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El concepto del Derecho administrativo del turismo 21

EXPOSICIÓN DE LOS CONTENIDOS

1. EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO DEL TURISMO

1.1. Breve aproximación al debate doctrinal sobre la existencia o no de un Derecho

turístico autónomo o especial

Para analizar esta cuestión resulta fundamental partir de la siguiente premisa y es que el
Derecho se erige en herramienta indispensable en el estudio y análisis del sector turístico. Es
precisamente desde el punto de vista jurídico y, más concretamente, desde el ámbito del De­
recho administrativo, desde el que aquí se analiza dicho fenómeno.
Ya particularmente, por lo que se refiere al concepto del Derecho administrativo del tu­
rismo nos interesa destacar, en primer lugar, el debate entablado por la doctrina para deter­
minar si puede hablarse de un "Derecho turístico" como Derecho autónomo o independiente
o si, por el contrario, éste es vicario de otras ramas de nuestro Ordenamiento Jurídico, con­
cretamente en nuestro caso, del Derecho administrativo.
Ya en el año 1999 el Profesor Blanquer! decía, expresivamente, lo siguiente: "Es habitual
entre juristas dedicados a la docencia una comprensible tendencia a subrayar la singularidad
y originalidad de la asignatura que imparten y de su Área de Conocimiento. Esa inclinación
suele terminar animando al profesor a justificar esas particularidades creando principios jurí­
dicos que qiferencian su asignatura de otras ramas del Derecho (constitucional, civil, mercantil,
administrativo, financiero y tributario, laboral, etc.). Por ello no es de extrañar que alguien
sienta la tentación de crear o inventar un Derecho Turístico sustentado en sus propios prin­
cipios, distintos a los que rigen e inspiran otras disciplinas jurídicas, y que por tanto dan au­
tonomía y sustantividad propia a una nueva disciplina académica".
Sin embargo, en nuestra opinión (compartida con el Profesor Blanquer y con otros muchos
autores) conviene resistirse a esa tentación pues no hay tal singularidad de principios di­
ferentes a otras ramas o que sean propios o exclusivos de un supuesto Derecho turís­
tico.
Antes al contrario, está claro que el turismo es una realidad socioeconómica compleja
y poliédrica que plantea problemas jurídicos diversos que, en muchas ocasiones,
deben ser examinados y, en última instancia, resueltos acudiendo a los principios y
técnicas de diversas ramas del Derecho (o disciplinas jurídicas o Áreas de Conocimiento
universitario), tales como lo son el Derecho civil, mercantil, administrativo y tributario, sin
olvidar el Derecho del trabajo. Por consiguiente, insistimos, no estamos ante una disciplina
autónoma sino vicaria de otras ramas del Derecho.
Desde la óptica del Derecho público y, más concretamente del Derecho adminis­
trativo, el Derecho administrativo del turismo no es más que una parte del Derecho

Blanquer Criado, D., Derecho del turismo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999.
22 I María del Píno Rodríguez González

administrativo especial, que utiliza las fuentes, principios y demás técnicas propias
del Ordenamiento Jurídico administrativo-genera12 .
En este sentido, resulta sumamente expresiva la definición de Derecho administrativo tu­
rístico formulada en su dia por Fernández Álvarez, J. (Curso de Derecho Administrativo Turístico,
Tomo 1, Editorial Nacional, 1974), quien lo consideró como "aquella parte del Derecho ad­
ministrativo especial que estudia en sus diversas esferas, la organización administrativa del tu­
rismo, la acción administrativa de policía y fomento del turismo y la ordenación jurídica de
las empresas y actividades turísticas privadas ... ".

1.2. Contenido del Derecho administrativo del turismo

A grandes rasgos, podemos afirmar que el Derecho administrativo del turismo trata de
ordenar a los operadores turísticos, así como a los bienes y productos turísticos 3 .
En efecto, desde una perspectiva global y de conjunto, el estudio jurídico-administrativo
del turismo puede estructurarse en torno a su doble dimensión subjetiva y objetiva.
Desde el punto de vista subjetivo hay que decir que son tres los sujetos que deben
ser examinados (la Administración pública, el empresario y el turista), quienes desarro­
llan un amplio y variado abanico de actividades que serán descritas a lo largo de este manual.
Desde el punto de vista objetivo, se pueden estudiar los bienes turísticos (desde la
protección de las costas o el patrimonio histórico, pasando por el cuidado del entorno urbano
y natura9 y los servicios turísticos (alojamiento, transportes, restauración, organización de
actividades deportivas y recreativas, viajes combinados, etc.). Algunos de estos aspectos serán
analizados a lo largo de este manual.

1.3. ¿El Derecho del turismo está a caballo entre el Derecho público y el Derecho pri­
vado?

Con todo, la realidad pone de manifiesto que el fenómeno turístico no se conforma

como un compartimento estanco y que, por ende, para su análisis jurídico no siempre
es fácil deslindar lo público de lo privado.
Como acertadamente pone de manifiesto el Profesor Blanquer4, si partimos de los más
antiguos esquemas teóricos, tendríamos que en el Derecho privado rige la autonomía de la
voluntad del individuo que se plasma libremente en los contratos. Por el contrario, en el De­
recho público se busca la satisfacción del interés general mediante el ejercicio de potestades

2 Vid. sobre este particular la obra colectiva dirigida por Pérez Hernández, J. M., Derecho administrativo del
Turismo, Thomson-Aranzadi, 2004.
3 Para un estudio más pormenorizado del contenido del Derecho del turismo vid. Blanquer Criado, D. Derecho
administrati1!o... , ob. cit., pág. 13 Yss.
4 En este punto seguimos, nuevamente, al Profesor Blanquer Criado, D. Manual .. , ob. cit., pág. 16 Yss.
 El concepto del Derecho administrativo del turismo 123

exorbitantes. Asimismo, en el Derecho privado las relaciones jurídicas se entablan en términos

de igualdad, pero en el Derecho público las Administraciones ocupan una posición de pre­
dominio, de superioridad frente al ciudadano sometido a ellas.
Sin embargo, como ya adelantamos, en el ámbito de la actividad turística la distinción
jurídica entre lo público y lo privado no es siempre tan clara; y ello porque, desde hace
tiempo, se observa en la práctica un doble fenómeno, que se pone también de manifiesto en
el sector del turismo.
Nos referimos, de una parte, a la denominada huida de las Administraciones públicas
hacia el Derecho privado mediante la creación, por ejemplo, de personificaciones instrumen­
tales (junto a las clásicas Administraciones territoriales ~Estado, Comunidades Autónomas y
Administraciones locales-), que carecen de base territorial y cuyo régimen jurídico no tiene
una posición de predominio sobre los ciudadanos, con quienes aparentemente se relacionan
en términos de igualdad, ya que desarrollan su actividad con sometimiento a las normas de
Derecho Privado (de ahí que se hable de huida de las Administraciones Públicas al Derecho
Privado o, si se prefiere, de la fuga del Derecho Administrativo al que dejan de estar sometidas).
Pero, de otra parte, se observa junto a esta tendencia otra de signo contrario: la denominada
publificación del Derecho privado. Así, partiendo de la concepción tradicional del Derecho
Privado, está claro que el libre juego de la autonomía de la voluntad de los particulares sería
el que determinaría la celebración o no celebración de un contrato, así como la fijación de su
contenido. Los particulares serían libres para incluir ciertos pactos y estipulaciones, y excluir
otros. También podrían convenir libremente la forma de documentar el contrato (escritura
pública o .documento privado), etc.
Sin embargo, lo cierto es que hay importantes sectores de la economía española (siendo el
turismo uno de ellos) en los que la adecuada protección y tutela de los consumidores y usuarios
ha puesto en pie un denso entramado de normas que ordenan las relaciones jurídicas que se
entablan y desarrollan entre particulares (ciudadanos y empresas privadas). Por lo que aquí
interesa, se han aprobado diversas normas por los Poderes públicos (en particular, por las
Administraciones públicas) que ordenan las relaciones "inter privatos". En particular, tales
normas regulan partes importantes del contenido de los contratos celebrados en el sector tu­
rístico que no son libremente determinadas por los ciudadanos y empresas que son partes de
los mismos; o imponen la obligatoria celebración de otros (pólizas de seguro); o, en ocasiones,
fijan los requisitos de formalización y documentación de un contrato.
No obstante lo anterior, conviene aclarar una cuestión importante y es que el hecho de
que se ordene desde la Administración el contenido de algunas relaciones privadas entre una
empresa turística y el consumidor no altera ni modifica la naturaleza jurídica de ese vínculo
contractual (que conserva su naturaleza privada), y de ahí que los conflictos jurídicos con­
tractuales deban plantearse ante la Jurisdicción Civil. Ahora bien, sin perjuicio de ello, si la
empresa turística incumple la ordenación administrativa y comete una infracción sancionable,
el ejercicio de la potestad sancionadora se rige por el Derecho administrativo y está sometido
al control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; y a esa misma Jurisdicción quedan
igualmente sometidas todas las demás formas de actividad administrativa: ordenación (licen­
cias y autorizaciones, inscripción en Registros, comunicación de precios), fomento (premios,
ayudas y subvenciones), etc., cuyo estudio se aborda a lo largo de este manual.
24 1 María del Pino Rodríguez González

2. LAs FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1. El Derecho comunitario y la actividad turística

Como bien se sabe, España es miembro de la Unión Europea desde el 1 de enero de 1986 5 y,
como tal, está sometida a las normas (Reglamentos, Directivas, etc.) que dicten los órganos comu­
nitarios. Desde aquella fecha (1 de enero de 1986) el Ordenamiento Jurídico comunitari0 6 es
parte de nuestro propio Ordenamiento Jurídico interno, en los términos que seguidamente
se verano
¿Qué normas integran dicho Ordenamiento Jurídico comunitario? El Derecho comunitario
está integrado por el Derecho "originario", formado por los Tratados constitutivos de las Co­
munidades y de la Unión Europea, así como por el Derecho "derivado" o conjunto de normas
que desarrollan el Derecho originario y que emana de las Instituciones comunitarias que os­
tentan el poder legislativo (Comisión Europea, Consejo Europeo y Parlamento Europeo).
No obstante, antes de proceder a examinar brevemente estas normas, interesa destacar
cuál es exactamente el papel que juega la Unión Europea en el ámbito del turismo. A este
respecto hay que decir, de una parte, que hasta ahora la intervención comunitaria en dicho
sector ha sido subsidiaria de la de los Estados miembros, pues la competencia co­
munitaria en dicho ámbito no es una competencia normativa o de ordenación del sec­
tor turístic0 7 (lo que corresponde, como luego veremos, a las Comunidades Autónomas),
sino que tiene carácter complementario, de apoyo o de coordinación entre los diferen­
tes Estados para dirigir la política turística, evitando el fraude en la aplicación de inver­
siones comunitarias sobre el sector, para mejorar la seguridad y velar por los derechos de los

5 La Comunidad Europea se caracteriza por ser una "comunidad de Derecho" en la que las relaciones entre
los distintos Estados que la integran se rigen por un Derecho común a todos ellos: el Derecho comunitario.
6 Deben saber, y así lo ha reseñado el Profesor García de Enterria, Curso de Derecho AdJ71inÍJtratiJ'O 1, S" edic.,
Civitas, Madrid, 2011, que las Comunidades Europeas (una parte hoy de la Unión Europea) son organiza­
ciones supranacionales autónomas que ejercen los poderes que los Estados miembros de las mismas les han ce­
dido expresamente desde el momento de su integración en ellas. Con todo, en el ámbito de las competencias
así atribuidas, las Comunidades ejercen poderes normativos propios, que no requieren necesariamente in­
tervención o conformidad de los Estados miembros para producir sus naturales efectos y que, en todo caso,
gozan de primacía sobre las normas nacionales, a las que, como luego veremos, desplazan en cuanto pueda
existir contradicción entre ellas.
7 Y ello porque la competencia comunitaria en el ámbito del turismo no está acompañada de poderes especí­
ficos para acometer acciones o tomar decisiones en la materia, exigiendo el arto 235/TCE la doble condición
de unanimidad y el respeto al principio de subsidiariedad. Si bien, tal como reseña Fernández Rodríguez, c.,
Derecho adlllinÍJtrativo del Turismo, Tirant lo Blanch, Valencia 2010, pág. 64, estas limitaciones no significan
que el sector turístico carezca de relevancia en el seno de la Unión, ya que, bien de manera directa -con las
limitaciones apuntadas-, o bien indirectamente -a través de la regulación de otros sectores- ésta continúa
trabajado para influir en dicha materia.
 El concepto del Derecho administrativo del turismo! 25

consumidores, etc. s En todo caso, la propia Unión Europea ha reconocido a través de distintos
Programas (por ejemplo, el V Programa Comunitario de politica y actuación en materia de
medio ambiente y desarrollo sostenible) el papel capital que esta actividad tiene para el desa­
rrollo de la Unión Europea9 •
Además, de la otra, la Unión Europea ha incidido por vía indirecta en el sector turístico a
través de diversas normas dictadas sobre otros sectores (como, por ejemplo, sobre la calidad
de las aguas de baño, en materia de protección de los consumidores, seguridad de la aviación
civil, medio ambiente, etc.) que, indudablemente, afectan a la actividad turística.

2.1.1. El Derecho comunitan'o ong,inario: Los Tratados.

Los Tratados son la fuente primaria del Derecho comunitario, cuyos preceptos no tienen
como únicos destinatarios a los Estados miembros, sino también a los nacionales de éstos
(reconociéndoles derechos e imponiéndoles obligaciones)lO. También es importante destacar
que, con carácter directo, las Comunidades han asumido competencias de tipo subsidiario
sobre el turismo desde su misma creación, tal como se refleja en el propio Tratado de Roma
de 1957 yen la propia evolución de su Derecho, más adelante, con la entrada en vigor del
Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, en el que el turismo figura como uno de los
ámbitos en los cuales la Comunidad tiene la facultad para adoptar determinadas medidas; así
como en el Tratado de Ámsterdam de 1997.

8 En esta linea se manifiesta, por ejemplo, Fernández Rodríguez, c., en Derecho AdministratÍl!o . .. ,ob. cit., quien
trae a colación la Resolución de! Parlamento Europeo de 29 de noviembre de 2007 "sobre una nueva politica
turística en la UE: hacia una mayor colaboración en e! turismo europeo" para reseñar los sectores concretos
sobre los que puede incidir la legislación comunitaria en e! turismo; a saber, en politica de visados; estadís­
ticas; armonización de normas de calidad; sistemas de gestión de calidad; protección de los consumidores;
turismo termal; turismo accesible; turismo sostenible desde e! punto de vista social, económico y ambiental;
derechos de los pasajeros; promoción de destinos turísticos europeos; desarrollo del turismo y politica de
financiación.
9 Como acertadamente han destacado Fernández Rodríguez y Ce!ma Alonso, 2003, los factores que justifican
la actuación comunitaria en esta materia son varios y, entre otros, el carácter transnacional del turismo, su
indudable relevancia en las politicas económicas, así como la necesidad de corregir distorsiones de la com­
petencia o evitar restricciones encubiertas del comercio, o, en última instancia, reforzar la cohesión económica
y social, lo que puede lograrse mejor con la acción comunitaria.
10 Estos tratados son, fundamentalmente, e! Tratado del Carbón y el Acero (CECA), de 1951; los Tratados
fundacionales de Roma, de 1957, que crearon la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURAT01\1)
y la Comunidad Económica Europea (CEE), que se han visto modificados en diversas ocasiones por otros
Tratados que han ido completando o reformando su contenido. Las modificaciones más sustanciales son
las producidas, por ejemplo, con el Acta Única Europea de 27 de febrero de 1986; el Tratado de la Unión
Europea (o Tratado de Maastricht) firmado el 7 de febrero de 1992; el Tratado de Ámsterdam de 2 de
octubre de 1997; el de Niza de 26 de febrero de 2001; y debe mencionarse también e! Tratado de Lisboa de
2007 por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (2007/C 306/01).
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26 María del Pino Rodríguez González

2.1.2. El Derecho comunitario derivado: Los Reglamentos y las Directivas

El Derecho comunitario se conforma por diversas disposiciones, siendo las más impor­
tantes los Reglamentos y las Directivas adoptadas por las Instituciones europeas:
• Los Reglamentos comunitarios son normas jurídicas de carácter general, cuyo objetivo
es establecer en todo el ámbito comunitario una misma y común regulación en los sectores
sobre los que incide. Se integran directamente en el Ordenamiento Jurídico de los Estados
miembros a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE)
y entran en vigor, en todos ellos, en la fecha que él mismo establezca o, en su defecto,
a los 20 días de su publicación, sin necesidad de acto formal alguno de recepción o incor­
poración al Derecho nacional. En definitiva, una vez que entran en vigor, desplazan al De­
recho interno en todo aquello que sea contrario a los mismos y cualquiera que sea el
rango de la norma interna 11.
• Existen numerosos Reglamentos comunitarios que, aunque directamente no regu­
lan la actividad turística, sí inciden indirectamente sobre ella. Podemos citar, a titulo de
ejemplo, el Reglamento (CE) núm. 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 11 de febrero de 2004 (entró en vigor el 17 de febrero de 2005), por el que se esta­
blecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso
de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos; o el Regla­
mento (CE) núm. 272/2009 de la Comisión, de 2 de abril de 2009, que completa las
normas básicas comunes sobre la seguridad de la aviación civil establecidas en el anexo
d~l Reglamento (CE) 300/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo; en materia de
gestión y auditoría, el Reglamento núm. 761/2001 del Parlamento Europeo y del Con­
sejo, de 19 de marzo de 2001, por el que se permite que las organizaciones se adhieran
con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medio ambien­
tales; o, en materia de consumidores, el Reglamento núm. 2006/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004, sobre la cooperación entre las auto­
ridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de los consumidores
(objeto de diversas modificaciones posteriores); o, ya en materia propiamente turística,
el reciente Reglamento (DE) núm. 692/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo
de 6 de julio de 2011, relativo a las estadísticas europeas sobre el turismo y por el que
se deroga la Directiva 95/57 de 23 de noviembre del Consejo, sobre desarrollo de es­
tadísticas turísticas comunitarias.
• y las Directivas comunitarias son normas de carácter general que tienen como fina­
lidad armonizar las distintas legislaciones de los Estados miembros con las políticas que

11 El carácter obligatorio del Reglamento quiere indicar, sobre todo, que su aplicabilidad no depende de deci­
siones de los Estados encargados de ejecutarlo. En definitiva, se trata de una norma de alcance general, obli­
gatoria en todos sus elementos y de aplicación directa en todos los Estados miembros, en el doble sentido
de que vincula a éstos y también de que tiene capacidad para generar derechos y obligaciones invocabIes di­
rectamente ante los tribunales. Vid. sobre este particular a Muñoz Machado, S. Leccionesy materialespara e! es­
tudio de! Derecho Administratil'o, Tomo I, Iustel, 2009.
 El concepto del Derecho administrativo del turismo 27 I

adopte la Unión Europea. A diferencia de los Reglamentos, las Directivas comunitarias

no son directamente aplicables. Sus destinatarios son los Estados Miembros a quienes
obligan en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejándoles libertad a cada uno de ellos
para que elijan la forma y los medios para hacerlo (por ejemplo, modificando la legislación
interna cuando sea necesario).
Por lo tanto, frente a lo que ocurre con el Reglamento, la Directiva va dirigida y obliga
a los Estados miembros (y no, en principio, a los ciudadanos, salvo que se cumplan de­
terminadas circunstancias que la jurisprudencia ha determinadol~,por lo que,para que
una Directiva sea aplicable, habrá que esperar a que cada Estado miembro realice su trans­
posición, incorporándola como parte de su Derecho interno. Y ello porque -repetimos­
corresponde a las autoridades nacionales la elección de la forma y medios para dar efec­
tividad a la norma europea. 13
Así, la Unión Europea ha dictado diversas Directivas de interés para el sector turístico, tales
como, por ejemplo, la Directiva 2008/122/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 14 de enero de 2009, relativa a la protección de los consumidores con respecto a
determinados aspectos de los contratos de aprovechamiento por turno de bienes de
uso turístico, de adquisición de bienes vacacionales de larga duración, de reventa y de
intercambio; o la importantísima Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior
(también denominada Directiva Bolkenstein) e incorporada a nuestro Derecho interno
por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de ser­
vicio y su ejercicio, que ha determinado la modificación de numerosísimas normas en
divérsos ámbitos y, particularmente y por lo que a nosotros interesa, en el turístico, tal
como tendremos ocasión de comprobar.

Pero: ¿Cómo operan estas fuentes del Ordenamiento comunitario en nuestro De­
recho interno? Pues bien, las ideas fundamentales que debe retener el alumno/a es que el
Derecho comunitario forma parte del Derecho nacional de los Estados miembros (y, por lo tanto,

12 Así, por ejemplo, ya la Sentencia Úrsula Becker, de 19 de enero de 1982, precisó a este respecto que: "en
todos los casos en que las disposiciones de una directiva parecen ser, desde elpunto de vista de su contenido, incondicionalesj su­
ficientemente precisas, si no se han adoptado dentro delplazoprescrito medidas de aplicación, pueden ser invocadas contra cualquier
disposición nacional no conforme a la directiva o, en la medida en que definen derechos que los particulares pueden alegar, frente
al Estado". Por tanto, la jurisprudencia establece como requisito para poder invocar la norma ante los órganos
jurisdiccionales internos que el plazo dado a los Estados para su transposición al Derecho interno haya ex­
pirado, sin que se haya llevado a cabo la adaptación o cuando ésta sea insuficiente o deficiente.
13 Tal como pone de manifiesto Muñoz Machado, S., en Lecciones... ) ob. cit., p. 120, el alcance de esta norma
(si lo comparamos con el Reglamento) es más limitado, en cuanto que no desplaza de modo absoluto las
competencias de los Estados miembros, sino que requiere, por el contrario, de su colaboración para alcanzar
plenamente los objetivos que se pretenden.
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28 María del Pino Rodríguez González

del nuestro). Y que la norma comunitaria goza de primacía, esto es, de prioridad aplicativa sobre
cualquier otra norma nacional que, en consecuencia, resulta desplazada por aquélla 14 .

2.2. El Ordenamiento Jurídico administrativo interno: Las Fuentes del Derecho ad­
ministrativo

De entrada, interesa precisar que, con ciertas especialidades o modulaciones, al Derecho

administrativo le resulta de aplicación el sistema general de fuentes que, con carácter general, enun­
cia el artículo 1 del Código civil (en adelante, Cc) para todo el Derecho español. Así, dicho pre­
cepto señala: "Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho"15.
En el ámbito del Derecho administrativo, dicho sistema de normas está presidido por la
Constitución Española de 1978 (CE, en lo sucesivo), al que siguen las Leyes (estatales y autonó­
micas, Decretos leyes y Decretos legislativos), los Reglamentos (estatales, autonómicos y loca­
les) y, en último término, la costumbre y los principios generales del Derecho.
Por lo que se refiere a su clasificación, estas fuentes del Derecho, que acabamos de
enumerar, pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios, entre los cuales hemos optado
por el que distingue entre:

FUENTES DIRECTAS (son las que encierran en sí mismas verdaderas normas jurídicas):
- Primarias:
- La Constitución Española
- La Ley y las Disposiciones normativas con fuerza de Ley:
Decretos-leyes
Decretos-legislativos
- El Reglamento
- Secundarias (sólo se aplican en defecto de las primarias):
- La costumbre
- Los principios generales del Derecho

14 Así, por ejemplo, nuestro Tribunal Constitucional, en sentencias de 14 de febrero de 1991 y 22 de marzo de
1992, aceptó la primacía del Derecho comunitario, incluso frente a la Ley nacional posterior, que el Juez na­
cional habrá de "dejar inaplicada, si fuese necesario, en virtud de su propia autoridad, sin que haya de solicitar
o esperar a la plena eliminación de esta por vía legislativa o por cualquier otro proceclimiento constitucional".
15 Este artículo 1 del Cc añade que: "Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango su­
perior" (art. 1.2 Cc); "La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable y siempre que resulte probada"
(art. 1.3 Cc.); "Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o de costumbre, sin per­
juicio de su carácter informador del ordenamiento juríclico" (art. 1.4 Cc.).
 I
El concepto del Derecho administrativo del turismo 29

FUENTES INDIRECTAS (son las que, sin llegar a ser por sí mismas verdaderas normas jurí­

dicas, colaboran a su producción, comprensión o integración):

- Los Tratados Internacionales

- La Jurisprudencia (contencioso-administrativa)

- La Doctrina científica

2.2.1. Las Fuentes directas

2.2.1.1. La Constitución Española y su valor normativo

La CE ocupa el primer escalón en nuestro Ordenamiento Jurídico interno.

¿Qué significa que la CE es una normajurídica?:
Pues que la CE) como tal normajurídica) tiene eficacia jurídica directa e inmediata y vincula a
todos los sujetos públicos (poderes legislativo, ejecutivo y judicial) ya los privados. Dicho ca­
rácter normativo deriva del propio tenor del Texto Constitucional (así, por ejemplo, el artículo 9.1
reconoce ese valor normativo propio, cuando señala: "Los ciudadanos y los Poderes públicos
están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico").
Pero es que, además, no se trata de una norma jurídica cualquiera sino, precisamente, de la
Norma suprema. Como ya dijimos, la CE es la Norma primera y fundamental del sistema norma­
tivo español) de rango superior a cualquier otra.
A modo de resumen-conclusión puede decirse que la CE es:
LA NORMA SUPREMA, FUNDAMENTAL Y FUNDAMENTADORA DE
NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO, directamente aplicable.
En cuanto tal, ES VINCULANTE, lo que significa que tanto los ciudadanos como
todos los Poderes públicos (legislativo, ejecutivo y judicial) están sujetos a ella.
Es FUENTE DE INTERPRETACIÓN del resto del Ordenamiento Jurídico: (En
concreto, su Disposición Derogatoria 3a declara derogada por ella "cuantas disposicio­
nes se opongan a lo establecido en esta Constitución"). De este modo, tanto las normas
anteriores como las que se dicten con posterioridad deben acomodar su contenido a
los principios y preceptos constitucionales para mantener o adquirir su validez.

Por lo que se refiere a su contenido, es muy importante tener en cuenta que la CE regula,
entre otras cuestiones, aspectos tan relevantes como los grandes principios que deben presidir
el Ordenamiento Jurídico; los derechos fundamentales, las libertades públicas y los deberes
de los ciudadanos; los principios rectores de la política social y económica; las reglas de orga­
nización y funcionamiento de los Poderes públicos y, concretamente, la distribución básica
de competencias entre sus diversos órganos y sujetos; cuestiones todas ellas esenciales, de apli­
cación directa y, por tanto, vinculantes para todos los Poderes públicos.
Consecuentemente con todo lo anterior, aunque es cierto que la CE dedica al turismo un
único artículo (artículo 148.1.18) y lo hace para declarar que las Comunidades Autónomas
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30 María del Pino Rodríguez González

podrán asumir competencias para la promoción y ordenación del turismo en su ámbito terri­
torial, también lo es que a la hora de ordenar cualquier sector o actividad (en nuestro caso, la ac­
tividad turística) todos los Poderes públicos (incluido, pues, los autonómicos) deberán respetar los
citados principios y preceptos constitucionales, pues, en caso contrario, la norma que se dicte
sería declarada inconstitucional (cuando fuese una Ley) o nula de pleno Derecho (en el caso,
de un Reglamento).

2.2.1.2. La Ley: Leyes estatales y Leyes autonómicas. Disposiciones normativas con fuerza de
Ley: Decretos leyes y Decretos legislativos

Inmediatamente subordinadas a la CE están las Leyes, lo que significa (tal como

hemos dicho) que éstas no pueden contradecir los preceptos constitucionales, pues en ese
caso serían declaradas inconstitucionales.

a) Leyes estatales y Leyes autonómicas.

Las Leyes son dictadas bien por el Poder legislativo del Estado (Cortes Generales: Con­
greso y Senado): LEYES ESTATALES; o bien, por el órgano legislativo de la corres­
pondiente Comunidad Autónoma (parlamento autonómico): LEYES AUTONÓMICAS,

dentro de las materias que aquélla tiene atribuidas estatutariamente.

A su vez, las Leyes estatales 16 pueden ser Leyes orgánicas y Leyes ordinarias:

Leyes orgánicas (artículo 81 CE): Se reservan para regular una serie de materias, bien
por motivos técnicos o políticos, bien por su complejidad e importancia. Concreta­
mente, la CE enumera expresamente ciertas materias que deben ser reguladas, en todo caso,
por Ley orgánica. Así, entre otras, las relativas al desarrollo de los derechos fundamen­
tales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general, etc.
Para la aprobación, modificación o derogación de estas Leyes, la CE exige la concurrencia
de un quórum especialmente reforzado en el Congreso (mayoría absoluta del Congreso -la
mitad más 1 de sus miembros-, en una votación final sobre el conjunto del proyecto),
sin que se exija mayoría especial alguna en el trámite ante el Senado.
y las Leyes ordinarias: Son el instrumento normal de realización de la función legis­
lativa por las Cortes Generales, pudiendo utilizarse esta vía para todas las materias cuya
regulación no esté reservada por la CE a otro tipo de normas. A diferencia de las Leyes
orgánicas, éstas se aprueban por mayoría simple (más votos a favor que en contra de entre
los asistentes a la sesión validamente constituida).
Por tanto, puede decirse que las Leyes orgánicas y las Leyes ordinarias difieren por su
contenido y por el procedimiento de aprobación de las mismas.

16 Asimismo, las leyes estatales pueden ser también leyes marco, de transferencia ° delegación.
 I
El concepto del Derecho administrativo del turismo 31

Ya particularmente, por 10 que respecta a la materia del turismo, debe tenerse en

cuenta, como ya se elijo, que las Comunidades Autónomas han asumido la com­
petencia exclusiva sobre esta materia, en el ámbito de sus respectivos territorios
y que, por tanto, su regulación se lleva a cabo mayormente por medio de Leyes
autonómicas. Así lo ha hecho Canarias, a través de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de
Ordenación del Turismo de Canarias (en adelante, LOTC)17, si bien, tal como estudia­
remos en la Unidad siguiente, ello no significa que el Estado no pueda legislar sobre al­
gunos aspectos concretos de esta actividad, bien directamente (cabe citar, a este
respecto, la Ley 2/1996, de 8 de julio, de creación del Colegio Profesional de Diploma­
dos y técnicos de empresas y actividades turísticas de Canarias; la Ley 42/1998, de 15
de diciembre, sobre Derechos de Aprovechamiento por Turno de Bienes Inmuebles
de Uso Turístico y N armas Tributarias; o el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de
noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa
de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias), o bien indirectamente,
mediante la regulación de otros sectores que inciden sobre ella (por ejemplo, medio
ambiente, comercio exterior, bases y coordinación de la planificación general de la ac­
tividad económica, etc.).

b) Disposiciones normativas con fuerza de Ley: Decretos leyes y Decretos legislativos.

Junto a las Leyes propiamente dichas (esto es, las elictadas por el Parlamento estatal o por
los Parlamentos autonómicos) existen otras normas con fuerza de Ley: los Decretos-leyes y

los Decretos-legislativos.

Al margen de la potestad reglamentaria que tiene el Gobierno (a la que luego nos referire­

mas), éste también tiene formalmente atribuida la facultad de dictar normas con rango de Ley,

bajo laforma de Decretos-leyes y de Decretos-legislativos.

Por tanto, ambas categorías tienen dos notas en común: 1) Son normas que emanan del
Poder ejecutivo; 2) Y tienen el mismo valor que las Leyes dictadas por el Poder legislativo.
Analicemos brevemente ambos tipos de normas:
Los Decretos-leyes (articulo 86 de la CE): Sólo pueden elictarse por el Gobierno o
Consejo de Ministros, no pudiendo hacerlo ningún otro órgano -su Presidente o sus
miembros-o Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, corresponde a los
Estatutos de Autonomía decielir si aquéllas pueden elictarlos y con qué límites.

17 Deben tener en cuenta que la LOTC ha sufrido ya diversas modificaciones a través de otras leyes posteriores,
como la Ley 5/1997, de 4 de junio; la Ley 5/1999, de 15 de marzo; la Ley 2/2000, de 17 de julio, de Medidas
Económicas en materia de Organización Administrativa y Gestión relativas al personal de la Comunidad
Autónoma de Canarias y de establecimiento de normas tributarias; la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la
que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Ca­
narias; y la finalmente operada por la Ley 14/2009, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 7/1995,
de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.
32 I María del Pino Rodríguez González

Ahora bien, para que el Gobierno pueda dictar un Decreto ley debe concurrir una serie
de requisitos: 1) Sólo podrán dictarse cuando el Gobierno entienda que está ante un
"caso de extraordinaria y urgente necesidad", que no pueda esperar a la intervención del
Poder legislativo (resaltando así su carácter excepcional); 2) No pueden versar sobre
materias que afecten "al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título 1, al régimen de
las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general".
Por lo demás, tales Decretos-leyes tienen carácter provisional, ya que requieren su some­
timiento inmediato a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, quien
habrá de pronunciarse expresamente sobre su convalidación, derogación o acordar su
tramitación como Ley ordinaria, para lo cual se establecerá un procedimiento especial
y sumano.
Los Decretos-legislativos (articulo 85 de la CE) requieren una expresa delegación de
las Cortes Generales en favor del Gobierno.
En este sentido, el Parlamento puede delegar en el Gobierno (Ley delegante), con los
límites fijados por el propio articulo 82 de la CE 18 , la aprobación de Decretos legislati­
vos, cuya delegación puede realizarse de la siguiente manera: a) Mediante una Ley de
bases, para que el Gobierno apruebe un Texto Articulado (desarrollando los principios
contenidos en aquella Ley de bases); b) O bien, a través de una Ley ordinaria, cuando se
trate de refundir el contenido de varias leyes en un único texto: Texto Refundido (este es
el caso, por ejemplo, del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumi­
dores y Usuarios y otras leyes complementarias; o del Decreto Legislativo 1/2000, de
8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del
Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias).

2.2.1.3. El Reglamento

Uno de los privilegios que el Ordenamiento Jurídico español atribuye a la Administración

pública (tanto estatal, como autonómica y local) es la potestad para dictar normas jurídicas
(Reglamentos) dentro de su ámbito de competencias. Así, el Reglamento es una de las fuentes
más importantes del Derecho administrativo.
Como luego veremos, su rango es inferior a la Ley a la que, con carácter general, está lla­
mado a desarrollar, pues la mayoría de los Reglamentos son "ejecutivos" y, por tanto, deben /i­
mitarse a desarrollar total o parcialmente la Ley, complementándola.
Por lo demás, pueden adoptar distintas denominaciones en función del órgano del que emanan.
Así:

18 Dicho precepto exige que la delegación sea expresa, prohíbe que verse sobre materias reservadas a Ley or­
gánica y exige la fijación de un plazo para su ejercicio.
 El concepto del Derecho administrativo del turismo 33 I

• En el ámbito estatal: Se denominan Reales Decretos a los Reglamentos aprobados por el

Gobierno 19 ; Órdenes Ministeriales a las dictadas por los Ministerios; y Resoluciones a
las emitidas por las Direcciones Generales.
• En el ámbito autonómico: Se llaman Decretos a los aprobados por el Gobiern0 20 ; Órdenes
. de la Consejería a las dictadas por los Consejeros 21 ; y, generalmente, Resoluciones a las
dictadas por los órganos inferiores 22 •
• Finalmente, en el ámbito local, los Reglamentos de los Entes locales (Diputaciones Pro­
vinciales, Cabildos y Ayuntamientos) se denominan Ordenanzas y también Reglamentos.

2.2.1.4. La costumbrey los principios generales del Derecho

Como ya adelantamos al inicio de esta a Unidad de Aprendizaje, algunos autores, como el

Profesor Entrena Cuesta, distinguen, dentro de las fuentes directas, unas de carácter primario
(la CE, la Ley y las disposiciones normativas con fuerza de Ley, así como el Reglamento) y
otras de carácter secundario o subsidiario, que sólo se aplican en defecto de fuentes primarias
(la costumbre y los principios generales del Derecho). Analicemos ahora estas últimas.

a) La costumbre.
Es una fuente de Derecho no escrita. Se trata de normas de formación espontánea, pro­
ducto de la sociedad. Precisamente, al tratarse de una norma no escrita y no publicada,
los tribunales exigen para aplicarla que se pruebe su existencia (artículo 1.3 Cc).

19 Se denominan "Reales Decretos" porque los firma el Rey, a diferencia de lo que sucede con los autonómicos
que se llaman "Decretos" porque los firma el Presidente de dicho Gobierno autonómico. A título de
ejemplo, cabe citar, a nivel estatal, el Real Decreto 561/2009, de 8 de abril, por e! se aprueba e! Estatuto del Ins­
tituto de Turismo de España; o el Real Decreto 19/2005, de 20 de junio, por e! que se crea e! Consejo Español de
Turismo; o e! Real Decreto 1795/1999, de 26 de noviembre, por el que se modifica parcialmente el Real Decreto
259/1996, de 16 de febrero, sobre incorporación a la Universidad de los estudios superiores de turismo; etc.
20 En e! ámbito autonómico, particularmente en Canarias, podemos mencionar, por ejemplo, el Decreto
142/2010, de 4 de octubre, por el que se aprueba e! Reglamento de la Actividad Turística de Alojamiento y se
modifica el Decreto 10/2001, de 22 de enero, por e! que se regulan los estándares turísticos; o e! Decreto
90/2010, de 22 de julio, por e! que se regula la actividad turística de restauración y los establecimientos donde se
desarrolla; o e! Decreto 89/201 O, de 22 de julio, por e! que se regula la actividad de intermediación turística; o e!
Decreto 175/2008, de 29 de julio, por e! que se aprueba e! Reglamento de! Consejo Canario de Turismo; etc.
21 Por ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, la Orden de 30 de septiembre de 2010,
por la que se aprueban los modelos normalizados de comunicación de inicio y de modificación o cese de la
actividad de intermediación turística, así como se establece el código de identificación y los datos objeto de
inscripción en e! Registro General Turístico; La Orden de 23 de febrero de 2007, por la que se regulan los
tipos de señales, sus características y utilización en la Red Canaria de Senderos; etc.
22 En e! ámbito de Canarias, por ejemplo, la Resolución de 15 de noviembre de 2001, de! Director de la Escue!a
Oficial de Turismo de Canarias, por la que se adoptan medidas encaminadas a garantizar e! derecho de los
alumnos de las Enseñanzas Especializadas de Turismo o de Técnico de Empresas y Actividades Turísticas
a concluir sus estudios.
 ¡
34 María del Pino Rodríguez González

¿Se aplica la costumbre en el ámbito del Derecho administrativo? Se le reconoce un valor

muy limitado; y ello porque, precisamente, en este sector del Ordenamiento Jurídico
rige el principio de legalidad. Ello significa que el Derecho administrativo está dominado
por el principio de la ley escrita, de tal manera que la Administración sólo puede actuar
cuando una Ley le haya atribuida expresamente dicha potestad.
Por lo tanto, en Derecho administrativo únicamente podrá utilizarse o acudir a la cos­
tumbre en defecto de regulación legal expresa, sin que, por lo demás, pueda admitirse
una costumbre contra legem (o contraria a la Ley).
No obstante, siendo cierto lo anterior, también deben saber que, en el ámbito del De­
recho administrativo, aún es posible encontrar referencias expresas a la costumbre en
determinadas Leyes, cuando regulan instituciones de enorme arraigo y tradición en
nuestro país. Así sucede, por ejemplo, cuando el artículo 29 de la Ley de Bases de Ré­
gimen Local, al referirse al régimen municipal del Concejo abierto, señala que su funcio­
namiento habrá de ajustarse "a los usos, costumbres y tradiciones locales"; o cuando el
artículo 75 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ré­
gimen local (aprobado mediante Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), se
refiere a los bienes comunales remitiéndose expresamente "a las normas consuetudinarias
u ordenanzas locales tradicionalmente observadas"; etc.

b) Los principios generales del Derecho.

Los principios generales del Derecho (pgD, en adelante) son normas jurídicas, pero de
carácter singular, porque no contienen mandatos ni prohibiciones, sino que plasman o
expresan las ideas, los valores o directrices básicos de un Ordenamiento Jurídico; es decir,
aquéllos que rigen y son aceptados por una comunidad política.
Ahora bien, no se trata simplemente de unas ideas vagas o tendencias morales, sino de
principios técnicos,fruto del manejo de problemas concretos (surgen especialmente a través
de la jurisprudencia o de la doctrina científica).
Al decir que se trata de ''principios'' se está precisando su carácter básico o estructural de
todo el Ordenamiento en su conjunto. Son "generales" por lo mismo, porque trascienden
de un precepto concreto (son principios permanentes no caducables con el cambio de las nor­
mas escritas). Son abiertos,jlexibles y se proyectan en distintos ámbitos. Son, finalmente, prin­
cipios "del Derecho" porque expresan valores jurídicos y no simples criterios morales.
Precisamente, según establece inequívocamente la CE, el Derecho administrativo (ge­
neral y sectorial) se constituye necesariamente sobre un sistema de pgD.

En nuestro Ordenamiento Jurídico, muchos de estos principios aparecen recogidos expre­

samente en las normas y, por tanto, tienen el rango de éstas. Unos están expresamente
consagrados en la CE (por ejemplo, los contenidos en los artículos 9, 24, 103, etc.) y,
por ello, tienen rango constitucional, esto es, superior a aquellos otros que aparecen re­
cogidos en las Leyes o en los Reglamentos. Otros, aparecen recogidos en Leyes (así su­
cede, por ejemplo, con los principios de buena fe y de confianza legítima contenidos
en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Ad­
 El concepto del Derecho administrativo del turismo 1 35

ministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). O, en última ins­

tancia, aparecen consagrados en normas reglamentarias (así, por ejemplo, algunos prin­
cipios contenidos en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado
mediante Decreto de 17 de junio de 1955, tales como los principios de congruencia,
de proporcionalidad, ete.).
Por contra, los pgD que no estén positivados (es decir, que no hayan sido expresamente re­
cogidos en las normas) serán considerados exclusivamente como fuente subsidiaria del
Derecho administrativo y, por tanto, sólo podrán aplicarse cuando no exista una norma
escrita aplicable al caso.
De cualquier modo, tanto si están recogidos por escrito como si no, deben saber que
los pgD juegan un papel cardinal en el ámbito del Derecho administrativo, por las si­
guientes razones:
1) Porque guían a los Poderes públicos en el proceso de elaboración de las normas, tanto
cuando los principios se plasman expresamente como cuando implícitamente infor­
man el contenido de la norma.
2) Porque presiden y ayudan a interpretar las normas escritas que integran nuestro Orde­
namiento Jurídico (de este modo, si existen diversas interpretaciones de una norma,
deberá optarse por la que sea más acorde con los pgD).
3) Porque tienen, por otro lado, unafunción supletoria o integradora, esto es, cubren las
lagunas del Ordenamiento Jurídico. En efecto, puede suceder que las normas escritas
hayan dejado ciertos aspectos o situaciones sin regular, cuyas lagunas se suplen con
los pgD. A tal efecto, el artículo 1.4 del Ce. recoge esta función integradora cuando
señala: "Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o cos­
tumbre".
4) y porque, en última instancia, actúan como instrumento de control de la discrecionali­
dad de la Administración y, particularmente, como límites de la potestad regla­
mentaria (por ejemplo: el pgD sobre el buen sentido y la racionalidad en el
urbanismo, aunque no esté plasmado en una Ley).

2.2.2. Lasfuentes indirectas: Los Tratados Internacionales, la Jurisprudencia y la Doctrina cientifica

Como ya dijimos al iniciar esta Unidad, las fuentes indirectas no son propiamente normas
jurídicas, sino que colaboran a su producción, comprensión o integración. Tal es el caso de los
Tratados Internacionales, la Jurisprudencia y la Doctrina científica.
Estas tres fuentes tienen un importante juego en el ámbito del Derecho administrativo ge­
neral y sectorial, de ahí que resulte obligado, cuanto menos, hacer una breve referencia a cada
una de ellas.
Respecto de los Tratados o Convenios Internacionales suscritos por el Estado español es impor­
tante resaltar que, conforme dispone el artículo 96 de la CE, éstos sólo formarán parte del De­
recho interno una vez publicados oficialmente en Espmia. De este modo, a partir de ese instante,
las normas contenidas en ellos comienzan a ser obligatorias y, por tanto, vinculantes para los
ciudadanos, autoridades y Tribunales.
 I
36 María del Pino Rodríguez González

Por lo que respecta a la Jurisprudencia: Ya hemos dicho que no contiene normas jurídicas,
sino que ayuda a su creación y esclarecimiento. Asimismo, deben saber que en el Derecho
público la Jurisprudencia se interpreta de un modo amplio. Se trata del conjunto de las resolu­
ciones judiciales que dictan los Tribunales en cada caso concreto. Por tanto, puede provenir de
cualquier Tribunal -Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, Au­
diencia Nacional, Tribunal Supremo, etc.-, pero, cuanto más alto sea el Tribunal, mayor fuerza
o valor tendrá su jurisprudencia (así, por ejemplo, el artículo 1.6 del Cc dice que la jurispru­
dencia: "completará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, esta­
blezca el Tribunal Supremo").
Finalmente, la Doctrina científica constituye una importante aportación para aclarar el con­
tenido de las normas. Así, por ejemplo, los Jueces suelen tener en cuenta tal Doctrina a la
hora de estudiar y resolver los casos que se le plantean; igualmente, en la Jurisprudencia de
otros países, especialmente en la esfera anglosajona, es habitual que las resoluciones judiciales
transcriban o se apoyen en opiniones autorizadas de prestigiosos Profesores y Juristas.

3. Los PRINCIPIOS QUE ARTICULAN LAS RELACIONES ENTRE LAS DISTINTAS NORMAS QUE
INTEGRAN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

Una vez que hemos determinado las distintas fuentes que conforman el Ordenamiento
jurídico-administrativo español, habrá que dar un paso más y analizar qué principios o criterios
rigen las relaciones entre aquéllas. A nuestro juicio, esta cuestión resulta fundamental en la
práctica, porque permite decidir en un supuesto concreto o, incluso, frente a regulaciones
contradictorias cuál es la norma aplicable al caso o cuál es la que debe prevalecer.
A tal fin, deben tener en cuenta, en primer lugar, que en el Ordenamiento Jurídico español
tiene primacía el Derecho escrito sobre el no escrito. Así sucede, por ejemplo, que la Ley prevalece
sobre la costumbre o los pgD (cuando, como ya vimos, éstos últimos no están expresamente
recogidos en una norma). Y es que, como ya dijimos, cuando los pgD están incorporados a
la CE su rango será constitucional, mientras que tendrán rango legal los recogidos en una
Ley y rango reglamentario los contenidos en un Reglamento. Por contra, cuando los pgD no
aparecen recogidos expresamente en una norma serán considerados exclusivamente como
fuente subsidiaria del Derecho administrativo y, consecuentemente, sólo se aplicarán cuando
no exista norma escrita que pueda aplicarse al caso concreto o a la cuestión debatida.
Ya dentro del ámbito de lasfuentes escritas, los criterios que rigen las relaciones entre las normas
son dos:

El principio de jerarquía normativa.

El principio de competencia.

3.1. El principio de jerarquía normativa

Este principio aparece expresamente consagrado en la CE en diversos artículos (por ejemplo:

en el artículo 9.1 cuando dispone que los ciudadanos y los Poderes públicos están sujetos a la
 El concepto del Derecho administrativo del turismo 37 I

CE yal resto del Ordenamiento Jurídico; en el artículo 9.3 cuando proclama que la CE garan­
tiza, entre otros, el principio de jerarquía normativa; también en el artículo 97, al recoger el
acatamiento y respeto de las normas administrativas a las de rango superior, y al establecer que la
potestad reglamentaria del Gobierno se ejerce de acuerdo con la Constitución y las Leyes; etc.).
Ello significa que unas normas prevalecen sobre otras, de tal manera que las de rango inferior
están subordinadas a las de rango superior, debiendo respetar lo dispuesto por éstas. De este
modo, una norma inferior no podrá contradecir lo dispuesto en la de superior rango, ni tam­
poco podrá dejar a ésta sin efecto o derogarla, cosa que sí puede suceder a la inversa.
De este modo, el Ordenamiento Jurídico español ha ordenado jerárquicamente las normas
de la siguiente manera:
CE.
Ley.
Reglamento.

En efecto, como ya se dijo, la CE es la Norma Suprema del Ordenamiento Jurídico español

(tanto del estatal como del autonómico). Por lo tanto, prevalece frente a todas las demás, que
deberán respetar su contenido y ajustarse a lo dispuesto en ella. En caso contrario, si una Ley
la contradice será declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
Por debajo de la CE están las Leyes, así como las normas con rango de Ley (Decretos leyes y
Decretos legislativos, estatales y, en su caso, autonómicos). y, en un tercer nivel, nos encontramos
con los Reglamentos.
Como bien se sabe, la articulación entre las Leyes y los Reglamentos se rige por ese prin­
cipio de jerarquía. La Ley tiene rango jerárquico superior al Reglamento. Esto supone que en el
Ordenamiento Jurídico-administrativo rige la absoluta subordinación del Reglamento a la Ley.
En este sentido, se manifiesta expresamente la CE al decir, en su artículo 97, que la potestad
reglamentaria del Gobierno se ejerce de acuerdo con la CE y las Leyes; y, también, cuando el
artículo 106 señala que la Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
y esto ¿Qué significa?: Pues que las normas con fuerza o valor de Ley se imponen a las normas
administrativas (Reglamento), pues aquéllas son superiores en rango a éstas. Consecuentemente,
el Reglamento debe ajustarse a lo allí regulado, sin que pueda excederse o ir más allá de lo regulado
legalmente, ni contradecir lo dispuesto en la Ley. En tal caso, esto es, si el Gobierno de España
dictara una norma reglamentaria (por ejemplo, un Real Decreto) que estableciera algo con­
trario a lo dispuesto en una Ley, se declararía su nulidad, es decir, no tendría efecto alguno 23 .

23 Además de este principio de jerarquía, podría decirse que las relaciones entre la Ley y e! Reglamento y, por
ende, la superioridad de la primera respecto de! segundo, viene marcada igualmente por e! principio de com­
petencia (traducido en la llamada reserva de ley). En efecto, esta superioridad de la Ley respecto al Reglamento
se pone de manifiesto también con la llamada reserva de Ley, en la medida en que la regulación de determinadas
materias está reservada a una Ley (bien a una Ley ordinaria, o bien a una Ley orgánica). Respecto de estas
materias, lo único que puede hacer el Reglamento es complementar la Ley, nunca sustituirla ni contradecirla.
Además, dicho complemento no puede afectar o referirse al núcleo esencial de la materia reservada (que debe
estar regulado en la Ley), sino a cuestiones adjetivas, procedimemales o detalles de organización.
38 I María del Pino Rodríguez González

Asimismo, este principio de jerarquía rige también las relaciones entre los propios
Reglamentos, los cuales se ordenarán jerárquicamente en función del rango que ostente el
órgano del que procedan:
Reglamentos del Gobierno de España (Reales Decretos).
Reglamentos de las Comisiones Delegadas del Gobierno estatal (Órdenes).
Reglamentos ministeriales (Órdenes Ministeriales).
Reglamentos de órganos y autoridades inferiores (Resoluciones y Circulares)24.

Por tanto, en función de este principio de jerarquía, un Reglamento no podrá vulnerar lo

dispuesto en una Ley, ni tampoco infringir lo establecido en las normas reglamentarias de su­
perior rango. Así, por ejemplo, una Orden Ministerial no puede vulnerar lo establecido en un
Real Decreto del Gobierno, ni una Resolución de una Dirección General podrá contradecir
lo regulado en una Orden Ministerial, etc.

3.2. El principio de competencia

Con carácter general, podemos decir que este principio rige las relaciones entre normas con
un mismo rango dentro de un mismo Ordenamiento Jurídico (por ejemplo, la articulación entre
una Ley orgánica y una Ley ordinaria, o entre una Ley ordinaria y un Decreto-ley; o entre un
Decreto Ley y un Decreto legislativo; etc.), así como las relaciones entre dos Ordenamientos
Jurídicos distintos (esto es, entre el Ordenamiento estatal y el autonómico o el autonómico y
el local).
Así, por ejemplo, este principio de competencia es el que, a nuestro juicio, rige las relaciones
entre las Leyes orgánicas y ordinarias: Deben saber que ambas normas tienen el mismo rango je­
rárquico, pero regulan materias distintas, esto es, tienen su ámbito material definido, sin que pue­
dan inmiscuirse una en el de la otra. De este modo, con carácter general, si la Ley ordinaria
invade materias reservadas a Ley orgánica sería declarada inconstitucional y lo mismo sucedería a
la inversa.
y lo mismo ocurre en el caso de la articulación entre una Ley ordinaria y un Decreto-ley
o un Decreto-ley y un Decreto-legislativo, etc. En todos estos supuestos entra en juego el
principio de competencia.
Finalmente, este principio de competencia también rige las relaciones entre los dis­
tintos Ordenamientos Jurídicos (estatal, autonómico y local). Así, por ejemplo, las Leyes
autonómicas están jerárquicamente subordinadas a la CE y a sus respectivos Estatutos de Au­
tonomía, lo cual significa que no lo están a todas las leyes estatales, con las que se relacionan
aplicando, normalmente, el principio de competencia y no el de jerarquía.

24 Denominaciones que se repiten, con ciertos cambios, en el ámbito autonómico.

 I
El concepto del Derecho administrativo del turismo 39

ACTIVIDADES

1. El alumno / a debe entresacar las definiciones y características principales de cada una

de las normas que se han analizado en esta primera Unidad de Aprendizaje y que inte­
. gran el Ordenamiento Jurídico administrativo.
2. Asimismo, tendrá que hacer un repaso de la normativa turística canaria25 y observar
qué tipos de normas regulan este sector, para, a partir de los criterios de jerarquía y
competencia analizados, intentar ordenarlas.
3. Y', por último, debe obtener de la CE y de la LOTC algunos pgD y razonar en un folio
aparte porqué los considera como tales.

25 Dicha normativa puede consultarse en la página web del Gobierno de Canarias (www.gobcan.es).