16.3.1.1. Soberanía. En el presente apar-
Por esto, toda asociación, por escasa fuerza
tado, la soberanía es considerada como una
interna que posea, tiene un poder peculiar
característica del poder estatal; en el tomo
que aparece como una unidad distinta de
II de este Manual se desarrollará la pro-
la de sus miembros.42
blemática de la titularidad de su ejercicio
En su acepción más amplia, la palabra
(soberanía popular, nacional y otras).
poder equivale a la “facultad de hacer”,
Toda sociedad está compuesta por un
“aptitud para ejecutar algo”. Por lo mismo,
conjunto complejo de relaciones de poder,
la voz poder se asocia inevitablemente con
de relaciones de mando y obediencia. “Una
la idea de energía, fuerza, pujanza.
persona es un ‘haz’ de relaciones de po-
Ahora bien, como elemento o condi-
der; con respecto a algunas personas, será
ción de existencia del Estado, el poder se
el origen de una relación de mando; con
nos presenta como “la aptitud, capacidad,
respecto a otras, deberá obedecer. Pero hay
energía, fuerza o competencia de que él
un solo centro de poder que genera sólo
dispone para cumplir su fin”.43
relaciones de mando y no está sometido
De ahí que resulta comprensiva la defi-
a obediencia alguna: el poder supremo o
nición del poder que ofrece Burdeau: “una
poder del Estado. El Estado es pues el con-
fuerza al servicio de una idea. Una fuerza
junto de relaciones de poder sometidas a
nacida de la voluntad social preponderan-
un mando supremo. Allí donde haya un
te, destinada a conducir al grupo hacia un
mando supremo, habrá un Estado y todo
orden social que estima benéfico y, llegado
Estado supone la existencia de un mando
el caso, capaz de imponer a los miembros
supremo”.46
los comportamientos que esta búsqueda
Esta característica del poder del Estado,
impone”.44 El poder estatal, por tanto, representa
en cuanto implica que no existe otro superior
el factor permanente de cohesión de la sociedad
o concurrente con él, se denomina sobera-
política.
nía. “La soberanía es el carácter supremo
Como se estudiará más adelante, dentro
de un poder; supremo, en el sentido de
de la sociedad pueden percibirse infinitas
que dicho poder no admite a ningún otro,
relaciones de poder, pero es sin duda el
ni por encima de él, ni en concurrencia
Estado el recinto del poder por antono-
con él. Por tanto, cuando se dice que el
masia.45
Estado es soberano, hay que entender por
ello que, en la esfera en que su autoridad
16.3.1. Características del poder estatal. ¿Cuáles
es llamada a ejercerse, posee una potestad
son las características del poder estatal en
que no depende de ningún otro poder y
la sociedad contemporánea? Aun cuando
que no puede ser igualada por ningún otro
42
poder”.47 Desde este punto de vista, la so-
En el presente párrafo nos ocupamos de estu- beranía es una cualidad del poder.
diar el poder sólo como elemento o condición de
existencia del Estado, reservando para el tomo II “El Estado –dice Heller– es una unidad
de este Manual el análisis de otros aspectos de este decisoria universal para un territorio deter-
tema central de la teoría política. minado y, consecuentemente, es soberano;
43
Como se apreciará en el tomo II de este Ma- de ahí deriva su peculiaridad. Es posible
nual, al estudiar el poder como tema central de la que dos ejércitos luchen por establecer sus
vida política, el poder no es sinónimo de fuerza. Es
más, se suele decir que el poder es la fuerza más el respectivas soberanías sobre un territorio
consentimiento.
44
Método de la Ciencia Política, Editorial Depalma,
46
Buenos Aires, 1964, p. 188. CARRÉ DE MALBERG, ob. cit., p. 26.
45 47
GRONDONA, MARIANO, Política y Gobierno, Edi- HELLER, HERMANN, La Soberanía, Editorial Uni-
torial Columbia, Buenos Aires, 1969, p. 10. versidad Autónoma, México, 1965, p. 214.

70
 Sección Cuarta: Del Estado

determinado, en cuyo caso el jurista tendrá la reforma constitucional del año 1989, que
que aceptar la existencia de una lucha por la señala: “El ejercicio de la soberanía reconoce
soberanía, que durará hasta la terminación como limitación el respeto a los derechos
de la guerra. Es en cambio imposible aceptar esenciales que emanan de la naturaleza hu-
que sobre un mismo territorio existan dos mana. Es deber de los órganos del Estado
unidades decisorias supremas; su existencia respetar y promover tales derechos, garan-
significaría la destrucción de la unidad del tizados por esta Constitución, así como por
Estado y su consecuencia sería el estallido los tratados internacionales ratificados por
de la guerra civil”.48 Chile y que se encuentren vigentes”.50
La cualidad del poder del Estado a la que
16.3.1.2. El poder del Estado es temporal: “Mi
nos venimos refiriendo se denomina común-
reino no es de este mundo”. “Dad al César lo
mente en doctrina soberanía del Estado para
que es del César y a Dios lo que es de Dios”.
diferenciarla de la soberanía en el Estado,
Estos dos textos evangélicos –dice André
que concierne a la cualidad del órgano jerár-
Hauriou– establecen una demarcación entre
quico superior, tema al cual nos referiremos
el dominio espiritual, que es el gobierno de
al estudiar la teoría del gobierno.
las almas, realizado con ayuda de los medios
En síntesis, la “soberanía del Estado” pre-
espirituales, y el dominio temporal, que es
senta como elementos distintivos: a) supremacía
el de los intereses civiles, cuya dirección se
en tanto no hay otro grupo humano, entre la
asegura con la ayuda de sanciones materiales.
población del Estado, de mayor jerarquía, o
Implican igualmente una separación entre
sea, que el Estado no debe obedecer a nadie
la moral y el derecho.51
ni a nadie rendir cuenta de las propias deci-
Poder temporal equivale a poder político,
siones ni de los propios actos; b) dominación,
a poder del Estado, a poder civil, en oposi-
en cuanto el Estado debe ser obedecido por
ción a poder espiritual, que equivale a poder
toda la población que habita su territorio.
religioso. Lo temporal no debe confundirse
Este doble aspecto negativo, por una parte, y
con lo material; el poder temporal se ocupa
positivo, por la otra, y que se proyecta sobre
de los negocios y asuntos que conciernen a
el interior, suele llamarse soberanía interna;
la vida humana en el “tiempo”, en el mun-
y c) calidad de independencia, en cuanto no
do, abarcando muchos aspectos que no son
hay otro grupo humano –Estado o no– en-
estrictamente materiales (por ej.: la educa-
tre los grupos extraños a la población del
ción, la cultura, etc.); el poder espiritual
Estado, al que este último deba obedecer o
se ocupa de los asuntos que conciernen a
rendir cuentas. Este aspecto –negativo– que
la vida humana en su dimensión espiritual
se proyecta hacia el exterior es llamado por
y religiosa, tanto en este mundo como en
algunos soberanía externa.49
relación con el fin último del hombre, más
Luego abordaremos el tópico, pero pa-
allá del tiempo y del mundo, en la vida
rece necesario puntualizar desde ya que,
eterna (Bidart Campos).
aun cuando el poder estatal se presenta
Evidentemente la línea de separación
como supremo y dominante, él es también
entre los dos poderes es difícil precisarla,
limitado, por cuanto en la sociedad contem-
pero se estima que contribuye a lograr una
poránea aparece inevitablemente vinculado
solución ecuánime al problema la conside-
al derecho.
ración de que la decantación no implica
Sobre el particular, cabe tener presente la
disposición contenida en el inciso segundo
del artículo 5º que fuera incorporado por 50
Esta disposición constitucional ha sido objeto
de diversas interpretaciones y debates doctrinarios,
por ejemplo, véase artículo del Prof. Lautaro Ríos
48
LÓPEZ, MARIO JUSTO, ob. cit., tomo I, pp. 354; Álvarez Jerarquía Normativa de los Tratados Internacio-
360 y siguientes. nales sobre Derechos Humanos en Revista de Derecho
49
HAURIOU, ANDRÉ, Derecho Constitucional e Ins- y Jurisprudencia, tomo XCIX - Nº 3, y Revista Ius et
tituciones Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971, Praxis, Universidad de Talca, año 2, Nº 2, 1997.
51
p. 141. HAURIOU, MAURICE, ob. cit., p. 171.

71
 Manual de Derecho Político
antagonismo, sino colaboración. “La separa-
ción de la Iglesia y del Estado no es así sino
un equilibrio más armonioso, favorable a la
libertad de todos, a la libertad de la Iglesia,
a la del Estado, a la de las conciencias”.52
16.3.1.3. Monopolio legítimo de la fuerza
física: Con singular explicitud, anota Max
Weber: “En el pasado las más diversas aso-
ciaciones, comenzando por la asociación
familiar, han utilizado la violencia como
un medio enteramente normal. Hoy, por
el contrario, tendremos que decir que Es-
tado es aquella comunidad humana que,
dentro de un determinado territorio, re-
clama (con éxito) para sí el monopolio de
la violencia física legítima. Lo específico de
nuestro tiempo es que a todas las demás
asociaciones e individuos sólo se les con-
cede el derecho a la violencia física en la
medida en que el Estado lo permite. El
Estado es la única fuente del ‘derecho’ a
la violencia”.53
Sobre el particular cabe tener presente
la importancia que para el nacimiento de
la forma política contemporánea, Estado,
tuvo la concentración, en las manos del
monarca, del poder militar: mediante la
creación de un ejército permanente de mer-
cenarios se independiza el monarca de la
adhesión y de la fidelidad feudal, muchas
veces insegura.
Actualmente, “en ciertos aspectos, lo
esencial del poder público reside en ese
monopolio de la coerción material sin la
que el Estado mismo no sería sino una
forma vacía del sentido. Esto se visualiza
cuando un Estado comienza a tolerar en
su territorio milicias armadas que tengan la
posibilidad de hacer ejecutar por medio de
la coerción las órdenes que dan; entonces
se puede decir que el Estado está próximo
a desaparecer. La Alemania de Weimar dejó
así que se disolviera el Estado republicano,
al tolerar la existencia de formaciones ar-
madas nacionalsocialistas”.54
52
WEBER, MAX, El Político y el Científico, Editorial
Alianza Editores, Madrid, 1967, p. 84.
53
HAURIOU, ANDRÉ, ob. cit., p. 143.
54
BURDEAU, ob. cit., p. 249.
72
La Constitución de 1980, en su artículo
101 inciso primero prescribe: “Las Fuer-
zas Armadas dependientes del Ministerio
encargado de la Defensa Nacional están
constituidas única y exclusivamente por el
Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea…”. A
su vez el artículo 103 inciso primero dice:
“Ninguna persona, grupo u organización
podrá poseer o tener armas u otros elemen-
tos similares que señale una ley aprobada
con quórum calificado, sin autorización
otorgada en conformidad a ésta”.
16.3.1.4. Poder institucionalizado: El Estado
es el titular del poder. De él se hace el soporte
del poder, y los gobernantes no ejercen más
que por delegación las facultades que implica.
El poder se divide entonces entre un titular
que es el Estado y agentes de ejercicio que
son los gobernantes”. En las líneas transcri-
tas se encuentra sucintamente planteada la
concepción del poder institucionalizado que
pretende, según Burdeau, reintroducir el
poder en la concepción jurídica del Estado.
“No, sin duda, para hacer del Estado un
instrumento de fuerza, sino para mostrar lo
que es en realidad; la forma más acabada, y a
la vez la más humana del poder político; de
un poder que jamás es la simple dominación
material, sino la energía de una idea del
orden social que tiende a hacer prevalecer,
y en la cual encuentra, simultáneamente,
su fin y su justificación”.55
De hecho, en la sociedad política con-
temporánea el poder estatal se ejerce bajo
formas jurídicas y la autoridad se vincula
a una concepción del derecho. “El orden
político se institucionaliza en derecho. El
derecho es la institucionalización del orden.
La estructura de la comunidad política se
formaliza como orden mediante el derecho
y la acción organizadora del poder político
se realiza también mediante el derecho. El
derecho legitima el poder en la medida en
que el poder se transforma en una institu-
ción jurídica”.56
Todos los autores coinciden en que la
institucionalización del poder es un proceso
55
GONZÁLEZ CASANOVA, ob. cit., p. 150.
56
BURDEAU, ob. cit., pp. 244 y ss.
 Sección Cuarta: Del Estado
histórico. En cierta forma puede decirse
que representa la culminación o corona-
ción de un proceso a veces fatigoso y no
siempre incruento. Es más, incluso en el
presente, hay comunidades con un bajo
nivel de desarrollo en este proceso de ins-
titucionalización.
Burdeau, cuyo punto de vista pasamos
a extractar, distingue dos etapas anteriores
al poder institucionalizado o propiamente
estatal:
El poder anónimo. En general, los etnó-
logos están de acuerdo en reconocer que
el anonimato del poder caracteriza a las
sociedades completamente primitivas; se
encuentra, por así decir, difundido entre
todos los individuos. Las representaciones
colectivas no separan el fin social de los
medios que permitirán alcanzarlo. Cuando
estas representaciones se generalizan, se es-
tablece una costumbre y, simultáneamente,
la conciencia de que debe cumplirse. Así
el poder emana del conjunto de creencias,
supersticiones o de costumbres que direc-
tamente imponen una actitud, sin que sea
necesaria la intervención de la autoridad
personal del jefe. La obediencia toma la
forma de conformismo, que es el verdadero
fundamento de la vida común.
“De aquí que no progresan las socieda-
des en que reina un poder de ese tipo. Las
iniciativas se ven paralizadas por los tabúes.
El grupo subsiste. Pero se halla a merced de
los peligros interiores o exteriores que no
tardarán en provocar su desaparición”.
El poder individualizado. Por eso, cuando
la sociedad, bajo la influencia de diversos
factores, abandona el estado embrionario,
el impulso que la lleva hacia el progreso,
hacia un fin más refinado, es también un
individuo llamado jefe, dotado de iniciativa
y de inteligencia que sabrá salvar el poder de
la parálisis del anonimato. No se modifica
su esencia fundamental, pero a partir de
ese momento toma forma humana.
La fase del poder individualizado corres-
ponde a la gran combinación de pueblos
sobre cuya base se formaron las sociedades
nacionales. No ha concluido, por lo demás,
puesto que la vemos continuarse en las socie-
dades de África y del Medio Oriente, en que
73
a pesar de las apariencias que proporciona
una copia de las instituciones estatales, es el
jefe y en virtud de un título que él mismo
se ha otorgado quien orienta el destino
del grupo. Es que en efecto el Poder no se
individualiza verdaderamente sino a partir
del momento en que se intensifica el ritmo
vital de la colectividad y en que una volun-
tad creadora es capaz de contrabalancear
el ascendiente de la costumbre.
Admite Burdeau que el poder individua-
lizado no se presenta en todas las partes y
en toda época bajo formas rigurosamente
idénticas: entre el jefe indio, el cabecilla de
una banda durante las invasiones bárbaras y
el señor feudal existe una infinita variedad
de matices. Sin embargo, todas estas formas
de mando tienen un rasgo común; quien
ejerce el poder sólo debe su superioridad
a las cualidades individuales (el más fuerte,
el más rico, el más hábil, el más afortuna-
do, etc.). Resulta de ello que en su forma
individualizada el poder se confunde con
quien lo ejerce. El jefe no es el agente del
poder, es el poder. En tales condiciones, las
relaciones de autoridad a obediencia no
van más allá de las relaciones de hombre
a hombre; la jerarquía política es personal,
pero no es institucional.
Entre los inconvenientes del poder in-
dividualizado, Burdeau anota, en primer
lugar, “la reticencia del espíritu humano
para concebir el poder como un simple
fenómeno de fuerza. Cuando la sensibilidad
se hace más exigente, los individuos expe-
rimentan una satisfacción cuando pueden
decirse que no obedecen al hombre sino a
lo que él representa”.
Luego señala el profesor francés la di-
ficultad de hacer admitir la coincidencia
entre la voluntad del jefe y las exigencias
del orden social deseable. “Aparte de que
muchos ejemplos de ceguera o de egoísmo de
los dirigentes prueban que la preocupación
por el bien colectivo no es necesariamente
su preocupación exclusiva, existe una des-
proporción entre la obra que postula la
realización del orden deseado y la duración
de la potestad del jefe”.
Junto a estos defectos que sobre todo se
advierten en el plano espiritual, el poder
 Manual de Derecho Político
individualizado presenta otros que afectan al
ordenamiento práctico de la vida colectiva.
Y en especial no se da ninguna solución al
problema de la legitimidad. Se sabe quién
manda, pero no quién tiene el derecho de
mandar. O, mejor dicho, ese derecho no
aparece sino cuando quien lo ejerce ha
sabido apropiárselo. Pero la misma forma
en que se afirma ese derecho prueba su
incertidumbre. Si el jefe debe ante todo
imponer su título con las armas en la mano
o si se le reconoce ese título en virtud de
una cualidad destinada a desaparecer con
él. Si la victoria lo consagra, si un fracaso lo
elimina definitivamente, es que el derecho
de mandar reside en su persona. Así, mañana
la suerte puede sonreír a otras personas,
puede triunfar una fuerza más grande y el
derecho de mandar integrará el botín del
vencedor… La incertidumbre de las suce-
siones es tanto más intolerable cuanto la
unidad del grupo es más perfecta.
Finalmente, el poder individualizado
presenta el grave riesgo de la arbitrariedad.
“Existe arbitrariedad cuando quien tiene la
autoridad se despreocupa del fin de la regla
social para perseguir sus fines personales…
Si el poder es para él una prerrogativa per-
sonal, nada se opone a que lo utilice como
mejor le parezca: como propietario del po-
der, no se le podría negar la posibilidad
de disponer de él a su arbitrio, so pena de
incurrir en una contradicción”.57
El advenimiento de la etapa del poder
institucionalizado a la cual ya hemos hecho
referencia, marca el momento en que se
perfila una nítida distinción entre el poder
y los gobernantes: “La institucionalización
del poder es la operación jurídica por la
cual el poder político es transferido de la
persona de los gobernantes a una entidad
abstracta: el Estado. El efecto jurídico de esta
operación es la creación del Estado como
soporte del poder, independientemente
de los gobernantes:
En esta etapa queda claramente decan-
tado que los gobernantes “no son el po-
57
BURDEAU, GEORGES, Traité de Science Politique,
Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence,
París, 1949, tomo II, p. 313.
74
der, sino que meros agentes del poder”.
El poder se objetiva, esto es, se emancipa
de las personas concretas que mandan y
obedecen y se institucionaliza en la organi-
zación del Estado, mediante un conjunto
de normas que regulan cómo se accede al
poder, como se distribuyen las facultades
que comprende, por qué procedimientos
se ejerce y con qué límites se actúa.
Como dice Sánchez Agesta, este poder
institucionalizado se regula por el derecho
(Derecho Constitucional), que determina
quién, cómo y con qué límites ha de ser
ejercido. El poder adquiere así en el Estado
una forma específica de legitimación en cuanto
es poder que se ejerce como un derecho,
fundado en el derecho positivo existente que
atribuye a determinadas agencias de decisión
competencias específicas, regula sus proce-
dimientos y sus límites. Así es como el poder
se independiza de las personas concretas que
lo ejercen, esto es, se institucionaliza.
Esta institucionalización hace del poder
un elemento jurídico del orden constitu-
cional. Es poder organizado mediante nor-
mas jurídicas, que regulan la sucesión y la
participación en el poder y delimitan su
esfera y su orden.58
Debe tenerse presente, sin embargo, que
aunque el derecho atribuye y delimita el
poder y en cierta medida lo legitima como
un “derecho a mandar”, esta instituciona-
lización jurídica no agota el tema de la le-
gitimación del poder.59
El mismo Burdeau y muy particularmen-
te Duverger han distinguido una cuarta
etapa en la evolución del poder: la del
poder personalizado. Según estos autores,
se trataría de una cierta involución, ya que
el gobernante recobra un carácter perso-
nal sin salirse aparentemente del marco
institucional.
El gobernante sabe que es un simple
detentador del poder estatal, pero se com-
porta en el ejercicio del mismo como si
fuera realmente el poder.
58
SÁNCHEZ. AGESTA, LUIS, Principios de Teoría Po-
lítica, Editorial Nacional, Madrid, 1979, p. 408.
59
El tema es abordado en el tomo II de este
Manual.
 Sección Cuarta: Del Estado
Diversos son los factores que hacen
emerger este fenómeno en la sociedad con-
temporánea, pero el de mayor gravitación
dice relación con una característica de la
psicología de las masas: prefieren obedecer
al individuo y no a su título. La creencia en
las instituciones es propia de una cultura
abstracta y legalista.
Sobre el particular cabe tener presente
que fueron los partidos fascistas los primeros
en desarrollar el culto del líder, considera-
do como persona y no como ocupante de
un cargo. “Mussolini siempre tiene razón”,
solían decir los fascistas. Los nazistas fueron
más lejos y forjaron toda una teoría jurídica
nueva, la de la Führung (caudillaje), para
justificar y explicar la soberanía de Adolfo
Hitler. Posteriormente, los partidos comu-
nistas acabarían por seguir este ejemplo,
por lo menos en el caso de Stalin.
Como anota Duverger, las técnicas mo-
dernas de la propaganda permiten conferir
al jefe una extraordinaria ubicuidad: su voz
penetra en todas partes gracias a la radio y
televisión. Su imagen está en todos los edificios
públicos, en todas las paredes. El caso límite
sería ese dictador, fruto de la imaginación de
un novelista, el “Hermano Mayor” de Geor-
ge Orwell, cuya voz e imagen acompañan a
cada hombre en cada instante de su vida: Big
Brother, empero, no es más que una imagen y
una voz; en realidad no existe. A la postre, el
poder personal divinizado se despersonaliza:
el jefe se convierte en una mera efigie, un
nombre, un mito, tras la cual otros dan las
órdenes. En cierto sentido, el líder se con-
vierte a su vez en una institución.60
17. ESTADO Y DERECHO61
Hemos expresado que el poder del Es-
tado no se manifiesta en la forma de una
60
Hemos tomado como referencia sobre este punto
el ensayo de M. DUVERGER: “La personalización del
Poder”, capítulo de su obra Los Partidos Políticos, in-
cluido en el volumen: El Gobierno, Estudios Comparados,
Alianza Editores, Madrid, 1981, pp. 161 y ss.
61
El concepto de Estado de Derecho se desarro-
llará, por razones didácticas, en el tomo II de este
Manual.
75
fuerza física que se nos impone, sino en la
forma de un sistema de normas que nos
obligan, independientemente de que, en
nuestro fuero interno, las aceptemos o re-
chacemos.
El Estado mantiene una íntima y compleja
relación con el derecho, en términos tales
que podría estimarse que existe una acción
recíproca de ambos sistemas. Es así como
el Estado ejerce una influencia poderosa
en la formación y en la aplicación de las
reglas jurídicas. A su vez, el derecho limita
la actividad del Estado.
Ello explica que siempre que se piensa
en el Estado lo asociamos al derecho y lo
representamos como algo en el que lo ju-
rídico juega decisivo papel. Por otra parte,
cuando pensamos en el derecho, hallamos
en él implicada la noción de Estado, como
instancia objetiva que impone inexorable-
mente el cumplimiento o la aplicación
del precepto jurídico, como encarnación
u órgano de la autarquía o coercitividad.
Parece, pues, que sea cual fuere el perfil de
cada una de estas nociones, la del Estado y
la del derecho, ambas se implican mutua-
mente en cierto modo. Con fundamento
Recasens Siches anota que “siempre ha sido
uno de los problemas más arduos y que
mayor discusión han suscitado el de fijar
los perfiles de las nociones del Estado y del
derecho puestos una en relación con otra,
el determinar hasta qué punto llega el área
común de estos conceptos y el estructurar
exactamente el engarce del uno con el otro.
Cuestión que por otra parte involucra el
tema de delimitar rigurosamente el ámbito
de la ciencia jurídica y sus relaciones con
otros estudios vecinos”.62
Entre los temas que surgen de la relación
Estado y derecho, se encuentra la antigua
disputa entre el positivismo jurídico y la
teoría del derecho natural.
Aun cuando el tema excede el ámbito de
este libro y su estudio profundizado perte-
nece más bien a la filosofía del derecho, no
podemos omitir una muy escueta referencia
a este polémico tópico, sin otro propósi-
62
BODEMHEIMER, Teoría del Derecho, Editorial Fondo
de Cultura Económica, México, 1964, p. 307.
 Manual de Derecho Político
to que manifestar el carácter altamente
vinculatorio que tiene el derecho político
con otras disciplinas, no necesariamente
empíricas.
Para el positivismo, el derecho es lo que
el Estado legisla. Considera, por lo mismo,
sólo las reglas positivas que han producido
los poderes que en la sociedad crean el de-
recho. El orden jurídico es establecido por
el Estado y no es lo que es sin la autoridad
y poder del Estado. “El positivismo jurídico
es una concepción con arreglo a la cual el
derecho es producido, en un proceso históri-
co, por el poder gobernante en la sociedad.
En esta concepción es derecho sólo aquello
que ha mandado el poder estatal y todo lo
que éste mande es derecho por virtud del
hecho mismo que lo manda”.63
Aun cuando entre los expositores del
positivismo existen ciertos matices diferen-
ciadores es posible señalar ciertas caracterís-
ticas fundamentales de la escuela: a) todo
orden es derecho por el hecho de existir y
b) no hay un valor de justicia trascendente
y objetivo que se incorpore a la realidad
jurídica positiva.
En el otro extremo tampoco existe una
sola escuela del derecho natural. Como
anota Luypen, “quienquiera que emplee
la expresión ‘derecho natural’ se expone a
tener dificultades. ¿Cómo puede utilizarse
sensatamente esta expresión sin verse en la
obligación de mencionar varios centenares
de nombres e igual cantidad de definicio-
nes? ¿Tiene sentido hablar del derecho
natural?”.64 Con todo, también resulta
evidente que desde los estoicos hasta las
modernas formulaciones es posible desta-
car un núcleo de pensamiento típico en el
derecho natural: el derecho es un cuerpo
de preceptos, esto es, de normas de justicia
o equidad. Y ello porque existe un criterio
absoluto, ideal, de lo justo y del derecho,
independiente del hecho de su sanción
positiva de los hechos. Este derecho es, en
consecuencia, plenamente, eternamente
válido e independiente de la legislación,
63
BIDART, ob. cit., p. 252.
64
LUYPEN, W., Fenomenología del Derecho Natural,
Ed Carlos Lohlé, Buenos Aires, p. 63.
76
la convención o cualquier otro expediente
imaginado por el hombre.
Como es fácil comprender, el conflicto
entre el “positivismo” y el “derecho natural”
no es una cuestión de nuevo interés doctri-
nario. Desde el punto de vista conceptual,
esta disputa se desenvuelve en varias etapas:
desde una puramente teorética, pasando
por otra ético-ideológica, hasta llegar a una
etapa práctico-política. Conceptos tan ma-
nejados en nuestra disciplina, tales como
“derechos fundamentales”, “igualdad ante
la ley”, “justicia”, resultan vacíos de conte-
nido, acaso ininteligibles, sin referencia a
esta controversia y su potencial solución.
La intervinculación disciplinaria resulta,
por lo tanto, no sólo recomendable, sino
que imprescindible.
Otro tema vinculado a la relación Estado
y derecho y que también tiene un carácter
interdisciplinario es aquel que atañe a la
personalidad jurídica del Estado.
La configuración del Estado como per-
sona jurídica es relativamente moderna.
Desconocida por griegos y romanos, se
atribuye a la escuela del derecho natural y
de gentes –siglos XVII y XVIII– el mérito
de haber sentado las bases de una perso-
nalidad jurídica del Estado. Conforme a
esta teoría, sobre las personas dominantes
como sobre las personas dominadas existe
otra persona que comprende al pueblo y
al imperante. Ambos forman juntos una
personalidad integral con fundamento te-
rritorial (colectividad geográfica). Como
característica de esta personalidad integral
puede señalarse por una parte la existencia
de normas jurídicas conforme a las cuales,
en lugar del querer y obrar de los indivi-
duos, quiere y obra un sujeto de derecho
independizado; y, por otra parte, que por
virtud de los conceptos de la representación
y del mandato, la voluntad se exterioriza
por medio de órganos.
En consecuencia, al Estado se le considera
dotado de una actividad jurídica propia y
susceptible de obligar o de comprometer
responsabilidad.
Como anota Hauriou, hay que compren-
der bien el sentido de la posición tomada
por el derecho positivo. El Estado no queda
 Sección Cuarta: Del Estado
asimilado a un individuo físico y no conviene
a la idea de persona pretender que existe un
sustrato físico en la personalidad jurídica del
Estado. Pero se ha llegado progresivamente
a este concepto de personalidad moral y
jurídica del Estado, porque es el que mejor
explica su comportamiento.
Admiten los autores que no obstante las
dificultades de orden teórico para recono-
cer personalidad jurídica al Estado, ello es
necesario, por diversas causas: a) Porque
si el Estado tiene un fin único que cum-
plir, un bien común igual para todos los
miembros de la sociedad política, es pre-
ciso reconocer una personalidad jurídica
a toda esta actividad común; b) porque si
existe un patrimonio público, es necesa-
rio que exista una personalidad en torno
del Estado; c) porque la existencia de un
interés colectivo en contraposición con los
intereses particulares implica la necesidad
de la existencia de una personalidad jurí-
dica del Estado.
Cabe puntualizar que la consecuencia
más inmediata de la personalidad del Estado
es su responsabilidad.
18. F INES DEL ESTADO
Determinar si el Estado tiene algún fin, y
en el caso de que la respuesta sea afirmativa,
precisar en qué consiste tal fin es un pro-
blema que ha inquietado a los pensadores
de todas las épocas.
El tema es arduo, complejo y al margen
del esfuerzo de los especialistas, en absolu-
to dilucidado. Para algunos tratadistas, “la
cuestión en torno a los fines que deben
perseguirse con el instrumento técnico-so-
cial Estado, es una cuestión política que cae
fuera de los márgenes de la teoría general
del mismo” (Kelsen). Para otros, “el fin del
Estado es un problema teleológico, que
está más allá de las fronteras del derecho”
(Carro). “De la misma manera que, en las
convenciones privadas de carácter social
entre hombres, no existe ningún fin propio
común, sino fines particulares varios, según
la diversidad de adjuntos, así tampoco se
debe inquirir en los diversos Estados un
77
fin objetivamente determinado y constan-
te” (Haler). Para los organicistas el Estado
es un fin en sí mismo, pero si se quisiera
atribuírsele fines externos, éstos no serían
otros que sus propias funciones.
En la barrera opuesta, se parte afirman-
do que, “si el Estado existe, sin duda que
existe para algún fin. Y siendo el hombre
que constituye el Estado un ser inteligente y
libre, el conocimiento más o menos exacto
y reflexivo de ese fin debe proceder a su
acción que, como racional, ha de apoyarse
en algún motivo y dirigirse a algún objetivo”
(Izaga). “Como toda asociación humana,
también el Estado tiene su finalidad nor-
mal. Precisamente en la comunidad estatal
debe manifestarse con singular claridad la
idea teleológica, en forma de una voluntad
consciente de sus fines” (Fischbach). En
todo caso, dirá Jellinek, “si se prescinde
de la idea de fin, no se puede tener una
noción perfecta del Estado, ya que se omite
una característica que es suficiente por sí
misma para diferenciar el Estado de todas,
las otras formaciones que pretenden ser sus
iguales, cuando no superarlo”.
De todas las consideraciones precedentes
pareciera que se puede obtener la siguiente
conclusión: el problema del fin del Estado
rebasa el campo del derecho, pero ello no
significa que el Estado carezca de fin. Es
más, resulta aconsejable indagar acerca del
fin del Estado para clasificar su concepto.
Con el solo objeto de proporcionar un
esquema primario de este difuso tema, nos
limitamos a describir la clasificación que
distingue entre fin objetivo del Estado y fines
subjetivos del Estado.
El fin objetivo del Estado es el propio de
todo Estado, esto es, la construcción, conso-
lidación y perfeccionamiento de la “comu-
nidad política”. Como dice Sampay, “sólo
un fin causa el verdadero orden del Estado,
así como hay una sola naturaleza humana;
todo objetivo que no se encamine hacia él,
apoyándose en esta naturaleza del hombre,
quita a la multitud ciudadana su trayectoria,
la desorbita, y el aparente orden que causa no
es tal, sino un deslizamiento hacia el caos”.
Desde esta perspectiva, existe un fin único
para el Estado, el mismo para todos los tiem-
 Manual de Derecho Político
pos, que habrá de permanecer idéntico a sí
mismo en todas las formas y que contiene en
su unidad a los demás fines. En cierta forma
coincide con el fin que Jellinek denomina
absoluto, y cuya formulación doctrinaria queda
sintetizada en la locución “bien común”.
Los fines subjetivos del Estado son los
propios de cada Estado, y constituyen los
contenidos muy variables del bien común.
En este caso el factor histórico tiene singular
gravitación y las diversas doctrinas políticas
otorgan el necesario sustento filosófico para
su formulación.
La concepción del hombre, del mundo
y de la vida que se postula determinará el
alcance de los fines del Estado.
A continuación ejemplarizaremos ambos
enfoques.
18.1. Fin objetivo del Estado
De acuerdo con la corriente aristotélico-
tomista y a menudo, también al margen
de ella, se suele afirmar que el fin propio,
objetivo y necesario del Estado es el bien
común.
Se suele definir el bien común como “el
conjunto de condiciones sociales que hacen
posible y favorecen en los seres humanos el
desarrollo integral de sus personas”.65
Según el padre jesuita Francisco Suárez,
el bien común es un status en el cual los
hombres viven en un orden de paz y de
justicia con bienes suficientes para la con-
servación y el desarrollo de la vida material,
con la probidad moral necesaria para la
preservación de la paz externa, la felicidad
del cuerpo político y la conservación con-
tinua de la naturaleza humana”.66
En la Encíclica Pacem in Terris, de Juan
XXIII, se dice: “Todos los individuos y grupos
intermedios tienen el deber de prestar su
colaboración personal al bien común… La
razón de ser de cuantos gobiernan radica
por completo en el bien común. De donde
65
FERNÁNDEZ V., EMILIO, Diccionario de Derecho
Político, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981, p. 72.
66
Citado por MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., t. I,
p. 223.
78
se deduce claramente que todo gobernante
debe buscarlo, respetando la naturaleza del
propio bien común y ajustando al mismo
tiempo sus normas jurídicas a la situación
real de las circunstancias… No se puede
permitir de modo alguno que la autoridad
civil sirva el interés de unos pocos, por-
que está constituida para el bien común
de todos. Sin embargo, razones de justicia
y de equidad pueden exigir, a veces, que
los hombres de gobierno tengan especial
cuidado de los ciudadanos más débiles, que
puedan hallarse en condiciones de inferio-
ridad, para defender sus propios derechos
y asegurar sus legítimos intereses”.
La Constitución Política de 1980, en su
artículo 1º, incorpora a su texto el concepto
de bien común en los siguientes términos:
“El Estado está al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien
común, para lo cual debe contribuir a crear
las condiciones sociales que permitan a to-
dos y a cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realización
espiritual y material posible, con pleno res-
peto a los derechos y garantías que esta
Constitución establece” (Cap. I, Bases de
la Institucionalidad, inc. 4º, art. 1º).
Como se puede apreciar, todas las defini-
ciones transcritas coinciden en señalar que el
bien común no es un mero agregado cuan-
titativo de bienes individuales. Representa,
conceptualmente, un bien supraindividual
hacia el cual se orienta ordenadamente el
bien individual de cada uno de los miembros
de la sociedad. Entre el bien común y el bien
particular no hay antagonismos, ambos se
complementan. La persona humana es, a la
vez, agente y destinatario del bien común.
Otra característica que presentan las de-
finiciones anotadas dice relación con los
elementos que engloba o comprende el bien
común: la paz, la justicia y el bienestar.
La paz implica un orden de convivencia
y de cooperación basado en una comuni-
dad de creencias fundamentales sobre los
problemas de la sociedad, sin perjuicio de
las naturales discrepancias acerca de la apli-
cación de estos principios. A través de la
paz social se logran estabilidad y seguridad
para el individuo y la comunidad.
 Sección Cuarta: Del Estado
Pero el orden no basta por sí mismo y
debe perseguirse necesariamente la justicia
social y, finalmente, el bienestar, a fin de
que todos los individuos puedan llevar una
vida digna.
18.2. Fines subjetivos del Estado
Todas las doctrinas –aceptando o no la
locución “bien común”– admiten que la
actividad del Estado debe encaminarse a la
búsqueda de lo que es “bueno” o “útil” para
la sociedad. ¿A través de qué medios se puede
alcanzar lo que se reputa “bueno” para la
sociedad? ¿Cuál es el rol que corresponde al
Estado en esa tarea? Las respuestas adecuadas
las han tratado de dar las doctrinas políticas
de ayer y de hoy, sin que hasta la fecha se
pueda llegar a un punto pacífico.
En gran medida el criterio que se siga
depende de la escala de valores que se adopte,
según se postulen como valor supremo la
libertad, la igualdad, el orden, el individuo,
la sociedad, el Estado u otro valor.
Aun cuando el tema es desarrollado en el
tomo II de este Manual, al tratar las Doctri-
nas Políticas Contemporáneas adelantamos
algunos planteamientos básicos.
1) Para las doctrinas individualistas, la co-
lectividad debe estar organizada de modo
que permita y asegure el ejercicio de los
derechos inherentes a la personalidad hu-
mana encarnados en el individuo: la vida,
la libertad, la felicidad. En lo material,
garantizar la propiedad privada, con sus
complementos inseparables, la iniciativa y
la empresa privada.
El Estado se limita a supervigilar y ga-
rantizar el desenvolvimiento de aquellas
relaciones. No debe trabar el libre desen-
volvimiento de las llamadas “leyes naturales”
de la economía. El Estado es un “gendar-
me” cuya actividad debe circunscribirse a
mantener el orden y paz social.
El individuo es el instrumento prota-
gónico. La sociedad le sirve; el Estado lo
protege.
Una manifestación extrema del individua-
lismo está representada por “el anarquismo”,
que prescinde totalmente del Estado y sólo
79
admite la actividad colectiva para fines de
carácter material, por ejemplo: la producción
cooperativa de los artículos de subsistencia.
2) Las doctrinas socialistas constituyen
una respuesta contra los excesos del indivi-
dualismo liberal y acentúan la primacía de
lo social. “Aspiran a una justicia social, con
control del orden económico por parte del
Estado, y a una sociedad donde las clases
sociales cooperen o colaboren mutuamente
o directamente no existan”.67
El Estado abandona el rol pasivo que
le adjudican las doctrinas individualistas y
pasa a cumplir funciones reguladoras del
orden, no sólo en lo jurídico, sino en lo
social y, principalmente, en lo económi-
co. Si es necesario debe competir con el
individuo en este campo para mantener
el equilibrio colectivo.
La propiedad no sólo otorga derechos
a su titular, sino que también le impone
deberes. Son precisamente estas doctrinas
las que desarrollan el concepto de “función
social” de la propiedad.
A diferencia de lo que ocurre en las doc-
trinas individualistas, en estas concepcio-
nes la sociedad ocupa el primer plano; el
individuo y el Estado la sirven cumpliendo
funciones coadyuvantes.
3) Finalmente, las concepciones transper-
sonalistas, como su nombre lo indica, postu-
lan que el hombre sólo puede alcanzar su
realización plena en cuanto se subordina a
otra realidad superior: el pueblo, la nación,
el partido o el propio Estado.
La totalidad de la vida colectiva gira en tor-
no al desarrollo de esa entidad superior.
Como dice Bidart, “el hombre queda
denigrado y convertido en una herramienta
del Estado. No es el Estado para el hombre,
sino el hombre para el Estado”.68
67
Como se verá en el tomo II, al tratar las “Doctrinas
Políticas Contemporáneas”, dentro del socialismo se
distinguen diversos matices y corrientes. Una acerta-
da síntesis de las ideologías contemporáneas puede
consultarse en WALTER MONTENEGRO, Introducción
a las doctrinas político-económicas. Editorial Fondo de
Cultura Económica, México, 1973.
68
BIDART CAMPOS, GERMÁN, Lecciones Elementa-
les de Política, Editorial Ediar, Buenos Aires, 1984,
p. 194.
 Manual de Derecho Político
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
1. Texto atinente a párrafo 16.1.
El grupo humano
JORGE LARRAÍN
Etapas y discursos de la identidad chilena
LOM, Santiago, 2001
Me parece interesante reflexionar acerca
de cómo abordar el problema de la identidad
chilena. Entre otras cosas, para mucha gente la
existencia misma de esta no es tan obvia como
parece y, si existiera, tampoco es tan claro como
debe entendérsela.
Una de las experiencias interesantes de mi
paso por la Feria Internacional del Libro de 2001,
donde me pidieron que fuera a firmar copias de
mi libro sobre la Identidad chilena69 fue conversar
con bastante gente y encontrarme con que mu-
chos, al ver mi libro, me decían con una cierta
cara de duda, “¿identidad chilena?, ¿de que esta
hablando usted? Nosotros los chilenos no tenemos
identidad: lo copiamos todo”. Yo les decía: “Eso
mismo es un rasgo de nuestra identidad”.
Esto se repitió muchas veces y me hizo ver
que muchas personas piensan que no tenemos
identidad porque entienden por ella “distinti-
vidad”, “creatividad” u “originalidad”.
Desde esa respectiva tienen cierta razón,
porque no hemos producido una pintura, una
arquitectura, una filosofía o una ciencia social
distintiva. Pero no es falta de identidad en el
sentido en que yo la entiendo: existe una que,
entre otros rasgos, tiende a ser eléctrica, muy
abierta a absorber ideas de todos lados.
Para hablar de identidad chilena parto de un
contexto teórico, latinoamericano e histórico.
El primero me interesa porque, sin definir mas
o menos lo que uno entiende por identidad, es
bastante difícil hablar de la atingente a Chile.
Lo primero que habría que decir es que una
identidad colectiva no es mas que un artefacto
cultural que existe como una comunidad ima-
ginada en la mente de sus miembros. Nunca
debe ontologizarse como si perteneciera a un
sujeto individual. Por esto rechazo confundir
identidad nacional con carácter nacional. No se
puede decir que una nación tiene una estructura
psíquica como si fuera una persona individual,
69
Jorge Larraín, Identidad chilena (Santiago:
LOM, 2001).
80
y menos aun que ese carácter sea compartido
por todos sus miembros.
El modo de existencia de una identidad
nacional no es simple. A veces se piensa que
cada nación posee una discernible de manera
clara, homogénea y, sobre todo, ampliamen-
te compartida por todos sus miembros. Esta
creencia está en parte influida por una trans-
mutación indebida del carácter más integrado
de las identidades personales al plano de las
colectivas. Sostengo que la identidad nacional
existe de modo más complejo como un proceso
de interacción recíproca entre dos momentos
clave: las versiones públicas o discursos de iden-
tidad, y las prácticas y significados sedimentados
en la vida diaria de las personas.
Esto equivale a la distinción que hace Giddens
entre la conciencia discursiva, que es la que utili-
zan los intelectuales al hacer discursos rigurosos
y coherentes sobre la realidad, y la conciencia
práctica, que tiene que ver con lo que la gente
común sabe y hace sobre esa misma realidad,
pero que no puede formular en un discurso
riguroso. Con la identidad sucede lo mismo,
algunos pueden dar cuenta de ella de manera
minuciosamente discursiva, otros simplemente
la viven. El hecho de no poder dar cuenta en el
discurso de una identidad no significa no poder
contribuir a ella en forma práctica.
Lo que planteo es que la identidad de una
nación es en el fondo una interacción entre los
discursos públicos sobre esa identidad, las prácticas
de la gente común. Esta interrelación se explica,
por un lado, porque para construir sus discursos
identitarios los intelectuales seleccionan rasgos
de los modos de vida de la gente que les parecen
importantes y representativos. Por otro lado, esas
mismas narrativas influyen en las personas a tra-
vés de los medios de comunicación, del sistema
educativo, de los libros, de la televisión, y buscan
reafirmar un sentido particular de identidad. Es
como si los intelectuales estuvieran diciéndole a
la gente “reconózcase en esto que digo; he selec-
cionado de la vida misma de los chilenos algunos
rasgos identitarios que son importantes y que usted
mismo practica. Créame, esto es lo que es usted,
eso es lo que es nuestra nación”. Y esto se enseña
y se aprende, de partida en los colegios.
Sin embargo, precisamente porque se trata
de una interacción entre el discurso público y
los modos de vida de la gente, una dialéctica
que no es siempre de perfecta correspondencia,
 Sección Cuarta: Del Estado
muchas veces las personas no se sienten bien
representadas por lo que los discursos les están
diciendo. Una nación contiene una enorme
diversidad interior; está compuesta de muchos
rasgos culturales diversos, de muchas regiones,
de mucha gente diversa y de distintos orígenes,
por lo tanto, hay muchos que no se reconocen
culturalmente en ciertos discursos identitarios.
La identidad nacional es algo tremendamente
complejo, no se puede reducir a una especie
de alma, de estructura de carácter o psiquis
compartida por todos.
Por el contrario, se va construyendo, muchas
veces en la contradicción entre estos discursos
y la manera como la gente vive. Es algo que va
cambiando.
Las preguntas por la identidad surgen de
preferencia en periodos de crisis, cuando los
modos de la vida, las maneras de hacer las cosas,
aquello que se da por sentado, es cuestionado
o sufre alguna amenaza.
Veamos ahora, en segundo lugar, el contex-
to latinoamericano: la identidad chilena está
articulada con la identidad latinoamericana y
debe estudiarse en ese contexto.
Es un hecho que muchos cientistas sociales,
literatos, poetas y ensayistas, tanto chilenos como
del resto de América Latina, frecuentemente
y con mucha facilidad van de la identidad na-
cional a la latinoamericana y viceversa. Esto se
verifica al estudiar las versiones de identidad
latinoamericana que prevalecen, tales como el
hispanismo, el mestizaje, la religiosidad popular,
con sus equivalentes chilenos. Por ejemplo, el
discurso latinoamericano de carácter hispanista,
que destaca la raigambre ibérica de la cultura y los
valores latinoamericanos, esta muy bien replicado
en Chile por Jaime Eyzaguirre y Osvaldo Lira.
Las versiones latinoamericanas de religiosidad
popular tienen también representantes chilenos
como Pedro Morandé y Cristian Parker.
Una excepción interesante es la ausencia
relativa en nuestro país de las versiones indi-
genistas de la identidad latinoamericana. En
Chile no son tan organizadas ni tan importantes
como en México, Venezuela y Perú, donde hay
indigenismos muy desarrollados.
En tercer lugar, destaco el contexto históri-
co. Mi tesis central es que la identidad chilena
se ha ido formando históricamente con tres
características fundamentales. Primero, se ha
ido construyendo en estrecha relación con el
proceso de modernización, distinto del euro-
peo, japonés o norteamericano. Existe una tra-
yectoria hacia la modernidad específicamente
81
latinoamericana, que tiene sus etapas de crisis
y expansión y que Chile comparte en lo fun-
damental. Segundo, las preguntas por nuestra
identidad han surgido de preferencia en los
periodos de crisis que se han ido alternando
con periodos de expansión.
Ha existido una tendencia a presentar la
identidad como un fenómeno contrapuesto
a, y excluyente de la modernidad. La historia
de Chile muestra que en el pensamiento de
una mayoría de nuestros ensayistas y cientistas
sociales ha existido un permanente contrapunto
o contradicción entre identidad y modernidad,
como si pudiéramos tener identidad solamente
a costa de la modernidad.
En el proceso de modernización chileno
podemos diferenciar siete etapas bien definidas
de su trayectoria histórica independiente, que
se relacionan con la distinción entre periodos
de expansión y periodos de crisis:
1. Desde 1541 a 1810: etapa colonial en que
la modernidad fue excluida.
2. Desde la Independencia hasta 1900: la
edad de la modernidad oligárquica con impor-
tante expansión económica.
3. Desde 1900 a 1950: la crisis de la moder-
nidad oligárquica y el comienzo de la moder-
nización populista. La oligarquía terrateniente
empieza a perder su poder político.
4. Desde 1950 a 1970: la expansión de la posgue-
rra. Nuevamente una etapa de desarrollo, ahora en
el marco de una ideología desarrollista impulsada
por la irrupción de las ciencias sociales.
5. Desde 1973 a 1990: crisis de la moderni-
dad y dictadura.
6. Desde 1990 hasta 2000: modernización
neoliberal y expansión neoliberal y expansión
económica.
7. Desde el 2000 en adelante: parece abrirse
una nueva etapa de crisis que todavía no pode-
mos explorar con claridad.
Siguiendo de manera general la alternancia
entre etapas de expansión y etapas de crisis, se
produce también una entre la aparición de teorías
optimistas de la modernización y el surgimiento
de versiones públicas de la identidad nacional.
Las teorías favorables a la modernización se
manifiestan y son más exitosas en tiempos de
desarrollo acelerado y de expansión económica.
Por ejemplo, entre 1850 y 1900 prevalece la
visión sarmientista, que oponía la civilización
europea a la barbarie de lo mestizo o indígena;
entre 1950 y 1970, en la expansión de posgue-
rra, llegan las teorías norteamericanas de la
modernización, las nuevas ciencias sociales y el
 Manual de Derecho Político
desarrollismo que se oponen a la mentalidad
conservadora rural, entre 1990 y 2000, durante
los años dorados del crecimiento aceleredado
se imponen las doctrinas neoliberales del co-
mercio libre e integración con el mundo que
se opone al estatismo.
Las versiones públicas de identidad, en cam-
bio, emergen con mayor fuerza y reciben más
aceptación en los periodos de crisis y estanca-
miento, cuando bajan los índices de desarrollo
y de bienestar, por ejemplo, entre 1900 y 1950,
entre 1970 y 1990.
Durante estas siete etapas se han ido confi-
gurando diferentes versiones o discursos sobre
la identidad chilena. He distinguido seis que me
parecen los más importantes sin tratar de ser
exhaustivo: discurso militar-racial, empresarial,
hispanista, religioso, psicosocial y de la cultura
popular. Cada uno de estos tiene, por supuesto,
autores importantes que contribuyen a su forma-
ción, por ejemplo, Gabriel Salazar y Maximiliano
Salinas en la cultura popular; Nicolás Palacios
en el discurso militar-racial; Hernán Godoy en
el psicosocial; Pedro Morandé, en el que realza
la religiosidad popular; Jaime Eyzaguirre, en el
hispanista, etc. Pero hay que tener en cuenta
que, a nivel social, un discurso no es el mero
resultado de uno o dos autores que pueden
identificarse con precisión y que deben asumir
toda la responsabilidad por sus contenidos. Por
el contrario, en sociedad los discursos exitosos
se van construyendo con una cierta autonomía
sobre la base de muchos aportes distintos y van
circulando e interpelando a las personas para
convencerlas, para constituirlas en sujetos ad-
herentes a su concepción de las cosas.
Todo estos discursos, menos el psicosocial,
tienden a acentuar un rasgo que caracterizaría
nuestra identidad, sea nuestra capacidad de
emprender, nuestro sustrato católico, nuestra
herencia hispánica, nuestra capacidad militar.
Algunos tienden además a proponer un sujeto
histórico portador de la identidad, por ejemplo,
el empresario o el pueblo pobre o el ejército,
que adquieren así un estatus privilegiado en la
construcción de la identidad chilena.
El discurso psicosocial busca establecer la
estructura psíquica o de carácter del chileno
en el sentido de un número definido de rasgos
psicológicos compartidos por todos. Transfiere lo
que son rasgos de algunos chilenos, tales como
valentía, hospitalidad, flojera, sentido del ridículo,
etc., a la estructura de carácter supuestamente
compartida por todos. A mi manera de ver, es
ilegítimo predicar cada una de estas cualidades
o defectos de todos los chilenos.
82
Aun si toda identidad nacional es un proceso
histórico de construcción en cambio permanente
e, incluso, si es insostenible la creencia en un
carácter nacional inamovible, es legítimo tra-
tar de estudiar algunos rasgos históricamente
formados de la identidad nacional, tratar de
explorar su estado actual, establecer sus carac-
terísticas principales y la evolución histórica que
ha llevado a ellos. Algunos de estos elementos
tienen bastante estabilidad en el tiempo y de
alguna manera han figurado con significacio-
nes parecidas desde hace mucho. Otros son
de más reciente aparición o su sentido ha ido
cambiando y siendo reinterpretado en nuevos
contextos históricos. Es posible estudiar estos
rasgos y tratar de explicarlos, no como elemen-
tos raciales –con los cuales nacemos–, no como
características que llevamos en la sangre, no
como aspectos de una estructura sicológica dada,
sino que como elementos que tienen una justi-
ficación histórica, que han aparecido debido a
causas determinadas y que pueden modificarse,
transformarse o aun desaparecer.
Hay que evitar cuidadosamente esencializar
estos elementos, inmovilizar lo que es un proceso
histórico cambiante y ocultar los desacuerdos y
visiones distintas que sobre esa identidad tienen
sectores sociales diversos. Estoy consciente de que
al seleccionar algunos rasgos yo mismo construyo
una versión de identidad, muy selectiva, que no
puede pretender universalidad ni ser exhaustiva,
pero creo que es legítimo proponerla para su
discusión y análisis. La principal diferencia con
otras versiones es que no se postula aquí un factor
esencial privilegiado alrededor del cual se cons-
truye la identidad (por ejemplo, lo indígena, lo
empresarial, lo religioso, lo bélico, lo hispánico),
sino que se considera una variedad de factores
interrelacionados. Por ejemplo, considero el pa-
pel que juega la religión en la identidad chilena,
pero no la constituyo en el “substrato” único o
primordial de esa identidad. Entre ellos menciono
los principales: legalismo, religiosidad, fatalismo
y solidaridad, tradicionalismo ideológico, racismo
oculto, machismo, eclecticismo.70
A modo de ejemplo, es interesante hacer el
estudio de cómo surge el legalismo en Chile, a
partir de lo que se resume en el dicho “se acata
pero no se cumple”. En su base existe una cadena
de simulaciones que empieza con los indígenas
que se convierten al catolicismo para salvar la
vida, sin creer verdaderamente; que toca a los
70
Para profundizar en estos rasgos y otros no
mencionados aquí, véase el capítulo 7 de mi libro
Identidad chilena.
 Sección Cuarta: Del Estado
funcionarios reales, quienes, profesando obe-
diencia, no pueden aplicar las leyes o edictos
reales que defienden a los indios porque eso
perjudicaría los intereses de los encomenderos;
que alcanza aun al rey y a la jerarquía eclesiástica,
que en conocimiento de esto, finge no darse
cuenta en parte, porque de otro modo bajaría
la recaudación de tributos.
Pero en todos estos casos se profesa exter-
namente acatar, cumplir en lo formal con el
principio de autoridad aunque en la práctica
el principio o la norma se está violando. Este
es un rasgo bastante estable que encontramos
hasta hoy. No lo quiero esencializar, como si
fuera parte de nuestra estructura de carácter,
pero todavía subsiste en la hipocresía con que se
sostienen públicamente ciertos principios que
se desconocen en el quehacer cotidiano.
De este modo, cada rasgo debe justificarse
por factores políticos, económicos y sociales
cambiantes. Por ejemplo, los rasgos de fata-
lismo y solidaridad se pueden justificar por
la subsistencia de la pobreza en vastas capas
de la población. La religiosidad sigue siendo
un actor importante pero ha ido perdiendo la
centralidad que tenía. Ninguno de los rasgos
de la identidad chilena que podrían detectarse
es una característica estable de carácter racial
o psicológico; son resultados de la historia y
pueden por lo tanto cambiar, transformarse o
aun desaparecer completamente.
La identidad chilena también tiene los rasgos
formales de toda identidad, que son fundamen-
talmente tres, que esbozaré. Primero, identida-
des culturales más amplias que Chile como país
comparte con otros. Por ejemplo, el pertenecer a
América Latina, o al mundo subdesarrollado en
la posguerra y hoy, a la categoría de país exitoso
o emergente en desarrollo. Segundo, elementos
materiales que expresan nuestra identidad. Por
ejemplo, las peculiaridades de nuestro territorio
y geografía, que determinan nuestro sentido de
aislamiento o confinamiento. Tercero, nuestros
“otros” tanto significativos como de diferencia-
ción en función de los cuales hemos construi-
do nuestra identidad. Entre los primeros, los
significativos, tenemos una sucesión de otros
que fueron nuestros países modelos, empezando
por España y siguiendo con Francia, Inglaterra,
Alemania y Estados Unidos. Entre los otros de
diferenciación, en oposición a los cuales se ha
construido la identidad chilena, destacan el pueblo
mapuche, Bolivia, Perú y Argentina.
En conclusión, la chilenidad nunca ha sido
algo estático, una especie de alma permanente,
83
sino que ha ido modificándose y transformándose
en la historia, sin por ello implicar una aliena-
cion o traición a un supuesto carácter esencial
que nos habría constituido desde siempre. Por
esta razón resulta tan difícil establecer con cla-
ridad la línea divisoria entre lo propio, como
algo que debe mantenerse, y lo ajeno, como
algo que aliena. Nada garantiza que aquello
que consideramos “propio” sea necesariamente
bueno y debamos mantenerlo a toda costa, solo
por el hecho de ser “propio”. La identidad no
sólo mira al pasado como la reserva privilegiada
donde están guardados sus elementos princi-
pales, sino que también mira hacia el futuro;
y en la construcción de ese futuro no todas las
tradiciones históricas valen lo mismo. No todo
lo que ha constituido un rasgo de nuestra iden-
tidad nacional en el pasado es de por sí bueno
y aceptable para el futuro.
Por otro lado, hay que evitar también una
reacción de receptividad acrítica que nos haga
creer que todo lo que viene de fuera es bueno
o mejor. La identidad chilena seguirá constru-
yéndose sobre la base de nuestros propios mo-
dos de vida que van cambiando, pero tomando
también los aportes universalizables de otras
culturas para transformarlos y adaptarlos desde
la propia, llegando así a nuevas síntesis.
2. Texto atinente a párrafo 16.2.7.:
Geopolítica
RUDIGER GRAPENBURG
Relaciones entre la política interior y exterior
Editorial Anagrama, Barcelona, 1971,
pp. 171 y ss.
L A GEOPOLÍTICA
“La geopolítica es la doctrina que postula
que los procesos políticos dependen de la ubi-
cación geográfica. Está basada en la geogra-
fía, especialmente la geografía política, como
doctrina de la organización y estructuración
política del espacio”.
Con la doctrina de que la política exterior
de un Estado ha de seguir unos factores y unas
regularidades objetivas –primariamente geográ-
ficas–, la geopolítica constituye en este sentido
una continuación y sistematización del “prima-
do de la política exterior”. Nació en algunos
Estados europeos y en los Estados Unidos de
América, precisamente en una época en que el
desarrollo de la técnica bélica y de los medios
 Manual de Derecho Político
de transporte y comunicaciones comenzaron a
relativizar la importancia política de la situación
geográfica, pero en la que simultáneamente se
formó la política exterior de carácter imperialista
expansivo de las grandes potencias europeas y
de los Estados Unidos de América.
La concepción de que la situación geográfi-
ca de un país determina tanto su constitución
política como su actuación política, ya existió
en la antigüedad (por ejemplo, en Estrabón).
Luego fue recogida de nuevo por la literatura
política de los albores de la burguesía (Bodin),
para ser acentuada por Montesquieu casi en
un determinismo geográfico de la constitución
social y de la política. Por mucho que ayuda-
se a superar la concepción teológica medieval
de la historia mediante el intento de explicar
las condiciones sociales y estatales a partir de
causas materiales objetivas, ya sirvió incluso a
Montesquieu para justificar la opresión colonial.
Este llegó a la siguiente conclusión:
“Debido a su cobardía, los pueblos de los
países cálidos se hallan casi siempre sometidos,
mientras que los pueblos de los climas más fríos,
debido a su valor, se han mantenido libres”.
Desde finales del siglo pasado, tales prin-
cipios se han ido estructurando en teorías, las
cuales descubren para la política exterior de
un Estado unas leyes condicionadas geográfica-
mente y que, más que explicar la acción política
pasada y actual, quieren determinar y legitimar
la acción política futura. Uno de los primeros
representantes de este tipo de geopolítica lo
fue el almirante norteamericano Alfred Thayer
Mahan, quien con su teoría quiso demostrar la
necesidad de una potente armada para su país,
y que alcanzó gran influencia por sus ideas.
El geógrafo británico Halford Mackinder
desarrolló la teoría del “país-eje” de la tierra
(Rusia) y de la “isla-mundo” (Europa, Asia,
África). Este autor exigía como ley “natural” la
influenciación del “país-eje” de la “islamundo”
por parte de la Gran Bretaña.
La escuela geopolítica adquirió una especial
importancia en Alemania (Ratzel, Kjellen, y en
especial Haushofer), debido a que su teoría del
“espacio vital ofrecía a los nacionalsocialistas una
base para su agresiva política exterior. Porque,
según Kjellen, la expansión de Alemania “no es un
brutal instinto de conquista, sino un crecimiento
natural y necesario para la autoconservación.
De esta forma, la política exterior alemana de
agresión sólo era expresión de una inevitable
ley “natural”. El mismo Haushofer caracterizó
la función de su teoría cuando escribió refirién-
84
dose al ataque que Alemania realizó en 1941
contra la URSS:
“Con la decisión del 22 de junio de 1941,
por fin queda al descubierto ante un público
más amplio la tarea máxima de la geopolítica,
la vivificación del espacio en el viejo mundo,
con la casi simultánea necesidad de vencer sus
limitaciones continentales: la tarea de configurar
Eurasia y Euráfrica en una realidad de valores
creadores positivos”.
Un importante elemento estructural de las
relaciones internacionales lo constituye la exis-
tencia de “intereses naturales” de los Estados,
por lo general geográficamente condiciona-
dos (como, por ejemplo, el “interés natural”
de Francia por tener una frontera oriental
“natural” en el Rin, o el “interés natural” de
la URSS por poseer puertos desprovistos de
hielo y por dominar los Dardanelos). Todo
gobierno de cualquier Estado viene obligado
a perseguir tales “intereses naturales”, inde-
pendientemente de la estructura social, la
organización política o la constelación de las
fuerzas políticas del interior que pueda tener
cada Estado.
Pero, frente a ello, Schwarzenberger ha se-
ñalado el carácter histórico de tales intereses
“naturales”, que se transforman “según las nece-
sidades políticas del momento”. Hallgarten ha
demostrado con ayuda de uno de tales “intereses
naturales”: el de la ayuda a la segunda poten-
cia continental europea por parte de la Gran
Bretaña, con el fin de mantener el equilibrio
europeo, que no se trataba de la meta política
del mantenimiento del equilibrio, sino ante
todo de un aseguramiento de la exportación
de capital británico hacia Europa.
Las teorías de la existencia de “intereses
naturales” se prestan a imputar al enemigo
político una tendencia objetiva –completa-
mente independiente de sus fines políticos
subjetivos– de expansión “natural” (como ocurre
hoy frente a Rusia, con su tendencia expansio-
nista “natural” hacia Europa, supuestamente
constante desde hace siglos). Pero esta teoría
ha experimentado una modificación con la
aparición del concepto de los “intereses na-
cionales”, importante por estar desprovisto de
referencias geográficas. Según ella, la política
exterior ha de conocer y ponerse al servicio
de los “intereses nacionales”, concepto que
caracteriza un proceso que permite la transfor-
mación de los intereses de grupos particulares
de poder político interior, en metas de política
exterior de la nación entera. Y con ello oculta
 Sección Cuarta: Del Estado

las relaciones entre la política interior y la
exterior, en lugar de esclarecerlas.
Todas estas teorías, por muy diferentes que
sean en sus detalles, parte de la existencia de
factores “naturales” constantes en la política
exterior de todo Estado, con lo cual quieren
conferir a ésta unas reglas diferentes a las de
la política interior. Pero Schwarzenberger nos
advierte sus peligros:
“Si unas magnitudes relativamente constantes
son elevadas a factores estáticos absolutos, o
bien si unos programas políticos son ensalzados
como leyes naturales, se puede llegar a unas
peligrosas conclusiones falsas”.

85
 Sección Quinta
FORMAS DE ESTADO
19. Estado unitario.
20. El Estado federal.
21. Uniones de Estados.
22. La Confederación.
23. El Estado y la comunidad internacional.

Una vez configurado el Estado como mente se clasifican en simples y compuestas,

forma de organización política con todos
sus elementos inherentes, éste puede es-
tructurarse de diversas maneras y presentar
distintas formas. Según el criterio adoptado,
son múltiples las clasificaciones de Estado
formuladas por los estudiosos. Sin embargo,
antes de señalar el criterio a que adhieren
los autores de esta obra, es preciso advertir
lo que se entiende por “forma de Estado”
para no incurrir en el clásico error de con-
fundirla con las “formas de gobierno”.
La forma de Estado atiende fundamen-
talmente a la estructura del poder, del cual
el Estado es el titular; considera la distribu-
ción espacial de la actividad del Estado. La
forma de gobierno, en cambió, concierne
al ejercicio del poder; considera la distri-
bución orgánica de la actividad del Estado.
Atiende a la forma como se ejerce el poder
y como son designados los gobernantes. Así,
solamente, puede explicarse que Estados
de estructura semejante estén regidos por
formas de gobierno diferentes. Así, EE.UU. y
Alemania son Estados federales, con gobier-
no presidencial el primero y parlamentario
el segundo. Y, a la inversa, dos formas de
gobierno semejantes pueden darse en for-
mas de Estado diferentes: México y Chile se
gobiernan según el régimen presidencial,
siendo el primero de estructura federal y
unitario el segundo.
Para clasificar los Estados adoptaremos
el punto de vista jurídico. Jurídicamente,
la forma de Estado deriva de la estructura
interna del poder estatal. En efecto, según
que el aludido poder tenga un titular único
o que él se impute a centros múltiples de
potestad, estaremos en presencia de dos
formas de Estados diversas que tradicional-
pero que aquí designaremos directamente
como Estado unitario y Estado federal.
De este modo, si el poder estatal se dis-
tribuye en varios territorios que lo ejercen
en forma autónoma, estaremos frente a una
estructura federal. Si, por el contrario, el
poder estatal emana de un centro único,
el orden será unitario.
Contra la opinión generalizada, y con
el afán de rectificar errores metodológicos,
no consideraremos dentro de las formas de
Estado la Confederación ni las Uniones de
Estados. Estimamos que tales formaciones
no constituyen, en general, forma de Estado
porque no son Estados. En primer lugar, la
Confederación carece de una Constitución
Política común, no tiene autonomía cons-
titucional. Carece de un centro de poder
soberano con autoridad sobre los ciudadanos
de cada Estado confederado. Carece de un
grupo humano unificado, lo mismo que de
un territorio común. En suma, la Confede-
ración de Estados no reúne las condiciones
de existencia o elementos que cualifican a
un Estado como tal y mal podría, entonces,
ser considerado como una de sus formas.
En consecuencia, dicha formación será es-
tudiada, junto con las Uniones de Estados,
a continuación del Estado federal.1
19. ESTADO UNITARIO
Estado unitario es aquel que no posee
más que un solo centro de impulsión po-
1
Véase GALAZ ULLOA, SERGIO, Derecho Constitucional
e Instituciones Políticas, Universidad de Concepción,
1960.

87
 Manual de Derecho Político
lítica y gubernamental. Es servido por un
titular único, que es el Estado.
La estructura de poder, la organización
política es única, en tanto que un solo aparato
gubernamental cumple todas las funciones
estatales. Los individuos obedecen a una
sola y misma autoridad, viven bajo un solo
régimen constitucional y son regidos por
una legislación común.
El poder estatal se ejerce sobre todo el
grupo humano que habita el Estado, se
dirige a una colectividad unificada. Las de-
cisiones políticas obligan por igual a todos
los gobernados.
Además, el Estado unitario se caracteriza
porque la organización política abarca todo
el territorio estatal y rige para todo su ám-
bito sin entrar a considerar las diferencias
locales o regionales que pudieren existir. El
Estado unitario, por tanto, es aquel en que
el poder conserva una unidad en cuanto
a su estructura, al elemento humano y al
territorio sobre el cual recae.2
Sin embargo, no debe asimilarse esta
idea a la de Estado monocrático o totali-
tario. La unidad monocrática exige una
concentración orgánica del poder en las
manos de uno solo o de algunos. El Estado
unitario, en cambio, es compatible con un
régimen político de división de poderes o
distribución de funciones. Es decir, varios
órganos pueden concurrir al ejercicio del
poder estatal unitario. El totalitarismo, que
descarta toda limitación al poder del Esta-
do, no depende de una estructura estatal
simple o compuesta, pero sí de la extensión
dada a su actividad sobre los individuos y
la colectividad.
El Estado unitario constituye una forma
de Estado que se caracteriza por la centra-
lización política, o sea, que la competencia
legislativa está reservada a los órganos cen-
trales, de tal modo que si existen autoridades
locales la descentralización consiguiente
sólo alcanza a la ejecución de la actividad
estatal. Este tipo de Estado es la forma en
que se realiza del modo más perfecto la
2
Ver PRELOT, MARCEL, Institutions Politiques et
Droit Constitutionnel, 3ème. édition, Dalloz, París,
1963, pp. 222-226.
88
idea del Estado, porque en él un pueblo
es organizado sobre un único territorio y
bajo un solo poder.3
El Estado constituye una organización
y un orden para el ser humano que tiende
por sí mismo hacia la unidad. El proceso
de centralización es un fenómeno natural
inherente al Estado, que se manifiesta desde
que nace como forma política típica de los
tiempos modernos. El poder central surge
como un centro de atracción que tiende
a absorber a los poderes locales para for-
mar una sola unidad de la cual emanen
las decisiones políticas. La formación del
Estado y la centralización son dos fenóme-
nos correlativos.
Hoy día, sin embargo, frente a la com-
plejidad de la vida contemporánea, el Es-
tado, para proveer mejor a la satisfacción
eficiente de los múltiples intereses colectivos,
tiende a la descentralización y a traspasar
facultades a diversos organismos. El Estado
unitario ha ido incorporando los Sistemas
de administración local que pueden ir desde
una mera desconcentración de funciones
hasta una descentralización administrativa
o, más aún, de carácter político.
La actividad del Estado, entonces, puede
organizarse en forma centralizada o en for-
ma descentralizada, según que ésta emane
o no de un centro único de decisión.
Centralización y descentralización son
dos diferentes manifestaciones de la orga-
nización del Estado atendiendo a la forma
como éste desarrolla su actividad, y no de-
ben entenderse como dos categorías rigu-
rosamente limitadas, sino más bien como
una serie continua de diferentes grados y
opuestos que nunca se dan enteramente
puros en la realidad.
19.1. La centralización
“La centralización se produce cuando
el poder público se convierte en el centro
unificador de todas las funciones y las ejerce
en una congestión de la autoridad pública.
3
LÓPEZ, ob. cit., p. 242.
 Sección Quinta: Formas de Estado
El poder político está centralizado cuando
la autoridad que rige el Estado monopoliza,
junto con el cuidado del bien público en
todos los lugares, de todas las materias y en
todos los aspectos, el poder de mando y el
ejercicio de las funciones que caracterizan
a la potestad pública.4
Se configura una sola estructura admi-
nistrativa donde los jefes de las divisiones
y subdivisiones son agentes que ejecutan y
transmiten las decisiones del poder central,
tanto las instrucciones generales como las
órdenes particulares.
El Estado unitario centralizado constituye
una organización piramidal. Las órdenes
descienden desde la cúspide (la capital del
Estado) a la base (los últimos villorrios).
Del mismo modo los recursos humanos,
económicos y naturales de los niveles lo-
cales y provinciales se remontan desde la
base hasta la cúspide. Las colectividades
inferiores no poseen órganos propios ni
poder de decisión.
Evidentemente, tal grado de centraliza-
ción no existe en el mundo contemporáneo,
donde las dimensiones del Estado, con sus
millones de habitantes y sus múltiples nece-
sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus
funciones y su capacidad de decisión. Frente
a las inoperancias de la centralización han
surgido dos correctivos: la desconcentración
y la descentralización.5
19.2. La desconcentración
La desconcentración se caracteriza por-
que los agentes del poder central no sólo se
limitan a ejecutar las decisiones, sino que
disponen de competencia en determinadas
materias, quedando, respecto de éstas, al
margen de la jerarquía central.
El centro no toma más que una parte
de las decisiones. Los agentes locales del
poder central tienen competencia para
adoptar ciertas decisiones sobre deter-
minados asuntos respecto de los cuales
4
BIDART CAMPOS, Derecho Político, Buenos Aires,
p. 397.
5 6
PRELOT, ob. cit., p. 225.
89
no están sometidos al poder central, en-
tendiéndose sí que en cuanto órganos
como tal permanecen jerárquicamente
subordinados.
En suma, un órgano transfiere faculta-
des y atribuciones a otro órgano, pero éste
queda sujeto a la dependencia jerárquica de
aquél. La desconcentración no crea agentes
independientes, sólo desplaza el centro de
poder de decisión. Es el traspaso de compe-
tencia de un órgano de la administración
a otra inferior.
El órgano desconcentrado carece de
personalidad jurídica, no actúa por sí mis-
mo, sino con la personalidad jurídica del
órgano central. Por ejemplo, en Chile, las
oficinas del Servicio de Impuestos Internos
en las regiones.
Para muchos autores, especialmente
franceses, la desconcentración es una va-
riante de la centralización, una especie de
centralización imperfecta.
19.3. La descentralización
Descentralizar en su acepción más lata
implica una separación. “Descentralizar
quiere decir separar del centro, conside-
rándose como la antítesis de centralizar, o
unir en el centro”.6
Existe descentralización cuando, en
distinta medida, se admite que el poder
público y/o las funciones públicas estén
distribuidos y sean ejercidos con mayor o
menor independencia por ciertos grupos
estructurados en el seno del Estado (co-
munas, provincias), o por órganos creados
específicamente para tales propósitos.
“La descentralización implica siempre
una distribución de la actividad del Estado
que se manifiesta sea como distribución del
poder –o dicho de otro modo, como diver-
sidad de fuentes originarias del derecho
positivo– o como distribución de funciones
derivadas a través de órganos subordinados.
Por lo común se da a la primera el nombre
BIDART, ob. cit., p. 397.
 Manual de Derecho Político
de descentralización política y a la segunda el
de descentralización administrativa.7
19.3.1. Descentralización administrativa. Con el
fin de aumentar la eficiencia de los servicios
públicos, incorporar al progreso los recursos
locales y ejercer mejor el mando, el Estado
distribuye sus funciones y crea órganos para
cumplir cometidos específicos. El Estado
descentraliza la ejecución de la norma, es
decir, realiza una administración “indirecta”
de los asuntos, ya que no administra un
órgano central sino una persona jurídica
creada por él.
Los organismos descentralizados se ca-
racterizan porque no están subordinados
jerárquicamente a ningún otro órgano admi-
nistrativo sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Además,
están dotados de personalidad jurídica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son
responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias
y específicas. Pero, evidentemente, están
sujetos al control del poder central, control
que se ejerce sobre los órganos y sus actos
y que recibe el nombre de “tutela”. Esta se
diferencia de la dependencia jerárquica
–forma de control propia de los órganos
desconcentrados–, porque se ejerce a tra-
vés de un órgano contralor. Además, los
órganos desconcentrados carecen de per-
sonalidad jurídica y de patrimonio propio;
consiste, como ya dijimos, en la traslación
de funciones de un órgano administrativo
a otro. La descentralización, en cambio,
origina una persona jurídica dirigida por
sus propias autoridades.
La descentralización administrativa pue-
de o no tener asiento territorial. Ejemplo
de descentralización administrativa con
diferenciación territorial lo constituye la
actividad que corresponde a una munici-
palidad, que en el ordenamiento constitu-
cional chileno es definida por el artículo
118 inciso 4 de la Constitución Política. Y
ejemplo de descentralización administrativa
o de servicios sin base territorial lo cons-
7 9
LÓPEZ, ob. cit., p. 230.
90
tituye la actividad que corresponde a un
ente encargado de cumplir determinado
servicio público, sea en un Estado federal
o unitario, como es el caso de la Empresa
Nacional de Minería, en nuestro país, que
se relaciona con el Gobierno a través del
Ministerio de Minería.
Ahora bien, estos organismos descentrali-
zados actúan a través del poder del Estado, no
se autogobiernan, “no tienen competencia
para dictar las normas que rigen su activi-
dad”,8 se administran por normas particu-
lares, simples medidas de aplicación, pero
no por disposiciones normativas originarias.
En suma, la descentralización administrativa
no afecta la unidad política del Estado sino
que se circunscribe a la organización de la
administración.
La descentralización administrativa
comporta una pluralidad de instituciones
secundarias que nacen y dependen de la
institución central. Siguiendo a M. Prélot
diremos que “la descentralización es pro-
piamente un régimen de co-administración,
en el cual resulta difícil determinar lo que
corresponde a las administraciones descen-
tralizadas y centralizadas. La trabazón de
los órganos, de los recursos y de las respon-
sabilidades es tal que en la mayoría de los
casos es difícil reconocer al que dirige. En
síntesis, la descentralización, creadora de
instituciones, es igualmente limitadora de
sus libertades. El poder central se desprende
de ciertas funciones y atribuciones, pero
puede retomarlas en cualquier momento.
Es un régimen más bien complementario
que antagónico de la centralización. Le
importa la unidad del Estado en sí mismo,
a pesar de implicar una atenuación de ella
en muchos casos”.9
19.3.2. Descentralización política. Se manifiesta
como una distribución del poder público,
reconociendo diversas fuentes originarias de
derecho positivo. Por lo general, requiere
base territorial, es decir, un ámbito espacial
propio del ente u órganos, donde ejercerá
el poder que le corresponde.
8
LÓPEZ, M. J., ob. cit., tomo II, p. 222.
PRÉLOT, ob. cit., p. 230.
 Sección Quinta: Formas de Estado
El ente se halla investido de poder, de
facultad para generar las normas que han
de regir su actividad. El goce de descen-
tralización política no es el resultado de
una concesión o delegación de poder por
parte del Estado, sino que tiene su origen
en título propio. El poder emana de los
órganos propios del ente.
Además, junto con ser capaz de regirse a
sí mismo en forma autónoma, debe revestir
carácter público, es decir, estar encargado
de gestionar una porción o un aspecto de la
cosa pública. La descentralización política
surge cuando las instituciones ejercen algu-
nas funciones del poder público, estando
facultadas para dar órdenes obligatorias
como las del Estado, dotadas del mismo valor
imperativo y operantes en una jurisdicción
territorial delimitada. Ejemplo típico es el
caso de la actividad que corresponde a un
Estado miembro de un Estado federal.
La descentralización política es un pro-
blema que atañe a la unidad política del
Estado. El poder político se distribuye en
varios territorios que lo ejercen en forma
autónoma. Esta forma de descentralización
es característica, de los Estados federales.
En el Estado unitario, en cambio, el
poder político reconoce una sola fuente
originaria, emana de un centro único. “La
concentración del poder significa, a la vez,
el monopolio reservado a los gobernantes
en la emisión de reglas jurídicas (poder
normativo) y la centralización en su pro-
vecho de medios materiales para asegurar
la ejecución (fuerza pública)”.10 Lo que sí
puede distribuirse en un Estado unitario
es la ejecución de la actividad estatal, a
través de las formas –ya explicadas– de
desconcentración y descentralización ad-
ministrativa. Eventualmente, la descen-
tralización política puede presentarse en
ciertos Estados unitarios, como en los casos
de Italia, España y Bélgica que, atendiendo
a ciertos factores locales, han establecido
“regiones autónomas” dentro de su terri-
torio. Parte de la doctrina los denomina
“Estados Regionales”.
10
LÓPEZ, ob. cit., p. 243.
91
La Constitución italiana contempla,
junto a los entes territoriales propios de
un Estado unitario, es decir, las provincias
y los municipios, a las regiones que son
unidades territoriales con autonomía ga-
rantizada constitucionalmente, que gozan
de facultades legislativas sobre las materias
que la Constitución determina. Del mismo
modo, en España existen ciertas regiones,
como Cataluña y Vasconia, que se caracte-
rizan por detentar facultades legislativas
y poseer órganos legislativos propios. Asi-
mismo, Bélgica presenta fuertes contrastes
entre las zonas de Valonia y Flandes, que se
diferencian por factores étnicos, lingüísticos
y religiosos, de modo tal que puede pre-
verse que Bélgica podría derivar de Estado
unitario a federal.
19.4. La regionalización
Jurídicamente, la regionalización se
considera como una forma de descentra-
lización con asiento territorial, que puede
ser indistintamente de carácter político o
administrativo.
En las últimas décadas el regionalismo
ha cobrado especial importancia y se ha
convertido en uno de los tópicos actuales
de la literatura política. Una serie de fac-
tores evidencian que este hecho obedece
a la necesidad de crear nuevas estructuras
territoriales. Fenómenos tales como la rápida
urbanización, los cambios de los medios
de comunicación, de transporte y de edu-
cación han tornado obsoletos los antiguos
límites territoriales de los municipios y de
las provincias y propugnado un cambio en
las formas territoriales. En ese proceso, la
palabra región ha servido como denomi-
nación común de estas nuevas estructuras
territoriales, sea en el orden supramuni-
cipal, supraprovincial o supranacional.
Son ejemplos del primer orden las “áreas
metropolitanas” con propia organización;
del segundo, las comúnmente llamadas “re-
giones”, y del tercero, las zonas abarcadas
por ciertas organizaciones supraestatales,
tales como la Unión Europea.
Son variadísimos los significados de la