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EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO

DE FOMENTO EN MATERIA TURSTICA
EL FONDO NACIONAL DE FOMENTO AL TURISMO
Daniel MRQUEZ GMEZ
SUMARIO: I. Derecho administrativo y turismo. II. Otras cate-
goras: turismo sostenible y turismo accesible. III. El Programa
Nacional de Turismo 2001-2006. IV. El fideicomiso como ins-
trumento de fomento de actividades tursticas o poltica de mo-
vilidad. V. Normativa en materia turstica. VI. Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2012. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografa.
I. DERECHO ADMINISTRATIVO Y TURISMO
El derecho administrativo se ha considerado como el conjunto de normas
jurdicas que regulan las relaciones jurdicas que se establecen entre la
administracin y los administrados.
Uno de los aspectos que impactan fuertemente en el derecho adminis-
trativo es la relacin que establece el ser humano con su entorno, lo que
incorpora al derecho el tema de lo sustentable y, por ende, la necesidad de
modifcar nuestros hbitos de consumo para preservar al planeta.
El derecho en general, y el administrativo en particular, no han vuelto a
ser los mismos a partir de 1983, cuando se emiti el Informe Brundtland.
En su resolucin 38/161 del 19 de diciembre de 1983, la Asamblea Gene-
ral de las Naciones Unidas estableci una comisin especial que informara
sobre el medio ambiente y la problemtica mundial hasta el ao 2000 y
ms adelante.
En 1987, la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarro-
llo (CMMAD) present su informe (Informe Brundtland) a la Asamblea
108 DANIEL MRQUEZ GMEZ
General. El informe, sustentado en cuatro aos de estudio, expuso el
tema del desarrollo sostenible, al que defne como el tipo de desarrollo
que satisface las necesidades de la generacin actual sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias ne-
cesidades.
De conformidad con el informe de la Comisin Mundial sobre el Me-
dio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD), la Asamblea General aprob
la resolucin 44/228 del 20 de diciembre de 1988 y convoc la Confe-
rencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(tambin conocida como la Conferencia de Ro o la Cumbre de la
Tierra), la cual deba elaborar estrategias y medidas para detener o in-
vertir los efectos de la degradacin del medio ambiente. La resolucin
identifc nueve reas de mayor importancia para mantener la calidad
del medio ambiente de la Tierra y, sobre todo, para lograr un desarrollo
sostenible y ambientalmente racional en todos los pases.
Al incorporar a la agenda pblica el tema del desarrollo sostenible cam-
biaron las percepciones, lo que tambin impact en el derecho administra-
tivo, como lo seala Graciela Gidi:
El derecho administrativo no ha sido ajeno a estos cambios. En efecto,
si el motivo central de su desarrollo estuvo basado en el conficto entre
autoridad y libertad, cuya dilucidacin separ las aguas doctrinarias en-
tre los que privilegiaban el estudio de las potestades administrativas y
los que exaltaban el recorte de los fnes del estado, puede afrmarse que
la exigencia de participacin en el diseo de las polticas pblicas, en su
aplicacin y control ha desdibujado progresivamente la raz del confic-
to; el acento en la proteccin del usuario en materia de servicios pbli-
cos, la ampliacin de la base de legitimacin en la defensa de derechos
sociales, la proliferacin de instancias arbitrales como formas de dirimir
los confictos en sede administrativa, un nuevo sentido de lo pblico que
aleja su pertenencia exclusiva del Estado, son algunos de los cambios
ocurridos en esta materia.
Concordantemente, la Administracin Pblica se ve impulsada a pro-
ducir cambios en su organizacin fundamentalmente originados en la
transformacin desde un rol bsicamente ordenador y represivo hacia un
rol de promotor y gestor de los intereses sociales.
Para ello se privilegia el consenso pblicoprivado a travs de la fgura
del convenio, del consorcio, audiencias pblicas previas a la adopcin de deci-
109 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
siones administrativas, sean individuales o reglamentarias, acento en el deber
de informacin pblica para la mayor transparencia de la gestin.
1
Es evidente que el derecho turstico, en su vertiente administrativa, se
debe estudiar a la luz de estas transformaciones.
En primer lugar, debemos destacar que por turismo (del ingls tourism)
se entiende la actividad o hecho de viajar por placer; tambin refere al
conjunto de los medios conducentes a facilitar estos viajes; adems, se
relaciona con el conjunto de personas que realizan este tipo de viajes.
De manera ms sinttica, por turismo se entiende la afcin de viajar por
el gusto de recorrer el pas.
2
Ms relacionado con nuestro tema, por turismo
3
entendemos la actividad
multisectorial que requiere la concurrencia de diversas reas productivas
agricultura, construccin, fabricacin y de los sectores pblicos y priva-
dos para proporcionar los bienes y los servicios utilizados por los turistas.
Como veremos ms adelante, se puede criticar el integrar los viajes de
negocios al turismo, puesto que, en rigor, uno de los propsitos sustancia-
les del turismo es el utilizar el tiempo libre.
1
Gidi, Graciela, El marco administrativo del derecho del turismo, ponencia presen-
tada en el I Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur, efectuado en Montevideo,
Uruguay, los das 9 y 10 de noviembre de 2006, visible en http://www.derechodelturismo.
net/contenidosVer.php?contenidoID=150, consultada el 5 de octubre de 2007.
2
Ortuo Martnez, Manuel, Introduccin al estudio del turismo, 2a. ed., Mxico, Tex-
tos Universitarios, 1976, p. 37.
3
El turismo puede ser reconocido desde el momento en que se empez a viajar; la
narrativa de Marco Polo en el siglo XIII, el grand tour de la aristocracia britnica a Europa
en el siglo XVIII y los viajes de David Livingstone por frica en el siglo XIX son ejemplos
del turismo temprano. A Thomas Cook se le considera el fundador de los viajes organi-
zados, en la medida en que utiliz, en 1841, un tren alquilado para transportar turistas de
Loughborough a Leicester. Antes de 1950 el turismo europeo era sobre todo una actividad
nacional, exceptuando algunos viajes internacionales, en particular dentro de Europa conti-
nental. En el periodo de recuperacin que sigui a la II Guerra Mundial, una mezcla de cir-
cunstancias dieron mpetu a los viajes internacionales. Los factores que ms contribuyeron
fueron: el nmero creciente de personas empleadas, el aumento de ingresos reales y tiempo
libre disponible y el cambio de la actitud social con respecto a la diversin y al trabajo.
Esos factores se combinaron para estimular la demanda de los viajes y vacaciones al ex-
tranjero. La aparicin de agencias de viajes especializadas que ofrecan viajes organizados
que incluan el transporte, el alojamiento y los servicios en un precio global, posibilit los
viajes al extranjero a un nuevo grupo de consumidores cada vez ms creciente. El paquete
o viaje organizado democratiz los viajes; las vacaciones en el extranjero dejaron de ser
exclusivas de las clases sociales ricas y elitistas (fuente: Biblioteca de Consulta Microsoft
Encarta 2005).
110 DANIEL MRQUEZ GMEZ
Por ocio (del latn otum y a su vez del griego schole o skhol) se en-
tiende la cesacin del trabajo, inaccin o total omisin de la actividad, y
que tambin refere al tiempo libre de una persona, es trascendente para el
turismo.
As, para Manuel Ortuo Martnez, el tiempo libre es la base fundamen-
tal de las vacaciones; las vacaciones suponen la regulacin legal de parte
de ese tiempo libre; el turismo, en sus diversas facetas, y concebido en
forma amplia y extensa, es una de las posibles actividades humanas para
realizar las vacaciones.
4
Ahora bien, los grandes temas del turismo son: el marco legal e insti-
tucional; el contrato de viaje y hospedaje, sobre todo el tema de la oferta
unilateral; los seguros de viajeros de otra especie que se deban cubrir al
viajar; el papel de las empresas y de los prestadores de servicios tursti-
cos; los sistemas de tiempo compartido; el transporte terrestre con fnes
tursticos; el transporte areo, distinguiendo el viaje por placer o turismo
del viaje de negocios o trabajo, que debe tener su regulacin especfca; el
transporte martimo, delimitando elementos similares que el anterior; las
modalidades, tipos y clases de turismo que se presenten; el rgimen jurdi-
co aplicable a los impuestos, y sobre todo el tema de la doble tributacin;
el rgimen general de proteccin al turista.
Enrique Prez Bonnin habla de la administrativizacin del derecho tu-
rstico, aunque se pronuncia por la subsistencia de relaciones con el dere-
cho privado, y seala que ese derecho regula una serie de diversas relacio-
nes, algunas de las cuales constituyen fguras tpicas y bien defnidas de
obligacin y otras atpicas. El mismo autor defne grosso modo al derecho
turstico como el conjunto de normas aplicables a los actos que la propia
normacin califca de tursticos.
5
Sin entrar al debate sobre el derecho pblico y privado, pues estimamos
que todo derecho es pblico, consideramos que como parte del derecho
administrativo, podemos considerar al derecho turstico
6
como el conjunto
4
Ortuo Martnez, Manuel, Introduccin al estudio del turismo, p. 31.
5
Prez Bonnin, Enrique, Tratado elemental de derecho turstico, Barcelona, Daimon,
1978, pp. 76, 77, 79, 84 y 85.
6
Para Dania Len Gmez, el Derecho Turstico es el conjunto de leyes, reglamentos
y acuerdos, tanto de carcter pblico como privado, relativos a los movimientos migrato-
rios temporales de personas y a la prestacin de los servicios tursticos (y generales) que
stos demanden (Vase Introduccin al derecho turstico, Mxico, Instituto Politcnico
Nacional, 2000, pp. 20 y 21). Delimitacin que es criticable, porque: a) no existen leyes y
111 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
de normas jurdicas relacionadas con la migracin e inmigracin de signo
turstico; con la actividad de las personas y empresas relacionadas con
dicha actividad, ya sea como demandantes u oferentes de bienes y servi-
cios tursticos, y con los medios de tutela judicial para hacer efectivos los
derechos relacionados con el turismo, ya sea frente a las autoridades o ante
los propios prestadores u oferentes de bienes o servicios.
La trascendencia del turismo se puede advertir tomando en considera-
cin que:
De acuerdo con el informe Turismo: Panorama 2020 de la Organizacin
Mundial de Turismo, las perspectivas para esta actividad en las prximas
dos dcadas son muy favorables, estimndose que para el ao 2020 las
llegadas de turistas internacionales se ubicarn por encima de 1,560 millo-
nes, en tanto que los ingresos tursticos alcanzarn los dos billones de d-
lares. La poblacin real que estar en condiciones de viajar en el ao 2020
ser el equivalente al 7% del total de habitantes a nivel mundial.
II. OTRAS CATEGORAS: TURISMO SOSTENIBLE
Y TURISMO ACCESIBLE
Un turismo sostenible es un proceso que permite que se produzca el
desarrollo sin degradar o agotar los recursos que posibilitan ese desa-
rrollo. La sostenibilidad en el turismo, como concepto, se defne como
ecoturismo, turismo verde, o turismo responsable. Cualquiera que sea
su descripcin, reconoce que la Tierra posee recursos limitados, y que el
turismo, como en otros sectores, tiene lmites para el desarrollo, sobre todo
en lugares especfcos.
Tambin se puede hablar de un turismo accesible. Como ejemplo de lo
anterior, en la Repblica Argentina se expidi la Ley 25.643, denominada
Ley Nacional de Turismo Accesible, publicada en el Boletn Ofcial del 12
de septiembre de 2002, en la cual, en el artculo 1o. se defne al turismo
accesible como el complejo de actividades originadas durante el tiempo
libre, orientado al turismo y la recreacin, que posibilitan la plena inte-
reglamentos privados; b) soslaya el carcter pblico de todo el orden jurdico; c) no toda la
migracin temporal tiene signo turstico, y d) soslaya los medios de tutela de los derechos
del turista.
112 DANIEL MRQUEZ GMEZ
gracin desde la ptica funcional y psicolgica de las personas con
movilidad y/o comunicacin reducidas, obteniendo durante las mismas la
satisfaccin individual y social del visitante y una mejor calidad de vida;
por supuesto, aunque la ley se encamina al turismo relacionado con las
personas movilidad y/o comunicacin reducida, sus postulados podran
aplicarse a turismo convencional.
III. EL PROGRAMA NACIONAL DE TURISMO 2001-2006
En dicho programa se contiene un panorama del turismo en Mxico.
Los datos hay que tomarlos con reserva, atendiendo a su temporalidad,
puesto que se ubica en el ao 2000.
Ah se afrma que nuestro pas cuenta con una amplia estructura de ser-
vicios tursticos. Como ejemplo se menciona que la oferta hotelera supera
los 421,850 cuartos, distribuidos a lo largo del territorio nacional; la mayor
oferta se concentra en el Distrito Federal, Quintana Roo, Jalisco, Veracruz
y Guerrero, con el 43.4% del total. Adems, existen 311 desarrollos de
tiempo compartido que representan el 5.5% de la oferta mundial, en desti-
nos como Puerto Vallarta, Cancn y Los Cabos.
Hay 4,447 agencias de viaje, de las cuales el 15% corresponde a mayo-
ristas, el 78.4% a minoristas y el 6.6% a empresas especializadas. Existen
en Mxico 468 empresas de transportacin turstica terrestre.
En materia de alimentos y bebidas se tiene un inventario de 18,728
restaurantes, de diversas especialidades y categoras que dan servicio al
turismo; 2,487 bares, 178 centros nocturnos y 784 discotecas.
En el rubro Otros servicios se cuenta con 39 marinas tursticas que
albergan espacios para 4,286 embarcaciones, y el total de spas era de 127
en el ao 2000; en el ao 2000 haba 124 campos de golf con acceso al
pblico en general.
Para congresos y convenciones se tiene el registro de 360 espacios para
la atencin de este mercado. Hay un registro de 2,384 guas de turistas.
En el ao 2000 se registraron, en todos los aeropuertos del pas, un total
de 504,453 llegadas de vuelos, los cuales transportaron a 30.106,665 pasa-
jeros. Del total de vuelos el 73.9% correspondi a nacionales, el 18.6% a
internacionales y el 7.5% a charters. El total de operaciones se concentr
en cinco aeropuertos en un porcentaje del 56.2%; esos aeropuertos fueron
113 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
Cancn, ciudad de Mxico, Guadalajara, Monterrey y Tijuana. El aero-
puerto de la ciudad de Mxico representa el 27%.
Adems, Mxico es considerado el principal destino en arribos de cru-
ceros en el mundo. El puerto de Cozumel es el ms importante a nivel
nacional, puesto que en el ao 2000 concentr el 36% de las llegadas de
barcos y el 47% de los pasajeros. Ensenada ocupa el segundo sitio nacio-
nal, y Mazatln, Puerto Vallarta y Los Cabos representan otros puertos
importantes para cruceros en el Pacfco mexicano.
En el Programa se ubican como instrumentos de la poltica turstica a
los convenios de reasignacin de recursos para la promocin y desarrollo
turstico, que permiten ejercer los recursos federales destinados al turismo;
y los convenios de colaboracin para lograr una mayor unidad de prop-
sito y accin.
En materia de instrumentos de promocin, el Programa destaca al Con-
sejo de Promocin Turstica de Mxico, S. A. de C. V., que es una empresa
pblica de participacin estatal mayoritaria en la que estn representados
el gobierno federal, los gobiernos estatales, municipales y el sector priva-
do. Es un organismo con visin de mercado y de largo plazo, con el fn de
utilizar de manera ptima los recursos asignados a la promocin turstica,
de acuerdo con los objetivos de la poltica en esta materia.
Por ltimo, en el mbito de los instrumentos de fnanciamiento, destaca
la promocin fnanciera e inmobiliaria del Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento al Turismo.
IV. EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO DE FOMENTO
DE ACTIVIDADES TURSTICAS O POLTICA DE MOVILIDAD
En primer lugar delimitaremos que, para los efectos de este trabajo,
entendemos por fomento (del latn fomentum, auxilio o proteccin) la ac-
cin de la administracin pblica consistente en promover, normalmente
mediante incentivos econmicos o fscales, que los particulares realicen
por s mismos actividades consideradas de utilidad general.
7
Es lo que se conoce como polticas de movilidad, que son aquellas ac-
tuaciones de las administraciones para facilitar el acceso de los ciudadanos
al trabajo, al estudio, a los servicios y al ocio mediante diversos modos
7
Diccionario de la lengua espaola, 22a. ed., Madrid, Espasa Calpe, 2002.
114 DANIEL MRQUEZ GMEZ
de transporte: a pie, en bicicleta, en vehculos privados motorizados y en
transporte pblico. La equidad (acceso universal sin discriminaciones), la
reduccin de la congestin y el respeto al medio ambiente han generaliza-
do polticas denominadas de movilidad sostenible, que intentan conjugar
la mxima libertad de acceso con la estabilizacin o reduccin del consu-
mo de combustibles fsiles.
8
En este contexto, el gasto pblico, tanto a travs de la administracin
directa como de la indirecta, desencadenan la actividad econmica de los
particulares. Esto se vincula con las adquisiciones del sector pblico, dota-
cin de infraestructura, produccin de bienes y servicios, construccin de
obras pblicas y otorgamiento de fnanciamientos, exenciones y subsidios
que estimulan la actividad del particular.
9
Como lo seala Manuel Ortuo Martnez, por los elementos materiales
y por su capacidad econmica, as como por los mltiples recursos de que
dispone, el Estado es el instrumento idneo para llevar a cabo planes de
fomento, de publicidad y de atraccin turstica. Lo anterior nos lleva a
preocuparnos del fdeicomiso como instrumento jurdico de fomento en la
materia. Como lo establece el Programa Nacional de Turismo,
10
el fdei-
comiso es uno de los instrumentos de fnanciamiento con los que cuenta
el pas.
El fdeicomiso encuentra su origen en el trust angloamericano. El f-
deicomiso (del latn fdeicommissum), segn el Diccionario de la lengua
espaola, es una Disposicin por la cual el testador deja su hacienda o
parte de ella encomendada a la buena fe de alguien para que, en caso y
tiempo determinados, la transmita a otra persona o la invierta del modo
que se le seala.
En el derecho se entiende por fdeicomiso el negocio jurdico en virtud
del cual una persona fsica o moral, denominada fdeicomitente, des-
tina bienes o derechos a la realizacin de una fnalidad lcita y determina-
8
Pgina electrnica: Polticas de movilidad, Autor: colaboradores de Wikipedia,
Editor: Wikipedia, La enciclopedia libre, ltima revisin: 18 de marzo del 2007, fecha
de consulta: 8 de octubre del 2007, URL permanente: http://es.wikipedia.org/w/index.
php?title=Pol%C3%ADticas_de_movilidad&oldid=7620536 cdigo de versin de la pgina:
7620536, obtenido de http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADticas_de_movilidad.
9
Ruiz Massieu, Jos Francisco, La empresa pblica: un estudio de derecho adminis-
trativo sobre la experiencia mexicana, Mxico, INAP, 1980, p. 106.
10
Ortuo Martnez, Manuel, Introduccin al estudio del turismo, cit. nota 2, p. 205.
115 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
da, y encarga la realizacin a una institucin fduciaria, que se convierte en
titular del patrimonio integrado aquellos bienes o derechos.
11
Coincidiendo con esta visin Jos Ovalle Favela estima que
En trminos generales, la doctrina y la jurisprudencia mexicana considera
que el fdeicomiso es un negocio jurdico por medio del cual el fdeicomi-
tente constituye un patrimonio autnomo, diverso de los patrimonios pro-
pios de las partes que intervienen en el acto constitutivo del fdeicomiso,
en el cual la titularidad fduciaria del patrimonio fdeicomitido se atribuye
a la institucin fduciaria para que realice el fn o los fnes determinados en
dicho acto constitutivo.
12
Adems, el fdecomiso es un negocio fduciario, esto es, que en virtud
del fdeicomiso se transmite plenamente a otro ciertos bienes o derechos,
obligndose ste a afectarlos a la realizacin de dicha fnalidad y a retrans-
mitirlos o devolverlos a un tercero designado por quien lo constituye, o
a revertir la propiedad a favor de la misma persona que proporciona los
bienes o derechos.
Para Dania Len Gmez, el fdeicomiso es una operacin mercantil,
mediante la cual una persona fsica o moral denominada fdeicomitente
destina una parte de su sus bienes a un fn lcito y determinado, encomen-
dando su realizacin a una institucin fduciaria.
13
As, tenemos que el fdeicomiso es una disposicin del testador, un ne-
gocio jurdico o una operacin mercantil, o un contrato. Para mediar en el
debate nos apoyamos en las ideas de Jos Francisco Ruiz Massieu, quien
propone, en cierto contexto, al fdeicomiso como empresa pblica. As, el
autor seala que la empresa pblica
es la organizacin autnoma de los factores de la produccin dirigida
a producir o distribuir bienes o servicios en el mercado, con personalidad
jurdica o que se manifesta a travs de una fduciaria; una organizacin en
la que el Estado (o algn ente estatal) ha hecho un aporte patrimonial que
deber pasar a formar parte del capital social o patrimonio fduciario
Resumiendo se trata de una entidad econmica personifcada en la que el
11
Pina Vara, Rafael de, Elementos de derecho mercantil, 18a. ed., Mxico, Porra,
1985, p. 301.
12
Documento indito proporcionado por el autor.
13
Introduccin al derecho turstico, cit., nota 6, p. 207.
116 DANIEL MRQUEZ GMEZ
Estado ha contribuido con capital por razones de inters pblico, social o
general.
14
Sostiene el mismo autor, que los fdeicomisos pblicos son entes mer-
cantiles, y, por lo tanto, para la realizacin de sus fnes slo pueden utilizar
el derecho privado. As, en un cuadro que publica en los anexos de su
obra, el autor alude a tres categoras de empresas pblicas: 1. La empresa
departamental; 2. La empresa paraestatal, y 3. Los fdeicomisos pblicos.
Adems, clasifca a las empresas pblicas por su funcin en de fomento;
de servicio pblico; de produccin y distribucin de bienes y servicios, y de
polica.
15
Por lo que como hiptesis provisional, a reserva de ahondar en el tema,
sostendremos que el fdeicomiso es todo lo mencionado por la doctrina,
adems de una empresa pblica, que puede realizar actividades de fomen-
to, y que las diferencias que se advierten en las posturas slo son de enfo-
que, relacionadas con la forma de abordar el estudio del fdeicomiso.
Como antecedente del fdeicomiso pblico, debemos sealar que el ar-
tculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
establece la administracin pblica centralizada y paraestatal.
Por su parte, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal con-
tiene las bases de organizacin de la administracin pblica federal, centra-
lizada y paraestatal.
En la administracin pblica centralizada se encuentra la Presidencia de
la Repblica, las secretaras de Estado, los departamentos administrativos
y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
Por su parte, los organismos descentralizados, las empresas de partici-
pacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y
de fanzas y los fdeicomisos, componen la administracin pblica paraes-
tatal.
As, por su trascendencia destacamos el artculo 47 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, que seala:
Los fdeicomisos pblicos a que se refere el artculo 3o., fraccin III, de
esta Ley, son aquellos que el gobierno federal o alguna de las dems enti-
14
Ruiz Massieu, Jos Francisco, La empresa pblica: un estudio de derecho adminis-
trativo sobre la experiencia mexicana, p. 30.
15
Ibidem, pp. 59 y 190-192.
117 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
dades paraestatales constituyen, con el propsito de auxiliar al Ejecutivo
Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las reas prioritarias
del desarrollo, que cuenten con una estructura orgnica anloga a las otras
entidades y que tengan comits tcnicos.
En esos fdeicomisos la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico fungi-
r como fdeicomitente nico de la administracin pblica centralizada.
As, ante la necesidad legal de que los fdeicomisos pblicos estableci-
dos para impulsar reas prioritarias en nuestro pas cuenten con una estruc-
tura, es evidente el encuadramiento que hace Jos Francisco Ruiz Massieu
de los mismos en el campo de la empresa pblica.
16
Por su parte, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales seala que
son entidades paraestatales las que determina la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal.
En materia de fdeicomisos pblicos, el artculo 40 de la Ley seala que
los fdeicomisos pblicos que se establezcan por la administracin pblica
federal, que se organicen de manera anloga a los organismos descentra-
lizados o empresas de participacin estatal mayoritaria, que tengan como
propsito auxiliar al Ejecutivo mediante la realizacin de actividades prio-
ritarias, sern los que se consideren entidades paraestatales, conforme a
lo dispuesto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y
quedarn sujetos a las disposiciones de la ley.
Adems, delimita que los comits tcnicos y los directores generales de
los fdeicomisos pblicos se ajustarn en su integracin, facultades y fun-
cionamiento a las disposiciones legales, en lo que se refere a sus rganos
de gobierno y sus directores generales.
Se obliga al Ejecutivo federal, a travs de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, a cuidar que en los contratos queden debidamente preci-
sados los derechos y acciones que corresponda ejercitar al fduciario sobre
los bienes fdeicomitidos, las limitaciones que establezca o que se deriven
de derechos de terceros, as como los derechos que el fdeicomitente se
reserve y las facultades que fje en su caso al comit tcnico, el cual de-
ber existir obligadamente en los fdeicomisos a que se refere el artculo
anterior.
Las instituciones fduciarias, a travs del delegado fduciario general,
dentro de los seis meses siguientes a la constitucin o modifcacin de
16
Vase nota 13.
118 DANIEL MRQUEZ GMEZ
los fdeicomisos, debern someter a la consideracin de la dependencia
encargada de la coordinacin del sector al que pertenezcan, los proyectos
de estructura administrativa o las modifcaciones que se requieran.
En los contratos de los fdeicomisos se deben precisar las facultades
especiales, en su caso, para los rganos de gobierno, indicando cules
asuntos requieren de la aprobacin del comit tcnico, entendindose que
las facultades del citado cuerpo colegiado constituyen limitaciones para la
institucin fduciaria.
Tambin se prohbe a la institucin fduciaria cumplir las resoluciones
que el comit tcnico dicte en exceso de las facultades expresamente f-
jadas por el fdeicomitente, o en violacin a las clusulas del contrato de
fdeicomiso. Por lo anterior, debe responder de los daos y perjuicios que
se causen, en caso de ejecutar actos en acatamiento de acuerdos dictados
en exceso de dichas facultades o en violacin al citado contrato.
El gobierno federal se reserva la facultad expresa de revocar los con-
tratos constitutivos de fdeicomisos de la administracin pblica federal
centralizada, sin perjuicio de los derechos que correspondan a los fdeico-
misarios, o a terceros, salvo que se trate de fdeicomisos constituidos por
mandato de la ley o que la naturaleza de sus fnes no lo permita.
La Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito
17
es la norma que
regula de manera pormenorizada al contrato de fdeicomiso. Como lo
establece el artculo 381 de la referida ley: En virtud del fdeicomiso,
el fdeicomitente transmite a una institucin fduciaria la propiedad o la
titularidad de uno o ms bienes o derechos, segn sea el caso, para ser
destinados a fnes lcitos y determinados, encomendando la realizacin de
dichos fnes a la propia institucin fduciaria, Con lo que se advierte la
naturaleza contractual de esta fgura jurdica.
Las partes en el fdeicomiso son el fdeicomitente, el fdeicomisario y el
fduciario. El primero constituye el fdeicomiso, transmitiendo la propie-
dad o titularidad de bienes o derechos al fduciario; el segundo recibe el
provecho que genera el fdeicomiso, aunque se puede constituir el fdeico-
miso sin sealar fdeicomisario, siempre que su fn sea lcito y determina-
do, y conste la aceptacin del encargo por parte del fduciario; y el tercero
ejerce la titularidad o propiedad de los bienes y administra el fdeicomiso.
17
Publicada en el Diario Ofcial de la Federacin el 27 de agosto de 1932, vigente a
partir del 15 de septiembre de 1932.
119 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
En el artculo 384 de esa Ley se otorga capacidad a las autoridades
judiciales o administrativas competentes para ser fdeicomitentes, lo que,
aunado a la legislacin administrativa, permite constituir los llamados f-
deicomisos pblicos.
En lo que se refere al patrimonio, el fdeicomiso puede tener por objeto
toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que conforme a la ley sean
estrictamente personales de su titular. Los bienes entregados en fdeicomi-
so se considerarn afectos al fn a que se destinan, y, en consecuencia, slo
podrn ejercerse respecto a ellos los derechos y acciones que se vinculen
con fnalidad del fdeicomiso; se exceptan los derechos que expresamente
se reserve el fdeicomitente, los que para l deriven del fdeicomiso mismo
o los adquiridos legalmente respecto de tales bienes, antes de la constitu-
cin del fdeicomiso, por el fdeicomisario o por terceros.
La institucin fduciaria deber registrar contablemente dichos bienes o
derechos y mantenerlos en forma separada de sus activos de libre dispo-
nibilidad.
El fdeicomiso constituido en fraude de terceros podr en todo tiempo
ser atacado de nulidad por los interesados.
El fdeicomiso debe constar por escrito. Cuando su objeto recae en bie-
nes inmuebles, debe inscribirse en la seccin de la propiedad del registro
pblico del lugar en que los bienes estn ubicados, para que surta efectos
frente a terceros.
El fdeicomiso se extingue: a) por la realizacin del fn para el cual
fue constituido; b) por hacerse ste imposible; c) por hacerse imposible el
cumplimiento de la condicin suspensiva de que dependa o no haberse ve-
rifcado dentro del trmino sealado al constituirse el fdeicomiso o, en su
defecto, dentro del plazo de veinte aos siguientes a su constitucin; d) por
haberse cumplido la condicin resolutoria a que haya quedado el sujeto;
e) por convenio escrito entre fdeicomitente, fduciario y fdeicomisario, y
f) por revocacin hecha por el fdeicomitente, cuando ste se haya reserva-
do expresamente ese derecho al constituir el fdeicomiso.
Una vez extinguido el fdeicomiso, si no se pact lo contrario, los bie-
nes o derechos en poder de la institucin fduciaria sern transmitidos al
fdeicomitente o al fdeicomisario, segn corresponda. Es importante des-
tacar que la ley prohbe los fdeicomisos secretos.
As, el fdeicomiso participa de una normativa hibrida: por un lado en-
contramos leyes taxativas de naturaleza administrativa; por el otro, leyes
dispositivas relacionadas con la actividad de los particulares, como son
120 DANIEL MRQUEZ GMEZ
las operaciones y ttulos de crdito, y bancarias en los que se refere a la
forma de operar el fdeicomiso, que se aplica a las instituciones bancarias
que ejercen la funcin fduciaria. Lo anterior pone de manifesto la trans-
versalidad derecho pblico-derecho privado que existe en algunos temas
de derecho administrativo.
V. NORMATIVA EN MATERIA TURSTICA
Desde el punto de vista sistmico, las normas relacionadas con el turis-
mo en nuestro pas las podemos encontrar en la Constitucin, los tratados
internacionales, las leyes federales y, en algunos casos, en normas locales,
que regulan la actividad de los establecimientos mercantiles que prestan
servicios al turista.
Para nosotros es importante destacar, de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, el artculo 11, que establece el derecho de
todo hombre para entrar en la Republica, salir de ella, viajar por su territo-
rio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte,
salvoconducto u otros requisitos semejantes, lo que signifca una garanta
amplia de libertad para quien desee ejercer la actividad turstica en nuestro
pas, ya sea que se trate del turismo interno o externo.
No obstante, a pesar de los trminos absolutos en los que se plasma
esta garanta individual, no se debe olvidar que, en trminos de ese mis-
mo precepto constitucional, el ejercicio de este derecho est subordinado
a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad
criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a
las limitaciones que impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin y
salubridad general de la Republica, o sobre extranjeros perniciosos resi-
dentes en el pas.
Tampoco se debe olvidar que esta garanta se refeja en la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por resolu-
cin de la Asamblea General de la Naciones Unidas, nmero 217 A (iii),
del 10 de diciembre de 1948, que en su artculo 13, numeral 2, establece
el derecho de toda persona a salir de cualquier pas, incluso del propio, y a
regresar a su pas, lo que constituye una clusula amplia que se relaciona
con el derecho fundamental a transitar y, como consecuencia, a viajar por
su propio pas o el ajeno. Adems, de esa declaracin es trascendente el ar-
tculo 24, que establece el derecho de toda persona al descanso, al disfrute
121 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
del tiempo libre, a una limitacin razonable de la duracin del trabajo y a
vacaciones peridicas pagadas.
Tambin destaca el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, So-
ciales y Culturales, adoptado y abierto a la frma, ratifcacin y adhesin
por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), del 16 de diciem-
bre de 1966, en vigor el 3 de enero de 1976, que establece con claridad en
su artculo 3o., la obligacin de los Estado parte, de asegurar a los hombres
y a las mujeres igual trato para gozar de todos los derechos econmicos,
sociales y culturales que enuncia.
Como parte de esos derechos, en el artculo 7o., dentro del apartado
dedicado al derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satis-
factorias, establece, en su inciso d), el derecho al descanso, el disfrute del
tiempo libre, la limitacin razonable de las horas de trabajo y las vacacio-
nes peridicas pagadas, as como la remuneracin de los das festivos.
La norma que regula la materia turstica es la Ley Federal de Turismo,
18

que cuenta con 55 artculos. Esta ley es de inters pblico y observancia
general.
Su objeto de regulacin es programar la actividad turstica; elevar el nivel
de vida econmico, social y cultural de los habitantes en las entidades fede-
rativas y municipios con afuencia turstica; establecer la coordinacin con
las entidades federativas y los municipios, para la aplicacin y cumplimien-
to de los objetivos de la Ley; determinar los mecanismos necesarios para
la creacin, conservacin, mejoramiento, proteccin, promocin y aprove-
chamiento de los recursos y atractivos tursticos nacionales, preservando el
equilibrio ecolgico y social de los lugares de que se trate; orientar y auxiliar
a los turistas nacionales y extranjeros; optimizar la calidad de los servicios
tursticos; fomentar la inversin en esta materia, de capitales nacionales y
extranjeros; propiciar los mecanismos para la participacin del sector pri-
vado y social en el cumplimiento de los objetivos de la Ley, y promover el
turismo social, as como fortalecer el patrimonio histrico y cultural de cada
regin del pas, y garantizar a las personas con discapacidad la igualdad de
oportunidades dentro de los programas de desarrollo del sector turismo.
Como en esta ponencia slo nos interesa la actividad de fomento que el
Estado asume en materia turstica, slo aludiremos a las normas de esa ley
que sean tiles para la exposicin.
18
Publicada en el Diario Ofcial de la Federacin el 31 de diciembre de 1992, vigente
a partir del 30 de enero de 1993.
122 DANIEL MRQUEZ GMEZ
En su apartado de defniciones, la ley seala que se entiende por pres-
tador del servicio turstico a la persona fsica o moral que habitualmente
proporcione, intermedie o contrate con el turista, la prestacin de los ser-
vicios a que se refere la Ley, y por turista, la persona que viaja desplazn-
dose temporalmente fuera de su lugar de residencia habitual y que utilice
alguno de los servicios tursticos a que se refere la Ley, sin perjuicio de lo
dispuesto para efectos migratorios por la Ley General de Poblacin.
Tambin establece que se considera como servicios tursticos, y plasma
la facultad que tiene la Secretara de Turismo de hacer del conocimiento
del Ejecutivo Federal, las acciones que realicen las dependencias o entida-
des de la administracin pblica federal, que desincentiven o entorpezcan
la inversin, la prestacin de servicios tursticos o afecten la demanda de
los mismos.
En la Ley se crea la Comisin Ejecutiva de Turismo, con objeto de co-
nocer, atender y resolver los asuntos de naturaleza turstica relacionados
con la competencia de dos o ms dependencias o entidades de la adminis-
tracin pblica federal, as como fungir como rgano de consulta para los
asuntos que la Secretara considere oportuno poner a su consideracin.
Como se advierte, este rgano resuelve confictos de competencia y realiza
actividades de consulta.
Esa Comisin es presidida por el titular de la Secretara y est integrada
por los subsecretarios que designen los titulares de las dependencias y
sus equivalentes en las entidades de la administracin pblica federal, en
los trminos de las disposiciones aplicables. Asimismo, participarn las
principales organizaciones sectoriales de turismo, conforme a lo que esta-
blezcan las disposiciones reglamentarias.
La Ley tambin faculta a la Secretara de Turismo para elaborar el pro-
grama sectorial turstico, que se sujetar a lo previsto en el Plan Nacional
de Desarrollo, y especifcar los objetivos, prioridades y polticas que nor-
marn al sector.
Se defne al turismo social como aquel que comprende todos aquellos
instrumentos y medios a travs de los cuales se otorgan facilidades para
que las personas de recursos limitados y con discapacidad viajen con fnes
recreativos, deportivos y/o culturales en condiciones adecuadas de econo-
ma, accesibilidad, seguridad y comodidad.
En la norma se obliga a las dependencias y las entidades de la admi-
nistracin pblica federal, a coordinar y promover esfuerzos, entre ellas y
123 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
con las de los gobiernos estatales y municipales, y a concertar e inducir la
accin social y privada, para el desarrollo ordenado del turismo social.
As, para los propsitos de nuestra exposicin, en el prrafo fnal del
artculo 9o. se establece que
La Secretara de Desarrollo Social, el Instituto Mexicano del Seguro So-
cial, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, la Comisin Nacional del Deporte y las dems entidades que
tengan objetivos similares, elaborarn y ejecutarn programas tendientes a
fomentar el turismo nacional, incentivar la inversin y facilitar la recrea-
cin de los miembros del sector social.
En la Ley se regulan los aspectos de promocin turstica, en materia
de esfuerzos para mejorar la atencin y desarrollo de aquellos lugares en
que pueda ser susceptible elevar su nivel econmico de vida, mediante la
industria turstica.
Tambin se regulan las declaratorias de zonas de desarrollo turstico,
se faculta a la Secretara de Turismo, conjuntamente con la Secretara de
Desarrollo Social y en coordinacin con los gobiernos de las entidades fe-
derativas y de los municipios, parar formular las declaratorias de zonas de
desarrollo turstico prioritario, a efecto de que las autoridades competentes
expidan, conforme a los planes locales de desarrollo urbano, las declara-
torias de uso del suelo turstico, para crear o ampliar centros de desarrollo
turstico prioritario, as como para la creacin de centros dedicados al tu-
rismo social, en los trminos de las leyes respectivas.
Se pueden considerar zonas de desarrollo turstico prioritario aquellas
que a juicio de la Secretara de Turismo, por sus caractersticas naturales,
histrico-monumentales o culturales, constituyan un atractivo turstico.
De nuevo, en el artculo 15 se refere a que la Secretara de Turismo
fomentar la creacin de empresas tursticas que realicen inversiones en
las zonas de desarrollo turstico prioritario.
Adems, se faculta a esa secretara, en coordinacin con las dependen-
cias y entidades de la administracin pblica federal que corresponda, as
como con gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y con
los sectores social y privado, para impulsar la creacin o adecuacin de la
infraestructura que requieran las zonas de desarrollo turstico prioritario,
considerando tambin las necesidades de las personas con discapacidad.
En el artculo 19 se defne a la promocin turstica como
124 DANIEL MRQUEZ GMEZ
la planeacin y programacin de la publicidad y difusin, por cualquier
medio, de la informacin especializada, actividades, destinos, atractivos y
servicios que el pas ofrece en materia de turismo, dentro del marco de esta
Ley, de la Ley de Planeacin y de las disposiciones que al efecto determine
el Ejecutivo Federal, as como las actividades de promocin derivadas de
los convenios que se suscriban con los gobiernos de los Estados, de los
municipios y del Distrito Federal, y con los particulares interesados en
incrementar la afuencia turstica a Mxico.
Adems, se seala que la poltica de promocin turstica atender en
todo momento al desarrollo integral del pas, considerando a las personas
con discapacidad.
En materia se promocin, la Secretara de Turismo se auxilia de la em-
presa de participacin estatal mayoritaria denominada Consejo de Promo-
cin Turstica de Mxico, que se integra por representantes de los sectores
pblico y privado, cuyo objeto es planear, disear y coordinar, en coadyu-
vancia con la Secretara de Turismo, las polticas y estrategias de promo-
cin turstica a nivel nacional e internacional.
El Consejo y su Junta de Gobierno estarn presididos por el secretario
de Turismo o por quien ste designe, y sus miembros participarn en l de
manera honoraria, y tendrn como domicilio legal el Distrito Federal. Ese
consejo tambin tiene la funcin de fomentar, con la participacin de los sec-
tores pblico y privado, todo tipo de actividades que promuevan los atracti-
vos y servicios tursticos del pas.
De inters para nuestro tema, relacionado con el fdeicomiso como ins-
125 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
trumento de fomento de la actividad, en el artculo 26 se crea el Fideico-
miso Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR),
19
participar
en la programacin, fomento y desarrollo del turismo, de acuerdo con lo
dispuesto por esta Ley, la Ley de Planeacin y las normas, prioridades y
polticas que determine el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara.
Ese fdeicomiso cuenta con patrimonio propio, que se integra con: I. Las
aportaciones que efecten el gobierno federal, los gobiernos de las entidades
federativas, los municipios, las entidades paraestatales, y los particulares;
II. Los crditos que obtenga de fuentes nacionales, extranjeras e internacio-
nales; III. Los productos de sus operaciones y de la inversin de fondos, y
IV. Los dems recursos que obtenga por cualquier otro concepto.
Sus funciones son: I. Elaborar estudios y proyectos que permitan iden-
tifcar las reas territoriales y de servicios susceptibles de ser explotadas
en proyectos tursticos; II. Crear y consolidar centros tursticos conforme
a los planes maestros de desarrollo, en los que habrn de identifcarse los
diseos urbanos y arquitectnicos de la zona, preservando el equilibrio
ecolgico y garantizando la comercializacin de los servicios tursticos, en
congruencia con el desarrollo econmico y social de la regin, tomando
en cuenta la igualdad a que se refere la fraccin X del artculo 2o. de la
Ley; III. Coordinar con las autoridades federales, estatales y municipales,
las gestiones necesarias para obtener y simplifcar las autorizaciones, per-
misos o concesiones que permitan el desarrollo de proyectos tursticos,
as como la prestacin de servicios; IV. Ejecutar obras de infraestructura
y urbanizacin, y realizar edifcaciones e instalaciones en centros de de-
19
El Fondo Nacional de Fomento al Turismo tiene como antecedente la creacin, por
decreto presidencial del 14 de noviembre de 1956, del Fondo de Garanta y Fomento de
Turismo (Fogatur), habindose encargado de su manejo a Nacional Financiera, con objeto
de otorgar crditos para estimular la inversin turstica nacional.
Por contrato de fdeicomiso del 22 de mayo de 1969 y a travs de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y el Banco de Mxico, se constituy el Fondo de Promocin
e Infraestructura Turstica (Infratur), cuyos objetivos eran los de promocin y realizacin
de obras de infraestructura, relacionados con el programa diseado por el gobierno federal
para el desarrollo de nuevos centros tursticos de importancia y la mejora sustancial de
otros que haban mostrado su potencialidad como centros de atraccin turstica.
Con fundamento en la Ley Federal de Fomento al Turismo, publicada en el Diario Of-
cial de la Federacin el 28 de enero de 1974, fue creado el Fondo Nacional de Fomento
al Turismo (Fonatur) y formalizado mediante contrato de fdeicomiso el 29 de marzo del
mismo ao, celebrado entre la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en su carcter de
fdeicomitente nico del gobierno federal y Nacional Financiera, como fduciaria, fusio-
nndose de esta forma los dos fdeicomisos mencionados.
126 DANIEL MRQUEZ GMEZ
sarrollo turstico que permitan una oferta masiva de servicios tursticos;
para dicho fn el Fondo deber tomar en cuenta en la ejecucin de dichas
obras las necesidades de las personas con discapacidad; V. Adquirir, frac-
cionar, vender, arrendar, administrar y, en general, realizar cualquier tipo
de enajenacin de bienes muebles e inmuebles que contribuya al fomento
del turismo; VI. Participar con los sectores pblico, social y privado en la
constitucin, fomento, desarrollo y operacin de fdeicomisos o empresas
dedicadas a la actividad turstica, cualquiera que sea su naturaleza jurdica;
VII. Realizar la promocin y publicidad de sus actividades; VIII. Adquirir
valores emitidos para el fomento al turismo, por instituciones del sistema
fnanciero o por empresas dedicadas a la actividad turstica; IX. Gestionar
y obtener todo tipo de fnanciamiento que requiera para lograr su objeto,
otorgando las garantas necesarias; X. Operar con los valores derivados de
su cartera; XI. Otorgar todo tipo de crditos en moneda nacional o extran-
jera para la construccin, ampliacin o remodelacin de instalaciones tu-
rsticas, que contribuyan al fomento de la actividad turstica; XII. Descontar
ttulos provenientes de crditos otorgados por actividades relacionadas con
el turismo; XIII. Garantizar frente a terceros las obligaciones derivadas
de los prstamos que otorguen para la inversin en actividades tursticas;
XIV. Garantizar la amortizacin de capital y el pago de intereses de obli-
gaciones o valores que se emitan con intervencin de instituciones del
sistema fnanciero, con el propsito de destinar al fomento del turismo,
los recursos que de ellos se obtengan; XV. Vender, ceder y traspasar de-
rechos derivados de crditos otorgados, y XVI. En general, todas aquellas
acciones que faciliten la realizacin de su objeto.
Su Comit Tcnico se integra por representantes de: I. Secretara de Tu-
rismo; II. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; III. Secretara de
Desarrollo Social, y IV. Banco de Mxico. Al Comit Tcnico lo preside
el titular de la Secretara de Turismo. La institucin fduciaria dentro de la
cual se encuentre constituido el fdeicomiso contar con un representante
dentro del mismo, quien concurrir a las sesiones con voz pero sin voto,
al igual que el director general del Fondo. Cada representante propieta-
rio acreditar ante el Comit a sus respectivos suplentes. El Fideicomiso
contar con un comisario designado por la Secretara de la Contralora
General de la Federacin.
Adems, como lo previene el artculo 30, existe un rgano desconcen-
trado de la Secretara de Truismo denominado Centro de Estudios Supe-
127 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
riores en Turismo, que realiza acciones para mejorar y complementar la
enseanza turstica a nivel superior y de posgrado, dirigida al personal
directivo de instituciones pblicas, privadas y sociales.
En la prestacin de los servicios tursticos no habr discriminacin por
razones de raza, sexo, discapacidad, credo poltico o religioso, nacionali-
dad o condicin social.
Por otra parte, la norma previene que las relaciones entre los prestado-
res de servicios tursticos y el turista se regirn por lo que las partes con-
vengan, observndose el contenido de la Ley Federal de Turismo y la Ley
Federal de Proteccin al Consumidor; adems, se regulan las obligaciones
de los prestadores de servicios tursticos, las visitas de verifcacin, las
sanciones por infracciones a la ley y el recurso de revisin.
Adems, se instituye el Registro Nacional de Turismo, el que tiene por
objeto la inscripcin voluntaria de los prestadores de servicios tursticos.
En la actualidad el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento al Turismo
tiene desarrollos en Cancn, Ixtapa, Los Cabos, Loreto, Huatulco, Nayarit,
Mar de Corts, Barrancas del Cobre, Riviera Maya, Costa Maya, y Palen-
que. Para el desarrollo de sus actividades, durante el ao dos mil siete se le
asign un presupuesto de 1,935.565,499 pesos, de los cuales, 1,747.336,702
pesos se destinan al programa general Desarrollar y mantener infraestruc-
tura para el fomento y promocin de la inversin en el sector turstico.
Esta asignacin de recursos sustenta el ttulo de la ponencia.
Como lo seal su anterior director general, John McCarthy, al ao
2025, los proyectos tursticos en los que forma parte Fonatur facilitaron
la recepcin de 31 mil millones de dlares de inversin privada desde el
2001; adems, se calcula que a partir del ao 2001 esta institucin habr
apoyado la llegada de 32.5 millones de turistas y la generacin de 662 mil
nuevos empleos.
20
Pero no todo es luz en el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento al
Turismo, ya que su actividad no est exenta de crticas, puesto que re-
cientemente se le acus de vender en 2005, cuando John McCarthy era su
director general, cinco hectreas de la principal playa pblica Delfnes,
tambin conocida como El Mirador, de Cancn, para que se construyan
dos clubes privados. El director de Fonatur Cancn, Manuel Conde Canto,
20
Guerrero Linares, Deyra, Genera turismo 622 mil empleos, El Porvenir.com, en
http://www.elporvenir.com.mx/notas.asp?nota_id=54780, consultada el 8 de octubre de
2007.
128 DANIEL MRQUEZ GMEZ
inform que casi cinco hectreas de playa fueron vendidas a fnes de 2005
al grupo BI & Di Real State por 28 millones de dlares para la realizacin
del proyecto La Herradura, por lo que el gobierno del estado anunci que
pedir a Fonatur la revocacin de dicha transaccin; mientras el ayunta-
miento de Benito Jurez (donde se encuentra Cancn) solicitar que se
le otorgue la concesin del resto de la playa para salvaguardar el espacio
pblico.
21
Tambin se le critica al Fondo de que, bajo el disfraz de centro de in-
vestigacin, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Se-
marnat) autoriz la instalacin de un desarrollo turstico que promueven el
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) y el empresario Agustn
Pumarejo de la Serna en la zona de proteccin de la reserva ecolgica
Parque Nacional Huatulco, en la zona denominada Punta Maguey, un po-
lgono de 63 hectreas, que actualmente administra la Comisin Nacional
de reas Naturales Protegidas, que ser entregada en venta (al empresario)
o en concesin por 99 aos para la construccin de un hotel de 39 habita-
ciones, un restaurante, senderos para pasear por la selva, aldeas donde
el visitante aprender la produccin tradicional de caf y mezcal, torres de
observacin y andadores fotantes, entre otros atractivos tursticos.
22
En una investigacin de la revista Fortuna se informa que mediante ex-
torsiones y amenazas en contra de ejidatarios y propietarios de terrenos, el
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) se ha apropiado de cien-
tos de terrenos a lo largo de la costa del Pacfco mexicano, que despus
vende a precios por debajo de su costo comercial, principalmente a empre-
sarios extranjeros. Fonatur inform que vendi un total de 15 millones 128
mil 823 metros cuadrados en todo el pas, lo que represent un ingreso de
6 mil 567 millones 816 mil 862 pesos y 99 millones 895 mil 198 dlares,
de 2000 a la fecha. Se sostiene en la investigacin que durante el sexenio de
Vicente Fox y en lo que va de la administracin de Felipe Caldern, la
paraestatal ha comercializado terrenos en Cancn, Quintana Roo; Ixtapa,
Guerrero; Bahas de Huatulco, Oaxaca; Litib, Nayarit; San Jos de los
Cabos, Nopol, y Loreto, Baja California Sur. Tambin se afrma que en
Cancn, Fonatur vendi 4 millones 969 mil metros cuadrados, por 3 mil
21
Martoccia, Hugo, Vendi Fonatur parte de la playa pblica ms grande de Cancn,
La Jornada, 6 de junio de 2007.
22
Cullar, Mireya, Negoci Fonatur reserva ecolgica en Huatulco, La Jornada, 6 de
junio de 2005.
129 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
599 millones 244 mil 650 pesos. En Bahas de Huatulco, un milln 265
mil metros, por 581 millones 173 mil 447 pesos. En San Jos del Cabo,
512 mil 26 metros, por 300 millones 799 mil 740 pesos. Adems, la pa-
raestatal realiz transacciones en dlares. En Cancn se comercializaron
4 millones 77 mil metros cuadrados, por 58 millones 310 mil 255 dlares.
En San Jos del Cabo, 2 millones 176 mil 330 metros, por 17 millones 878
mil 158 dlares. En Bahas de Huatulco, 9 mil 959 metros, por 552 mil
299 dlares.
23
Como se advierte, de alguna manera se est utilizando al fdeicomiso
como instrumento para privatizar las playas del pas. Es evidente que se
requiere fomentar la actividad de los particulares, pero tampoco debemos
olvidar que es necesario preservar la riqueza inmobiliaria del pas, repre-
sentada por sus playas, y que mucho menos se puede malbaratar
24
el patri-
monio de la nacin.
Por otra parte, al privilegiar el esquema inmobiliario en materia de fo-
mento, el esquema de privatizaciones de playas, por la necesidad de recur-
sos econmicos que se le asignan, hace que se olvide algo que es trascen-
dental para el desarrollo de un pueblo: el turismo social, como indicador
de calidad de vida y poltica de justicia social.
En este sentido, se debe evaluar crticamente el papel del fdeicomiso
como instrumento de fomento de la actividad turstica, y, en caso de que
la evaluacin sea negativa, abandonar al fdeicomiso y proponer nuevos
instrumentos para fomentar esa actividad.
La regulacin del turismo no estara completa si no destacamos otras
normas que se aplican en la materia turstica, atendiendo al carcter trans-
versal de sus reglas; entre ellas se encuentran la Ley Federal de Proteccin
al Consumidor, el Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio, la Ley General de
Sociedades Mercantiles, diversos reglamentos, acuerdos, circulares y al-
gunas normas ofciales mexicanas en materia de la prestacin de servicios
tursticos. Como no es el fn de esta ponencia agotar el contenido de esas
normas, las dejamos como posibles lneas de investigacin.
En lo que se refere especfcamente al Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento al Turismo, advertimos que la Ley Orgnica de la Administra-
23
Tinoco, Yenise, Fonatur remata playas mexicanas, Fortuna, ao V, nm. 55, agosto
de 2007, en http://www.revistafortuna.com.mx/opciones/archivo/2007/agosto/htm/Fona-
tur_remata_Playas.html, consultada el 8 de octubre de 2007.
24
Malbaratar se entiende en su acepcin de vender la hacienda a bajo precio.
130 DANIEL MRQUEZ GMEZ
cin Pblica Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y la
Ley Federal de Turismo, son los ordenamientos jurdicos principales que
se aplican a su gestin.
VI. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2012
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-20012 se establece que el sector
turismo es una prioridad nacional dada su importancia como factor de de-
sarrollo y motor de crecimiento.
As, el objetivo del plan es
Hacer de Mxico un pas lder en la actividad turstica a travs de la di-
versifcacin de sus mercados, productos y destinos, as como del fomento
a la competitividad de las empresas del sector de forma que brinden un ser-
vicio de calidad internacional. Para convertir a Mxico en un pas lder en
el sector turismo y aumentar, para 2012, en un 35% el nmero de turistas
internacionales es necesario poner en marcha las siguientes estrategias:
Hacer del turismo una prioridad nacional para generar inversiones, em-
pleos y combatir la pobreza, en las zonas con atractivos tursticos compe-
titivos; crear condiciones de certeza jurdica para las nuevas inversiones
en los destinos tursticos del pas, as como acciones para consolidar las
existentes. La poltica turstica considerar programas de desarrollo de una
amplia gama de servicios tursticos, incluyendo turismo de naturaleza, tu-
rismo rural y turismo de aventura, con la participacin de las secretaras y
organismos del gobierno federal que apoyan proyectos de desarrollo turs-
tico en las zonas rurales e indgenas.
Mejorar sustancialmente la competitividad y diversifcacin de la ofer-
ta turstica nacional, garantizando un desarrollo turstico sustentable y el
ordenamiento territorial integral.
Otra estrategia es desarrollar programas para promover la calidad de
los servicios tursticos y la satisfaccin y seguridad del turista. Desarrollar
programas de promocin en los mercados y segmentos tursticos de ma-
yor rentabilidad fortaleciendo los programas de informacin, asistencia y
seguridad al turista.
VII. CONCLUSIONES
Primera. En principio, destacamos las transformaciones del derecho
131 EL FIDEICOMISO COMO INSTRUMENTO JURDICO
administrativo, a la luz de la relacin que establece el ser humano con su
entorno, lo que incorpora al derecho administrativo el tema de la susten-
tabilidad.
Segunda. Entendimos por turismo la actividad o hecho de viajar por
placer; el conjunto de los medios conducentes a facilitar estos viajes; la
afcin de viajar por el gusto de recorrer el pas, y la actividad multisecto-
rial, que requiere la concurrencia de diversas reas productivas agricul-
tura, construccin, fabricacin y de los sectores pblico y privado para
proporcionar los bienes y los servicios utilizados por los turistas.
Tercera. Adems, relacionado con la conclusin anterior, analizamos
los temas del ocio, como cesacin del trabajo, inaccin o total omisin
de la actividad; y del tiempo libre como elementos trascendentes del tu-
rismo. Tambin aludimos a las categoras de turismo sostenible y turismo
accesible.
Cuarta. Delimitamos las voces fomento y fdeicomiso. De la primera
mencionamos que es la accin de auxilio o proteccin; jurdicamente lo
entendimos como la accin de la administracin pblica, consistente en
promover, normalmente mediante incentivos econmicos o fscales, que
los particulares realicen por s mismos actividades consideradas de uti-
lidad general; en caso del fdeicomiso, no hicimos eco de la propuesta
de Jos Francisco Ruiz Massieu, y despus de establecer su naturaleza de
contrato, negocio jurdico y negocio fduciario, lo conceptualizamos como
una empresa pblica.
Quinta. Defnimos al derecho turstico como el conjunto de normas ju-
rdicas relacionadas con la migracin e inmigracin de signo turstico; con
la actividad de las personas y empresas relacionadas con dicha actividad,
ya sea como demandantes u oferentes de bienes y servicios tursticos, y
con los medios de tutela judicial para hacer efectivos los derechos rela-
cionados con el turismo, ya sea frente a las autoridades o ante los propios
prestadores u oferentes de bienes o servicios.
Sexta. Despus de realizar un anlisis de la legislacin aplicable a la
materia, en particular la Ley Federal de Turismo, advertimos los claros-
curos del Fideicomiso Fondo de Garanta y Fomento del Turismo, como
herramienta de fomento de la actividad turstica y como instrumento para
privatizar las playas del pas. Adems, sealamos que se ha olvidado al tu-
rismo social, Por lo que estimamos que se debe reconsiderar el fdeicomiso
como medio para fomentar la actividad turstica.
132 DANIEL MRQUEZ GMEZ
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Wikipedia, Polticas de movilidad, Autor: colaboradores de Wikipedia,
Editor: Wikipedia, La enciclopedia libre, ltima revisin: 18 de mar-
zo de 2007, fecha de consulta: 8 de octubre de 2007, URL permanen-
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