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CONTENIDO
Temas de investigación:...................................................................................14
Evaluación:.......................................................................................................14
Bibliografía:.......................................................................................................14
Temas de investigación:...................................................................................47
Evaluación:.......................................................................................................47
Bibliografía:.......................................................................................................47
Temas de investigación:...................................................................................82
Evaluación:.......................................................................................................82
3
Bibliografía:.......................................................................................................83
Temas de investigación:.................................................................................112
Evaluación:.....................................................................................................113
Bibliografía:.....................................................................................................113
Temas de investigación..................................................................................133
Evaluación......................................................................................................134
Bibliografía......................................................................................................134
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1. ORIGEN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO A PARTIR DEL
ESTADO CAPITALISTA
En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el
Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual
consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI
al IV a.C. que en palabras de su autor “este Arthasastra, ciencia de la política, ha
sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guías
de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos
maestros”1. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre
administración, además que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido
de ver la administración como una disciplina aplicada a los problemas
gubernamentales.
En el medio oriente, los Árabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre
los problemas de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro
de los más sobresalientes se menciona Espejos de Príncipes que pretende una
enseñanza politico-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otr4o
famoso texto es Introducción a la Historia Universal, Ibn Jaldúm, en el siglo XIV,
donde desarrolla aspectos relacionados con la transformación de la administración
durante los cambios de los imperios islámicos frente a las dos formas de
regímenes políticos: el Califato y el Sultanato.
5
descentralización política y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador
local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejercía el gobierno de la
región en nombre del rey. El único que impuso un sistema de rígida centralización
fue Hammurabi, quien expidió un código, que lleva su nombre y famoso por ser
muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la
correspondencia en el daño, conocida como la “ley del talión”.
2
La Monarquía absoluta se estableció en Europa entre los siglos XVI al XVIII, no de una manera uniforme,
sino más bien con diferentes altibajos
6
1.1. DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA 3
7
Con la caída de Bizancio en 1453 desaparecen las fuerzas no patrimoniales que
dan vida a un Estado centralizado, basado en el desarrollo de elementos
burocráticos; esto es, el desarrollo económico y social de Roma y Bizancio fue
posible por la existencia de elementos no asiáticos, que bloquean la tendencia
patrimonializadora del modo de producción asiático. Tal es la clave de su avance.
Por tanto, ni China, ni India, ni el Imperio Otomano tuvieron la capacidad de
desarrollar elementos burocrático, sino únicamente patrimoniales. Por esta razón,
en el siglo XVI el modo de producción asiático llega al tope del crecimiento de sus
fuerzas productivas y al límite de su capacidad política y administrativa.
Tal es la causa de que el deslumbrante Imperio Otomano, como etapa superior del
despotismo oriental, sea a la vez su última y regenerada manifestación. Con la
sociedad otomana, el modo de producción asiático concluye, también con
respecto a la administración, su papel histórico; se convertirá en un fósil viviente.
El despotismo oriental, con sus últimas manifestaciones de la historia de Oriente a
Occidente. La esclerosis económica se disemina en un cuerpo social enfermo y el
Estado queda paralizado. La administración pública oriental llega a su clímax y no
avanza más; ha desaparecido la burocracia, ha triunfado el elemento cortesano.
8
El despotismo oriental es como una serpiente que se devora desde la cola; sin
fuerzas productivas, sin fuerzas sociales, no se restaura sino a base de devorarse
a sí mismo. Las revoluciones de palacio, las turbulencias dinásticas, son
incapaces de estimular un cambio en la base. El Estado oriental, otrora poderoso
ente político que se erigía como fuerza económica vital, se convierte en un
parásito incapaz de realizar sus propias funciones. Las relaciones de producción,
sobre las cuales se edificó el despotismo oriental, no entran en contradicción con
fuerzas productivas estacionarias: No hay contradicciones ni cambios.
Tan luego como la estructura económica feudal fue puesta en crisis y el Estado
absoluto demandó el monopolio de los medios de administración, la administración
pública, recientemente integrada por comisarios, inició la etapa de expropiación de
aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde
9
este proceso se manifestó en su forma más pura. El conflicto latente entre el rey
la aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos
colegiados y las localidades, también incluye la administración central del
monarca. El ejército, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del
soberano y, a su vez, el control de la administración pública, está la centralización
gradual a que es sometida toda la organización del Estado.
Y bien, ¿cuál es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los
poderes feudales, consistió esencialmente en restaurar el despotismo oriental,
pero modificado, adaptado a las condiciones históricas capitalistas de la nueva
sociedad, La obra del ancien régime consistió en liquidar el feudalismo y crear la
centralización política; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde
10
han sido borrados los poderes señoriales y liquidadas todas las fronteras
interiores; donde la centralización absolutista ha depuesto los poderes dispersos
de feudatarios y ministeriales.
Sólo ahí donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado
implicara unidad política, hegemonía de poder y unidad territorial, la burguesía
estaba en condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas
sociedades en las cuales el feudalismo aún persistía, donde los campesinos aún
estaban sujetos a la tierra y la corvée, donde aún existían privilegios de poder e
islas de autonomía territorial, el Estado absoluto, el antiguo régimen, hasta ese
momento no habían cumplido su misión histórica; en ellos, no hay condiciones
para revolución burguesa.
11
absurdo de la permanencia del ancien régime, consiste en su carácter absolutista
y autocrático; estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en
una camisa de fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la
administración absolutista no sólo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha
terminado por serlo también con los gremios y las manufacturas capitalistas, con
comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.
12
erosiona el régimen patrimonial formándose en su lugar un tipo sin precedente: el
patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se
cosifican y privatizan, reforzándose el sistema colegiado. Los elementos
burocráticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal está muy atenuado y
las comisiones sólo son virtualidades. Es como sí todos los avances de la
administración se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma
de gérmenes que sobreviven la Edad Media.
Temas de investigación:
13
6. ¿Porqué se dice que la administración pública moderna surge con la
conformación del Estado Capitalista?
Evaluación:
Bibliografía:
Una de las primeras manifestaciones, más sistemáticas, que hace parte de los
orígenes de la administración pública moderna es la denominada Ciencias de la
Policía, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su nacimiento y
14
desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y
España.
Los primeros autores entendieron por “policía” no una institución o mecanismo que
funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental característica del
Estado; dominios, técnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra,
Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que presentó como
un programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para
muchos estudiosos fue considerado como un programa – utopía) en el que
mezcla democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata es del
mantenimiento de la monarquía.
La organización del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo
la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. A ésta
última Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe
promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y
honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas
dedicadas a la administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras
tantas para dedicarse a las “cosas”: La primera junta para la gente, dedicaría su
esfuerzo a la vigilancia de los aspectos “positivos, activos y productivos de la
vida”; la segunda, se dedicaría a aspectos “negativos de la vida” y, las juntas para
las cosas, la primera se dedicaría a los asuntos concernientes a las mercancías y
bienes manufacturados; la otra, administraría el dominio o territorio.
Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Policía es una
forma racional de la acción del Estado que administra el poder político sobre los
hombres, considera que la obra en mención, está relacionada con los debates en
esos momentos sobre la razón del Estado y su organización administrativa. El
comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una
utopía, implica un caudal teórico de su tiempo y un producto de su época.
15
técnicas y prácticas administrativas, que permitió un desarrollo positivo de
asuntos reales y la conservación de su patrimonio.
16
transformó en una ciencia del Estado liberal que ahora denominamos como
administración pública.
Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la
ciencia de la pólicy, cuyo estudio se ha referido a la investigación aplicada de los
problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Aquí se muestra
una gran preocupación por los elementos que la definen, agrupándolas en dos: La
Pólicy como curso de acción y, otra, como la acción misma; en términos
simbólicos, una como la causa y la otra como el fluido. Con base en estas
vertientes y aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los múltiples
problemas que hay que resolver con fines explicativos y prácticos.
La policía es una disciplina que nació, se desarrolló y feneció entre los siglos XVI y
XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España; irónicamente, en la
Alemania de entonces no triunfó la monarquía absoluta y los poderes feudales
impusieron la organización de frágiles reinos en los que la centralización estuvo
ausente, lo que hace pensar a los contemporáneos 5 sobre la paradoja de que
fueran esencialmente alemanes sus autores. “Lo que ellos entienden por “policía”
no es una institución o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una
tecnología gubernamental característica del Estado; dominios, técnicas, objetivos
donde interviene el Estado.
17
dividió la función pública en cuatro causas: justicia, guerra, hacienda y policía; el
paralelo es muy grande, salvo el caso de la policía, a la que Mayenne le asigna un
papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicación,
cooperación amistosa y honestidad.
Foucault considera que el ambiente teórico en el cual se escribió esta obra está
ligado a los debates sobre la razón de Estado y la organización administrativa del
mismo, toda vez que Mayenne nos ilustra sobre tres puntos:
18
c) Es una intervención totalitaria del Estado en la vida del hombre, que tiene dos
finalidades: primero, se dirige hacia lo que produce la ciudad “adorno, forma y
esplendor”. Este último no es únicamente un criterio estético, sino igualmente
político: se refiere a la fuerza y vigor del Estado. Segundo, la policía fomenta el
trabajo, las relaciones de intercambio y la ayuda mutua entre los hombres. A esto
Turquet llama “comunicación” y ella ha de ser asegurada por la policía, porque ello
evita que la vida de los hombres sea pobre y precaria.
Foucault considera que la policía es una forma racional de la acción del Estado
que administra el poder político sobre los hombres; agrega: “proporciona a los
hombres vida adicional y al Estado fuerza adicional, gracias al control de la
comunicación, es decir, las actividades comunes como el trabajo, intercambio y
producción”; las ideas vertidas en este proyecto-utopía –lo que aspira en relación
con lo necesario para lograrlo- no es letra muerta, y como lo menciona Foucault:
en los siglos XVII y XVIII se extendieron a “políticas aplicadas” por la vía de la
cameralística y el mercantilismo, de un lado; y por la polizewissenchaft alemana
(ciencia de la administración enseñada en Alemania), del otro.
19
Foucault extrapola el planteamiento de las once funciones de la policía como un
criterio no contemplativo, sino aplicado, orientado a reproducir las fuerzas del
Estado; en este sentido, la religión es una tarea de la vigilancia de la policía, no
como dogma, sino como condición de la vida moral de los hombres; la vigilancia
de la salud y la alimentación se relaciona con la preservación de la vida; al cuidar
del comercio, manufacturas, trabajadores, pobres y el orden público, cuida
entonces de la utilidad de la vida; cuando vigila el teatro, la literatura y la diversión,
su propósito son los placeres de la vida. “En suma, la vida es el objeto de la
policía: lo indispensable, lo útil y lo superfluo. Que el pueblo sobreviva, viva, e
incluso haga mejor lo que hace: es lo que la policía tiene que asegurar”.
Por esto, Delamare declara que la policía tiene como propósito al hombre y su
felicidad en este mundo, pero también del otro, por lo cual ahora debe cuidar y
alimentar su cuerpo, así como incrementar sus satisfactores. La policía, pues, se
relaciona con todo aquello que deriva como beneficio de la vida en la sociedad.
20
Según los autores citados, la cameralística tiene dos momentos históricos: en el
primero, sus técnicas servirán para incrementar el poderío del rey por la vía de la
administración del patrimonio estatal, lo que coincide con las ideas de Turquet,
Delamare, Huhental y Willebrandt; el segundo, en que su conocimiento acumulado
será el centro de las normas internas de la administración pública, sobre las que
se fundamentará luego el derecho administrativo, Mosher y Cimmino agregan que,
por tanto, hay una doble contribución de la cameralística o como decimos nosotros
la policía, a saber: sus aportes al derecho administrativo, de un lado, y a la
moderna ciencia de la administración, por el otro, la vía no jurídica, la cual tiene su
curso a través de la gran personalidad de Lorenzo Von Stein; de ahí, ambos
infieren con certeza el desarrollo en Alemania y Austria de una ciencia de la
administración en el siglo XIX, cuyos orígenes se pueden encontrar en la
cameralística, “una segunda ciencia de la administración de contenido más
parecido al que se atribuye en los estudios contemporáneos”, es decir, una ciencia
emparentada a la actual, aunque diferente por ocurrir en época distinta, bajo otras
condiciones, determinada por otro modo de existir.
VON JUSTI
El más relevante pensador de esta ciencia es Von Justi, no sólo por su calidad,
sino por ser el enlace entre la antigua ciencia, la policía y la moderna la
administración. Su libro Elements of police está formado y capitulado por
contenidos que varían de los textos precedentes, pero conservando la idea
fundamental de la vida en la sociedad.
21
mejor. Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno de
gobernar, o racionalidad estatal: es decir, desarrollar los elementos constitutivos
de la vida de los individuos, de tal modo que su desarrollo nutra a su vez el
desarrollo de la fuerza del Estado”; por la otra, Von Justi distingue entre esta
función, a la que llama polizei, policía, y die politik, la política, a la que asigna una
tarea fundamentalmente negativa. “Die politi k consiste básicamente en lucha del
Estado contra sus enemigos internos y externos. Polizei, de cualquier modo, es
una tarea positiva que nutre por igual la vida de los ciudadanos y la fuerza del
Estado”.
Dicho sea, antes de concluir esta parte, que no está de más comentar que el
término policía, tal como se usó antaño, debe ser reivindicado, lo mismo que otro
que le está emparentado, a saber, “razón de Estado”, y que sufrieron un proceso
de desgaste y un uso finalmente peyorativo. Los dos términos como formas
instrumentadas del ejercicio del poder estatal, y a la vez, como una racionalización
de ese poder, nos son útiles no sólo para valorar una ciencia de la administración
fenecida, pero que ha dejado huella; sino también para la ciencia de la policía que
ha vuelto a ser útil para recordarnos las prácticas racionales del Estado.
Recordemos, igualmente, que “la doctrina de la policía define la naturaleza de los
intereses en la actividad racional de Estado; define la naturaleza de los propósitos
que persigue, la forma general de los instrumentos involucrados”.
22
transcurría de la monarquía débil, a una fuerte. Pero no fue en esa orilla del Rhin,
sino en la ribera opuesta, donde la conversión fue más radical, desafiante y
completa, y correspondió a Bonnin hacerlo, creando una nueva ciencia de la
administración en la cual fueron fundidos los viejos elementos de la ciencia de la
policía con los nuevos de la ciencia de la administración. El movimiento se
expandió a dos países de fuerte tradición administrativa, Italia y España; de esta
última pasó a México y otros países latinoamericanos.
23
sacudida por los acontecimientos galos y, del mismo modo, por los progresos
científicos. La nueva disciplina pasó a España, ya inmersa en la tradición
intelectual de la policía; y de la península pasó a nuestro país.
24
cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual de definición de lo
propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo
administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo científico autónomo.
Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés
para la administración pública desde la época de Platón y Aristóteles. Sus obras
clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces
referida al Estado y la ciudadanía. Ambos términos: política y Politeia,
permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica.
Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que
Politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida. La
cultura románica asimiló a la Politeia y la transformó en politia, legándola a los
idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en español, francés,
alemán e inglés, respectivamente.
En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenció
policey de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la
política8, y así facilitó la definición primigenia de lo que después fue la
administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-
Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocían
como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la disciplina cuyas
enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios
públicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y
acrecentar sus fuerzas interiores.
Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX,
como se puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la policía
(Die Policey-Wissenschaft, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a
imprimirse en 1866)9. Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía
de extinción, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la
Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se había comenzado a publicar en 1864 10.
Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración
ya se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción
francesa de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la policía como una
fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con
8
El título de la obra en alemán es: Johann Heinrich Gottlob VON Justi, Grundätze der Policey-Wissenschaft,
Gotinga im Verlangs der Vitwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francés como Éléments généraux
de police, chez Rozet, Libraire, rue S. Severin, a la Rofe d?or. 1769, París, y al español como Elementos
generales de policía (Eulalia Piferrer, Ciuda, Impresora del Rey nuestro Señor, Plaza del Ángel, Barcelona,
1784).
9
Robert VON MOHL, fue el último gran cultivador de la vieja ciencia de la policía. Su libro se tituló en alemán:
Die Policey-Wissenschaft, Verlang der H. Laupp?fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.
10
Lorenz VON STEIN es el primer tratadista de ciencia de la administración en Alemania. El título de su obra
en alemán es: Die Verwaltungs-Lehre, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez
volúmenes.
25
referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos económicos
y financieros11. Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente:
un autor anónimo explicaba en 1786:
11
Lorenz VON JUSTI, Éléments Généraux de Police, p. 18.
12
Anónimo, L’Administration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte d’Oeryas, marquis de Pombal,
Ámsterdam, 1786, p. 1.
13
Charles-Jean Baptiste BONNIN, Principes d’Administration Publique, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire,
París, 1812 (1808), tres tomos.
14
Charles-Jean BONNIN, Compendio de los principios de administración, Imprenta de José Palacios, Madrid,
1834, p. 89.
15
Charles-Jean BONNIN, Principes d’Administration Publique, p. 88.
16
Ibid., pp. 88 y 89.
26
Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formuló la primera definición de
administración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos:
Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por
atributos propiamente estatales como una emanación de lo público, pues el
concepto así formulado la define a partir de ese público y de todo lo trascendental
que entraña. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado, y
sólo se puede explicar a partir del Estado como organización política de la
sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el
carácter distintivo de la administración pública consiste en la capacidad del
Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a
través del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explayó un pensador, la
administración propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y
administrativa, porque éstas protegen al derecho que es turbado, en tanto que
“aquélla busca y realiza lo útil18”.
17
Ibid., p. 91.
18
M: BLUNTSCHLI, L Politique, Libraire Guillaumin, París, 1879, p. 301.
19
Lorenz VON STEIN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tipografico-Editrice, Turín, 1897,
p. 37.
20
M. BLUNTSCHLI, Derecho público universal, J. Góngora Impresor, Madrid, s.f. (1876), dos tomos, t. II, p.
247.
27
gobierno, en tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitución
plantea los principios de la representación nacional, la administración convoca a
las elecciones.
Hasta aquí hemos delineado el curso tomado por la voz administración, la manera
en que se definió como una categoría singular, por qué adquirió el calificativo
trascendental de pública y qué es lo administrativo. Pero aún no explicamos cómo
se diferenció de otras materias inherentes al Estado, de qué manera se delineó un
centro conceptual que facilitó la recreación perpetua de límites disciplinarios
necesariamente mutantes, cuándo ocurrió semejante suceso y dónde tuvo lugar.
21
Ibid., p. 248.
22
Ibid., p. 247.
23
Ibid., p. 248.
24
Ibid., 249.
28
EN EL PRINCIPIO ERA EL CAOS: EMERGENCIA INDIFERENCIADA DE LAS
CIENCIAS CAMERALES
25
Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, Il Cameralismo e l’Assolutismo Tedesco, per i tipi
dell’editore dott. Antonio Giufré, Milán, 1968, p.345.
26
Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, The Cameralists: Thr Pioners of German Social Policy,
The University of Chicago Press, 1909, p. 226.
27
Ibid., p. 338.
28
Ibid., p. 333.
29
Ibid., p. 403.
29
del Estado. Sin embargo, la mayoría la confundió con la dirección o con el
manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay quienes usaron latinismos
como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas emparentadas con ella,
como Wirtchaft o Haushaltungs. Algunos más germanizaron los vocablos latinos y
hablaron de ockonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidió
diferenciar a la economía de otras disciplinas afines.
La cameralística fue uno de los ámbitos del saber mejor definidos. Ésta fuer para
Peter Simon Gasser la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser
puesto en aptitud de servir útilmente a su señor, 30 en tanto que a los ojos de
Dithmar enseñaba cómo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado
mediante el buen uso de los dominios y las regalías, así como de las prestaciones
obligatorias de los súbditos y otros fondos públicos; y cómo tales ingresos deben
emplearse para conservación de la comunidad.31 Darjes esgrimió una versión
similar; para él, la cameralística es la ciencia que enseña la forma razonable de
preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del príncipe, es la ciencia de la
dirección razonable de un príncipe.32 Finalmente, Aincke afirmaba que la
cameralística y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia cameral y
financiera. Se trata de una ciencia práctica destinada a producir, aumentar y
mantener los medios de vida de un señor y de un Estado mediante un buen
manejo económico del país, así como una buena administración para el bien del
príncipe y del Estado.33
La cameralística tendió a confundirse con las finanzas públicas. Éstas fueron una
innovación postrera en el esquema de las ciencias camerales. Con Justi fue quien
la separó de otras materias y la concibió como disciplina cameral específica. En
1766 publicó Sistema de finanzas, su última obra, donde realizó esa destacada
labor. Por su parte, Joseph Sonnenfels, el último gran cameralista, propuso tres
ciencias camerales: policía, comercio y finanzas, y a cada uno reservó un
volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sentido que le dan Von Justi y
30
Párrafo reproducido y traducido po Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p.31.
31
Ibid., p. 368.
32
Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL., op. Cit., p. 280.
33
Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, op. Cit., pp.405 y 406.
30
Sonnenfels es muy similar al que hoy en día tienen, porque para ellos implicaba
tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, además de su
administración.
31
del país; en mantener a la comunidad y en aumentar el dinero y los bienes de los
súbditos39”. Esta parte del manejo enseña a los príncipes no meramente a
conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felicidad de los súbditos y
organizar a la economía. La segunda, por su parte, es ”el manejo doméstico de
las personas privadas”, y se divide en manejo de la ciudad y del país 40.
39
Idem.
40
Idem.
41
Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p. 338. SCHIERA traduce Haushaltungs como dirección.
42
Georges LANGROD, El pensamiento administrativo no-jurídico: vicisitudes y renacimiento, Centro de
Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
43
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, “Prológo”, en Omar GUERRERO, Las ciencias de la administración en el
Estado absolutista, Fontamara, México, 1987, p. XXIX.
32
DIFERENCIACIÓN DE LO ADMINISTRATIVO: LA CIENCIA DE LA POLICÍA
Von Justi no fue teórico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo
carácter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por
una expropiación general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que
propició la expansión de su fuerzas interiores y promoción el desarrollo de la
nueva sociedad que estaba construyendo. El signo del Estado es un intervención
racional en los procesos económicos, a los que liveraliza, pero regula con frío
cálculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal de tributación y planificación
del gasto público productivo y rentístico; y de suyo es igualmente la administración
de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata de un –Estado
inteligente que aprende y enseña a sus pobladores para convertirlos en
ciudadanos más virtuosos, trabajadores más productivos y súbditos más
obedientes.
44
Este pasaje de la obra Economía de Estado (Staats-Wirtchaft, 1755) de VON JUSTI, fue traducido por
Albion SMALL, op. Cit., p. 372.
33
se razona previamente a su ejecución45. Tal determinación es el resultado del
conocimiento de la causa de la que procede la obra. Una vez que un gobierno
descubre algo útil para su principal objeto, que es el bien del Estado, debe hacer
un uso adecuado de la máxima para alcanzar el fin que se propone.
Von Justi había previsto en su Economía de Estado que haría una obra
exclusivamente destinada al estudio de la policía a fin de distinguir las dos
materias. Pero además de su inquietud en torno de la mutua definición de los
campos académicos de la policía y la economía, le preocupaba la ignorancia
acerca de la primera y tomó la decisión de poner remedio al problema. Creyó que
la policía era todavía una ciencia poco conocida, y se congratuló de ser el primero
en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y en tratarla
profundamente, con independencia de las otras ciencias que tienen alguna
relación con ella46. Pensaba que la mayor parte de los errores que se cometieron
al respecto provinieron de haberse confundido la policía con la política 47. Von Justi
explicaba que en los muchos libros de política que consultó sus materias se
confundían con las cosas relativa a la policía. Hay que aclarar que él se refiere a
la confusión entre policey y Staatskunts (la traducción literal de la última significa
“arte del Estado”). El francés de quien se ha perdido la identidad 48. La traducción
es correcta, pues Von Justi entiende la política como el arte de asegurar la
existencia del Estado ante las asechanzas y amenazas de sus enemigos interiores
y exteriores, y facilitar la convivencia pacífica de sus miembros.
Se debe entonces diferencias política de policía, pues como los sentenció Von
Justi: “cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes”. En efecto:
45
Nicolás DONATO, El hombre de Estado, Tipografía Popular, México, 1904, tres tomos (L’uomo di Governo,
Venecia, 1860), t. III, p. 38.
46
Lorenz VON JUSTI, Elementos generales de policía, pp. XI y XII.
47
Nicolás DELAMARE, de nacionalidad francesa, había proclamado años antes haber fundado el estudio de
la policía: “nadie hasta ahora se había cuidado de escribir sobre ella, nadie había reunido sus leyes para
procurar su conocimiento o facilitar su estudio”. Citado por Luis JORNADA DE POZAS, “Los cultivadores
españoles de la ciencia de la policía”, en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-adminsitrativa
española, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1944, pp. XI y XII.
48
VON JUSTI, Éléments Généraux de Police, ya citados.
La política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como
por dentro, y es su principal ocupación instruirse de la conducta, de las
acciones y de los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a
cubierto de sus empresas; como también establecer un buen orden entre
los súbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacia los otros;
igualmente que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se
forman, y tomar medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de
la policía es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduría de sus
reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible.
Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los
habitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir, y a establecer
un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta última se emplee y se
ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo; en ello
no es más que un instrumento de la política, y nota las ofensas que no
hieren a la constitución y al mantenimiento del Estado 49..
Más allá de una distinción tan necesaria, debemos declarar que la separación
entre la policía y la política no implica que sean opuestas, sino que marchan de la
mano51. En tanto que la política crea las condiciones de seguridad apropiadas
para la activación de la policía, ésta produce las condiciones materiales, morales e
intelectuales que posibilitan la acción de la política. No se pueden concebir sino
juntas, unidas por el propósito común de velar por la existencia y progresión del
Estado absolutista.
49
VON JUSTI, Elementos Generales de la Policía, pp. XI y XII.
50
Michel FOUCAULT, “Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder y la razón”,
en Revista Siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982, p. IX.
51
No está de más alertar sobre el equívoco de observar aquí un símil de la dicotomía entre política y policía,
tal como ha sido planteado entre la política y la administración en los siglos XIX YXX, que trataremos páfinas
adelante.
35
La policía tiene una función singular: su objeto es afirmar y aumentar el poderío
interior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como
este poder consiste no solamente en la República como unidad y en cada uno del
los miembros que la componen singularmente, sino también en las facultades y los
talentos de todos ellos, la policía se ocupa de estos medios y de hacerlos servir
para la felicidad pública52. El poderío del Estado no puede obtenerse sino a través
del conocimiento que tiene de las diferentes ventajas que se pueden obtener. Así,
Von Justi indica: “La ciencia de la policía consiste en arreglar todas las cosas
relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y
fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen 53.
Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular
la prosperidad de la sociedad. Foucault comentó que según Von Justi la policía es
lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo.
Por un lado, la policía debe mantener felices a los súbditos, concebida la felicidad
como supervivencia, vida y bienestar; esto
Mas no basta la distinción entre policía y política; Von Justi se propone diferenciar
a la primera de la hacienda, materia con la que según él, muchos autores la
confunden. Ciertamente ambas están muy relacionadas: la policía es el
fundamento y la base de la ciencia de la hacienda y le corresponde calcular hasta
qué punto puede incrementarla sin vejación del público. Pero ambas ciencias son
diferentes, pues la policía trabaja para conservar y aumentar las rentas del Estado
mediante la sabiduría de sus reglamentos, en tanto que la hacienda se ocupa por
descubrir los medios empleados del modo más ventajoso para subvenir los gastos
en los tiempos de necesidad o en la ocasión oportuna. Como el caso de la
política, la versión francesa se refiere a las finanzas y de aquí Antonio Francisco
Puig y Gelabert la trasladó como hacienda. Von Justi se refiere a la
cameralística o ciencia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenchaft). La
policía es una potencia activa orientada a contribuir para el fin de toda República,
que es el bien de toda la sociedad, y en ello está lo “que hace propiamente su
eficiencia”. Para estro se compromete un uso sagaz e inteligente de los fondos
públicos y su prudente utilización en beneficio de la República; este es el
52
VON JUSTI, Elementos generales de policía, p. XII.
53
Idem.
54
Michel FOUCAULT, op, cit., y pp. Cit.
36
fundamento de la economía y la hacienda, en tanto que el objeto de la policía esa
firmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera proporcional respecto
de sus vecinos. Así, mientras la hacienda debe manejar los fondos para costear
las acciones de los responsables del Estado y la policía, esto último debe tender a
incrementar y conservar los fondos públicos hasta donde la constitución interior
del Estado lo permita.
Existe, asimismo, una confusión entre policía y economía. Von Justi censura a
Georg Zincke, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios
de la policía a partir de los correspondientes a la economía, aun cuando la primera
tiene mayor extensión. Ocurrió igual con el canciller Christian Wollf, quien
confundió policía con moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un
tratado de policía.
Además, no le bastó haber sido tan preciso en la distinción entre policía y política,
así como entre economía y hacienda, Von Justi distingue las obras de policía
equívocas, erráticas, insuficientes e incompletas, de la única que es cierta,
sistemática y plena: la suya. Esto, aunque en apariencia constituye una ausencia
de modestia, una mera vanidad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en
el siglo XVI se escribió la obra de Boters, en tanto que en el siglo XVII las de
Schrammens y Reikinger, de las cuales no hace juicio. Pero sí lo hace cuando
trata los libros de policía del siglo XVIII, de los que opina que dan una idea justa y
completa, pero que son defectuosos y asitemáticos; en su lista están los trabajos
de Better y Langemak55..
Von Justi concibe los conceptos administrativos como categorías históricas, pues
antes del siglo señalado nos e escribió de policía porque ella estaba de incógnita
dentro de un mundo gubernamental indiviso; era un hecho anónimo indiferenciado
55
Las obras de los autores citados por VON JUSTI son las siguientes: BOTERS, Aviso importante
para establecer la buena policía (Grünslicher Berich von Anordung gutter Policey, 1596);
SCHRAMMENS, Policía histórica (Politia historica, Leipzig, 1605); REINKINGS, Policí biblica
(Bibliche Policey); Anónimo, Proyecto de reglamentos para establecer una buena policía (Enwurf
einer wobleigerichteten Policey), M. C. D. De L., Proyecto para establecer una buena policia
(Obnvfänglicge Vorschläge zu Einrichtung, 1739); Friedrich LANGENARK, Retrato de una policia
perfecta (Abbidung einer volkommenen Policey, Berlín, 1747).
56
VON JUSTI, op. Cit., p. XIV.
37
dentro de otros fenómenos estatales. La identificación y definición de la policía
dentro de los negocios públicos consistió en el desarrollo de un nuevo logos hasta
entonces confundido o subordinado a otras materias, tales como la política, la
hacienda y la cameralística. Pero ímpetu reformista que inundó Alemania durante
el siglo XVIII incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente
administrativo, a partir del concepto de policía. Esta categoría sintetizaba la
esencia de la idea de administración. La expresión aplicada de esta idea nació del
imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organización
administrativa, cuyos titulares alcanzarían cierto grado de profesionalización
administrativa. Esto impulsó el requerimiento de una formación propiamente
administrativo del alto servicio público en materias de policía, asuntos interiores,
diplomacia, finanzas y economía, así como la capacitación del funcionario en el
arte de la elocuencia y la escritura.
Johann Heinrich Von Justi creó una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicación deja a los funcionarios públicos. Su tarea fue establecer las bases
generales, las categorías abstractas y de índole universal, en su tiempo, para el
establecimiento efectivo de la policía. Como explicó, no se debía esperar que él
tratara las diferentes especies de policía que existen en tal o cual país, ni que
aplicara los principios generales a tal o cual Estado particular 57. Policía, opinaba el
pensador prusiano, significa el orden y la disciplina que reinan entre los
ciudadanos que integran la República. Los griegos y romanos entendieron por ella
lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son las bases de
las repúblicas. Extendiéndose más discierne que
57
Ibid., p. XVII.
58
Ibid., pp. 1 y 2.
38
Estado y estimado con precisión sus potencias, éstas puedan incrementarse de
modo tal que sean superiores a las de los Estados vecinos, y a la vez producir
bondadosas repercusiones entre sus propios habitantes. Pero nos engañamos si
pensamos que la policía es un simple repertorio de técnicas gubernamentales. Es
un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo intelectual brota la
explicación de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de sus
precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal
explicación se refiere a un programa de acción viable, calculado y racional, que
actualiza la fuerza del Estado por medio de la superación de la vida de la
sociedad. La policía es una ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por le
camino del adelanto de las condiciones de existencia de la sociedad. Se refiere a
los campos de actividad del Estado, es el conocimiento que explica el qué del
gobierno con base en principios o máximas del Estado; trata también del cómo del
gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer al Estado, hacerlo mas
poderoso.
Von Justi definió la policía como una capacidad que desarrolla el Estado para
asegurar su felicidad por la sabiduría de sus reglamentos, y que permite aumentar
sus fueraza y su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar
su poder a través de una diversidad de medios. Tales medios constituyen una
variedad compleja de ingredientes que comprenden el orden económico, la
sociedad civil y la administración de justicia, como grandes apartados temáticos en
que se pueden clasificar sus campos más amplios de actividad.
Finalmente, una de las diferenciaciones más relevantes hechas por Von Justi, con
la cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consistió en separar a la
policía de la administración de justicia. Su puente es la seguridad interior del –
Estado, pues la policía debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la
probidad, evitar que surjan pasiones que desacrediten a los ciudadanos, impedir
el uso de pesos y medidas falseadas; asimismo, impedir conmociones, alborotos y
sediciones, prevenir robos, cuidar calles y caminos, y evitar el ruido y las
confusiones. La policía, hay que destacarlo, no es un mero mecanismo represivo,
sino una fuerza constructora; en su idea y espíritu yace el procurar el fomento de
las fuerzas materiales, morales e intelectuales del Estado, lo mismo que el
prevenir los males que puedan lesionar su existencia.
Desde el punto de vista del grado de coerción aplicable a los súbditos, la policía
debe tener por máxima general, relativa a las costumbres, castigar los crímenes y
39
los excesos que turban la seguridad y la tranquilidad pública, y estimular a los
súbditos para cumplir con sus deberes y no esperar obtener ventaja de la
impunidad.
Von Justi afirma que “el objeto que se propone en la administración de justicia es
impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los
súbditos pueden tener entre sí, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior
del Estado59”. En contraste, la policía debe estar atenta a las acciones y las
conspiraciones que se forman en la República, y obrar con discernimiento y sin
faltar a lo que la prudencia exige. En suma: jamás interpretar
desproporcionadamente los objetos ni los procederes de los súbditos, cuya vida y
progreso están en sus manos.
Von Justi explicó un imperativo científico por el cual se debe diferenciar a la policía
de otras materias y disciplinas, pues
No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepción, sea que
se trate una ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente
según el orden y le enlace que ella exige; sería útil, sin embargo, para el
progreso de las ciencias, que se fijasen sus límites. No se conoce una
ciencia, sino imperfectísimamente , cuando no se miran y ven todas sus
partes, y se olvidan infinidad de cosas útiles cuando se tratan muchas
ciencias de una vez60.
40
regularidad los servicios públicos. Estos servicios determinan la materia
administrativa (…) los servicios públicos que determinan a la materia
administrativa corresponden a las diversas necesidades colectivas o sociales 62”.
Qué mejor modo de rendir tributo a los cameralistas como creadores de la ciencia
de la administración pública, que los créditos que les brindó Charles-Jean Bonnin,
quien sabía de los antiguos cultivadores de la administración pública y a quines
identifica como los “economistas”: a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron
estudios sobre las prácticas del gobierno y la administración, de donde se deriva
una gran cantidad de obras sobre estas materias; pero jusgaba que la
administración pública era entre los economistas un manojo de temas aislados
que no formaban parte general de la economía social. Llegó entonces la
Revolución francesa, y los antiguos conocimientos fueron revisados; así, se
encontraron errores y se replantearon los problemas 64.
41
la emergencia del Estado liberal de derechos sufrió una reducción sustancial de
tareas y la pérdida de su principal materia del bienestar social, cuyo fomento se
consideraba antagónico con el ideario liberal. Incluso el hecho de que la policía
permaneciera como un elemento del Estado de derecho obedeció a que se
restringió a mera prevención de peligros, así como el que fuera vaciada de la
materia relativa al fomento del bienestar social 67.
66
El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos análisis se ceñían a los arbitrios o ingresos
del gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVII y XVIII, pero su influencia se sintió aún
en el XIX.
67
Ernst FORSTHOFF, Sociedad industrial y administración pública, Escuela Nacional de Administración
Pública, Madrid, 1967 (1958), p. 87.
68
Omar Guerrero Orozco. Teoría administrativa del Estado. Oxord University. Mexico. 2000. Unidad 12. La
Ciencia de Policy.
42
univocidad conceptual constituyen un requisito epistemológico que las ciencias de
policy han tratado de resolver.
Una de las definiciones usuales, obra de Thomas Dye, enuncia que “policy pública
es aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer”. Esta idea significa una
gran variedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organización de la
43
sociedad, la regulación de conflictos entre los grupos, la distribución de beneficios,
la acuñación de moneda y otras más. En buena medida, las policies pueden
regular la conducta social, organizar las burocracias gubernamentales, repartir los
beneficios y cobrar los impuestos. Con esta óptica, en los países desarrollados se
ha aplicado a campos sustantivos de la vida social y colectiva, entre otros defensa
nacional, energía, medio ambiente, relaciones exteriores, educación, bienestar,
policía, carreteras, impuestos, vivienda, seguridad social, salud, economía,
desarrollo urbano, etc. En su seno quedan incluidas todas las acciones
gubernamentales, tanto las que el gobierno hace explícitas como las que no
realiza, ya se trate de asuntos vitales o meramente triviales.
El cambio de concepción del gobierno que señalan estas nociones tiene su base
en su nueva definición. El problema de definición del gobierno, para identificar a
una actividad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones
gubernamentales específicas y programas amplios de acción orientados a metas
determinadas. En este último sentido, Harold Lasswell y Abraham Kaplan, así
como Karl Friedrich, conceptuaron la policy con base en los criterios teleológicos.
El problema, sin embargo, consiste en la existencia de la meta para definirla como
una acción, pues se supone que un gobierno actúa después de haberse fijado
algún propósito. Así, en tanto que no sabemos con seguridad si actúa o no con
base en metas, sí estamos seguros respecto de lo que hace o no hace. Por
consiguiente, policy se refiere a todas sus acciones y no sólo a las que el gobierno
o los funcionarios públicos dicen que desempeñan.
Como un eco de esas ideas, William Dunn sugiere que las “policies públicas son
una larga serie de opciones más o menos relacionadas (incluyendo decisiones de
no actuar), hechas por cuerpos y funcionarios gubernamentales”. Estas opciones
se formulan dentro de “áreas de resultados”, como defensa, energía, salud,
educación, bienestar y combate al crimen. No obstante, en cada una de estas
áreas hay muchos resultados de policy diferentes, es decir, cursos efectivos o
potenciales de acción del gobierno que significan conflictos entre los diferentes
segmentos de una sociedad dada.
En esta misma línea, Joan Subirats explicaba que la naturaleza del gobierno,
visualizada desde este ángulo, permite relacionar los productos de la acción
estatal y el complejo de las interacciones sociales, cuyo acento es la actuación del
gobierno. Policy es más que una simple decisión: consiste en una serie de
decisiones relacionadas, significa decidir que hay un problema, decidir que se va a
resolver, decidir cuál es la mejor manera de hacerlo. Es, asimismo, no hacer
nada.
44
estructura y la organización del gobierno, y ofrecen una visualización de su
naturaleza transinstitucional. El examen de los problemas plantea un marco a las
relaciones intergubernamentales. Desde este ángulo, la policy se observa
integrada por propósitos, programas, decisiones y efectos, es decir, flujos de
acciones gubernamentales alimentadas por la búsqueda de objetivos.
Esta noción implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y
permite comprender sus diversas modalidades como manifestaciones formales.
Lo importante en policy es cómo está hecha, principalmente por una conducta
consistente y repetida que se asocia con los esfuerzos en y a través del gobierno.
La noción de “proceso de policy” ayuda entonces a aclarar su significado y
propicia su comprensión, más que intentar obtener de ella una definición. Por
principio, policy suele usarse como sinonimia de categorías como meta, programa,
decisión, ley, propósito, estándar y diseño. Cuando cada vocablo se utiliza de
manera convencional y tácita, su uso no provoca dificultades de comunicación en
la elaboración de policy. Sin embargo, no siempre se cuenta con referencias
comunes, como la señalada, y entonces su uso intercambiable suele generar
confusiones serias. Por tanto, es indispensable una definición unívoca.
Tampoco son satisfactorias para James Anderson las nociones tales como una
larga cadena de actividades más o menos relacionadas, cuando no se incorpora a
la voz policy; ni la idea de un curso de acción encabezado con una persona, grupo
o gobierno; es decir, que policy está dirigida hacia la consecución de una meta.
Debe referirse más a lo que realmente hace, que a los propósitos que la animan.
Sin embargo, aunque este propósito o meta de las acciones gubernamentales no
sea fácil de discernir como centro de su definición, parece una parte necesaria de
su conceptuación. Policy significa lo que hacen los servidores gubernamentales,
sin que esto quiera decir que las asociaciones no gubernamentales no puedan
influir en ella.
Hay que distinguir entre policy y decisión, pues esta última es una elección entre
alternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de acción
que se realiza. También debe destacarse que la acción se orienta por metas, no
por un comportamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que
suceden. En segundo lugar, tampoco consisten en cursos o patrones de acción
45
que siguen los servidores gubernamentales, ni decisiones aisladas y discretas.
Policy significa más que el mero momento en el que se estatuye una ley, pues
prosigue mediante decisiones subsecuentes relacionadas con la aplicación. En
tercer lugar, policy es lo que el gobierno efectivamente hace, no lo que intenta
hacer o dice que está por hacer. Por último, puede ser positiva o negativa:
positiva, implica alguna forma de acción abierta para resolver un problema
particular; negativa, la decisión de un servidor público que no se traduce en
acción, es decir, “hacer nada” sobre alguna materia. Cuando actúa en forma
positiva, lo hace con base en el derecho y la autoridad y, por consiguiente, se
caracteriza por la coerción.
Temas de investigación:
46
Evaluación:
Bibliografía:
FRONTIN, Les Aqueducs de la Ville de Roma, Societé d’edition Les Belles Lettres,
París, 1944.
47
conceptuales, pero que con el transcurrir del tiempo se fueron acentuando unas
diferencias en los enfoques y sus alcances. En los Estados Unidos de América
surgieron movimientos intelectuales de diversa índole, pero se caracterizó por su
acento en la relación Política – Administración, aunque se ha realizado rupturas y
abierto nuevos caminos.
Describe cómo la fuerza del ejecutivo, que tenía durante la monarquía absoluta:
es debilitada; anulado de la escena política y mermado en la fase de la República
Parlamentaria; Así mismo, muestra cómo la clase capitalista asume la dirección
política del Estado, por ende, hace del Estado liberal un Estado de clase; sin
embargo, dice gobernar en nombre el “interés general”, no para suprimir las
condiciones injustas de la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a
los individuos privados.
48
Comienza con reflexiones sobre dichas suposiciones y hace énfasis en dos
aspectos complementarios: “La administración pública es la administración de
hombres y de materiales para realizar los propósitos del Estado”, lo que implica
una visión empresarial mas que lo formal y legal; y en segundo término, “El
objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente de los recursos
puestos a disposición de funcionarios y de empleados”.
49
algunas industrias, planteado la pregunta de sí serán posibles en el gobierno logre
avances igualmente notables, mediante la mejora de los métodos para llevar
adelante los asuntos públicos.
50
los mejores cronistas de la época, reunió académicos del tema en la famosa
Conferencia de Minnowbrook, en un intento por definir los problemas a los que se
enfrentaba la nueva administración pública; se mostró siempre preocupado por los
valores de la democracia y la filosofía de la administración pública. Philip Selznick,
sociólogo, acuñó el concepto de cooptación que desarrolla en el libro TVA and the
Grass Roots (1949), además, sostuvo que, en las organizaciones burocráticas, la
cooptación reflejaría “un estado de tensión entre la autoridad formal y el poder
social”; analizó las diversas facetas del poder burocrático de las organizaciones
administrativas, el proceso de selección y alcance de metas políticas, entre otros
aspectos.
69
Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la
administración pública. Introducción. México D.F Fondo de Cultura Económica. 1984. Páginas 19 a la 25.
51
La institución del ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarquía
absoluta, donde la unidad de mando, la centralización administrativa y la
estructura unitaria del poder, constituyen la base del ejercicio del poder político del
monarca. Pero las facultades del ejecutivo moderno se remontan al despotismo
oriental y son asimiladas por la monarquía absoluta.
De este modo, el parlamento, como unidad política de la clase capitalista, hace del
Estado liberal un Estado de clase; con ello, la burguesía crea su propia
organización estatal para asegurar su dominación sobre las clases asalariadas. El
Estado liberal gobierna en nombre el “interés general”, no para suprimir las
condiciones injustas de la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a
los individuos privados. Corresponde al Estado liberal suprimir los privilegios de
clase, ya que el capitalismo, como modo de producción, no puede subsistir ni
desarrollarse sin individuos libres, porque de ser así el intercambio mercantil no
estaría asegurado. Con el Estado liberal, la sociedad deja de ser de carácter
político y se transforma en un ente civil; esto significa que la división del Estado y
la sociedad, iniciada en tiempos de la monarquía absoluta, viene a consolidarse en
la etapa dominante de la república parlamentaria.
52
salvaguardar estos derechos. Paralelamente a los derechos del hombre se
instituyen bajo el amparo del Estado los derechos del ciudadano, los cuales, con
carácter público, comprenden el sufragio universal, la elección a los cargos de
representación, la participación en los procesos políticos y el ejercicio de la
“democracia”. Así pues, la clase capitalista sobre la nobleza cortesana, la
aristocracia feudal y el conjunto de las clases dominadas. En suma, el esquema
del liberalismo resalta el triunfo del parlamento sobre el ejecutivo, distingue el
Estado y la sociedad y garantiza la dominación de la clase capitalista.
Sin embargo, el auge del parlamento sobre el ejecutivo deviene una deformación
histórica cuando en los marcos del régimen presidencial el mismo ejecutivo se
encuentra formalmente debilitado ante el legislativo y la vida política es alterada
porque la dirección del Estado y el manejo de la administración pública no recaen
en un gobierno parlamentario sino en el congresional. El gobierno congresional
consiste en el predominio constitucional del legislativo sobre el ejecutivo, a pesar
de que las condiciones políticas y económicas del sistema capitalista reclaman el
fortalecimiento del ejecutivo: pero éste se encuentra debilitado por el legislativo
que pretende, en desfasamiento histórico, implantar el régimen parlamentario de
gobierno. El gobierno congresional vulnera al ejecutivo y lo despoja de sus
funciones administrativas relacionadas con la organización y gestión de los
asuntos públicos.
53
de los comités del congreso; es impotente para realizar la función política del
Estado en la sociedad civil.
54
La dictadura del ejecutivo es soberana porque no está sujeta a ninguna instancia
intermedia; y no sólo suspende la constitución vigente en los momentos del caos
congresional, sino que, cuando se restablece el orden y la seguridad de la
sociedad civil burguesa, es sustituida por otra. De esta manera, el ejecutivo no se
ciñe a ninguna norma constitucional, sino que revoluciona el estado de cosas
existentes para garantizar con mayor eficacia el interés político y económico de la
clase capitalista. En consecuencia, la dictadura del ejecutivo no es coyuntural,
sino que está inscrita estructuralmente en el desarrollo del modo de producción
capitalista; es una respuesta histórica a los efectos desorganizados del gobierno
congresional. Con la dictadura del ejecutivo la sociedad civil capitalista se
desarrolla con estabilidad política y el intercambio mercantil continúa como el eje
de las actividades comerciales, industriales y financieras.
También durante 1848 la Constitución dio pie para que las fuerzas congresistas
vulneraran las facultades del ejecutivo; por lo tanto, el legislativo volvió a
convertirse en el centro supremo de la decisión política. En este sentido, el
55
legislativo decidía sobre los asuntos de la guerra y la paz, los tratados comerciales
y la amnistía, mientras que el ejecutivo tenía a su cargo el poder armado,
facultades para nombrar y retirar de la asamblea nacional a sus ministros,
encabezaba a medio millón de funcionarios y otorgaba indultos. Desde el punto
de vista formal, el legislativo subordinaba al ejecutivo, pero éste disponía de la
fuerza material del Estado. Sin embargo, las fuerzas congresistas pretendían
imponer el predominio del parlamento cuando la realidad contradictoria favorecía
la fuerza de la institución presidencial. En este caso, el ejecutivo no podía impedir
el predominio formal del legislativo y cuando el caos congresional empezaba a
desajustar a la sociedad civil el ejecutivo, sin acatar la Constitución vigente,
procedió como dictador soberano para imponer el orden. De este modo, en 1851
Luis Bonaparte derrotó a las facciones congresistas y se erigió en el centro
supremo del proceso político.
56
la fuerza real del ejecutivo desde el ángulo de la historia, para evitar el análisis
mecánico, simplista y excesivamente formalista del predominio que tiene en la
vida política.
En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa literatura que trata
del aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un intento por
unir los hechos sobresalientes de la experiencia y la observación estadounidenses
y hacerles frente en forma analítica y crítica. Realizarlo dentro de los límites de un
solo volumen no es tarea fácil, ya que implica el constante peligro de caer víctima
de la Escila del detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalización no
debidamente apoyada. La absoluta falta de un paso conocido a través de estas
aguas inexploradas aumenta mucho los peligros de la aventura.
70
Leonard D. White. Introduction to the estudy of Public Administration. En el libro Clásicos de la
Administración Pública. Segunda parte. Del “NW Deal” a Mediados del siglo. Jay M. Shafreitz y Albert C.
Hyde. México D.F. Fondo de Cultura Económica. 1999. Páginas 169 a la 175.
57
CAPÍTULO UNO
LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTADO MODERNO
58
El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente de los
recursos puestos a disposición de funcionarios y de empleados. Estos recursos
no sólo incluyen las actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios
públicos, maquinaria, carreteras y canales, sino también los recursos humanos
encarnados en los cientos de miles de hombres y mujeres que trabajan para el
Estado. En todos sentidos, una buena administración intenta eliminar todo
despilfarro, conservar material y energía y el logro más rápido y completo de los
propósitos públicos congruentes con la economía y el bienestar de los
trabajadores.
El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda presentarse con
mayor realismo mediante una descripción de lo que ocurre en el curso de un día
en un gran departamento. Como ilustración, bastará el departamento de salud en
una gran ciudad. El trabajo comienza a las nueve de la mañana, cuando la
mayoría de los trabajadores están sentados ante sus escritorios. Al entrar en la
oficina, firman una hoja o van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en los
vestidores, intercambian comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar
el trabajo del día. Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos; llamadas
telefónicas de los ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en
especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a propósito de una gran variedad
de temas, grandes y pequeños; llegan informes telegráficos de una ciudad vecina
donde amenaza una epidemia; hay conferencias dentro de las oficinas;
conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en todos sentidos; policías de
las estaciones locales de salubridad traen muestras para análisis y ciudadanos
ansiosos buscan los resultados de las muestras traídas ayer; llega una delegación
de los agentes de pompas fúnebres a protestar contra el estado de la morgue en
los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partidarios locales; una
veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a ser examinadas antes de
aparecer en el tribunal; un vendedor protesta contra la entrega de un contrato de
suministro a los laboratorios; un puñado de holgazanes susurra en grupos
formados al azar en los corredores, y a la mirada del no iniciado todo parece el
colmo de la confusión y del desorden. Sin embargo, una observación más
detenida disipa la primera impresión; los diversos tipos de trabajo se separan y
asignan a hombres y mujeres que ha recibido una preparación especial; ciertos
tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de métodos
prestablecidos; se llenan machotes y se envían por el camino apropiado a su
resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un empleado y otros se
remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a parar a las
filas inferiores del servicio por un proceso de selección, mientras que los asuntos
de importancia se turnan a la atención de los altos funcionarios. Así procede de
manera ordenada todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se pasan el día
llenando formas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a quejas
telefónicas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan correspondencia, hacen
análisis bacteriológicos, inspeccionan sistemas de ventilación, otorgan licencias,
llenan machotes, mientras que a la cabeza de la oficina el comisionado de salud
59
pública mantiene la necesaria conexión del departamento con el consejo y el
alcalde de la ciudad, con la organización del partido, con el comité de finanzas,
con el público y con las autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal,
sin dejar de asegurarse de la adecuada operación de las muchas fases de trabajo
del departamento mismo.
Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía trabajosamente a
mano en su rollo del papiro, pero la historia natural de la administración conecta
sus formas antiguas y modernas en una secuencia ininterrumpida de desarrollo.
En realidad, el proceso de especialización ha producido una prodigiosa
transformación de los métodos, pero los deberes administrativos esenciales
relacionados con asuntos militares, con las finanzas, con el personal doméstico
del “rey” se siguen desempeñando con los mismos objetivos que antaño. Lo que
diferencia al funcionario público moderno del escriba de la Antigüedad es el
maravilloso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que la ciencia ha
hecho y sigue haciendo a su profesión.
Se dice que “el derecho administrativo es aquella parte del derecho público que
fija la organización y determina la competencia de las autoridades administrativas,
e indica los remedios individuales por la violación de sus derechos” 71. Esa
definición indica atinadamente que el tema corresponde al ámbito del derecho, y
señala su mayor objetivo: la protección de los derechos privados. El objetivo de
la administración pública es la eficiente dirección de los asuntos públicos.
Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran en
conflicto. Desde luego, la administración se rige por las reglas del derecho
administrativo, así como los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro
71
Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 – 9, 1893.
60
de unos límites así fijados, busca la realización más eficaz de los propósitos
públicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor Freund 72.
72
Proccedings, Am. Pol. Sci. Assoc., p. 58, 1909.
61
departamento de salubridad, el mantenimiento de un servicio nacional de
investigación agrícola: todas ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los
estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en cada
caso. Descubrimos así en el servicio administrativo a un funcionario que sabe
todo lo que se puede saber acerca del control de las enfermedades transmitidas
por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la información disponible
sobre el anublo del trigo y otro al que nadie puede superar en asignaciones para el
servicio de parques nacionales. Estos hombres no sólo son útiles para unos
legisladores abrumados por la creciente inundación de propuestas de ley;
simplemente, son indispensables. Ellos son el gobierno. Hasta podríamos sugerir
que la tradicional mención de la legislatura como la agencia fundamental del
triunvirato gubernamental está destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana
por análisis más realista, que establecerá el gobierno como la tarea de
administración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas
por legislaturas y tribunales.
2. EL SURGIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN
Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los Estados Unidos derivaron sus
instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales siguen las pautas del
modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, autogobernados y dominados por
la “squire-arquía”, demostraron ser fácilmente adaptables a las condiciones
económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún hoy, las líneas principales de
nuestra estructura administrativa están profundamente influidas por su origen
inglés; en las comunidades estadounidenses no puede encontrarse en parte
alguna el prototipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto.
62
El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno se ve muy
afectado por el medio político y cultural general de la época. La escuela de laissez
faire de filosofía social, que exigía restringir al mínimo las actividades del Estado
para limitarlas a la protección externa y la policía, creó una situación en que la
administración era de poco alcance y débil operación. Se consideraba que los
funcionarios no eran sino un mal necesario, y la burocracia un peligro
omnipresente. En el continente europeo, gobiernos irresponsables, capaces en
gran medida de desafiar los deseos del pueblo y a menudo carentes de programas
de mejora social, contribuyeron en mucho al argumento filosófico a favor de la no
intervención del Estado.
73
Herman Finer, “The Civil Service in the Modern State”, en Am.Pol.Sci.Rev., 19,pp. 277 – 289,
1925.
63
El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en modo alguno
una correspondiente disminución de sus actividades represivas y reguladoras. La
lucha de clases por la distribución del excedente social ha provocado la
intervención del Estado a favor de los económicamente débiles (niños, mujeres,
clase obrera) por su insistencia en el salario mínimo, el horario limitado y las
condiciones saludables de trabajo; la persistencia de varios grupos de
“reformadores” ha causado prohibiciones y regulaciones de diversas clases (venta
de cigarrillos, narcóticos, alcohol, censura de las películas); la necesidad de
garantizar, en la medida de lo posible, la integridad de los procesos de
autogobierno ha conducido a la regulación de las elecciones y de los partidos
políticos y a la elaboración de una legislación tan represiva como las leyes contra
prácticas corruptas.
Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del Estado
moderno. También en todas direcciones se va extendiendo la gama de la
administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado se refleja
en una actividad administrativa adicional.
Por estas razones, no es sorprendente que en los dos últimos decenios se haya
prestado cada vez mayor atención al lado empresarial del gobierno. Lo notable es
que durante más de 100 años de nuestra existencia nacional, el único aspecto de
la administración que surgió en la arena de las cuestiones nacionales fue el
sistema de despojos. En un brillante ensayo, Wilson explicó por qué los
estadounidenses no captaron la importancia de una buena administración. Así, en
el Political Science Quarterly, dijo:
64
Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de los Estados
Unidos nunca llevó sus sagaces investigaciones más allá de este estudio
preliminar.
65
reorganización general del sistema administrativo, mejores métodos de
administración de personal y un departamento de planeación permanente en la
oficina de correos. La Cámara de Comercio de Nueva York también ha tenido un
papel activo, proponiendo una mejor administración tanto estatal como federal. La
reorganización de los servicios consulares y diplomáticos lograda por la Ley
Rogers se debió al apremio de intereses particulares. Las recientes revelaciones
del secretario Hoover acerca de monopolios de hule, café, henequén y otros
artículos controlados por gobiernos extranjeros señalan una nueva fase de la
competencia comercial internacional que bien podría causar reacciones
importantes a los problemas de nuestra organización administrativa. El hecho es
que la empresa estadounidense ha llegado al punto en que no puede seguir
obteniendo ganancias con sólo aumentar su productividad para abastecer a todo
un mercado nacional protegido por un alto muro arancelario. Hoy compite en el
mercado mundial y se encuentra en la necesidad de mantener sus ganancias, en
gran parte mediante reducciones del costo de producción gracias a una mejor ad-
ministración y un uso más eficiente de sus recursos; es decir, se ha visto obligada
a considerar en gran escala la reducción de gastos y la utilización más eficiente
de su equipo. En esto, ha precedido al gobierno.
66
cargos públicos. Cada vez con mayor claridad se está comprendiendo que no se
cumplirá jamás la promesa de alcanzar una vida mejor para los estadounidenses,
sino hasta que la administración de los Estados Unidos haya abandonado los
surcos en donde fue dejada durante un siglo de abandono.
Conforme el gobierno se vuelve más complejo, estas tres autoridades, todas las
cuales se dedican a que se cumpla la voluntad del Estado, tienden a diferenciarse
cada vez más. Las primeras en distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su
diferenciación no sólo es la primera en el tiempo; también es la más clara. De
hecho, es tan clara en algunos ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos,
como ya se ha señalado, a considerar la actividad de las autoridades judiciales
como un poder o una función del gobierno por separado.
Ya se ha dicho bastante, según se cree, para mostrar que hay dos funciones
distintas del gobierno, y que su diferenciación resulta en otra distinción (aunque
menos completa) de los órganos del gobierno pueden designarse, por
conveniencia, respectivamente como Política y Administración. La política se
relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administración se
relaciona con la puesta en práctica de esas medidas.
74
Tomado de Clásicos de la Administración Pública. SHAFRITZ, Jay y HYDE, Albet.C. México D.F. México.
Fondo de Cultura Económica 1999. P. 97 a 102. Cita el original: Frank J Goodnow. Politics and
Administration: A Estudy in Government, Naw York, Russell an Russell, 1900, pp. 17 – 26.
67
En el sentido más restringido y habitual, el acto o vocación de guiar o influir
las políticas de un gobierno mediante la organización de un partido entre
sus ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no sólo la ética del gobierno sino,
más especialmente y a menudo con exclusión de principios éticos, el arte
de influir sobre la opinión pública, atraer y conservar a los votantes y
obtener y distribuir un patrocinio público, en la medida en que la posesión
de los cargos pueda depender de las opiniones políticas o de los servicios
políticos de los ciudadanos.
68
Tal vez no sea tan necesaria una explicación del término “administración”, ya
que en la jerga científica aún no ha adquirido un significado tan fijo como
“política”. Block, en su Dictionnaire de l´administration francaise, define
“administration” como: “L´ensemble des services publiques destinès à
concourir à l´exécution de la pensée du gouvernement et à l´application des
lois d´intéret general” [el conjunto de los servicios públicos destinados a
concurrir a la ejecución del pensamiento del gobierno y a la aplicación de las
leyes de interés general]. El diccionario Century nos dice: “El deber o deberes
del administrador; explícitamente, las funciones ejecutivas de gobierno,
consistentes en el ejercicio de todos los poderes y deberes de gobierno,
generales y locales, que no sean legislativos ni judiciales”.
Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto lamentable la elección del
término “administración”, al mismo tiempo nos indica el hecho (al que más de
una vez se ha prestado atención) de que, aun cuando es clara la diferenciación
de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales funciones a
autoridades separadas.
LA FUNCIÓN DE LA POLÍTICA
Por último, el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecutante la que
se subordine a la autoridad expresiva, ya que por la naturaleza misma de las
cosas, esta última puede volverse mucho más representativa del pueblo que la
autoridad ejecutante.
Fue una época favorable para el estudio de la administración pública, que para
entonces ya contaba con un Comité Asesor en la materia dentro del Consejo
de Investigación de Ciencias Sociales, se había establecido una división en la
Comisión del Servicio Civil con el impulso de la Oficina de Administración del
Personal Público, al mismo tiempo que la Escuela de Administración Pública de
la Universidad del Sur de California había comenzado a ofrecer cursos para
ese personal. Paralelamente se dio un fuerte impulso a las investigaciones en
manejo público, con el auspicio del Instituto Nacional de Administración Pública
y la Institución Brooking. Además de un amplio programa de delegación en las
dependencias de la administración pública, se otorgó más importancia a los
problemas de organización, personal, procedimientos y control, que fueron
convirtiéndose en el foco del estudio de la administración pública a partir del
manejo público. Ese estudio también se ensanchó hacia las relaciones entre el
76
GUERRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Cap. 10: Teoría de la
Administración Pública Contemporánea: El universo Anglosajón. Mexico D.F. México. Oxford
University. 2000. P. 213 a 225.
Legislativo y el Ejecutivo, debido al papel importante que desempeñaba el alto
servicio público en la determinación de la policy, tanto en la preparación de los
proyectos de ley como en la elaboración de reglas que dieran significado y
aplicabilidad a la policy legislativa, tema relevante que había sido soslayado
durante más de 20 años.
También fueron tiempos de gran actividad para uno de los más distinguidos
cultivadores del estudio de la administración pública en Estados Unidos:
Marshall Dimock, a quien se deben dos importantes trabajos sobre la disciplina.
Además apareció un libro de texto: Administración pública (Public
Administration, 1935), de John Pffifner y Robert Presthus.
Lo que ocurría fue muy importante, porque se estaban definiendo las dos
tendencias que marcarían el rumbo del estudio de la administración pública en
EUA: la de la teoría de la administración pública propiamente dicha, basada en
el estudio del Estado, y la corriente enfocada al manejo, cuyo fundamento ha
sido la observación de la administración pública en su aspecto puramente
gerencial y con la influencia de la administración privada. La primera
concepción, [...] se expresa en Las fronterasd de la administración pública (The
Frontiers of Public Administration, 1936) escrita por John Gaus, Leonard White
y Marshall Dimock. La otra concepción la representó fielmente el libro Ensayos
sobre la ciencia de la administración (Papers on Science of Administration), una
versión impresa de las ponencias presentadas en 1936, reunión en la que
disertaron los estudiosos de la administración privada de entonces, con
excepción de Luther Gulick, quien hasta entonces había sido politólogo.
Gulick, junto con el británico Lyndall Urwick, tuvieron a su cargo la edición de la
obra.
White polemizó con la idea de William Willoughby acerca de que los principios
de la administración pública descansan en la ley, pues la administración es
más que la ley, y es necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido
diferente y con mayor agudeza.
Fue un politólogo, Robert Dahl, el que emprendió en 1947 una revisión de los
progresos teóricos de la administración pública; sus comentarios merecieron
algunas críticas poco sustanciosas por parte de Herbert Simon. En opinión de
Dahl, el progreso en la materia estaba condicionado por tres problemas: en
primer lugar, las generalizaciones derivadas de las operaciones de la
administración pública en un Estado singular no pueden ni universalizarse ni
aplicarse a la administración pública de otros Estados. Un buen principio que
tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a estudios
previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas
de la administración pública a menos que antes se lleve a cabo un estudio
profundo de la características nacionales. En suma, o hay principios
universales o éstos son aplicables a un medio nacional o internacional
específico. Por último, el estudio de la administración pública sólo se convertirá
en una disciplina con bases más amplias cuando se apoye no en un
conocimiento estrechamente definido de las técnicas y procesos, sino cuando
se amplíe hacia los factores condicionantes y las variables históricas,
sociológicas y económicas que imprimen su sello en la administración pública
de cada país.
Según Dahl, los estudios comparados son muy importantes porque posibilitan
la argumentación a favor de la existencia de principios universales de
administración pública, por lo que opinaba que en su país se hallaban muy
lejos de una ciencia de la administración pública. Y así era porque los
pensadores administrativos estadounidenses ignoraban los progresos de otros
países. Hay que recordar que desde principios del siglo XIX Bonnin había
establecido que los principios de la administración pública eran universales si
se aplicaban a la existencia de la misma, no al modo de existir en cada caso
particular. Tales principios, según pudimos constatar, por su obviedad,
sencillez y objetividad, son universales en un espacio y en un tiempo limitados:
los de la ciencia de la administración pública establecida a partir de ese siglo.
Entonces hay que partir de la idea de acción racional, que consiste en la acción
correctamente calculada para conseguir los fines determinados que se
persiguen, con un mínimo de pérdida para la realización de otros fines también
buscados. Como actividad y como ciencia, la administración pública es
indistintamente una acción racional, porque se trata de la acción encaminada a
obtener el máximo de la realización de fines que son públicos por definición.
Asimismo, la administración pública es una especie dentro del género
administración, que a su vez forma parte de la forma parte de la familia
denominada acción humana cooperativa, pues la “administración es un tipo de
esfuerzo humano cooperativo que posee un alto grado de racionalidad”. Sus
características peculiares son la organización y el manejo; si se hace una
analogía con la biología, Waldo explica que corresponden a la anatomía y a la
fisiología, por cuanto a estructura y función. Una es estática, la otra dinámica.
De modo más preciso, la organización puede ser definida como la estructura de
las relaciones personales autoritarias y habituales en un sistema
administrativo”, en tanto que el manejo es la “acción tendente a lograr la
cooperación racional en un sistema administrativo”. La administración pública
se distingue dentro del género administración por su carácter precisamente
“público”, noción que debe buscarse en los avances de las ciencias sociales.
Así, Waldo, el representante típico de la teoría de la administración pública
estadounidense, la introduce a ella dentro de sí misma y no la deja asomarse
hacia la sociedad como originalmente la había proyectado Charles Jean
Bonnin.
En 1968 hubo una interesante polémica entre Dwight Waldo y Fred Riggs,
acerca del concepto de administración pública. Su debate refleja el estado del
arte cuando estaba vigente la “crisis de identidad” en EUA. Waldo creía que la
administración pública ya tenía entonces dificultades para definir sus fronteras
y que su historia, desde la terminación de la Segunda Guerra Mundial, era la
historia de su crisis de identidad: “Ahora, a dos décadas de los ataques
críticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta satisfactoriamente. Los
problemas teóricos más importantes de la administración pública se refieren a
esa crisis continua, a las formas en que puede resolverse y a las implicaciones
y resultados de las soluciones posibles”. La administración pública era
entonces una disciplina sin materia de estudio o, como la concibió Waldo, “un
objeto en busca de una disciplina”.
Temas de investigación:
Evaluación:
Bibliografía:
77
GUERRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Teoría de la administración Pública
Contemporánea.: El cosmos de la Unión Europea. México.D.F. Oxforf University. 2.000.
78
Marshall DIMOCK y Gladys D1MOCK, Administración pública, UTEHA, México,
1967 (1964).
79
Georges l.ANGROD, Some Current Problems oi Administration in Prance Today,
Universidad Puerto Rico, San Juan, 1961.
80
Dwight Waldo, O Estudo da Administrac;ao Pública, Fundacao Getulio Vargas, Río de ]anciro,
1971 (1955)
Michel Lesage. , La administración soviética, Fondo de Cultura Económica,
81
FRANCIA
Uno de los aspectos más significativos que debemos destacar es que, luego
de una larga contienda sostenida con el derecho administrativo, la ciencia de la
administración pública estableció un armisticio beneficioso que le otorgó plena
independencia. En efecto, Georges LANGROD aseguraba, desde la década de
1970, que ya se vivía una época caracterizada por el renacimiento de los
estudios no jurídicos en ambos hemisferios 88. Era el resultado de una larga
acumulación de trabajo de investigación, enseñanza en aula e intercambio y
debate académico, en el que concurrieron varios publiadministrativistas
interesados en una acción administrativa que fuera más allá de los asuntos
puramente jurídicos.
84
Bemard GOURNAY, Introduction a la Science Administrative, Presses de la Foundation Nationale des Sciences
Politiques, París, 1978 (1966).
85
Michel MESSENET; La Nouvelle Gestion Publique, Editions Hommes et Techniques, París, 1975.
86
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occidentale Continentale", en Re-
vista Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, vol. XLIV, núm. 1, 1974, p. 18.
87
Georges I.ANGROD, El pensamiento administrativo no juridico: vicisitudes y renacimiento, Centro de For-
mación y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 7.
88
Ibid., pp. 23 Y 32.
administración pública dentro del cosmos de las ciencias sociales, con las
cuales interactúa desde tiempo atrás y, al mismo tiempo, observa, con la
misma autonomía con la que ellas la visualizan89. Gran parte de su exitosa
cruzada independentista ante el derecho administrativo obedece a su
naturaleza de ciencia social, ya que el hecho administrativo es en esencia un
fenómeno social.
Menos trascendentes que la obra anterior, pero al fin trabajos alejados del
asfixiante dominio del derecho administrativo, gracias a ese mismo ambiente
en 1963 se publicó un artículo sobre la ciencia de la administración pública,
aunque sumamente escueto92. Diez años después, se produjo otro ensayo,
pero también poco interesante93.
90
Pierre SOUDET, L'Administration vue par les Sies et par d'Autros, Berger-Lcvraul, París, 1960.
91
L. EL'ABED, "La Renaissance de la Science Administrative en France", en International Review 01
Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXIX, núm. 1, 1963, pp. 59-63.
92
A. FRAMONT-MAURlCE, "Sur. la Science Administrative", en La Revue Administrative, mayo-
junio, París, 1972. pp. 264-267.
93
Bernard GOURNAY, op. cit., p. 7.
94
Ibid., pp. 20 y 33.
95
Georges lANGROD, "La ciencia de la administración pública en Francia: orígenes y contorno
europeo, actual y pasado", en Revista de ciencias sociales, San Juan de Puerto Rico, vol. 1, núm. 3,
de paso, es el equivalente del anglosajón management (manejo o gerencia),
pues mira los procesos internos de la administración pública, y no debe
confundirse con la voz francesa ménagere (menaje), como se hizo más tarde.
Los seis factores enunciados por LANGROD no son originales: han sido
aportados por otros pensadores desde la época de BONNIN. El mérito se
halla en que se sitúan en las tradiciones de la ciencia de la administración
pública. LANGROD observó que la ciencia de la administración pública había
perdido esta tradición, a causa de que, nacida la administración pública en el
seno del Estado absolutista y heredada al Estado de derecho, fue subsumida
en el Poder Ejecutivo y confinada al derecho administrativo, apartándose a la
vez de perspectivas no jurídicas. Con ello se interrumpió de manera drástica la
evolución iniciada por la ciencia de la administración pública 101. Por otra parte,
el terreno ganado por la técnica ha tenido resultados atroces para la disciplina,
pues se han desestimulado la investigación y la construcción teórica. La
ciencia de la administración pública debe reclamar autonomía y dejarse de
98
/bid., p. 138.
99
Dwight Waldo, The Study of Public Administration, Random House, Nueva York, 1967 (1955).
100
Georges LANGROD, Tratado de ciencia administrativa, p. 150.
101
Ibid., p. 162.
referir en plural a las "ciencias administrativas", porque ello sugiere la
aceptación de que hay desacuerdos, de que se carece de unidad. Se debe
hablar de ciencia de la administración pública.
104
Ibid., p. 18.
105
Danielle LOSCHAK, "I.a Science Administrativc: Quellce Administration? Qucllc Sciencc?", en /ntemational
Review of Administrative Science. Bruselas, vol. XLI, núm. 3, 1975.
comenzó a ocuparse de la ciencia de la administración pública desde
mediados de la década de 1970, cuando publicó un artículo que lanza un
desafío: "La ciencia de la administración: ¿Cuál administración? ¿Cuál
ciencia?" ("La Science Administrative: Quelle Administration? Quelle
Science?")106. Las ideas que planteó se desarrollaron mucho en otras obras,
que en seguida examinaremos.
107
Ja cques CHEVALLlER y Danielle LOSCHAK La ciencia administrativa, Fondo de Cul1ura Económica e
Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1983 (1980), p. 12.
108
Ibid., p. 13.
109
/dem.
social, con miras a despejar los fundamentos de la acción administrativa en el
plano teórico y práctico110.
110
lbid., p. 38
ldem.
111
112
Jean-Michelle BELORGEY, "Vouz avez dit 'Gestion Publique"', La Revue Administrative, núm. 301,
París, 1998, pp. 9-15.
hacerlo perceptible. Insistir sobre lo conocido es indolencia, a menos que se
haga con extraordinaria creatividad, pero insistir en lo sobradamente conocido
es padecer de impotencia intelectual. La realidad administrativa debe
reconstruirse en las categorías de institución, organización y acción. Un mérito
más que se les debe acreditar no es la originalidad, sino seguir nutriéndose de
la savia de la tradición de la ciencia de la administración pública.
Por último, unos más se han encarrilado en el nuevo manejo público y han
adoptado la voz inglesa management como estandarte representativo de un
nuevo campo del conocimiento, intermediario entre la administración
pública y la administración de negocios privados: el "management público"
("management public")116.
.
ESPAÑA
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA preparó una obra que él mismo calificó como
propiamente de "ciencia de la administración 120". Ello lo llevó al terreno de la
polémica sobre el estatuto científico de la administración pública, así como a
denunciar la falacia de que el "método crea el objeto". En efecto:
117
Luis ]ORDANA DE POZAS, "La organización y las ciencias administrativas en España", en
International Review of Administrat/ve Sciences, Bruselas, vol. XXIII, núm. 1, 1957, p. 14.
118
Recaredo FERNÁNDEZ DE VELASCO, Resumen de derecho administrativo y ciencia de la
administración, librería Bosh, Barcelona, 1930 (1920-1922).
119
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, La administración española, Alianza Editorial, Madrid, 1972
(1961).
120
Ibid., pp. 15 Y 16.
121
lbid., p. 16.
122
lbid., p. 17.
de organización, siempre que lo primero sea lo principal 123 . La administración
pública es mucho más que la especificación dentro de un género, es en sí un
género propio, distinto, dotado de una grave y poderosa individualidad.
124
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occidentale
Continental", pp. 11-27.
125
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, Curso de ciencia de la administración, Tecnós, Madrid, 1985,p.19.
126
ldem
y el método que le es característico a las demás ciencias. Por eso se le aplican
enfoques y métodos de otras ciencias sociales, aunque no por ello se trata de
un estudio pluridisciplinario y simple 127. La ciencia de la administración pública
tiene su objeto propio, pues "el fin perseguido por esta llamada ciencia de la
administración es el conocimiento de las administraciones públicas desde las
más amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situación real y sus
relaciones con el poder y la sociedad 128", Esto deriva en la renuncia a la
obsesión metodológica de construir una ciencia convencional: en la ciencia de
la administración pública se observa un predominio del objeto sobre el método.
El objeto es el que dota de unidad científica a la materia, pero ello no significa
que se marginen las preocupaciones científicas sobre la disciplina, sino al
contrario, que por la peculiaridad de la ciencia de la administración resulta más
necesario que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero a partir
del objeto y no del método129.
A finales de la década de 1990, que corresponde tanto al fin de siglo como del
milenio, BAENA DEL ALCÁZAR visualiza una agenda o programa académico
de la administración pública consolidada, que desautoriza las prédicas
equívocas acerca de que debe reconstruir su cuerpo de doctrina. En todo
caso, la ciencia de la administración pública abandonó ya ciertos temas, tiene
algunos pendientes y otros más apenas aparecieron. Empero, su plan central
abarca cuatro problemas relevantes: la historia del pensamiento administrativo
universalmente considerado; el concepto de organización; "los grandes datos
políticos", y la teoría de la burocracia132.
Junto con ellos existe un campo de estudio de origen menos añejo: la "noción
de políticas públicas", cuyo papel puede ser el de centrar ese cuerpo de
doctrina en torno de ellas. De este modo, la administración se concebiría como
un continuo respecto del gobierno, cuya finalidad es conservar el equilibrio y la
integración de la sociedad, tarea que haría no tanto a través de la hechura de
decisiones como por medio de procedimientos de ejecución133. La
127
Ibid., p. 28.
128
Idem.
129
Idem.
130
Ibid., p. 40.
131
Ibid., p. 46.
132
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, "La ciencia de la administración pública en España", en Tecnología
administrativa, Colombia, vol. XIII, núm. 29, 1999, pp. 11-28.
133
Ibid., p. 13
administración pública tendría un papel central en la fabricación de las
"políticas públicas", que consiste en gestionar los recursos, para lograr de tal
modo que esas "políticas" no queden en el mero voluntarismo. Paralelamente,
las líneas fronterizas entre la ciencia política y la ciencia de la administración
serían más nítidas, pues la primera se centra más en la hechura de "políticas",
en tanto que la ciencia de la administración lo hace en cuanto a su
implementación, pero sin excluir el papel medular de los altos servidores
públicos en la hechura.
Rafael BAÑÓN MARTÍNEZ escribió hace poco un trabajo que refleja muy bien
"el estado del arte" de la ciencia de la administración pública actual, sin dejar
de considerar su origen y el contexto universal contemporáneo. La ciencia de
la administración pública ha superado su infancia académica, una etapa en la
cual estuvo empeñada en alcanzar la independencia científica ante el derecho
administrativo y la administración de negocios 134. Esta independencia se logró
gracias a la colaboración de la ciencia política, con la cual convive "junta pero
no revuelta".
134
Rafael BAÑÓN MARTÍNEZ, "Enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias
actuales", en Rafael BAÑÓN MARTINEZ y Ernesto CARRlLLO (comps.), La nueva administración pública,
Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 21.
135
Ibid., p. 30.
136
[bid., pp. 35 Y 36.
Sin embargo, BAÑÓN MARTÍNEZ concluye que ahora es difícil identificar las
categorías de discriminación (por ejemplo, lo político y lo administrativo) como
delimitantes del objeto de estudio, porque tal objeto es multifacético y
caleidoscopio: es un objeto de objetos. Debido a lo difuso de las fronteras
entre las organizaciones públicas, ese objeto igualmente lo es, lo que propicia
entonces que el centro de interés pase de la organización en sí hacia las
relaciones inter e intraorganizativas137.
Alemania
Sin embargo, FORSTHOFF pensaba que la obra de VON STEIN era válida
solamente para una etapa del desarrollo político de Alemania, cuando estaba
vigente el Estado de derecho en su forma de monarquía constitucional. El
ideario central de VON STEIN, en primer lugar, es que la administración
pública consiste en una función estatal autónoma, y ligada al derecho o no
continuaría su desarrollo independientemente de él. En segundo lugar, creía
que esa administración estaba llamada a desempeñar la misión social del
Estado, incluso ante una sociedad cada vez más autónoma 138. En efecto, ya
que la teoría de la administración pública de VON STEIN es inherente a una
forma del Estado de derecho, estaba en oposición a la idea general de ese
Estado de derecho. Según FORSTHOFF, fue el hegelianismo de VON STEIN
lo que colocó a la administración pública en el centro del Estado de derecho,
donde en realidad reina la ley. Este modo de visualizar el Estado de derecho
como una forma estatal transitoria volvió efímera la perspectiva de VON STEIN
137
[bid., p. 44.
138
Ernst FORSTHOFF, Sociedad industrial y administración pública, Escuela Nacional de
Administración Pública, Madrid, 1967 (1958), pp. 81 Y 82.
y la limitó cronológicamente a su tiempo.
139
Ibid., p. 84.
140
¡bid., pp. 85 Y 86.
141
¡bid., p. 87.
142
¡bid., p. 89.
Los sucesos sociales comentados explican por qué los vínculos entre la
ciencia de la administración pública y el derecho administrativo siguen siendo
muy estrechos, y ofrecen la legitimidad de la primera con base en las
realidades sociales de entonces.
145
Henrich SIEDENTOPF. ':Administrative Science in the Federal Republic of Germany: Present
Position", International Review 01 Administratiue Sciences, Bruselas, vol. XLIX, núm. 2, 1983, pp. 158-
163.
146
Renate MAYN1Z, Sociología de la organización, Alianza Editorial, Madrid, 1967 (1963).
147
Henrich SIEDENTOPF, op. cit., p. 163.
148
Fritz MORSTEIN MARX, Tbe Administratiue State: an lntroduction to Bureaucracy, The University
of Chicago Press, Chicago, 1957.
149
Fritz MORSTEIN MARX (ed.) , Elements 01 Pub/ic Administration, Prentice-Hall, Englcwood
Cliffs, 1959 (1946).
En 1969, MORSTEIN MARX escribió el ensayo "Una nueva visión de la
ciencia administrativa en Europa: la Conferencia Speyer" (A New Look at
Administrative Science in Europe: The Speyer Conference"), en el que
concluye que la ciencia de la administración pública renacía en toda Europa y
evocaba a las ciencias camerales; menciona entre sus cultivadores a VON
SECKENDORFF, SCHREBER, VON SONNENFELS y VON JUSTI, lo mismo
que a los teóricos de la ciencia de la administración pública en el siglo XIX:
VON MOHL y Lorenz VON STEIN 150. Destaca igualmente el fortalecimiento de
la ciencia de la administración pública como disciplina independiente, un
proceso que incluye toda Europa: LANGROD lo encabezaba en Francia, quien
se apoyaba en los orígenes intelectuales que se remontan a BONNIN,
MACAREL y VIVIEN. La ciencia de la administración pública estaba viva y
actuante en Europa, y tendía vigorosamente hacia su progreso futuro.
ITALIA
150
Fritz MORSTEIN MARX, “A New Look at Administrative Science in Europe: The Speyer
Conference", en international Review 01 Administrative Science, Bruselas, vol. 35, núm. 4, 1969, p.
291.
151
Frederick MOSHER, Donald KlNGSLEY y Glen STAHL, Administración de personal en el servicio
público, Edicio nes de la Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1955.
responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a
la ciencia de la administración 152”. Asimismo, los mueve la ambición de
mostrar la universalidad del fenómeno administrativo conjugando las
tradiciones europea y estadounidense. Pero su propósito fundamental es dar al
estudiante una obra de significado operativo. Escogieron como título el que la
tradición europea ha adoptado: ciencia de la administración, que es, como lo
hemos visto, exclusivo para la administración pública.
152
Frederick MOSHER y Salvatore CIMMlNO, Ciencia de la administración, Rialp, Madrid, 1961
(1960), p. 19.
153
Giuseppe CATALDI, "L'Organizzazionc deHa Amministrazione Pubblica c la Scicnza della
Amministrazione", cn León Cortiñas-Peláez (comp.), Perspectivas del derecho público en la
segunda mitad del siglo XX, Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid, 1969, p.
54.
154
¡bid., p. 58.
administrativos, sino una actividad material 155. Ésta, por consiguiente, es
más que un mero efecto jurídico, y se manifiesta de varios modos y en
diversos movimientos, coordinados o no a través de un procedimiento, o se
reduzca o no a uno o varios trabajos intelectuales y manuales. La actividad
material se caracteriza porque siempre alcanza su culminación y siempre es
una obra humana.
155
¡bid., p. 98.
156
¡bid., p. 60.
157
Vittorio MORTARA, Introduzione alla Pubb/ica Amministrazione Italiana, Franco Angeli Editore, Milán,
1981, pp. 17-19.
158
Renato D'AMICO, Manuale di Scienza del/a Pubblica Amministrazione, Edizionc Lavoro, Roma, 1992.
Naturalmente, el pensamiento administrativo europeo no se limita a los países
aquí tratados, pues en todo el continente se percibe el impulso intenso del
trabajo académico de otras naciones. Aquí, tan sólo, tratamos con las naciones
europeas donde ese desarrollo académico es mayor y más promisorio.
EL REINO UNIDO
162
William ROBSON, "The Present State of Teaching and Research in Public Administration", en Public Adminis-
tration, Londres, vol. 39, autumn, 1961, pp. 217-222.
163
¡bid., p. 221.
164
¡bid., pp. 221 Y 222.
165
Peter SELF, Administrative Theories and Polities, Londres, George AIlen and Unwin, 1982 (1972).
temas de la administración pública británica, como el servicio civil, la toma
de decisiones, el manejo y los ministros166.
170
F. F. RIDLEY, "Public Administration: Cause Cor Discontent", en Public Administration, Londres, vol. 50,
1972, p.65.
171
[dem
172
[dern
cómo. Lo anterior le permite definir al profesor universitario como un
buscador de conocimiento, y al instructor profesional como un hombre
utilitario que se inclina por proveer la capacidad de ejecución. El primero
impulsa las fronteras del conocimiento hacia adelante, en tanto que al
segundo le corresponde alimentar la capacitación práctica.
173
George BOYNE, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the
Problem or the Solution", en Pub/ic Administration, Londres, vol. 74, núm. 4, 19%, pp. 688-691
desafío definido desde el manejo público, pero no una revolución dentífica 174".
Temas de investigación:
175
R. A. W RHODES, "The State of Public Administration: a Professional History: 1970-1995", en Public
Administration, Londres, vol. 73, spring, 1995, pp. 1-15.
176
Andrew DUNSIRE, Administrative Theory in the 1980: a View", en Public Administration, Londres, vol. 73,
spring, 1995, pp. 17-40.
Italia.
Reino Unido.
Evaluación:
Bibliografía:
En relación con cada uno de los temas se vinculan autores y modelos según la
corriente o corrientes de influencia. Vale observar los aportes hechos desde
otras disciplinas y el desarrollo de modelos explicativos según la dinámica de
las organizaciones, además de las discusiones entre modelos y enfoques en la
construcción de la teoría de la administración pública.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con la gestión pública el texto nos
muestra enfoques y diferencias con respecto a los análisis hechos desde la
administración pública y la ciencia política, especialmente en lo atinente a la
investigación de aplicación. Es importante observar las modificaciones en el
énfasis de estudio de la investigación en gestión publica –programas públicos-,
sus aportes y las formas de abordar y analizar las variaciones de las tareas
administrativa según los niveles de organización, los tipos de programa y los
estratos de gobierno.
178L
LYNN B, Naomi y WILDAVSKY. Aaron. Administración Pública. El estado actual de la
disciplina. Teoría de la administración pública: el estado de la disciplina. México. D.F. México.
Fondo de Cultura Económica. 1999. P90 – 101.
En mi opinión, la teoría de la administración pública obtiene de esa diversidad
su mayor fuerza y su limitación más grave. Por una parte, son necesarios los
teóricos de la administración pública a fiI1 de entender un amplio conjunto de
perspectivas relevantes para su tarea de construcción teórica. La teoría de la
administración pública es enormemente rica y compleja. Por otra parte, la
diversidad de la administración pública significa a menudo que el campo
carece de identidad. Muchos cuestionan incluso si es posible hablar de una
teoría coherente e integrada de la administración pública. En estas
circunstancias, es obligatorio ahora llevar a cabo una reseña y evaluación de
la teoría de la administración pública.
Por último, en varios artículos se trata de conceptuar con mayor precisión las
nociones de la sensibilidad (Saltzstein, 1985) o la eficiencia (Goodin y
Wilenski, 1984), o de diseñar pruebas empíricas de la correspondencia
existente entre la acción burocrática y las demandas públicas (Gaertner,
Gaertner y Devine, 1983; McEachern y Al-Arayed, 1984; Romzek y Hendricks,
1982).
El territorio ha sido bien trazado por Willbern (1984), quien identifica seis
clases de moral para los funcionarios públicos: a) honestidad básica y
respeto de la ley, b) conflictos de intereses, c) orientación de servicio y
justicia procesal, d) ética de la responsabilidad democrática, e) ética de la
determinación de la política pública, y f) ética del compromiso y la inte-
gración social. Brady (1981), Lilla (1981) y Thompson (1985) precisan la lista
anterior considerando el alcance de los estudios éticos y la forma como
debiera enfocarse este estudio. Especialmente significativa es la
demostración de Thompson de que no son contundentes dos de los argu-
mentos principales que se esgrimen en contra de la posibilidad de desarro-
llar una administración ética.
Un área importante que combina los estudios del proceso de gobernación con
los estudios de la ética administrativa ha sido la de la ciudadanía y la
educación cívica. El artículo de Frederickson (1982) sobre la "recuperación del
civismo" fija el tono de estas discusiones sosteniendo que, al descuidar el
aspecto público de la administración pública, se ha perdido de vista la
importancia de los valores democráticos que afectan el trabajo de los
administradores individuales. McSwain (1985) llega a una conclusión similar,
aunque por medios diferentes, al afirmar que se carece de un sustento
adecuado para desarrollar plenamente la noción de la ciudadanía, y que el
legado liberal de la Constitución ha minado las nociones de la comunidad y el
interés público con el individualismo racional. En tales circunstancias -arguye
McSwain-, el administrador carece de una guía en la toma de decisiones
responsables acerca de los valores públicos.
EPISTEMOLOGÍAS ALTERNATIVAS
Sederberg (1984) sugiere examinar las metáforas en las que se apoyan varias
tradiciones de la investigación. Por oposición a las metáforas más
tradicionales de la máquina, lo orgánico y lo dramático, Sederberg ofrece una
metáfora explicativa, en su opinión más sensible a la naturaleza subjetiva de
las organizaciones. Dado que todas las organizaciones se basan en la
experiencia de actores individuales involucrados en la explicación de sus
acciones y su participación, aclarar la estructura de la adquisición de
conocimientos podría dar algunas claves para entender las estructuras y el
comportamiento organizacionales. En cambio, Killingsworth (1984) utiliza la
filosofía de la ley de libertad de expresión como un marco para investigar la
verborrea en las organizaciones administrativas, señalando la naturaleza
ideológica y ficticia de lo que ocurre en la vida organizada. Por último, Fischer
(1983) trata de integrar los juicios empíricos con los normativos mediante una
lógica de cuestionamientos que ayudaría a entender la toma de decisiones,
mientras que Jung (982) presenta una aplicación detallada de la
fenomenología a los asuntos públicos.
DINÁMICA ORGANIZACIONAL
IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA
INTERORGANIZACIONAL, LA ECONOMÍA POLÍTICA Y
LA ELECCIÓN PÚBLICA
COMENTARIOS FINALES
179
BOZEMAN, Barry (coordinador). La Gestión Pública su situación actual. Capítulo VII. En
busca de la clave de la gestión pública: Diferentes modos de cortar una cebolla. México D.F.
México. Fondo de Cultura Económica. 1998. P. 100 – 106.
El movimiento de la gestión pública, en especial la parte que ha brotado del
estudio de la estrategia corporativa en las escuelas comerciales, se jacta de
haber creado un nuevo enfoque que comparte muy poco con estas tradiciones
más antiguas. Se ha alimentado en las escuelas de políticas públicas y ha
dado frutos en la Association for Public Policy Analysis and Management. Sus
estudiantes tratan de sacar lecciones de aplicación general a partir del estudio
de casos y de las experiencias personales; y al desarrollar su mensaje, toman
poco de la experiencia acumulada de la investigación de la administración
pública y del estudio de su aplicación. Sin embargo, dadas las tradiciones de
estos dos campos, cabe preguntar si la nueva rama del movimiento de la
gestión pública ofrece en realidad algo nuevo o si no es más que un capricho
de quienes la han desarrollado. ¿Es la investigación de la gestión pública
simplemente una investigación de administración pública o un estudio de su
aplicación? ¿Qué innovaciones introduce? ¿Tienen algo que aportar las
tradiciones antiguas?
PREGUNTAS NO CONTESTADAS
Temas de investigación
Haga una breve reseña de la evolución y los enfoques y/o modelos de la teoría
de la administración pública.
Evaluación
Bibliografía