LA NOCION DE “CAMPO” y “PROPIETARIO” EN LA APLICACIÓN DEL

ARTÍCULO 35 DE LA LEY DE COLONIZACIÓN

DR. JORGE E. FERNÁNDEZ REYES

Jorge E. Fernández Reyes, Profesor agregado de la Facultad de Derecho de la

UDELAR, de la Facultad de Derecho de la UCUDAL y de la Facultad de Derecho
de la U.M. C A D E 6966.

En su redacción original, el Artículo 35 de la Ley No. 11.029 de 12 de enero

de 1948 (denominada habitualmente como la Ley de Colonización), consagró el
denominado “derecho preferente” o “derecho de tanteo” o de “opción” a favor del
Instituto Nacional de Colonización, cuando se cumplieran determinados requisitos
en los negocios jurídicos de “venta” de “campos” entre particulares. ()(*1)

El referido artículo fue reglamentado por el Poder Ejecutivo, mediante los

Decretos del 17 de marzo de 1948; del 24 de abril de 1948; del 29 de noviembre
de 1949; y del 14 de julio de 1960. C A D E 6966.

Así permaneció la disposición legal y su reglamentación hasta el año 2007,

con las consiguientes interpretaciones doctrinarias y administrativas de los
servicios jurídicos, notariales y de la asesoría del Directorio del propio Instituto, así
como de la doctrina y jurisprudencia en general, debido a que se trataba de una
redacción no demasiado precisa, y ante las consecuencias exclusivamente
patrimoniales derivadas de su incumplimiento (i.e. la aplicación de una multa
equivalente al 5% del aforo fiscal íntegro del inmueble en cuestión). C A D E 6966.

Es en el año 2007, la oportunidad en la cual el legislador nacional volvió a legislar

sobre el “régimen de la colonización” en el Uruguay, en base a una planteada
necesidad del “repoblamiento de la campaña”, y en consecuencia: (i)
complementó la Ley No. 11.029 con la incorporación al texto legal de varios
artículos nuevos; y (ii) modificó una serie de artículos de la ley vigente, donde
naturalmente se encuentra el Artículo 35 de dicha Ley. C A D E 6966.

Se aprueba entonces la Ley No. 18.187 de 2 de noviembre de 2007, que en

su artículo 15 se encarga de modificar diversos artículos de la Ley No. 11.029 de
12 de enero de 1948, entre ellos, como señalábamos anteriormente, el Artículo 35.

De cualquiera forma, y según nos tiene acostumbrados la actividad

parlamentaria de los últimos años, con posterioridad en el tiempo se aprueba la
Ley No. 18.756, de 26 de mayo de 2011, que vuelve a modificar la Ley
modificativa y naturalmente en dicha nueva modificación se encuentra el
multicitado Artículo 35. C A D E 6966.

Con relación a dicho artículo, la última de las leyes citadas (Ley No. 18.756)
deroga los incisos segundo y sexto (que habían sido incorporados por la Ley No.
18.187 en noviembre de 2007), y a su vez modifica la redacción del inciso
duodécimo, quedando redactado de la siguiente forma:

“Artículo 35º.- Todo propietario, antes de enajenar un campo de una

extensión igual o superior al equivalente a 500 hectáreas de índice de
productividad CONEAT 100 está obligado a ofrecerlo, en primer término al Instituto
Nacional de Colonización (INC), el que tendrá preferencia para la compra por igual
valor y plazo de pago. C A D E 6966.
La obligación preceptuada por el inciso primero regirá también en el caso
de enajenaciones forzosas y en aquellas en las cuales la contraprestación del
adquirente consista total o parcialmente en la entrega de acciones, valores, u otros
bienes, muebles o inmuebles. C A D E 6966.
El ofrecimiento no podrá condicionarse o ligarse a otras operaciones tales
como la compra de semovientes, útiles, herramientas u otros bienes; y, en todos
los casos, deberá consignarse el precio que se hubiere pactado o, en su caso,
estimar en moneda nacional el valor que la parte vendedora asigna a la
contraprestación del adquirente, estimación que no podrá superar el valor real
fijado al inmueble por la Dirección Nacional de Catastro, y que representará la
suma mediante la cual el INC podrá adquirirlo. C A D E 6966.
No regirá con respecto al Ente, la necesidad de seña de especie alguna
como garantía de ejecución del contrato que se hubiere podido pactar. C A D E
6966.
Los ofrecimientos a que se refiere este artículo deberán presentarse en la
Sede Central del INC o en cualquiera de sus oficinas regionales y se ajustarán a
los requisitos formales que establezca la reglamentación que se dicte en la
materia. C A D E 6966.
El INC dispondrá de un plazo máximo de veinte días hábiles para expedirse
acerca de si acepta o no la oferta, transcurrido el cual sin que se expidiere, se
entenderá que no hay aceptación. C A D E 6966.
Aceptada la oferta, caducarán automáticamente las promesas de
compraventa preexistentes respecto al o a los padrones objeto de la operación,
procediendo los Registros Públicos a cancelar las inscripciones que de aquellas
existieren, a simple solicitud del INC. C A D E 6966.
La falta de cumplimiento de la parte enajenante de las obligaciones
impuestas por este artículo, determinará la nulidad absoluta del negocio jurídico, la
que operará de pleno derecho. C A D E 6966.
Sin perjuicio de ello, el enajenante será responsable del pago de una multa
equivalente al 25% (veinticinco por ciento) del valor real íntegro fijado por la
Dirección Nacional de Catastro, para el o cada uno de los predios comprendidos
en la operación.
 Serán subsidiariamente responsables las partes en el negocio jurídico, así
como el escribano que otorgare la documentación que se va a inscribir en el
Registro. C A D E 6966.
Dicha multa será exigible por el INC y el importe de la misma ingresará al
capital de éste.” () () ()(*2) (*3) (*4)

Varios son los aspectos, que esta nueva redacción (parecería que se trata
de la redacción “final”) del Artículo 35, requiere que sean analizados en
profundidad, dado que no solamente no resuelve problemas de larga data,
derivados de una defectuosa o insuficiente redacción del texto original, sino que
vuelven a reiterarse - en algunas situaciones - las mismas dificultades
interpretativas. C A D E 6966.
En este trabajo, solamente nos vamos a referir a dos de ellos, en virtud de
que su trascendencia, deviene a partir de una reciente interpretación que alguna
jurisprudencia aislada, algún trabajo doctrinario, y el propio Instituto Nacional de
Colonización a través de sus servicios, han acuñado con relación al término
“campo” y consecuentemente a la noción de “propietario” de un “campo”, en mérito
a que este último es - sin lugar a dudas - el objeto material del negocio jurídico
“enajenación” contemplado por el legislador. C A D E 6966.

En síntesis, y según se verá más adelante, esta posición doctrinaria,

jurisprudencial y como corolario del Instituto Nacional de Colonización, considera
que la noción de “campo” debe observarse desde la noción de “unidad productiva”
o de “unidad de gestión productiva” de distintos “campos”, independientemente de
su ubicación física (i.e. contigua, cercana, etc.). C A D E 6966.

Lo cierto es que ambos términos (“campo” y “propietario”), permanecen

incambiados de la redacción original del inciso primero del Artículo 35 de la Ley
No. 11.029 de 11 de enero de 1948, por lo que en ese sentido, ningún avance o
retroceso normativo se ha producido en la especie, y bien podrían aplicárseles, las
mismas interpretaciones de antaño.

En ese sentido, vale la pena recordar que el Artículo 35 en su redacción original

no tiene antecedentes parlamentarios, ya que fue sancionado sin discusión en el
Parlamento en el año 1948. C A D E 6966.

Lo que es novedoso es el alcance interpretativo dado por el Instituto en

relación a dichos términos (especialmente a la noción de “campo”),
incorporándose a una tendencia omnicomprensiva de las situaciones que deben
necesariamente ingresar al régimen de preferencia a favor del Instituto,
propugnada desde el Directorio del propio Ente. C A D E 6966.

Antes de ingresar al análisis propuesto, debemos formular dos

consideraciones preliminares al respecto, que son esenciales en la comprensión
de los aspectos planteados. C A D E 6966.
 La primera de ellas, refiere a que como viene de verse, el legislador no
innovó a este respecto, manteniendo sin variante los términos “campo” y
“propietario”, y con relación al primero, simplemente en otros pasajes del
contenido del artículo relacionó el “campo” a una realidad actual (i.e. valoración
CONEAT de la tierra, es decir a una ponderación agronómica del recurso natural
suelo) que en nada contempla la “interpretación doctrinaria, jurisprudencial y
administrativa” a que hacíamos alusión anteriormente. C A D E 6966.

La segunda de ellas, tiene relación con una acertada apreciación realizada

por el Dr. Camaño Iriondo, en un trabajo publicado en el año 1990 (Revista de
Derecho Agrario No. 4), es decir al amparo de la vigencia del original Artículo 35,
pero que es plenamente aplicable a la situación actual. ()(*5)

Decía el citado autor, que la “disposición que nos ocupa implica para el
propietario del bien rural una limitación del derecho de propiedad en lo relativo a la
facultad de disposición, ya que antes de venderlo debe ofrecerlo al INC y para
éste significa un mecanismo de adquisición de tierras fuera de la vía expropiatoria
(Art. 37 yt ss.) con desplazamiento del promitente comprador privado.” Y continúa
el citado autor, en lo que es nuestro interés resaltar: “Dicho enfoque, nos indica,
desde ya, que la interpretación y aplicación de la disposición debe ser en todo
caso restrictiva, quedando excluido todo tipo de analogía o extensión por importar
o implicar una restricción al derecho individual de propiedad, amparado
constitucionalmente.” () (*6)

El derecho de tanteo o de preferencia a favor del Instituto Nacional de

Colonización, representa claramente una “limitación al ejercicio del derecho de
propiedad”, derivado del derecho de propiedad consagrado en la Constitución de
la República (Artículo 32), en cuanto y en base a la preferencia consagrada a favor
del ente público, se puede alterar el destinatario final del negocio jurídico, vale
decir de la “venta” (en la redacción original del Artículo 35 de la Ley No. 11.029),
de la “enajenación” (en la redacción actual de dicho artículo legal). C A D E 6966.

Por su parte, el derecho de propiedad, es un “derecho fundamental”, cuya

protección se encuentra consagrada en el Artículo 7 de la Constitución de la
República, como un derecho inherente a la personalidad humana.

No obstante lo cual, se admite que el mismo se vea: (i) limitado; o (ii)

privado, siempre por vía legal; y en base a razones de interés general; o por
razones de necesidad o utilidad pública respectivamente. C A D E 6966.

En consecuencia, el derecho de tanteo o preferencia consagrado

legalmente a favor del Instituto, se enmarca dentro de las facultades que la
Constitución de la República concedió al legislador patrio, en sede de limitaciones
al ejercicio del derecho de propiedad, por razones de interés general. C A D E
6966.
 Formulada esa precisión, dicho derecho de tanteo o preferencia, en sede
de interpretación y de aplicación de un texto legal de estas características, esto
es, restrictivo del ejercicio del derecho de propiedad, en cuanto a la libre
determinación del destinatario de la “venta” (en la terminología original del Artículo
35) de un “campo”, o de su “enajenación” (en la terminología actual del Artículo
35), debe realizarse necesaria y obligatoriamente - conforme a lo expresado
con singular acierto por Camaño - en forma restrictiva. C A D E 6966.

Desde esta óptica que no solamente compartimos sino que suscribimos

totalmente, es que debe realizarse cualquier interpretación del texto normativo, ya
que estamos ante una limitación del ejercicio del derecho de propiedad. C A D E
6966.

La primera de las cuestiones se encuentra en determinar a qué se refirió el

legislador, cuando incluyó el término “campo” en el ámbito de aplicación del
Artículo 35 de la Ley de Colonización y si la noción permanece - más allá de lo
terminológico - incambiada. C A D E 6966.

Sin perjuicio de que como señalábamos anteriormente, dicho término se

mantuvo incambiado desde la aprobación del texto original de este artículo, lo que
motiva este trabajo, es el alcance que el Instituto Nacional de Colonización, a
través de sus servicios y el propio Directorio, le han asignado al mismo en la
actualidad. C A D E 6966.

A título simplemente ilustrativo, y en lo que nos interesa en este trabajo, los

únicos elementos requeridos por el Artículo 35 para ingresar a su ámbito de
aplicación, son los siguientes:

(i) que el negocio jurídico sea una “enajenación” (dice en el

régimen vigente “antes de enajenar”) incluyendo a las
enajenaciones forzosas y aquellas en las cuales la
contraprestación del adquirente consista total o parcialmente en la
entrega de acciones, valores, u otros bienes, muebles o
inmuebles. En la redacción anterior el legislador se refería a la
“venta” (decía el artículo “antes de vender”), sin perjuicio del
alcance amplio que el propio Instituto y la doctrina mayoritaria le
asignó al término en cuestión;
(ii) que se trate de un “campo”, extremo que analizaremos
detenidamente en cuanto a su alcance, y que se mantiene de la
anterior redacción. En la versión original se requería que el
“campo” se encontrase ubicado en las zonas establecidas por
Decreto del Poder Ejecutivo (el Decreto del Poder Ejecutivo del 24
de mayo de 1948 establece las zonas de influencia a los efectos
de la aplicación del derecho de preferencia del Instituto) extremo
que fue suprimido en la nueva redacción, sin perjuicio de que
puede considerarse que la ubicación en el medio rural es
 aplicable ya que resulta del texto y contexto de la Ley de
Colonización;
(iii) que el “campo” tenga una superficie o extensión superior a las
500 (quinientas) hectáreas (Índice CONEAT 100). En la redacción
original, la superficie exigida para la aplicación del derecho a favor
del Instituto, era de 1.000 (un mil) hectáreas físicas; y
(iv) que la “enajenación” sea realizada por el “propietario”, otro de los
aspectos que será objeto de un análisis específico, y que se mantuvo incambiado
de la redacción original. C A D E 6966.

En suma no existe ningún otro elemento o aspecto en la norma legal

(única habilitada para limitar el ejercicio del derecho de propiedad privada),
que la Administración o el administrado deba ponderar o justipreciar para
determinar, si el negocio jurídico se encuentra dentro el ámbito de aplicación
de la norma, ya sea del punto de vista del derecho de preferencia del
Instituto, o de la obligación del propietario que enajena un campo. C A D E
6966.

Se podrá decir, que la norma legal y los propios Decretos reglamentarios

del Artículo 35 (anteriormente citados), no tienen la precisión terminológica
necesaria, pero ello no es fundamento para extender arbitraria e infundadamente
el ámbito de aplicación de una norma que por principios generales de derecho,
debe ser en su interpretación - reiteramos una vez más - de carácter restrictivo. C
A D E 6966.

Formuladas estas primeras consideraciones, y volviendo al punto en

cuestión y según hemos reseñado, el Instituto Nacional de Colonización - a través
de su actual Directorio - y en base a sendos informes jurídicos del Instituto, los
que a su vez recogen doctrina y jurisprudencia puntual, interpretan la noción de
“campo” del Artículo 35, en el entendido de que se trata de una “unidad
productiva”, es decir una “unidad física de gestión productiva”, y que no es
necesaria la contigüidad física, con independencia de cuantos padrones integren
la misma, o que sean varios los propietarios, debiendo ponderarse a su vez, si el
adquirente es un solo sujeto de derecho, y la forma de instrumentar la enajenación
(una o varias escrituras); etc.. C A D E 6966.

En ningún momento, la norma legal (original y sus modificativas), ni los

decretos reglamentarios aplicables en la vigencia del Artículo 35 original,
incorporan la noción de “unidad productiva” o “unidad de gestión productiva”,
invocada - en la actualidad - por el Instituto para tornar aplicable el Artículo 35 de
la Ley. C A D E 6966.

Es más aún, en la nueva redacción del Artículo 35 se mantuvo la noción de

“campo”, pese a que es notorio - aunque con otro alcance - que el legislador que
modificó su redacción (Ley No. 18.187 de 2 de noviembre de 2007), no
desconocía la noción de “unidad productiva” (Artículo 7) y la misma no ingresó al
Artículo 35 como uno de los aspectos que la Administración “debía” o “podía”
evaluar para considerar la aplicación del Artículo 35 en la “enajenación” de un
“campo”. C A D E 6966.

Como viene de verse, ninguno de estos elementos, surgen del texto legal,
se trata de una interpretación realizada por el órgano de dirección del ente público,
en base a una aislada opinión doctrinaria y jurisprudencial y a presunciones que
no tienen ningún respaldo legal. C A D E 6966.

Antes de ingresar a la noción de “campo” conforme al texto legal, y al

contexto normativo de la época de sanción de la Ley de Colonización, bueno es
señalar, que el legislador, cuando quiso referirse a la noción de “unidad
productiva” así lo hizo, y en el marco de la acción colonizadora, lo tuvo presente
con un alcance diametralmente opuesto y a su vez distinto, al que el Directorio
interpreta arbitrariamente en la actualidad. C A D E 6966.

La ley de colonización, reconoce un concepto de “unidad económicamente

eficaz” (literal e del Art. 39) en el marco de las preferencias de los bienes
inmuebles a ser expropiados, en consideración a “los terrenos excesivamente
fraccionados, de área insuficiente para el sustento de una familia, siempre que
exista la posibilidad de una reconstitución parcelaria …”

También podemos observar el Artículo 139 de la Ley No. 15.581, de 24 de

diciembre de 1986, asigna una partida al INC para inversiones en campos de
recría lechera y recomposición de unidades productivas, en la zona de minifundios
del sur del país, y con la misma orientación encontramos el Artículo 47 de la Ley
No. 16.002 de 25 de noviembre de 1988, es decir la adquisición de unidades
productivas para campos de recría. C A D E 6966.

En doctrina nacional, y analizando el Código Civil Argentino, el Prof. Gelsi

Bidart, se refería a la ausencia de regulación legal en nuestro ordenamiento
jurídico de una “unidad económica” en materia agraria. () (*7)

Es más aún, en materia agraria, no existe en sede legal, ninguna norma

que refiera a una suerte de “unidad productiva” o “unidad de gestión productiva”
como tal, por lo que cualquier elemento para su determinación es antojadizo y no
responde a ningún criterio objetivo (de carácter técnico o con algún rigor científico)
que pueda aplicarse genéricamente en forma válida. C A D E 6966.

A nivel particular, existen algunas previsiones normativas vinculadas a

temas específicos y puntuales, pero que tampoco son un elemento interpretativo
válido, a los efectos procurados por el Instituto Nacional de Colonización. C A D E
6966.

A vía de ejemplo, podemos observar, el Artículo 5 de la Ley de

Conservación de Suelos y Aguas (Decreto-Ley No. 15.239 de diciembre de 1981)
que regula el fraccionamiento de bienes inmuebles rurales en superficies inferiores
a las 50 (cincuenta) hectáreas físicas, a los efectos de que su utilización sea
compatible con la conservación de los recursos naturales suelo y agua; o las
disposiciones de la nueva Ley de Ordenamiento Territorial que sujeta la utilización
del suelo rural productivo a las Directrices que en ese sentido se aprobarán, pero
en ningún caso o situación se encuentra la noción y alcance de una “unidad
productiva”. C A D E 6966.

Cualquier elucubración que se haga al respecto, como señalábamos

anteriormente carecerá de rigor técnico, porque independientemente de las
innumerables variantes que se pueden utilizar para una supuesta individualización
de la “unidad productiva”, la misma carecerá del necesario y debido respaldo legal,
para limitar el ejercicio del derecho de propiedad. C A D E 6966.

La primera interrogante que nos podemos plantear, y que demuestra

claramente la improcedencia del temperamento que se pretende aplicar, se
encuentra en la forma de determinar cuál es el elemento o los elementos que
permitan afirmar que - ante la enajenación de distintos “campos” como unidades
físicas independientes, se está ante una “unidad productiva” o “unidad de gestión
productiva”. C A D E 6966.

Esto es, como deberá determinarse la mentada “unidad productiva”: (i) por
la ubicación física de los “campos”, ya sea por su ubicación en el territorio
nacional, desde una región, departamento, zona, localidad, zona de frontera, etc.;
(ii) por las potencialidades agronómicas de los campos, ya sea atendiendo al tipo
de suelo; etc.; (iii) por la actividad productiva en sí misma desarrollada por el o los
titulares actuales de los campos (agrícola; ganadera; agrícola-ganadera; forestal,
granjera, etc.); (iv) por la actividad que potencialmente podría ser desarrollada en
la “unidad”, integrada por los campos” conforme a criterios productivos; (v) por la
titularidad única o de origen único o pluripersonal (actual o histórica) de los
distintos “campos”; (vi) por la proximidad o por la comunicación (i.e. caminos)
entre los distintos “campos” para conformar la unidad productiva; (vii) por el fuero
de atracción derivado de la existencia de plantas industrializadoras, de
almacenaje, depósito, etc., cercanas o próximas a los “campos” que producen los
productos primarios de origen animal o vegetal objeto de la industrialización,
almacenaje, depósito, etc.; o (viii) también por la cercanía de los “campos” de
puntos de embarque para exportación o de centros de distribución, aspectos que
varían conforme al destino y al tipo de producción; y así podríamos seguir
exponiendo posibles criterios de adecuación u ordenación de distintos “campos”,
que si bien son unidades físicas independientes, el Instituto podrían considerarlos
- en base a una supuesta noción de “unidad productiva” - como el “campo”
contemplado en el Artículo 35 de la Ley de Colonización. C A D E 6966.

La simple lectura de la enumeración realizada precedentemente, en cuanto

a los criterios pasibles de ser aplicadas para que varios campos independientes
físicamente sean considerados - por el Instituto Nacional de Colonización - como
una “unidad productiva = campo” al amparo del Artículo 35 de la Ley, no tiene
asidero fáctico y legal alguno en nuestro ordenamiento jurídico, ni siquiera podría
tenerlo a nivel doctrinario y jurisprudencial. C A D E 6966.
 Consecuentemente, exigirle al administrado - tal cual lo hace el Directorio
del Instituto en la actualidad - que acredite que no se trata de una “unidad
productiva”, cuando no surge de ninguna disposición legal o reglamentaria cual es
o cuáles son los elementos para categorizar la supuesta “unidad productiva”, es
totalmente arbitrario e ilegal, siendo manifiestamente improcedente que el propio
Instituto establezca criterios que ni la Ley ni la reglamentación ha fijado. C A D E
6966.

Ingresando al análisis de la noción utilizada por la ley (en su anterior versión

y en la actual) del “campo” como bien material u objeto del negocio jurídico, se
pueden realizar variadas interpretaciones en el contexto de su aprobación en el
año 1948 (aunque se mantiene vigente en la actual redacción), y atendiendo al
carácter restrictivo de las mismas, pero de ninguna manera puede asimilarse, el
término “campo” a la noción de “unidad productiva”, tal cual lo hace el Directorio
del Instituto Nacional de Colonización. C A D E 6966.

Parece claro que cuando nos referimos al “campo” (etimológicamente tierra

dedicada al cultivo en zona rural), nos estamos refiriendo a un bien inmueble y que
su ubicación es en el medio rural, porque es sobre esa base conceptual que se
desarrolla toda la Ley de Colonización en el año 1948, esto es, un concepto
netamente inmobiliario, siendo el aspecto productivo una consecuencia en su
finalidad. C A D E 6966.

A partir de esta individualización primaria, la delimitación de la noción de

“campo”, se asocia directamente con las previsiones del Código Rural promulgado
en el año 1942 que define en su Artículo 283 al “Establecimiento Rural” como un
bien inmueble, ubicado fuera de los ejidos y en su falta de los arrabales de las
ciudades, pueblos o villas (elemento geográfico) que se destinen o puedan
destinarse a la cría, mejora o engorde de ganado o al cultivo de la tierra (elemento
técnico o de destinación efectiva o potencial del bien inmueble). C A D E 6966.

Dicho “establecimiento rural”, comprende entonces, un inmueble, donde

existe una o varias parcelas que conforme a lo previsto en el Decreto No. 318/995,
son las unidades de cuenta que individualizan la propiedad inmueble del punto de
vista catastral, y se identifican por un número de padrón de acuerdo a la
nomenclatura definida por la autoridad catastral. C A D E 6966.

Ello nada tiene que ver, con el denominado “Catastro Agrario”, producto de
la evaluación de la capacidad productiva de los suelos con finalidad agraria (Índice
CONEAT), que se relaciona directamente con un padrón, y que originalmente (año
1968) tuvo su justificación y aplicación en el ámbito tributario (Impuesto a la
Producción Mínima Exigible - IMPROME), sin perjuicio de que - aún con las
críticas que se le han formulado - ha sido y es un indicador de la capacidad
productiva a nivel de padrón (en términos de lana y carne bovina y ovina en pie)
en todo el territorio nacional. () (*8)
 Si bien existen diversas variables para ponderar con mayor rigor productivo
la situación del bien inmueble, el legislador del año 1948, utilizó la extensión física
del “campo” para regular el ámbito de aplicación del Artículo 35 de la Ley No.
11.029. C A D E 6966.

En consecuencia, en el año 1948 dentro de las modalidades de

identificación o categorización de los bienes inmuebles rurales en nuestro
ordenamiento jurídico (inmueble, padrones, parcelas, extensión o tamaño,
establecimiento, etc.), el legislador patrio, ubico a la superficie física, como el
elemento objetivo, para delimitar la noción de “campo”, vinculándolo directamente
con la condición del “propietario” del mismo. C A D E 6966.

Es claro y no admite duda alguna, que el Artículo 35 (en su redacción

original), vincula en un negocio de “venta”, al “campo” con el “propietario” del
mismo, esto es, se trata de la conjunción de dos elementos objetivos “campo-
propietario”, para hacer aplicable una “limitación al ejercicio del derecho de
propiedad”. C A D E 6966.

Esta lógica interpretativa, se mantiene en la nueva redacción, a partir de la

“enajenación” de un “campo” por el “propietario” del mismo, con la única diferencia
en cuanto a la determinación del “campo”, que el mismo no se va a ponderar en su
extensión o superficie física, sino que dicha extensión se hará en base a la
equivalencia de la capacidad productiva del “campo” (en términos del Índice
CONEAT), fijando la superficie en 500 hectáreas de Índice 100 (Índice Medio de la
Capacidad Productiva del País) como el mínimo para ingresar al ámbito de
aplicación del Artículo 35 de la Ley de Colonización.

Por lo tanto, el derecho de preferencia del Instituto, se aplica, cuando se

trata de un negocio jurídico u operación (en la actualidad una “enajenación”), que
comprenda a un “campo”, es decir “un inmueble rural” (integrado por una o varias
parcelas empadronadas) y que la superficie del mismo supere las 500 hectáreas
Índice CONEAT 100. ()(*9)

Y ese “campo”, no es otro que una unidad física independiente, donde se

desarrolla o es posible desarrollar una actividad productiva, que pertenece a “un
propietario” que la “enajena”, y que debe superar las 500 hectáreas Índice
CONEAT 100, por lo que, la asimilación de la noción de “campo” a la de “unidad
productiva” es totalmente arbitraria y sin contenido alguno. C A D E 6966.

Allí es donde el legislador, vinculó la noción de “campo” a la condición de

“propietario”, sin lugar a dudas interpretativas, y es sobre esa base que debe
analizarse el alcance de la noción de campo, independientemente de otras
consideraciones que no tienen respaldo legal alguno.

La noción de “campo” para el legislador, es claramente independiente del:

destino (total o parcial) productivo actual o futuro (ganadería, agricultura,
forestación, citricultura, etc.), el régimen de explotación existente (por el
propietario, en régimen de arrendamiento, de aparcería, en comodato, en
usufructo, etc.) ya sea en forma total o parcial. C A D E 6966.

El legislador, relacionó la condición de “propietario” al “campo” (en la

redacción original superior a 1000 hectáreas físicas, ubicado en determinadas
zonas y en la redacción actual si era superior a 500 hectáreas Índice CONEAT
100), independientemente de toda otra consideración fáctica o jurídica (según ya
fue señalado). C A D E 6966.

Consecuentemente, si el “campo” = “unidad física independiente”, tanto durante la

vigencia del antiguo Artículo 35 como en la redacción actual, cumple con la
condición fáctica o de hecho prevista en la norma, antes de ser vendido
(anteriormente) o enajenado (en la actualidad) el “propietario” debe ofrecerlo al
Instituto Nacional de Colonización, y en caso de no encontrarse en esa situación
no está obligado a ofrecerlo. C A D E 6966.

En suma, el derecho de tanteo, de opción o de preferencia del Instituto

Nacional de Colonización, conforme a lo previsto en el Artículo 35 de la Ley No.
11.029 de 12 de enero de 1948 (en la redacción dada por el Ley No. 18.756, de 26
de mayo de 2011), será aplicable, cuando estemos ante la “enajenación” por parte
del “propietario” de un campo cuya superficie sea superior a 500 hectáreas Índice
CONEAT 100, independientemente de toda otra consideración fáctica, en cuanto
al “campo”. C A D E 6966.

En suma, cuando la norma legal se refiere al “campo” estamos ante una

noción claramente “inmobiliaria”, vinculada al instituto del “establecimiento rural”,
cercado por sus límites y frente a caminos públicos (Artículo 8 del Código Rural),
conforme a los procedimientos de “mensura, deslinde y amojonamiento”. C A D E
6966.

Toda otra interpretación, carece de sustento y fundamento jurídico, y es

totalmente inadmisible del punto de vista de la aplicación del derecho a favor del
Instituto Nacional de Colonización. C A D E 6966.

Una última consideración respecto a la noción de “propietario”.

De la disposición legal surge claramente un requisito objetivo, esto es, la

existencia de un bien inmueble rural perteneciente a un propietario que vaya a
enajenarlo (venderlo en la redacción original). C A D E 6966.

Es claro que el vínculo es entre el “propietario” o la “parte propietaria” (que

puede estar integrada por varias “personas” - i.e. sujetos de derecho, conforme a
lo previsto en el Artículo 1247 del Código Civil), con el “campo” (unidad física que
debe cumplir en la actualidad con el requisito de la extensión en equivalencia con
el Índice CONEAT establecido en la norma legal).
De ninguna manera podría extenderse la aplicación de la norma, a la enajenación
por parte de varios “propietarios” de distintos “campos” (en tanto unidades físicas
distintas que no superan individualmente tanto desde la unidad física como desde
la condición del propietario o copropietario las 500 hectáreas Índice CONEAT),
independientemente de que exista un solo comprador y/o que se formalice en una
sola escritura pública, aspectos - la figura del adquirente como la modalidad que
se adopte en la formalización del negocio jurídico - que en ningún momento es
objeto de consideración por parte de la norma legal. C A D E 6966.

El negocio jurídico es visualizado y regulado por la norma legal desde la

óptica del enajenante, no siendo admisible efectuarlo desde el punto de vista del
adquirente.

Desde esa lógica interpretativa del Instituto, totalmente ilógica, si un sujeto

comprase más de 500 hectáreas Índice CONEAT 100 (anteriormente 1000
hectáreas físicas) habría que analizar si se trata de una misma explotación
agropecuaria o unidad productiva (que no es lo mismo que la titularidad del
derecho de propiedad del bien inmueble rural que es lo que realmente exige la
norma legal) para saber si estamos ante el régimen de preferencia del Instituto,
aunque no exista referencia expresa a esa terminología ni obligación alguna
respecto a esa condición. C A D E 6966.

En síntesis, la norma legal, no incorporaba dentro de los requisitos

para la aplicación de la obligación del ofrecimiento, y en la actualidad tampoco lo
hace, la posible o eventual existencia de una “unidad productiva” para insertar
distintos “campos” (unidades físicas independientes materialmente), menos aún
que el o los administrados acreditaran la inexistencia de una “unidad productiva”
(que ni siquiera la Administración determina con algún rigor técnico, salvo la
inversión de la carga de la prueba), por lo que mal puede razonablemente, la
Administración interpretar y aplicar el Artículo 35, en base a la sumatoria de bienes
inmuebles rurales pertenecientes a distintos propietarios, en base a una “supuesta
unidad productiva” fruto de la interpretación administrativa. C A D E 6966.

Con mayor razón, se puede afirmar que es carente de toda lógica, pretender
atribuir la condición de “campo”, en función de que el comprador es uno sólo, y
que la compraventa se otorgue en una sola escritura. C A D E 6966.

Pues bien, a nuestro criterio, vincular la noción de campo, a una “unidad

productiva” o “unidad de gestión productiva” rebasa el texto legal, y en forma
errónea pretende asignarle en la faz interpretativa un aspecto que el legislador no
contempló, ni en forma expresa ni en forma indirecta. La interpretación sostenida
por el Instituto, vinculando la obligación del ofrecimiento preceptivo por parte del
“propietario del campo” a una suerte de unidad de gestión productiva, cuya
alcance puede llegar a ser ilimitado. C A D E 6966.

En síntesis, la aplicación del Artículo 35 de la Ley de Colonización en su

redacción actual (sin perjuicio de que las consideraciones realizadas se aplican sin
dificultades a la versión original), consagra una limitación al ejercicio del derecho
de propiedad, en cuanto el derecho de tanto, opción o preferencia (terminología
que erróneamente utilizada en forma indistinta el legislador) permite ingresar al
Instituto Nacional de Colonización en un negocio jurídico de “enajenación” (con
determinadas características) sustituyendo al “adquirente” y ocupando su lugar en
dicho negocio en iguales condiciones. C A D E 6966.

Esta obligación del “enajenante” (se aplica también en las enajenaciones

forzosas) en su condición de “propietario” o “parte propietaria”, de ofrecerlo en
primer término al Instituto Nacional de Colonización, surge, cuando se trata de un
“campo” (unidad física independiente) cuya extensión supere el equivalente a 500
hectáreas con un Índice CONEAT 100. C A D E 6966.

Por lo tanto, esta obligación se aplica conforme al texto legal, cuando se

dan las circunstancias antedichas, y su interpretación, por tratarse de una
limitación al derecho de propiedad, solamente puede hacerse en forma restrictiva.
C A D E 6966.

La reciente posición (ya que con anterioridad nunca se había planteado en

los términos vistos) de los servicios jurídicos del Instituto y del propio Directorio del
mismo, en cuanto a que la noción de “campo” se debía interpretar conforme a una
“unidad productiva” o una “unidad de gestión productiva”, carece de fundamento
fáctico y normativo, transformándose en una arbitraria interpretación que culmina
en una irregular e ilegal actuación del Instituto. C A D E 6966.

Es claro, y fue abundantemente desarrollado en este trabajo, que la norma

legal, se refiere al “campo” (tanto en el año 1948 como en la modificación reciente)
con un criterio netamente inmobiliario, es decir un bien inmueble (estimamos que
de acuerdo al texto vigente, ubicado en zona rural) como una unidad física
independiente (al que le exigía en la redacción anterior una superficie superior a
1000 hectáreas físicas y su ubicación en determinadas zonas y en la redacción
actual que supere el equivalente a 500 hectáreas Índice CONEAT 100), sin ningún
otro tipo de connotación productiva potencial o efectiva con otros “campos” del
mismo propietario (s) o copropietario (s). C A D E 6966.

En suma, la interpretación del texto legal, nos conduce sin ningún lugar a
dudas a considerar al “campo” como la “unidad física independiente” objeto de la
enajenación, no siendo aplicable la noción de unidad productiva o de gestión
productiva, en primer lugar porque el legislador no lo dice y por lo tanto la
interpretación debe ser restrictiva conforme a derecho y en segundo lugar, porque
el legislador del año 2008 no desconocía dicha noción y mantuvo la redacción
original y su alcance, lo que determina que cualquier actuación del Instituto en el
sentido contrario a lo indicado en la norma legal, sería manifiestamente ilegal. C A
D E 6966.

Asimismo, la condición de “propietario” o “parte propietaria” enajenante.

está vinculada directamente al “campo” como tal (i.e. unidad física independiente),
por lo que la visualización de la enajenación desde la óptica del adquirente o de la
formalización del acto jurídico, es totalmente inadmisible e ilegal, dado que la
norma legal no lo considera de esa forma, ni habilita una interpretación en ese
sentido. C A D E 6966.

Naturalmente, el Artículo 35 de la Ley de Colonización, justifica diversas

análisis jurídicos, de los cuales solamente nos hemos dedicado a dos aspectos,
principalmente por el reciente y novedosos alcance interpretativo de los mismos, y
por las severas y gravosas consecuencias patrimoniales que la omisión en el
ofrecimiento pueden traer aparejadas para el enajenante y demás partícipes en el
negocio jurídico. C A D E 6966.

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(*1) El Instituto Nacional de Colonización fue creado como un Ente Autónomo por
el Articulo 2 de la Ley No. 11.029 de 12 de enero de 1948 sobre la base de la
Sección Fomento Rural y Colonización del Banco Hipotecario del Uruguay, siendo
su finalidad “promover una racional subdivisión de la tierra y su adecuada
explotación, procurando el aumento y mejora de la producción agropecuaria y la
radicación y bienestar del trabajador rural.” (Artículo 1 de la citada ley). C A D E
6966.
(*2) La redacción del inciso segundo del Artículo 35 (dada por el Artículo 15 de la
Ley No. 18.187, de 2 de noviembre de 2007), que fue derogado por el Artículo 1
de la Ley No. 18.756. de 26 de mayo de 2011, era la siguiente: “Asimismo, en toda
transacción mayor a 1.500 hectáreas CONEAT 100, el INC podrá optar por
comprar hasta un 20% (veinte por ciento) del campo, el que deberá ser en una
sola fracción cuyo índice CONEAT sea similar al promedio del índice CONEAT
total involucrado en la operación original, no pudiendo la diferencia entre ambos
índices CONEAT ser mayor a un 10% (diez por ciento). Si fuere necesario
proceder a un fraccionamiento para esta operación los gastos correrán por cuenta
del INC. A las fracciones así obtenidas por el INC sólo accederán empleados de
explotaciones agropecuarias o grupos de éstos. “
(*3) La redacción del inciso sexto del Artículo 35 (dada por el Artículo 15 de la Ley
No. 18.187, de 2 de noviembre de 2007), derogado por el Artículo 1 de la Ley No.
18.756. de 26 de Mayo de 2011, era la siguiente: “El propietario que, con
posterioridad a la vigencia de esta ley, haya fraccionado un campo que reúna
alguna de las condiciones establecidas en el inciso primero deberá, asimismo,
ofrecer previamente al INC cada una de las parcelas que proyecta enajenar,
aunque aisladamente consideradas no alcancen el mínimo de superficie indicado
en el inciso primero.”
(*4) La redacción del inciso duodécimo del Artículo 35 incorporado por el Artículo
15 de la Ley No. 18.187, de 2 de noviembre de 2007, cuya redacción fue
modificada por el Artículo 2 de la Ley No. 18.756, de 26 de Mayo de 2011, era la
siguiente: “Serán subsidiariamente responsables las demás partes del negocio
jurídico, así como el escribano que otorgare la documentación que se va a inscribir
en el respectivo registro, y el profesional rematador en caso en que se haga
efectivo un remate.”

(*5) Camaño Iriondo, Mario - El derecho preferencial del Art. 35 de la Ley No.
11.029 - Revista de Derecho Agrario No. 4 - Sección Doctrina - Año 1990 - FCU -
Montevideo , página 34 y ss. C A D E 6966.

(*6) Camaño Iriondo, Mario - obra citada (5)

(*7) Gelsi Bidart, Adolfo - Unidad Económica y el Artículo 2326 del Código Civil
Argentino - La Justicia Uruguaya - Tomo 83, Sección Doctrina 2.77. C A D E 6966.

(*8) CONEAT - Es la sigla que identifica a la Comisión Nacional de Estudio

Agroeconómico de la Tierra, creada por el Artículo 66 de la Ley No. 13.695 de 24
de octubre de 1968 (y modificada en su integración por el Decreto-Ley No. 14.903
de 11 de junio de 1979). Se trata de un organismo integrado por representantes
del sector público y del sector privado, con la finalidad de asesorar al Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca, en la fijación de la capacidad productiva de cada
inmueble y la capacidad productiva media del país, en términos de lana y carne
bovina y ovina en pie, teniendo presente el tipo de suelo y la ubicación del
inmueble. C A D E 6966.

(*9) La única relación de dependencia del “campo” con su ubicación física, se

encontraba en la redacción original del Artículo 35, cuando señala: “Dentro de las
zonas que se señalen por decreto del Poder Ejecutivo, …”, extremo que fue
suprimido en la modificación legislativa. C A D E 6966.