FICHA TECNICA PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO

• JUSTIFICACION GENERAL DEL SEMINARIO

Por extraño que parezca, el estudio sistemático de la administración pública fue

pionero dentro de las ciencias sociales modernas; en efecto, antes de LA apareción
de la Economía, la Sociología, la Psicología, la Ciencia Política o la Administración de
Empresas, se estudiaba desde 1728 en Prusia la Ciencia de la Policía o cameralística
(Policey Wissenchaft), exigido incluso, como requisito para acceder al servicio público.
En 1808 la tradición pasa a Francia con el nombre de Ciencia Administrativa y su
influencia se va a extender por toda Europa, Hispanoamérica y Norteamérica durante
el siglo XIX.

Se trataba de una disciplina que se ocupaba de los principios en virtud de los cuales
debería guiarse la acción de las autoridades encargadas del manejo de los asuntos
considerados como públicos. Sin embargo, con la aparición del Derecho
Administrativo, la Ciencia Política y la Administración de Negocios, entre otras, su
objeto de estudio fue asumido por estas disciplinas y su campo de influencia
desplazado o suplantado, presentándose a finales del siglo XX como una disciplina de
difícil identidad.

Por lo anterior, se hace necesario poner en conocimiento los desarrollos disciplinares

sobre el fenómeno administrativo público, más allá de los enfoques gestiólogico-
gerencialistas o jurídicos que han prevalecido en nuestro medio.

• OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL DEL MÓDULO

Introducir en los estudiantes de postgrados en el campo del saber administrativo

público y la administración pública, con pretensión disciplinar, para que se
identifiquen, conozcan y comprendan los aportes al conocimiento realizados desde las
doctrinas y teorías de la administración pública.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL MÓDULO

1. Establecer el origen del pensamiento administrativo público en el Estado

capitalista.
2. Conocer las corrientes del pensamiento administrativo público en diferentes paises
del orbe.
3. Comprender las diferentes formas de abordar la administración pública, como
ciencia, disciplina o arte.
IDEAS PRINCIPALES

Hablar del Pensamiento Administrativo Público es algo complejo además que, hasta
ahora, se ha prestado para muchas discusiones y controversias dado que ha sido
difícil establecer la naturaleza, objeto de estudio y definición de la administración
Pública, ya sea como ciencia, disciplina, arte u oficio.

A pesar de lo anterior, muchos autores de diferentes partes del orbe en los últimos
200 años, han realizado esfuerzos y variados tipos de aproximaciones para ubicar la
Administración Pública en alguna de las anteriores perspectivas, recurriendo a la
relación que tiene con la política, la sociología, la filosofía y el derecho, entre otros.

El módulo recoge el pensamiento de los principales teóricos de la Administración

Pública, visualizando enfoques y maneras de abordarla, teniendo presente su
desarrollo histórico y los énfasis puesto por ellos, de conformidad con las condiciones
políticas, económicas, sociales e ideológicas de su tiempo.

De acuerdo con lo anterior, la primera parte del módulo recoge el origen y evolución
del pensamiento administrativo público en el Estado Capitalista, resaltando que la
administración pública moderna parte del Estado Absolutista, identificando las
condiciones que se dieron para su futuro desarrollo. Así mismo, se expone el
pensamiento de los clásicos que permitieron dar sus fundamentos.

En la segunda parte se trata las grandes escuelas y corrientes de pensamiento

administrativo público, partiendo de las ciencias de la Policía y la Cameralística,
donde se denota las diferentes interpretaciones que ha tenido el concepto de “policía”
de acuerdo con los diferentes autores que han abordado el tema. Posteriormente, se
describe el marco general de la administración pública en Estados Unidos, dado que
ha tenido una gran relevancia e influencia en el desarrollo del pensamiento
administrativo público.

La tercera parte, se orienta a la comprensión de lo que se ha denominado como “la

administración de lo público”, realizando algunas disquisiciones sobre los enfoques
gestiológicos, organizacional e institucional.

Finalmente, se muestran los avances en los estudios de la administración pública en

Colombia, con base en los autores mas conocidos que han desarrollado el tema.

CONTENIDO

2
1. ORIGEN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO A PARTIR DEL
ESTADO CAPITALISTA...........................................................................................5

1.1. DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA....................7

Temas de investigación: 14
Evaluación: 14
Bibliografía: 14

1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

PÚBLICO.................................................................................................................15
1.2.1. CIENCIAS DE LA POLICÍA Y CAMERALES...........................................15
1.2.1.1. EL CONCEPTO DE POLICÍA...................................................................................................17
1.2.1.2. LO ADMINISTRATIVO COMO UN FENÓMENO SOCIAL DIFERENCIADO...................24
1.2.1.3. OTROS ENFOQUES SOBRE POLICY: CONCEPTO DE POLICY........................................43

Temas de investigación: 47
Evaluación: 47
Bibliografía: 47

2. EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO..................48

2.1. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESTADOS

UNIDOS...................................................................................................................48
2.2.1. EL GOBIERNO EN ACCIÓN.....................................................................52
2.2.2. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. .57
2.2.3. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN..............................................................67
2.2.4. RECHAZO DE LA DICOTOMÍA POLÍTICA-ADMINISTRACIÓN.............71
2.2.5. ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA...........................................................75

Temas de investigación: 82
Evaluación: 82
Bibliografía: 83

2.2. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EUROPA.....83

2.2.1. TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA: EL
COSMOS DE LA UNIÓN EUROPEA..................................................................83
Francia.................................................................................................................84
España.................................................................................................................94
Alemania.............................................................................................................99
Italia...................................................................................................................103
El Reino Unido..................................................................................................106

Temas de investigación: 112

Evaluación: 113
Bibliografía: 113

3
3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA....................................114

3.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CAMPO DE ESTUDIO...............115

3.2. TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL ESTADO DE LA DISCIPLINA

...............................................................................................................................117

3.3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA.................................128

EN BUSCA DE CLAVES DE LA GESTIÓN PÚBLICA: DIFERENTES MODOS DE

CORTAR UNA CEBOLLA....................................................................................128

Temas de investigación 133

Evaluación 134
Bibliografía 134

1. ORIGEN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO A PARTIR DEL

ESTADO CAPITALISTA

El pensamiento administrativo público no se configura de manera espontánea, surge

en el seno de las civilizaciones más antiguas, que sienta las bases de la conformación
de la administración pública actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como
antecedentes históricos y de ejemplos sobre cómo éstas, con diferentes maneras de

4
gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestión que configura
las primeras manifestaciones de la administración pública, frente a los Estados
modernos, con organizaciones muy complejas. A continuación se describirá
brevemente algunos casos que sirven de referencia, con la intención de dejar claro
que en la antigüedad existieron formas administrativas públicas, de acuerdo con el
desarrollo de los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral,
las cuales emergieron por los estudios arqueológicos, antropológicos, sociológicos o
por otras ciencias.

En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el
Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual
consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al
IV a.C. que en palabras de su autor “este Arthasastra, ciencia de la política, ha sido
elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guías de los
reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros” 1. Esta
obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre administración, además
que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administración
como una disciplina aplicada a los problemas gubernamentales.

En el medio oriente, los Árabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre los
problemas de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los
más sobresalientes se menciona Espejos de Príncipes que pretende una enseñanza
politico-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otr4o famoso texto
es Introducción a la Historia Universal, Ibn Jaldúm, en el siglo XIV, donde desarrolla
aspectos relacionados con la transformación de la administración durante los cambios
de los imperios islámicos frente a las dos formas de regímenes políticos: el Califato y
el Sultanato.

En la China se escribe el libro de los Exámenes que trata sobre la formación de una
de las burocracias más grande de la antigüedad; además de los cinco King que
establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales.

El imperio de los Sumerios, el rey era considerado el “vicario” o representante de los

dioses; La voluntad del monarca era la Ley; él era el jefe político y militar, pero como
la Mesopotamia no facilitaba la unidad, el régimen predominante fue la
descentralización política y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador local,
administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejercía el gobierno de la región en
nombre del rey. El único que impuso un sistema de rígida centralización fue
Hammurabi, quien expidió un código, que lleva su nombre y famoso por ser muy
severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la correspondencia
en el daño, conocida como la “ley del talión”.

1
“Arthasastra”. Revista de Administración Pública (RAP) núm. 54. Pág. 403.

5
El imperio Egipcio, contó con una organización administrativa suficientemente
desarrollada que les permitió construir las famosas pirámides, las cuales requerían
de un desarrollo de la ingeniería y una gama de técnicas organizativas al nivel de los
gobernantes.

Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo público, en su

manifestación más concreta, la administración pública moderna, se puede recurrir a
la historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de interés las
correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a occidente) el
establecimiento del Feudalismo, la Monarquía Absoluta (como transición hacia el
capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le corresponde una forma de
administración diferente, lo que nos permite apreciar la evolución y primeros pasos
de la misma.

Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despóticos, altamente

jerarquizados y centralizados, con una composición aldeana en su estructura
productiva, como sucedió con la China, la India, Persia, Babilonia, Egipto, entre
otros; fenómeno que fue asimilado por los primeros grandes imperios de occidente
como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso a la edad media con la
consolidación del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales; y el
Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que duró aproximadamente diez
siglos, desde el VII al XV, con una organización política que si bien se fundamentaba
en la reestructuración del bajo imperio romano, tenía características del despotismo
oriental.

La ampliación de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra

algunos antecedentes de la administración pública en su forma primigenia; pero es a
partir de la conformación del Estado Absolutista 2, que se comienza a hablar de la
administración pública moderna.

De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que el

establecimiento de la Monarquía Absoluta sienta las bases para la formación del
Estado Capitalista y por ende la administración pública moderna; cuestión que es
debidamente explicada por Omar Guerrero en un texto ya clásico sobre el tema, el
cual presentamos a continuación para su estudio detenido.

1.1. DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA 3

2
La Monarquía absoluta se estableció en Europa entre los siglos XVI al XVIII, no de una manera uniforme, sino
más bien con diferentes altibajos
3
GUERRERO OROZCO, Omar. La administración pública en el Estado Capitalista. Segunda parte. Capítulo VII:
De la monarquía absoluta al Estado capitalista. Barcelona. España : Fontamara, 1981. P. 141 – 150

6
La monarquía absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el
modo de producción capitalista; precisamente es la etapa formativa del Estado
capitalista. En el Estado absoluto son construidas las condiciones sociales sobre las
cuales se levantará el poder político del capital, acontecimiento que tiene lugar hacia
fines del siglo XVIII cuando la burguesía despeja su propia incógnita como clase
políticamente dominante. La monarquía absoluta es el primer Estado capitalista y, por
tanto, se encuentra en una fase transitoria entre el feudalismo en un proceso de
unificación política y centralización administrativa, mediante el cual se integran las
bases para la edificación de la sociedad civil como nación. Realizado este cometido
entre los siglos XVI y XVIII, la monarquía absoluta deja su lugar al Estado capitalista
moderno.

DESPOTISMO ORIENTAL Y MONARQUÍA ABSOLUTA

A cada modo de producción corresponden una determinada forma de administración.

El Oriente antiguo conoció formas despóticas, jerárquicas y centralizadas. Grecia y
Roma republicanas conocieron formas colegiales y la Edad Media contempló
administraciones domésticas.

En la misma forma como los modos de producción se suceden en la historia, las

formas de administración que les son correspondientes también se suceden unas a
otras hasta llegar a la capitalista. Por tanto, se puede afirmar que las primeras formas
de administración arrancan en Egipto y Babilonia, en tiempo inmemorial, para crecer
en Persia, China y la India, transmitiéndose luego a Roma, Bizancio y otras
sociedades; en este desarrollo el apogeo coincide con el auge del Bajo Imperio
Romano, tras la caída del Imperio de Occidente, en el año 476, el punto ascendente
se estaciona para luego, hacia 1453, descender y después desplomarse. La
explicación de este hecho se encuentra en la decadencia de los elementos
burocráticos de la administración publica y el renacimiento, ahora ilimitado, de los
elementos patrimonial-domésticos de la Edad Media. Sin embargo, la historia no
retrocede: las fuerzas productivas del feudalismo compensan en la estructura
económica de la sociedad, el deterioro sufrido en su superestructura política.

Así, en tanto en la Edad Media se desploma la espléndida organización de la

administración romana, la estructura económica feudal va incubando elementos
dinámicos que trastocan el estancamiento oriental, revolucionándolo, creando en su
lugar una sociedad históricamente más avanzada. De este modo, el Estado y la
administración romanas pagan el costo de la nueva sociedad, la feudal.

Con la caída de Bizancio en 1453 desaparecen las fuerzas no patrimoniales que dan
vida a un Estado centralizado, basado en el desarrollo de elementos burocráticos;
esto es, el desarrollo económico y social de Roma y Bizancio fue posible por la
existencia de elementos no asiáticos, que bloquean la tendencia patrimonializadora
del modo de producción asiático. Tal es la clave de su avance. Por tanto, ni China, ni
India, ni el Imperio Otomano tuvieron la capacidad de desarrollar elementos

7
burocrático, sino únicamente patrimoniales. Por esta razón, en el siglo XVI el modo
de producción asiático llega al tope del crecimiento de sus fuerzas productivas y al
límite de su capacidad política y administrativa.

La sociedad oriental llega en esta época a la cúspide de su desarrollo, pero no ha

engendrado en su seno el embrión de la nueva sociedad. El último gran imperio del
Medio Oriente, el Otomano, no hace sino restaurar acrecentadamente el palacio
heredado a los árabes, legado a su vez de Persia; no toma el modelo romano de los
vencidos –los bizantinos-, sino la tradicional estructura palaciega oriental. El modo de
producción asiático, tendrá en el Imperio Otomano su último avance; de aquí en
adelante, sus procesos regenerativos harán de Oriente una sociedad al margen de la
rueda de la historia. Tal es el inevitable <estancamiento> oriental, explicable por la
composición aldeana de su estructura productiva. Paralizadas las fuerzas
productivas, quedan también paralizadas la sociedad y el Estado; la administración
del Imperio Otomano, amén de su composición palaciega, seguirá siendo el motor de
las conquistas turcas hasta el momento de su colapso. La administración otomana no
será capaz de progresar porque los hombres que la integran son funcionarios
patrimoniales, apenas han dejado de ser sirvientes domésticos.

Es la presencia de funcionarios públicos, burocráticos, lo que genera avances

superiores en la administración; su existencia contribuye al auge romano y, su relativa
ausencia, a la inmutabilidad bizantina. La administración, para progresar al compás
de la sociedad en que vive, debe funcionar hacia la sociedad misma, no hacia el
interior del palacio; o, cuando menos, como sucedió en Roma y Bizancio, hacia la
sociedad y el palacio. En el año 1000 la administración intramuros es un arcaísmo
que contrasta con el antecedente romano y el coexistente bizantino.

Tal es la causa de que el deslumbrante Imperio Otomano, como etapa superior del
despotismo oriental, sea a la vez su última y regenerada manifestación. Con la
sociedad otomana, el modo de producción asiático concluye, también con respecto a
la administración, su papel histórico; se convertirá en un fósil viviente. El despotismo
oriental, con sus últimas manifestaciones de la historia de Oriente a Occidente. La
esclerosis económica se disemina en un cuerpo social enfermo y el Estado queda
paralizado. La administración pública oriental llega a su clímax y no avanza más; ha
desaparecido la burocracia, ha triunfado el elemento cortesano.

El despotismo oriental es como una serpiente que se devora desde la cola; sin
fuerzas productivas, sin fuerzas sociales, no se restaura sino a base de devorarse a sí
mismo. Las revoluciones de palacio, las turbulencias dinásticas, son incapaces de
estimular un cambio en la base. El Estado oriental, otrora poderoso ente político que
se erigía como fuerza económica vital, se convierte en un parásito incapaz de realizar
sus propias funciones. Las relaciones de producción, sobre las cuales se edificó el
despotismo oriental, no entran en contradicción con fuerzas productivas estacionarias:
No hay contradicciones ni cambios.

8
Sin contradicciones, sin cambios, la sociedad oriental se detiene. Las clases yacen
estereotipadas en el velo denso de la fuction publique. El despotismo oriental se ha
modificado; entre la sociedad y el Estado y las relaciones de producción no hay
contradicciones y, el desarrollo de antaño perceptible, cae a un movimiento circular,
cíclico, enviciado.

La administración del Estado absoluto, por tanto, no es modelada a partir de la

administración del Imperio Otomano, sino desde la tradición oriental legada por Roma.
El mundo antiguo se movió de Occidente a Oriente, el mundo moderno se mueve de
Oriente a Occidente. Pero, en el siglo XVI, la cuenca del Mediterráneo sigue siendo
el marco de la historia. La administración tiene en el capitalismo nuevas condiciones
dinámicas que brotan del crecimiento de las fuerzas productivas y, a la vez,
engendran nuevos fundamentos sobre los cuales edificar su desarrollo: el divorcio de
la sociedad y el Estado y la necesidad de la administración pública como mediación
que las relacione.

La administración del Estado absoluto es la restauración, bajo condiciones

históricamente determinadas del capitalismo entre el siglo XVI y XVIII, de la
administración del despotismo oriental; pero no del despotismo oriental momificado en
China y Turquía, sino de los gérmenes burocrático-patrimoniales heredados por el
Imperio Romano a través de la Edad Media.

MONARQUÍA ABSOLUTA Y ESTADO CAPITALISTA MODERNO

La monarquía absoluta constituye la etapa formativa del Estado capitalista y, como tal,
un proceso constructivo que tiene lugar a base de otro proceso, pero destructivo. Es
decir, como período constructivo del Estado capitalista, la monarquía absoluta es
edificada a base de liquidar al feudalismo. Este proceso, iniciado en el siglo XVI,
durará hasta el siglo XVIII en que la burguesía comienza a establecer regímenes
republicanos. Esta etapa, por tanto, es una época de expropiación y consolidación.

Tan luego como la estructura económica feudal fue puesta en crisis y el Estado
absoluto demandó el monopolio de los medios de administración, la administración
pública, recientemente integrada por comisarios, inició la etapa de expropiación de
aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde
este proceso se manifestó en su forma más pura. El conflicto latente entre el rey la
aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos
colegiados y las localidades, también incluye la administración central del monarca.
El ejército, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del soberano y, a su
vez, el control de la administración pública, está la centralización gradual a que es
sometida toda la organización del Estado.

El monarca absoluto reconoció el contenido estamental de los oficios como criterio de

distinción entre comisión y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios frente a
los ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la

9
persistencia de elementos probendarios en la mayoría de los oficios ocupados por la
aristocracia terrateniente. Pero no sólo Francia y Prusia conocen la institución
comisarial; también España, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra
emplean comisarios como instrumentos del absolutismo regio.

El comisario es la base de la administración del Estado absoluto en Europa y,

erradicados los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocráticos, lo es
también de la administración del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en
oficial. Aunque la institución comisarial se evidenció en la Edad Media, no fue sino
hasta el siglo XVI cuando se empezó a emplear de manera regular; probablemente
los Commissaires Déportes y los Maitres de Requetés franceses sean los
antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en las encomiendas de
revista del ejército y en las supervisiones territoriales; en España, en la época de
Carlos V, con la creación del Comisario General que integraba los cargos de Auditor
General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia
Católica la que, recogiendo la tradición romano-bizantina, sirvió al Estado absoluto
como ejemplo del empleo regular de comisarios.

Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del Estado

capitalista; del mismo modo, la administración comisarial del Estado absoluto
constituye la fase formativa de la administración oficial del Estado capitalista. En
otras palabras, la estructura comisarial de la administración del Estado absoluto tuvo
como fundamento su carácter expropiador; una vez liquidados los estertores feudales,
la maquinaria comisarial del ancien régime es convertida por el capitalismo en una
maquinaria oficial. La revolución francesa, que proclama el nacimiento del Estado
capitalista moderno y la muerte del ancien régime, no hace sino aprovechar la
centralización creada por éste y reforzar el carácter leviatánico de aquél.

Y bien, ¿cuál es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los
poderes feudales, consistió esencialmente en restaurar el despotismo oriental, pero
modificado, adaptado a las condiciones históricas capitalistas de la nueva sociedad,
La obra del ancien régime consistió en liquidar el feudalismo y crear la centralización
política; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde han sido borrados
los poderes señoriales y liquidadas todas las fronteras interiores; donde la
centralización absolutista ha depuesto los poderes dispersos de feudatarios y
ministeriales.

Sólo ahí donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado implicara
unidad política, hegemonía de poder y unidad territorial, la burguesía estaba en
condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas sociedades en
las cuales el feudalismo aún persistía, donde los campesinos aún estaban sujetos a la
tierra y la corvée, donde aún existían privilegios de poder e islas de autonomía
territorial, el Estado absoluto, el antiguo régimen, hasta ese momento no habían
cumplido su misión histórica; en ellos, no hay condiciones para revolución burguesa.

10
 El Estado capitalista moderno existe ahí donde el Estado absoluto ha establecido la
unidad política y la centralización administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el
requisito del Estado capitalista moderno es la centralización política y administrativa; y
es la centralización, obra de la administración comisarial absolutista, la que expropia
el poder y los medios de administración de manos de los más variados depositarios.

Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela

administrativa creada por la monarquía absoluta. Esta, su misión expropiadora,
afecta también la estructura laboral y la distribución de la fuerza de trabajo en cada
rama de la economía. El antiguo régimen es un Estado tutelar; pero es tutelar por su
propia condición de Leviatán administrativo que explota y domina, a la vez que
protege y sirve. Y es tutelar porque, como Estado absoluto, impide el libre juego de
las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las clases sociales, hasta que
termina por ser la víctima de las clases sociales a las que pretende someter.

Desde el punto de vista del estudio de la Administración Pública, la monarquía

absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista
moderno; es el antiguo régimen donde tiene lugar la restauración reformada de los
métodos orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El
antiguo régimen no ha hecho sino dejarse llevar por la tendencia histórica que hace
que todo gobierno se oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a la
tendencia universal de la centralización en la que la Polis y el feudalismo no son sino
las excepciones que confirman la regla.

Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha

vulnerado también a otras clases sociales, a la burguesía misma. Ha entrado en
contradicción con las relaciones de producción existentes y la estructura económica
prevaleciente; ha cumplido su misión y se acerca su fin. El capitalismo requiere un
Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo, la existencia del
Estado antifeudal está fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo absurdo de la
permanencia del ancien régime, consiste en su carácter absolutista y autocrático;
estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en una camisa de
fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la administración absolutista no
sólo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha terminado por serlo también con
los gremios y las manufacturas capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses
que reclaman independencia.

Al régimen monárquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarquía absoluta.

Hemos llegado a la etapa superior de la administración pública en el capitalismo,

etapa superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el movimiento
de la administración pública, de su origen al capitalismo, señala un avance
ascendente, preñado de contradicciones dialécticas desde las cuales brotan etapas
siempre superiores; en este movimiento ha habido un juego de factores, a veces
combinables, a veces excluyentes.

11
Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histórico de la administración
pública, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de
organización, procedimientos decisorios y unidades orgánicas. Las formas de
organización son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos decisorios son
la colegialidad y la monocracia; las unidades orgánicas son el oficio y la comisión. Es
su combinación o exclusión lo que explica las modalidades estructurales y funcionales
que adopta la administración pública en un momento histórico determinado.

La forma originaria de la administración tiene lugar en el despotismo oriental. La forma

que adopta la organización de la administración del despotismo oriental es el
patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es
decir, el mando unipersonal encarnado en el déspota. La unidad orgánica
corresponde a la comisión. Egipto Fraraónico y Lágida, Persia Sasánida, Babilonia,
México y Perú prehispánicos, China e India, tuvieron este tipo de administración.

En la interconexión histórica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca

oriental del Mediterráneo, se da una combinación de elementos. La Polis griega y la
Civitas romana tuvieron una organización excepcional: los honoratiores. Sus
procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgánicas, oficios. El
Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que son predominantes,
dando a luz un régimen relativamente avanzado de la burocracia. Bizancio, por su
parte, consecuente con la gradual orientalización del Imperio, conserva los logros
romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo.

Las monarquías medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los

mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario erosiona el
régimen patrimonial formándose en su lugar un tipo sin precedente: el
patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se cosifican y
privatizan, reforzándose el sistema colegiado. Los elementos burocráticos casi
desaparecen, el procedimiento unipersonal está muy atenuado y las comisiones sólo
son virtualidades. Es como sí todos los avances de la administración se los hubiera
tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de gérmenes que sobreviven la
Edad Media.

El Estado absoluto recupera la forma burocrática y atenúa marcadamente el elemento

patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al mando
unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al
margen de las unidades principales: las comisiones. La monarquía absoluta es un
Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la monocracia, de la comisión,
en fin, del despotismo oriental.

Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el

desarrollo de la administración pública a lo largo de su historia. En su seno, la
administración pública es típicamente burocrática, monocrática y comisarial. Aunque

12
el personal público ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto
derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no reconocer la
propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos públicos. La administración pública
estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce
prerrogativas señoriales; auspicia el espíritu de servicio, pero no somete a sus
funcionarios a una calidad servil. La administración pública capitalista es, en suma, el
producto más acabado de cuantas formas de organización administrativa se han dado
en la historia. En ella encontramos todos los avances históricos del despotismo
oriental, del Imperio Romano, de las monarquías medievales y del Estado absoluto; la
administración pública moderna es la forma superior porque es el resultado de siglos
de avance, el producto final y más elevado de organización gubernamental.

Temas de investigación:

1. Efectúe una comparación entre la forma de administrar de alguna de las

civilizaciones orientales (China, India, Persia, etc.) y el imperio Romano
2. ¿Qué caracteriza al Despotismo Oriental?
3. ¿Cuáles son los aspectos más representativos, en la forma de gobernar y por
ende de administrar, en el Feudalismo?
4. Establezca semejanzas y diferencias en las manifestaciones administrativas entre
el despotismo oriental y el feudalismo.
5. ¿En qué consistió el Estado Absolutista y cuáles fueron las condiciones que
contribuyeron a la formación del Estado Capitalista?
6. ¿Porqué se dice que la administración pública moderna surge con la conformación
del Estado Capitalista?

Evaluación:

Elabore un corto ensayo sustentando o refutando la hipótesis de Omar Guerrero “A

cada modo de producción corresponde una determinada forma de administración”.

Bibliografía:

GUERRERO OROZCO, Omar. La administración pública en el Estado Capitalista.

Segunda parte. Capítulo VII: De la monarquía absoluta al Estado capitalista.
Barcelona. España: Fontamara, 1981.
GUERRERO OROZCO, Omar. Introducción a la Administración Pública. Capítulo 1:
Las Ciencias de la Administración Orientales. Capítulo 2: Antecedentes occidentales.
México D.F, México: Harla, 1985. P. 5 – 24
BODIN, Jean. Los seis libros de la república. Madros. España. Tecnos. 1986.

13
MONTENEGRO, Walter. Introducción a las doctrinas político económicas. Cap.
Liberalismo. Septima reimpresión. México D.F. México. 1990. P. 30 – 60.
ARISTÓTELES. La Política. Cualquier edición.
Textos sobre la historia de la edad media y moderna.

1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

PÚBLICO

1.2.1. CIENCIAS DE LA POLICÍA Y CAMERALES.

Una de las primeras manifestaciones, más sistemáticas, que hace parte de los
orígenes de la administración pública moderna es la denominada Ciencias de la
Policía, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su nacimiento y
desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España.

Los primeros autores entendieron por “policía” no una institución o mecanismo que
funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental característica del
Estado; dominios, técnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra,
Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que presentó como un
programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para
muchos estudiosos fue considerado como un programa – utopía) en el que mezcla
democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata es del mantenimiento de la
monarquía.

La organización del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la
responsabilidad de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. A ésta última
Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe promover: la
caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y honestidad. El
esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas dedicadas a la
administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras tantas para dedicarse
a las “cosas”: La primera junta para la gente, dedicaría su esfuerzo a la vigilancia de
los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”; la segunda, se dedicaría a
aspectos “negativos de la vida” y, las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a
los asuntos concernientes a las mercancías y bienes manufacturados; la otra,
administraría el dominio o territorio.

14
Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Policía es una
forma racional de la acción del Estado que administra el poder político sobre los
hombres, considera que la obra en mención, está relacionada con los debates en
esos momentos sobre la razón del Estado y su organización administrativa. El
comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una utopía,
implica un caudal teórico de su tiempo y un producto de su época.

Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Policía, es del francés

Delamare, quien en el siglo XVIII compiló las disposiciones legales del Reino de
Francia denominándolo Compendium o Tratado de Policía, en el cual apunta que el
término policía se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto a 11aspectos que
describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes a los de Turquet;
tanto, que los analistas consideran que los autores se refieren a una monarquía
absoluta consolidada frente al feudalismo.

En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el

presente módulo, se ha considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y
Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la Policía, dado que coinciden
plenamente en lo que es su esfera de acción dentro de la sociedad; mientras que
Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralística, la cual consideran como un
elemento relevante dentro de la Monarquía Absoluta, atribuyéndole características
técnicas y prácticas administrativas, que permitió un desarrollo positivo de asuntos
reales y la conservación de su patrimonio.

La Cameralística tiene dos momentos históricos; el primero es la aplicación de

técnicas para aumentar el poderío del rey, en cuanto la administración del patrimonio
regio y, el segundo, consolida las normas internas de la administración, sobre las que
se fundará posteriormente el derecho administrativo. En éstos términos, la
cameralística aporta en dos sentidos: a sentar las bases de la moderna administración
pública, al haber elaborado un cuerpo de instrucciones y construido el contenido de
una tecnología especializada y, por el otro a la formación del derecho administrativo.

Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Policía fue Von Justi, quien es

considerado el que produjo en enlace entre la antigua ciencia de la policía con la
administración pública moderna. Trata diversos temas que podemos considerar
claves, como el relacionado con el asentamiento de la población; la relación campo –
ciudad; los aspectos demográficos, la movilidad, mortalidad, migración, economía,
finanzas, crédito, producción, conducta moral etc. Un comentarista como Foucault
considera la obra de Justi mas adelantada que la de Delamare, por dos aspectos en
especial: Para Von Justi la policía debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo
que actualmente es considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o
sea el desarrollo de los elementos constitutivos de la vida de los individuos, lo cual
nutre a su vez la fuerza del Estado. Así mismo, Von Justi distingue entre la policía y la
política. Y, el segundo aspecto, es la importancia que le da Von Justi a la población.

15
El tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración se había iniciado a
mediados del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi (traducción francesa)
pero, entre otros autores relevantes, que generan la transición entre la Policy y el
desarrollo de la administración son Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la
Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia 1864, cuando prácticamente
la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción; y Charles-Jean Bonnin,
quien en 1808, le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó
significativamente el calificativo de pública, época en que se encuentra emergiendo
los regímenes constitucionales.

Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la

Policía, aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio.

En general, podemos decir que la disquisición se centró en el hecho que, al terminar

la monarquía, no implicó la muerte de la ciencia de la policía; ésta se transformó en
una ciencia del Estado liberal que ahora denominamos como administración pública.

Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la
ciencia de la pólicy, cuyo estudio se ha referido a la investigación aplicada de los
problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Aquí se muestra una
gran preocupación por los elementos que la definen, agrupándolas en dos: La Pólicy
como curso de acción y, otra, como la acción misma; en términos simbólicos, una
como la causa y la otra como el fluido. Con base en estas vertientes y aportes de
distintos autores, Omar Guerrero plantea los múltiples problemas que hay que
resolver con fines explicativos y prácticos.

A continuación se presenta para su estudio los textos citados:

1.2.1.1. EL CONCEPTO DE POLICÍA4

La policía es una disciplina que nació, se desarrolló y feneció entre los siglos XVI y
XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España; irónicamente, en la Alemania de
entonces no triunfó la monarquía absoluta y los poderes feudales impusieron la
organización de frágiles reinos en los que la centralización estuvo ausente, lo que
hace pensar a los contemporáneos5 sobre la paradoja de que fueran esencialmente
4
Omar Guerrero Orozco. Introducción a la Administración Pública. Universidad Nacional Autónoma de México.
México. Concepto de Ciencia de la Administración.
5
Sobre ésta paradoja ver Foucault, Origen de la tecnología y la razón de Estado. p 7.

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alemanes sus autores. “Lo que ellos entienden por “policía” no es una institución o
mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental
característica del Estado; dominios, técnicas, objetivos donde interviene el Estado.

Hay una obra, Monarquie aristodemocratique, escrita por el holandés Turquet de

Mayerne como un programa-utopía –como bien lo definió Foucault-; es un proyecto
que el autor considera posible y con esa circunstancia lo presenta a los Estados
Generales Holandeses. Resulta interesante el que, como lo menciona su título, la
mezcla entre la democracia y la aristocracia no es sino una condición secundaria,
subordinada a la fundamental que es el mantenimiento de la monarquía, a saber.
Estado monárquico, pero al cual el autor denomina igualmente, “La Ciudad la
República, o simplemente, la Policía”.

La organización del Estado supone cuatro ramas, cada cual bajo la responsabilidad
de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. Si recordamos que la región
de los Países Bajos fue parte de la Corona Español durante el siglo XVI, veremos que
la partición cuatripartita de las funciones públicas puede tener una inspiración
peninsular, ya que fue en España donde se dividió la función pública en cuatro
causas: justicia, guerra, hacienda y policía; el paralelo es muy grande, salvo el caso
de la policía, a la que Mayenne le asigna un papel moral, ya que debe promover: la
caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y honestidad.

El esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas dedicadas a la

administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras tantas para dedicarse
a las “cosas”. La primera junta para la gente dedicaría su esfuerzo a la vigilancia de
los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”, tendrían relación con la
educación y la selección de ocupaciones, lo que dividiría a las personas provechosas
de las que no lo son, y que se consideran “escoria de la sociedad”, la segunda, se
dedicaría a aspectos “negativos de la vida”: los pobre, viudas, huérfanos y ancianos;
desempleados; apoyo financiero a quien lo necesita; salud pública; accidentes y
calamidades. Por cuanto a las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a los
asuntos concernientes a las mercancías y bienes manufacturados; señalando lo que
fuera susceptible de producirse y ejercería el control de los mercados; la otra,
administraría el dominio o territorio, tales como la propiedad privada, legados,
donaciones, control de ventas en subastas, reformas de los derechos señoriales, ríos,
caminos, edificios públicos y bosques.

Monaruie Aristodemocratique es una utopía, como muchas que le antecedieron, que

fueron contemporáneas, o posteriores como las de Moro, Bacon, Harrington y
Campanella, pero también, como ellas, está implicada en el caudal teórico de su
tiempo y es, como toda obra, un producto de su época, la cual tiende a representar.
Sobre este punto, Jesús Reyes Heroles ha dicho con acierto que la “concepción
utópica intenta cambiar siguiendo un arquetipo y la concepción del Estado óptimo
tiene un modelo, una guía, que quiere ser operante de conformidad con lo dado…”
“No es posible separar aquello a que se aspira de lo que es necesario para lograrlo.

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Foucault considera que el ambiente teórico en el cual se escribió esta obra está ligado
a los debates sobre la razón de Estado y la organización administrativa del mismo,
toda vez que Mayenne nos ilustra sobre tres puntos:

a) Aunque la policía es una de las cuatro ramas de la administración del Estado –

justicia, guerra y hacienda en realidad lo abarca todo: “se extiende dentro de todas
las condiciones de la gente, de todo lo que hacen e emprenden. Su campo abarca la
justicia, las finanzas y el ejército”, ha dicho el propio Mayenne.

b) “La policía incluye todo, pero desde un punto de vista extremadamente particular.
Los hombres y las cosas son visualizados tanto como sus relaciones: los hombres
que coexisten en un territorio, sus relaciones con la propiedad, lo que producen
enfermedades y accidentes que puedan sobrevenirles. Lo que busca vigilar la policía
es un hombre vivo, activo, productivo. Turquet emplea una expresión notable: el
verdadero objeto de la policía es el hombre”.

c) Es una intervención totalitaria del Estado en la vida del hombre, que tiene dos
finalidades: primero, se dirige hacia lo que produce la ciudad “adorno, forma y
esplendor”. Este último no es únicamente un criterio estético, sino igualmente político:
se refiere a la fuerza y vigor del Estado. Segundo, la policía fomenta el trabajo, las
relaciones de intercambio y la ayuda mutua entre los hombres. A esto Turquet llama
“comunicación” y ella ha de ser asegurada por la policía, porque ello evita que la vida
de los hombres sea pobre y precaria.

Foucault considera que la policía es una forma racional de la acción del Estado que
administra el poder político sobre los hombres; agrega: “proporciona a los hombres
vida adicional y al Estado fuerza adicional, gracias al control de la comunicación, es
decir, las actividades comunes como el trabajo, intercambio y producción”; las ideas
vertidas en este proyecto-utopía –lo que aspira en relación con lo necesario para
lograrlo- no es letra muerta, y como lo menciona Foucault: en los siglos XVII y XVIII
se extendieron a “políticas aplicadas” por la vía de la cameralística y el mercantilismo,
de un lado; y por la polizewissenchaft alemana (ciencia de la administración enseñada
en Alemania), del otro.

DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA POLICÍA

Primero un caso de política aplicada. Durante el siglo XVIII el jurista francés

Delamare emprendió la compilación de las disposiciones legales del Reino de
Francia, trabajo que produjo su Compendium o Tratado de Policía. El autor de este
compendio jurídico sugiere que el término policía se refiere a la vigilancia dentro del
Estado de los siguientes aspectos: 1) religión; 2) moral; 3) salud; 4) alimentación; 5)
caminos, carreteras y edificios; 6) seguridad pública; 7) artes y ciencias; 8) comercio;
9) fábricas; 10) servidumbre y trabajadores; 11) los pobres; de hecho, todo como en
el caso de Turquet. Foucault desprende del paralelismo de Delamare y Turquet, que

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ambos autores se refieren a una monarquía absoluta consolidada frente al
feudalismo, gracias al empleo de la fuerza armada, el sistema judicial y el mecanismo
fiscal; es decir, “éstos fueron los modos mediante los que se manejó tradicionalmente
el poder”.

Bodino ya había descrito la centralización del Estado absoluto y calificado el papel de

los comisarios de expropiadores del poder feudal. La ciencia de la policía considera a
una monarquía ya establecida y consolidada como el espacio político irrestricto en el
que todas las barreras feudales han sido derribadas, un espacio nuevo, una frontera a
conquistar. Toca a la policía acrecentar ese espacio nutriendo las fuerzas interiores
del Estado, las que le dan el dominio de la sociedad. Delamare acredita a la policía
un amplio poder de vigilancia, o más bien de control, sobre una sociedad a la que la
propia ciencia de la policía juzga debe ser administrada totalmente por el Estado; el
autor del Compendium dice: “la policía vigila todo lo pertinente para la felicidad del
hombre”… “la policía vigila todo para regular la sociedad, (las relaciones sociales)
ejercidas entre los hombres”.

Foucault extrapola el planteamiento de las once funciones de la policía como un

criterio no contemplativo, sino aplicado, orientado a reproducir las fuerzas del Estado;
en este sentido, la religión es una tarea de la vigilancia de la policía, no como dogma,
sino como condición de la vida moral de los hombres; la vigilancia de la salud y la
alimentación se relaciona con la preservación de la vida; al cuidar del comercio,
manufacturas, trabajadores, pobres y el orden público, cuida entonces de la utilidad
de la vida; cuando vigila el teatro, la literatura y la diversión, su propósito son los
placeres de la vida. “En suma, la vida es el objeto de la policía: lo indispensable, lo
útil y lo superfluo. Que el pueblo sobreviva, viva, e incluso haga mejor lo que hace:
es lo que la policía tiene que asegurar”.

Por esto, Delamare declara que la policía tiene como propósito al hombre y su
felicidad en este mundo, pero también del otro, por lo cual ahora debe cuidar y
alimentar su cuerpo, así como incrementar sus satisfactores. La policía, pues, se
relaciona con todo aquello que deriva como beneficio de la vida en la sociedad.

Ahora veamos la versión pedagógica de la ciencia de la policía, que tuvo su desarrollo

en Alemania. Foucault nos dice que hay tres libros que, tiempo después de su
elaboración, sirvieron como textos de enseñanza: Liber de politia de Huhental; Precis
for the police de Willebrandt; y Elements of police de Von Justi. Analizaremos ahora
los dos primeros, posteriormente el otro.

No es mucho lo que puede agregarse a las contribuciones de Turquet y Delamare en

lo relativo al campo de acción de la policía, Huhental menciona el número de los
habitantes; la religión y la moral; salud; alimentos; seguridad de personas y bienes,
particularmente en lo relativo a catástrofes como incendios e inundaciones;
administración de justicia; comodidad y placeres; luego, dice Foucault, capitula
materias inherentes a ríos, bosques, minas, salinas y vivienda; finalmente, la forma de

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acceder a las mercancías a través de la agricultura, industria y comercio. Willebrandt,
por su parte, menciona la moral, comercio, oficios, salud, seguridad y construcción y
planeación urbana.

Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, cuatro autores importantes de la ciencia

de la policía, coinciden plenamente en lo que es su esfera de acción dentro de la
sociedad, cuyo núcleo financiero ha sido la cameralística, de la que nos hablan
Mosher y Cimmino: “la cameralística nace de las exigencias de la monarquía
absoluta, la cual estimulará la elaboración de técnicas y de prácticas administrativas
para la mejor marcha de los asuntos reales y para la conservación de su patrimonio”.
En un principio, sus estudiosos elaboraron un cuerpo de instrucciones y normas
exclusivamente administrativas, y luego construyeron sobre su base el contenido de
una tecnología especializada, la cameralística, a la que siempre relacionaban con el
patrimonio regio. No fue sino hasta el siglo XVIII que Von Justi la lleva a la
Universidad y sostiene que no sólo es de utilidad para el soberano, sino que es
igualmente útil para el público.

Según los autores citados, la cameralística tiene dos momentos históricos: en el

primero, sus técnicas servirán para incrementar el poderío del rey por la vía de la
administración del patrimonio estatal, lo que coincide con las ideas de Turquet,
Delamare, Huhental y Willebrandt; el segundo, en que su conocimiento acumulado
será el centro de las normas internas de la administración pública, sobre las que se
fundamentará luego el derecho administrativo, Mosher y Cimmino agregan que, por
tanto, hay una doble contribución de la cameralística o como decimos nosotros la
policía, a saber: sus aportes al derecho administrativo, de un lado, y a la moderna
ciencia de la administración, por el otro, la vía no jurídica, la cual tiene su curso a
través de la gran personalidad de Lorenzo Von Stein; de ahí, ambos infieren con
certeza el desarrollo en Alemania y Austria de una ciencia de la administración en el
siglo XIX, cuyos orígenes se pueden encontrar en la cameralística, “una segunda
ciencia de la administración de contenido más parecido al que se atribuye en los
estudios contemporáneos”, es decir, una ciencia emparentada a la actual, aunque
diferente por ocurrir en época distinta, bajo otras condiciones, determinada por otro
modo de existir.

La médula de la policía como ciencia administrativa es el estudio de “la actuación

práctica de la idea fundamental del Estado”; concepto de la moderna ciencia de la
administración forjada en Alemania por Von Stein desde la policía, pero por el camino
trazado por Von Justi.

VON JUSTI

El más relevante pensador de esta ciencia es Von Justi, no sólo por su calidad, sino
por ser el enlace entre la antigua ciencia, la policía y la moderna la administración. Su
libro Elements of police está formado y capitulado por contenidos que varían de los
textos precedentes, pero conservando la idea fundamental de la vida en la sociedad.

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Comienza Foucault refiriéndose a la propiedad predial del Estado, es decir, a su
territorio, se interesa en la forma del asentamiento de la población desde un doble
ángulo, tanto de la oposición campo-ciudad, como de quienes lo habitan en sentido
demográfico: número, crecimiento, movilidad, mortalidad, migración; luego estudia la
propiedad, en la que incluye mercancías, manufacturas, circulación, crédito y moneda;
y concluye abordando la conducta de los habitantes, su moral, ocupaciones,
honradez, etc. Foucault opina que esta obra es mucho más avanzada en el concepto
de policía que la de Delamare, y lo argumenta basándose en dos puntos:

Primero: Señala que en Von Justi es más clara la paradoja fundamental de la policía;
la policía, expresa él, “es lo que capacita al Estado para incrementar su poder y
ejercer su fuerza al máximo. Por una parte, la policía tiene que mantener felices a los
ciudadanos, entendida la felicidad como supervivencia, vida y vivir mejor. Define
perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno de gobernar, o
racionalidad estatal: es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los
individuos, de tal modo que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del
Estado”; por la otra, Von Justi distingue entre esta función, a la que llama polizei,
policía, y die politik, la política, a la que asigna una tarea fundamentalmente negativa.
“Die politi k consiste básicamente en lucha del Estado contra sus enemigos internos y
externos. Polizei, de cualquier modo, es una tarea positiva que nutre por igual la vida
de los ciudadanos y la fuerza del Estado”.

Segundo: El énfasis de Justi sobre la población. Durante el siglo XVIII la población

era una materia de gran importancia que, a la sazón, se había convertido en objeto
muy importante para la policía.

Dicho sea, antes de concluir esta parte, que no está de más comentar que el término
policía, tal como se usó antaño, debe ser reivindicado, lo mismo que otro que le está
emparentado, a saber, “razón de Estado”, y que sufrieron un proceso de desgaste y
un uso finalmente peyorativo. Los dos términos como formas instrumentadas del
ejercicio del poder estatal, y a la vez, como una racionalización de ese poder, nos son
útiles no sólo para valorar una ciencia de la administración fenecida, pero que ha
dejado huella; sino también para la ciencia de la policía que ha vuelto a ser útil para
recordarnos las prácticas racionales del Estado. Recordemos, igualmente, que “la
doctrina de la policía define la naturaleza de los intereses en la actividad racional de
Estado; define la naturaleza de los propósitos que persigue, la forma general de los
instrumentos involucrados”.

Es muy clara la filiación absolutista de la ciencia de la policía, toda vez que se trata de
la ciencia de la administración del Estado absolutista; sin embargo, la muerte de la
monarquía absolutista no implica la muerte de la ciencia de la policía; perecería como
una disciplina relativa a esta monarquía absolutista, pero se transformaría en una
ciencia del Estado liberal: la ciencia de la administración. Esto debe ser explicado.

21
El Estado moderno capitalista ha tenido un desarrollo histórico en el cual las fuerzas
internas que lo nutren han vivido diferentes relaciones, conforme la aristocracia y la
burguesía se disputaban la hegemonía; entre los siglos XVI y XVIII era la primera la
que imperaba sobre la segunda, por tanto, la ciencia de la policía estuvo al servicio de
un Estado, cuya forma, de acuerdo con esa relación de fuerzas, era absolutista;
desde el siglo XIX el poder pasó a la segunda, constituyéndose el Estado liberal, y
entonces la ciencia de la administración estuvo a su servicio. En este proceso
histórico, los aportes de la ciencia de la policía fueron mantenidos en beneficio del
nuevo Estado, conservándose lo útil y desechándose lo inservible. Como vimos, fue
Von Justi quien lo inició en Alemania permitiendo el paso de la ciencia de la policía a
la ciencia de la administración de Von Stein entre el siglo XVIII y el XIX, justo cuando
Alemania transcurría de la monarquía débil, a una fuerte. Pero no fue en esa orilla
del Rhin, sino en la ribera opuesta, donde la conversión fue más radical, desafiante y
completa, y correspondió a Bonnin hacerlo, creando una nueva ciencia de la
administración en la cual fueron fundidos los viejos elementos de la ciencia de la
policía con los nuevos de la ciencia de la administración. El movimiento se expandió
a dos países de fuerte tradición administrativa, Italia y España; de esta última pasó a
México y otros países latinoamericanos.

La ciencia de la policía floreció también en España, como ocurrió en varios países de

Europa. Sabemos ahora que el pensador más influyente fue Juan Enrique de Justi,
de quien hemos hablado cuya obra fue traducida con el título de Elementos Generales
de la Policía, por Antonio Francisco Puig y Gelabert en el año 1784. Después
aparecieron obras peninsulares sobre la ciencia de la policía: Tomás Valeriola, Idea
general de la policía o Tratado de policía sacado de los mejores autores (1798-1802);
Valentín de Foronda, Cartas sobre la policía (1801); y Luis Pereira, Ensayo de los
elementos del buen gobierno (1811).

La obra de Valeriola es sumamente importante, un tratado clásico de la ciencia de la

policía, elaborado de manera fascicular en diez cuadernos que marcan su capitulado
como sigue: 1) Idea general de la policía y la historia de la policía; 2) Observancia de
las leyes y tratado de la inoculación; 3) Religión, iglesia, festividades y cementerios;
4) Observancia del tiempo de penitencia, dispensas, peregrinaciones, cofradías, el
lujo en general, en los vestidos, muebles, equipajes y edificios, así como espectáculos
y policía de juegos; 5) Blasfemias y juramentos, salubridad general, policía de agua
en relación con la salud, policía de ríos, pna, carnicería y pescaderías, y
enfermedades contagiosas; 6) La peste y la asfixia; 7) Granos, comercio de víveres e
importancia de la policía; 8) Derecho de molinos y policía de los granos y el pase en
tiempos de escasez y hambre; 9) Privación de transporte de granos a países
extranjeros, cebada, arroz, avena, etc; y 10) Venta de carnes y cuidado de la cacería.

La tradición de esta ciencia es conservada fielmente por Valeriola, el contenido de su

libro es una magnífica exposición del programa de materias atendidas por la policía
para nutrir las fuerzas externas e internas del Estado, esto es, las relativas a sus

22
relaciones con la sociedad a la cual administra, cómo la domina y dirige, y las que
incumben a su propia conservación.

La difusión de la ciencia de la policía en Francia contribuyó a crear las condiciones

intelectuales en las cuales se fundió el crisol de ideas de la nueva ciencia de la
administración, y la Revolución de 1789 por su parte, las condiciones materiales de
las que emergió un nuevo Estado, la República, todavía más centralizada que el
Ancién régime.

En Francia se dieron las condiciones materiales, intelectuales e históricas que

engendraron la ciencia de la administración. Contigua a Francia, España fue
sacudida por los acontecimientos galos y, del mismo modo, por los progresos
científicos. La nueva disciplina pasó a España, ya inmersa en la tradición intelectual
de la policía; y de la península pasó a nuestro país.

1.2.1.2. LO ADMINISTRATIVO COMO UN FENÓMENO SOCIAL

DIFERENCIADO6

La palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no

es idéntico ni perpetuo, sino móvil y mutante. Tal es el caso del vocablo
administración, un término que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los
asuntos de gobierno. La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio
Frontin, un funcionario romano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la
ciudad. En un documento en el que describía sus labores, que se remonta al año 70
d. C., Frontin explicó que desempeñaba una función delegada por el emperador, cuyo
objeto era la administración de los acueductos de Roma 7. La administración ya
reflejaba desde entonces un fenómeno diferenciado, pero su diferenciación era
relativa, pues en esa época las funciones públicas estaban confiadas en cargos y no
en órganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la justicia,
la fiscalización y la contraloría, así como deberes económicos. Tampoco existía un
desarrollo pleno de la separación entre el funcionario y los medios de administración,
y persistía un fuerte contenido patrimonial en el desempeño de las tareas
gubernamentales.

La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos

viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas,
sobre todo las herederas del latín, además de Alemania. Sin embargo, administración
consistía en una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los
6
GURRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Parte 1: Gestación de la ciencia de la
administración pública: Una disciplina uninacional. Definición de lo administrativo: de la
pluridisciplinariedad a la unidisciplinariedad. México D.F. Néxico. Oxford University. 2.000.
7
FRONTIN, Les Aqueducs de la Ville de Roma, Societé d’edition Les Belles Lettres, París, 1944, p. 1. Se trata de
una edición bilingüe, en francés y latín.

23
servidores públicos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades
cotidianas. No tenía aún la altura suficiente para ser conceptuada, de modo que la
fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía.

Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras
materias gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello
que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada
organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo
actividades administrativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo
XVIII, un movimiento administrativo conocido como cameralismo inundó Europa e
incitó una fuerza intelectual de definición de lo propiamente administrativo a través de
la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y posibilitó un
desarrollo científico autónomo.

Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés
para la administración pública desde la época de Platón y Aristóteles. Sus obras
clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces
referida al Estado y la ciudadanía. Ambos términos: política y Politeia,
permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica.
Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que
Politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida. La
cultura románica asimiló a la Politeia y la transformó en politia, legándola a los
idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en español, francés, alemán e
inglés, respectivamente.

En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenció policey
de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política 8, y
así facilitó la definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí
también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios
administrativos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la
policía era la disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los
estadistas y los funcionarios públicos para comprender el modo de incrementar el
poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores.

Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como
se puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la policía (Die
Policey-Wissenschaft, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a
imprimirse en 1866)9. Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de

8
El título de la obra en alemán es: Johann Heinrich Gottlob VON Justi, Grundätze der Policey-Wissenschaft,
Gotinga im Verlangs der Vitwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francés como Éléments généraux de
police, chez Rozet, Libraire, rue S. Severin, a la Rofe d?or. 1769, París, y al español como Elementos generales de
policía (Eulalia Piferrer, Ciuda, Impresora del Rey nuestro Señor, Plaza del Ángel, Barcelona, 1784).
9
Robert VON MOHL, fue el último gran cultivador de la vieja ciencia de la policía. Su libro se tituló en alemán: Die
Policey-Wissenschaft, Verlang der H. Laupp?fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.

24
extinción, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración
(Die Verwaltungs-Lebre) se había comenzado a publicar en 1864 10.

Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración ya se
había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa
de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que
incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la
necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros 11.
Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo
explicaba en 1786:

La administración (…) es esa dirección general que mantiene el orden de la

sociedad política. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que
busca establecer o restablecer. Es relativa a la situación física del país, a su
clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las
tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su producción y
riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por
las artes, comercio e industria de sus habitantes 12.

La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se

preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado.

La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la

emergencia de los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin
le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el
calificativo de pública13. Al referirse a la policía a la que Bonnin ya le atribuía el
sentido de seguridad pública, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la
inquisición política establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado
por las monarquías absolutistas14. Se había extinguido el uso de policía como ciencia
y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde
entonces se usa el concepto de administración, que en tanto pública se concebía
como propia de un Estado basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El
Estado había sido edificado con los materiales provistos por lo público y era
propiamente su personificación.

Bonnin creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Estado,
pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administradores con el
10
Lorenz VON STEIN es el primer tratadista de ciencia de la administración en Alemania. El título de su obra en
alemán es: Die Verwaltungs-Lehre, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volúmenes.
11
Lorenz VON JUSTI, Éléments Généraux de Police, p. 18.
12
Anónimo, L’Administration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte d’Oeryas, marquis de Pombal,
Ámsterdam, 1786, p. 1.
13
Charles-Jean Baptiste BONNIN, Principes d’Administration Publique, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire,
París, 1812 (1808), tres tomos.
14
Charles-Jean BONNIN, Compendio de los principios de administración, Imprenta de José Palacios, Madrid,
1834, p. 89.

25
Estado dentro del interés del orden social 15. La administración no es un mero
instrumento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante,
sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues
administrar es obrar directamente16.

Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formuló la primera definición de

administración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos:

La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de

interés general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada
administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como
sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden
público17.

Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por atributos
propiamente estatales como una emanación de lo público, pues el concepto así
formulado la define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña.
Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede
explicar a partir del Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa
cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el carácter distintivo de la
administración pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad
común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad.
Tal como lo explayó un pensador, la administración propiamente dicha se opone a la
justicia civil, la penal y administrativa, porque éstas protegen al derecho que es
turbado, en tanto que “aquélla busca y realiza lo útil 18”.

El objeto de la administración pública consiste en facilitar el desarrollo libre y perfecto

del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento está condicionado por el
grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo público
el continente sustancial de la vida asociada. Lorenz Von Stein afirmaba que la
prosperidad de la singularidad humana depende directamente del “subsidio” que le
ofrece la colectividad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad
humana.19 Ese subsidio es la materia prima con que trabaja la administración pública
por antonomasia.

Resulta evidente que la administración pública es un fenómeno diferenciado dentro

del más complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba
claramente de la Constitución, la política, la justicia y la administración privada. Por
administración se entendía una “expresión opuesta a la Constitución o a la ley, dado
15
Charles-Jean BONNIN, Principes d’Administration Publique, p. 88.
16
Ibid., pp. 88 y 89.
17
Ibid., p. 91.
18
M: BLUNTSCHLI, L Politique, Libraire Guillaumin, París, 1879, p. 301.
19
Lorenz VON STEIN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tipografico-Editrice, Turín, 1897, p. 37.

26
que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por
oposición al orden público y jurídico general y permanente”. 20 Esto explica por qué la
Constitución determina la forma de gobierno, en tanto que la administración se
expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en
tanto la Constitución plantea los principios de la representación nacional, la
administración convoca a las elecciones.

Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de Jean-Jacques Rousseau

acerca de la oposición psicológica entre voluntad y acción, así como a Lorenz Von
Stein, que en ella fundamenta su concepto de administración. En realidad la ley y la
administración se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, así como
el orden general y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la
administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple
aplicación de la ley.21

Pero, como lo afirma Bluntschli, “ la administración se opone también a la política;

ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla la actividad
detallada inferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra de los funcionarios
técnicos”.22 El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y
regula los detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaración
inmediata de este autor: tal oposición es naturalmente muy elástica, la política es
incapaz de caminar sin el auxilio de la administración y en realidad muchos actos
administrativos toman un carácter político, por su importancia general. 23 Así, los actos
administrativos también reclaman la atención del estadista.

Finalmente, ante la administración del Estado existe también una administración de la

Iglesia, otra del culto y una más de las organizaciones privadas. Por tanto, “oponerse
la administración privada a la pública”, pues “la administración pública se basa en le
derecho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho
privado y se deja al arbitrio de los particulares”. 24 La administración privada se
considera como un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca
como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan
funcionarios; de la privada, los particulares.

Hasta aquí hemos delineado el curso tomado por la voz administración, la manera en
que se definió como una categoría singular, por qué adquirió el calificativo
trascendental de pública y qué es lo administrativo. Pero aún no explicamos cómo se
diferenció de otras materias inherentes al Estado, de qué manera se delineó un centro
conceptual que facilitó la recreación perpetua de límites disciplinarios necesariamente
mutantes, cuándo ocurrió semejante suceso y dónde tuvo lugar.
20
M. BLUNTSCHLI, Derecho público universal, J. Góngora Impresor, Madrid, s.f. (1876), dos tomos, t. II, p. 247.
21
Ibid., p. 248.
22
Ibid., p. 247.
23
Ibid., p. 248.
24
Ibid., 249.

27
EN EL PRINCIPIO ERA EL CAOS: EMERGENCIA INDIFERENCIADA DE LAS
CIENCIAS CAMERALES

Antes de la diferenciación de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segunda

mitad del siglo XVIII, ese fenómeno se confundía con otras materias igualmente
oscuras e ignotas. No se podía estudiar como una entidad singular, no era posible
estimar su alcance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un
caos. Incluso el consenso que había entre los pensadores administrativos en torno de
la idea general de ciencias camerales como ciencias de Estado, no existió cuando se
referían a cada disciplina en lo particular. Ocurrió lo mismo cuando se trata de dar el
peso que a cada una corresponde, en relación con desarrollo del Estado.

Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fácil

observar la borrosa línea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces
cultivados. Esto fue evidente en la economía, de la que Johann Peter Ludewig afirmó
que se refiere a la dirección de la corte y del país, 25 en tanto que Justus Christoph
Dithmar indicó que enseña cómo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a
la actividad económica rural y urbana, así como por la consecución de la felicidad
temporal.26 Por su parte, el cameralista sueco Andreas Berch propuso una
concepción global de la economía, en la cual fueron comprendidas la economía en
sentido estricto, la policía y la cameralística. 27 Más de dos décadas después (1764),
Daniel Schreber, siguiendo esta misma versión, afirmó que la economía comprende
los principios de las disciplinas económicas generales y especiales, así como la
policía rural y urbana, y también a la cameralística (ciencia financiera y tributaria). 28
Finalmente, Georg Zincke comentó que la economía es una ciencia práctica, con base
en la cual se aplican con sabiduría, inteligencia y pericia casi todas las ciencias que
tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del cuerpo y
el espíritu para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera
superfluo para los casos de necesidad. 29 Subsecuentemente la dividió en economía
pública y economía privada, pero explicó que la primera no era otra cosa que la
ciencia de la policía.

Los cameralistas no siempre entendieron la economía de manera unívoca. Algunos,

como Johann Heinrich Von Justi, al hablar de economía de Estado presagiaron el uso
de la noción de economía política; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de
la economía doméstica hacia la economía más general del Estado. Sin embargo, la

25
Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, Il Cameralismo e l’Assolutismo Tedesco, per i tipi
dell’editore dott. Antonio Giufré, Milán, 1968, p.345.
26
Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, The Cameralists: Thr Pioners of German Social Policy, The
University of Chicago Press, 1909, p. 226.
27
Ibid., p. 338.
28
Ibid., p. 333.
29
Ibid., p. 403.

28
mayoría la confundió con la dirección o con el manejo. Tampoco las voces fueron
uniformes. Hay quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron
palabras alemanas emparentadas con ella, como Wirtchaft o Haushaltungs. Algunos
más germanizaron los vocablos latinos y hablaron de ockonomie. Al final, el caos
conceptual cameralista impidió diferenciar a la economía de otras disciplinas afines.

La cameralística fue uno de los ámbitos del saber mejor definidos. Ésta fuer para
Peter Simon Gasser la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto
en aptitud de servir útilmente a su señor, 30 en tanto que a los ojos de Dithmar
enseñaba cómo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante el
buen uso de los dominios y las regalías, así como de las prestaciones obligatorias de
los súbditos y otros fondos públicos; y cómo tales ingresos deben emplearse para
conservación de la comunidad.31 Darjes esgrimió una versión similar; para él, la
cameralística es la ciencia que enseña la forma razonable de preservar, aumentar y
aplicar los ingresos anuales del príncipe, es la ciencia de la dirección razonable de un
príncipe.32 Finalmente, Aincke afirmaba que la cameralística y la hacienda eran una
sola disciplina que se llama ciencia cameral y financiera. Se trata de una ciencia
práctica destinada a producir, aumentar y mantener los medios de vida de un señor y
de un Estado mediante un buen manejo económico del país, así como una buena
administración para el bien del príncipe y del Estado. 33

Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralística se

entendía en lo fundamental como una ciencia que producía ingresos financieros al
Estado, según la interpretación de Dithmar y Zincke, Darjes y Von Justi, en contraste,
la consideraron en el ciclo financiero completo: ingresos, administración y aplicación,
si bien Von Justi no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene un versión aun
más general. En suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para
definir a la cameralística.

Por lo general se entendía como la administración patrimonial del Estado, como la

administración de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado.

La cameralística tendió a confundirse con las finanzas públicas. Éstas fueron una
innovación postrera en el esquema de las ciencias camerales. Con Justi fue quien la
separó de otras materias y la concibió como disciplina cameral específica. En 1766
publicó Sistema de finanzas, su última obra, donde realizó esa destacada labor. Por
su parte, Joseph Sonnenfels, el último gran cameralista, propuso tres ciencias
camerales: policía, comercio y finanzas, y a cada uno reservó un volumen en la obra
que lleva el mismo nombre. El sentido que le dan Von Justi y Sonnenfels es muy
similar al que hoy en día tienen, porque para ellos implicaba tanto lo relativo a
ingresos como lo correspondiente a su gasto, además de su administración.
30
Párrafo reproducido y traducido po Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p.31.
31
Ibid., p. 368.
32
Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL., op. Cit., p. 280.
33
Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, op. Cit., pp.405 y 406.

29
La policía tuvo también hondas dificultades conceptuales. Dithmar opinaba que la
ciencia de la policía enseña cómo mantener el sistema interno y externo del Estado
con buena policía, en función de la felicidad general. La policía era la vida y el alma
del Estado.34 Daniel Schreber sostenía una versión similar: pensaba que la policía se
refiere a la adecuada organización de los hombres y los recursos económicos con
miras a la consecución de la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas Berch
afirmaba que a través de la policía, los miembros de la comunidad se mantienen en
buen orden y pueden de tal modo perseguir con mayor eficacia sus asuntos
individuales, que pertenecen a la esfera económica. 35 En 1752, Zincke señalaba que
la policía tiene la tarea de dirigir y promover los medios de vida y la dirección del
pueblo.36 Finalmente, Sonnenfels comentaba que, cuando las decisiones y proyectos
están unidos y se refieren a ciertas máximas derivadas de los principios sociales,
nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna del Estado: la ciencia de la
policía37.

Con excepción de Dithmar y Zincke, las nociones de policías mencionadas tienen más
relación con el concepto de conservación que el de desarrollo. Por eso, el verdadero
salto cualitativo ocurrió con la definición de policía formulada por Von Justi en 1756,
que trataremos más adelante.

Pero existió un campo del saber todavía más nebulosos: se trata de

haushaltungskunst, un concepto alemán que Albion Small tradujo al inglés
atinadamente como management manejo en español para nosotros y que constituye
un ámbito de enorme valor, pero que no mereció una explicitación relativamente
individualizada en tanto ciencia concreta, tal como la economía, la cameralística o la
policía. Sin embargo, su cultivo y desarrollo como tema del camralismo fue de gran
relevancia. Fue Julius Bebhard Von Rohr, uno de los precursores de la ciencias
camerales, quien en el temprano año de 1716 hizo una de las primeras
sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explicó que el “arte del
manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia práctica que enseña cómo, en
forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cómo conservar y ampliar
lo adquirido para la promoción y el mantenimiento de la felicidad tempora 38l. Aquí su
proximidad a la categoría de cameralísta es evidente. Von Rohr dividió al manejo en
económica de los príncipes y en económica de los particulares. La primera es la
ciencia cameral, de finanzas y de dominios: “consiste en la prudencia para dirigir los
medios e ingresos propios, así como los del país; en mantener a la comunidad y en
aumentar el dinero y los bienes de los súbditos 39”. Esta parte del manejo enseña a los
príncipes no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino a promover la
34
Ibid., p. 367.
35
Ibid., p.338.
36
Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, op. Cit., pp. 251 y 252.
37
Ibid., p. 505.
38
Ibid., p. 188.
39
Idem.

30
felicidad de los súbditos y organizar a la economía. La segunda, por su parte, es ”el
manejo doméstico de las personas privadas”, y se divide en manejo de la ciudad y del
país40.

Daniel Schreber ofreció una concepción totalmente diversa a la de Von Rhr. En su

opinión, la economía y la cameralística son la base en la que descansa la ciencia
general del manejo (Allgemeine Haushaltuagswissenschaft). Es la disciplina mediante
la cual se revela cuáles son los males y las carencias del Estado en relación con la
riqueza y el poder de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o
enfermedad del cuerpo estatal y de sus diversas partes y desde su conocimiento se
puede definir la patología y terapia del Estado. En suma: “el manejo es la ciencia que
enseña cómo fundar, incrementar y mantener el bienestar de los estados 41. Por lo
visto, tampoco el manejo logró unidad de criterio.

El comercio fue incorporado por Sonnenfels como ciencia cameral independiente.

Todos los cameralistas lo habían tratado con amplitud, incluso los fiscalistas
austriacos, de donde les viene la fama de “mercantilistas”. El propio Von Justi lo
consideraba como una materia que debería impartirse junto con la de policía. Pero
como dijimos, fue Sonnenfels quien consideró por separado al comercio y lo estudió
con extraordinaria profundidad en el segundo volumen de su obra. La idea original de
los cameralistas no discrepa mucho del concepto actual, salvo que por comercio se
entendía, en cuanto ciencia cameral, uno de los mecanismos para fortalecer el poder
del Estado y nada más.

El que en las ciencias camerales no existieran unanimidad ni consenso no es un

defecto, sino una condición real que propició el debate que condujo a su adecuada
diferenciación. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como
ocurrió fue porque el diálogo, la crítica y el intercambio de ideas alimentaron tal
desarrollo.

El carácter conceptual caótico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por

eminentes pensadores administrativos contemporáneos. Georges Langrod hablaba
del “caos camerlista42”, en tanto que Mariano Baena del Alcázar le reconoció el mérito
de haber sentado las bases de la individualización del estudio de la administración
pública “a pesar de sus imprecisiones43”.

DIFERENCIACIÓN DE LO ADMINISTRATIVO: LA CIENCIA DE LA POLICÍA

40
Idem.
41
Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p. 338. SCHIERA traduce Haushaltungs como dirección.
42
Georges LANGROD, El pensamiento administrativo no-jurídico: vicisitudes y renacimiento, Centro de Formación
y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
43
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, “Prológo”, en Omar GUERRERO, Las ciencias de la administración en el
Estado absolutista, Fontamara, México, 1987, p. XXIX.

31
Tal era la situación general de las ciencias camerales cuando comenzó su actividad
intelectual Johann Heinrich Von Justi, quién empezó a estudiar la administración
pública hacía mediados del siglo XVIII. Su labor intelectual se realizó dentro de
estadio más progresivo y cuando el carácter general del Estado, tal como ha
trascendido hasta nuestros días, fue marcado por la asunción de la administración
integral de la sociedad, desde los complejos procesos económicos hasta los delicados
asuntos morales, pasando por la administración de la justicia, la salud y la religión.

Von Justi no fue teórico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo
carácter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una
expropiación general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propició la
expansión de su fuerzas interiores y promoción el desarrollo de la nueva sociedad que
estaba construyendo. El signo del Estado es un intervención racional en los procesos
económicos, a los que liveraliza, pero regula con frío cálculo. Propio de su esencia es
el fisco, faz estatal de tributación y planificación del gasto público productivo y
rentístico; y de suyo es igualmente la administración de una justicia en la que se
cimenta la seguridad interior. Se trata de un –Estado inteligente que aprende y
enseña a sus pobladores para convertirlos en ciudadanos más virtuosos, trabajadores
más productivos y súbditos más obedientes.

El motor y la fuerza del Estado es la policía, cuya existencia y función parte de

principios que definen los campos de acción donde se desempeña, y anticipan los
resultados esperables y los obstáculos por vencer. Los principios de la policía se
basan en su objeto mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado.
Este poder estatal no consiste solamente en la República como tal, así como en cada
uno de los miembros que la componen, sino en las facultades y los talentos de todos
los que la integran. Por consiguiente, “todas sus máximas, pues, deben estar
fundadas sobre el conocimiento que tiene ella de las facultades del público, tanto en
general como en particular44”. El Estado absolutista antecede al Estado de derecho,
por cuanto al valor del público como semilla primigenia de su emanación, pero sin
concebir otra cosa que súbditos, y aún no alcanza la trascendencia que obtiene con el
peso de la ciudadanía.

En el siglo XVIII se hacía uso del concepto de máxima de Estado. La palabra máxima
significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar
personas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposición de
manifiestos, fundamentos y declaraciones, a través de los cuales se razona
previamente a su ejecución45. Tal determinación es el resultado del conocimiento de
la causa de la que procede la obra. Una vez que un gobierno descubre algo útil para
su principal objeto, que es el bien del Estado, debe hacer un uso adecuado de la
máxima para alcanzar el fin que se propone.
44
Este pasaje de la obra Economía de Estado (Staats-Wirtchaft, 1755) de VON JUSTI, fue traducido por Albion
SMALL, op. Cit., p. 372.
45
Nicolás DONATO, El hombre de Estado, Tipografía Popular, México, 1904, tres tomos (L’uomo di Governo,
Venecia, 1860), t. III, p. 38.

32
La prontitud y precisión con la que concibe el fin, así como la vivacidad de penetración
que faciliten el uso de ese bien ofreciéndole la ejecución más fácil y el método menos
complicado, son el fruto que brindan las máximas de Estado como un producto de la
relación entre la penetración y el entendimiento.

Las máximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y

descubrimientos y permiten sacar provechos del pasado en beneficio de los presente.
La máxima de Estado está basada en un principio verdadero, que es la semilla del
bien del Estado, en tanto que el fin del Estado es el bienestar de los súbditos que
gobierna, de modo que la máxima de Estado tiene por propósito este mismo fin.

Von Justi había previsto en su Economía de Estado que haría una obra
exclusivamente destinada al estudio de la policía a fin de distinguir las dos materias.
Pero además de su inquietud en torno de la mutua definición de los campos
académicos de la policía y la economía, le preocupaba la ignorancia acerca de la
primera y tomó la decisión de poner remedio al problema. Creyó que la policía era
todavía una ciencia poco conocida, y se congratuló de ser el primero en darle un
sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y en tratarla profundamente,
con independencia de las otras ciencias que tienen alguna relación con ella 46.
Pensaba que la mayor parte de los errores que se cometieron al respecto provinieron
de haberse confundido la policía con la política 47. Von Justi explicaba que en los
muchos libros de política que consultó sus materias se confundían con las cosas
relativa a la policía. Hay que aclarar que él se refiere a la confusión entre policey y
Staatskunts (la traducción literal de la última significa “arte del Estado”). El francés de
quien se ha perdido la identidad 48. La traducción es correcta, pues Von Justi entiende
la política como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas y
amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacífica
de sus miembros.

Se debe entonces diferencias política de policía, pues como los sentenció Von Justi:
“cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes”. En efecto:

La política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por
dentro, y es su principal ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y
de los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de
sus empresas; como también establecer un buen orden entre los súbditos,
conocer los sentimientos que unos tienen hacia los otros; igualmente que para
el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar
46
Lorenz VON JUSTI, Elementos generales de policía, pp. XI y XII.
47
Nicolás DELAMARE, de nacionalidad francesa, había proclamado años antes haber fundado el estudio de la
policía: “nadie hasta ahora se había cuidado de escribir sobre ella, nadie había reunido sus leyes para procurar su
conocimiento o facilitar su estudio”. Citado por Luis JORNADA DE POZAS, “Los cultivadores españoles de la
ciencia de la policía”, en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-adminsitrativa española, Instituto de
Estudios de Administración Local, Madrid, 1944, pp. XI y XII.
48
VON JUSTI, Éléments Généraux de Police, ya citados.

33
 medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de la policía es
asegurar la felicidad del Estado por la sabiduría de sus reglamentos, y
aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella
vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que
tienen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y
aunque respecto de esta última se emplee y se ocupa aun a provocar la
seguridad interior del Estado; sin embargo; en ello no es más que un
instrumento de la política, y nota las ofensas que no hieren a la constitución y al
mantenimiento del Estado49..

Corresponde a la policía potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales que,

situadas en el seno de la sociedad, incrementan el poderío del Estado y el bienestar
de la sociedad. La política, por su parte, está interesada en las medidas necesarias
para defender al Estado de las agresiones externas, o bien de las conjuraciones
interiores. La policía es un impulso progresivo que vela por la salud, nutrición y vigor
completos del Estado, en tanto que la política es una fuerza pronta a prevenir las
guerras con los Estados extranjero o las sediciones intestinas, o activar medidas
punitivas contra lo mismos. Michel Foucault ha explicado esta distinción de Von
Justi, con el argumento de que la política asume un tarea fundamentalmente negativa:
defender al Estado de sus enemigos, en tanto que la policía se atribuye la función
positiva de nutrir, paralelamente, la vida de los súbditos y la fuerza del Estado 50..

Más allá de una distinción tan necesaria, debemos declarar que la separación entre la
policía y la política no implica que sean opuestas, sino que marchan de la mano 51. En
tanto que la política crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activación
de la policía, ésta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que
posibilitan la acción de la política. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el
propósito común de velar por la existencia y progresión del Estado absolutista.

La policía tiene una función singular: su objeto es afirmar y aumentar el poderío

interior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este
poder consiste no solamente en la República como unidad y en cada uno del los
miembros que la componen singularmente, sino también en las facultades y los
talentos de todos ellos, la policía se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para
la felicidad pública52. El poderío del Estado no puede obtenerse sino a través del
conocimiento que tiene de las diferentes ventajas que se pueden obtener. Así, Von
Justi indica: “La ciencia de la policía consiste en arreglar todas las cosas

49
VON JUSTI, Elementos Generales de la Policía, pp. XI y XII.
50
Michel FOUCAULT, “Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder y la razón”, en
Revista Siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982, p. IX.
51
No está de más alertar sobre el equívoco de observar aquí un símil de la dicotomía entre política y policía, tal
como ha sido planteado entre la política y la administración en los siglos XIX YXX, que trataremos páfinas
adelante.
52
VON JUSTI, Elementos generales de policía, p. XII.

34
relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y fortalecerla,
que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen 53.

Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular la
prosperidad de la sociedad. Foucault comentó que según Von Justi la policía es lo
que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo. Por
un lado, la policía debe mantener felices a los súbditos, concebida la felicidad como
supervivencia, vida y bienestar; esto

Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno del

gobierno, o racionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos
constitutivos de la vida de los individuos, de modo tal que su desarrollo nutra a
su vez el desarrollo de la fuerza del Estado54..

He aquí no sólo la causa existencial de la policía, sino su legitimación científica, pues

la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituye
su motivo y su función como una ciencia social.

Mas no basta la distinción entre policía y política; Von Justi se propone diferenciar a
la primera de la hacienda, materia con la que según él, muchos autores la confunden.
Ciertamente ambas están muy relacionadas: la policía es el fundamento y la base de
la ciencia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qué punto puede
incrementarla sin vejación del público. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la
policía trabaja para conservar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabiduría
de sus reglamentos, en tanto que la hacienda se ocupa por descubrir los medios
empleados del modo más ventajoso para subvenir los gastos en los tiempos de
necesidad o en la ocasión oportuna. Como el caso de la política, la versión francesa
se refiere a las finanzas y de aquí Antonio Francisco Puig y Gelabert la trasladó como
hacienda. Von Justi se refiere a la cameralística o ciencia de las finanzas (Cameral
oder Finanzwisenchaft). La policía es una potencia activa orientada a contribuir para
el fin de toda República, que es el bien de toda la sociedad, y en ello está lo “que
hace propiamente su eficiencia”. Para estro se compromete un uso sagaz e
inteligente de los fondos públicos y su prudente utilización en beneficio de la
República; este es el fundamento de la economía y la hacienda, en tanto que el objeto
de la policía esa firmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera
proporcional respecto de sus vecinos. Así, mientras la hacienda debe manejar los
fondos para costear las acciones de los responsables del Estado y la policía, esto
último debe tender a incrementar y conservar los fondos públicos hasta donde la
constitución interior del Estado lo permita.

Existe, asimismo, una confusión entre policía y economía. Von Justi censura a Georg
Zincke, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de la policía

53
Idem.
54
Michel FOUCAULT, op, cit., y pp. Cit.
a partir de los correspondientes a la economía, aun cuando la primera tiene mayor
extensión. Ocurrió igual con el canciller Christian Wollf, quien confundió policía con
moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de policía.

Además, no le bastó haber sido tan preciso en la distinción entre policía y política, así
como entre economía y hacienda, Von Justi distingue las obras de policía equívocas,
erráticas, insuficientes e incompletas, de la única que es cierta, sistemática y plena:
la suya. Esto, aunque en apariencia constituye una ausencia de modestia, una mera
vanidad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribió la
obra de Boters, en tanto que en el siglo XVII las de Schrammens y Reikinger, de las
cuales no hace juicio. Pero sí lo hace cuando trata los libros de policía del siglo XVIII,
de los que opina que dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y
asitemáticos; en su lista están los trabajos de Better y Langemak 55..

Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la

policía con otras ciencias se hallarán muy pocos a los que se pueda recurrir para
instruirse sobre ella. No se ha escrito de policía antes del siglo XVIII, y aunque hay
algunos libros cuyo título parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan
comprendido lo que significa policía y la han confundido con política. En la lista está
el libro de Boters intitulado Aviso importante para establecer una buena policía,
impreso en Estrasburgo en 1596; La Policía histórica de Schrammens, editada en
Leipzig en 1605, y la Policía bíblica de Reinkings56.

Von Justi concibe los conceptos administrativos como categorías históricas, pues
antes del siglo señalado nos e escribió de policía porque ella estaba de incógnita
dentro de un mundo gubernamental indiviso; era un hecho anónimo indiferenciado
dentro de otros fenómenos estatales. La identificación y definición de la policía dentro
de los negocios públicos consistió en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces
confundido o subordinado a otras materias, tales como la política, la hacienda y la
cameralística. Pero ímpetu reformista que inundó Alemania durante el siglo XVIII
incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente administrativo, a partir
del concepto de policía. Esta categoría sintetizaba la esencia de la idea de
administración. La expresión aplicada de esta idea nació del imperativo de una mayor
gobernabilidad mediante una nueva organización administrativa, cuyos titulares
alcanzarían cierto grado de profesionalización administrativa. Esto impulsó el
requerimiento de una formación propiamente administrativo del alto servicio público

55
Las obras de los autores citados por VON JUSTI son las siguientes: BOTERS, Aviso importante para
establecer la buena policía (Grünslicher Berich von Anordung gutter Policey, 1596); SCHRAMMENS,
Policía histórica (Politia historica, Leipzig, 1605); REINKINGS, Policí biblica (Bibliche Policey);
Anónimo, Proyecto de reglamentos para establecer una buena policía (Enwurf einer wobleigerichteten
Policey), M. C. D. De L., Proyecto para establecer una buena policia (Obnvfänglicge Vorschläge zu
Einrichtung, 1739); Friedrich LANGENARK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer
volkommenen Policey, Berlín, 1747).
56
VON JUSTI, op. Cit., p. XIV.

36
en materias de policía, asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economía, así como
la capacitación del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura.

Johann Heinrich Von Justi creó una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicación deja a los funcionarios públicos. Su tarea fue establecer las bases
generales, las categorías abstractas y de índole universal, en su tiempo, para el
establecimiento efectivo de la policía. Como explicó, no se debía esperar que él
tratara las diferentes especies de policía que existen en tal o cual país, ni que aplicara
los principios generales a tal o cual Estado particular 57. Policía, opinaba el pensador
prusiano, significa el orden y la disciplina que reinan entre los ciudadanos que
integran la República. Los griegos y romanos entendieron por ella lo concerniente al
orden, las comodidades y la hermosura, que son las bases de las repúblicas.
Extendiéndose más discierne que

Se toma en el día esta palabra en dos sentidos diferentes, el uno extendido, el

otro limitado; en el primero se comprenden bajo el nombre de policía las leyes y
reglamentos que conciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a
aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad
de lsos súbditos, en una palabra, el comercio, la hacienda, la agricultura, el
descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc., atendiendo que la
felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son
administradas. La palabra policía, tomada en le segundo sentido, comprende
todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente
la conservación del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles
la vida más cómoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir 58..

La idea de Von Justi es clara: el Estado es una institución perfectible, lo mismo que
degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las
fuerzas y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de un
ejercicio especulativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y
estimado con precisión sus potencias, éstas puedan incrementarse de modo tal que
sean superiores a las de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas
repercusiones entre sus propios habitantes. Pero nos engañamos si pensamos que la
policía es un simple repertorio de técnicas gubernamentales. Es un logos, un campo
de conocimiento de cuyo trabajo intelectual brota la explicación de las condiciones
objetivas de la existencia del Estado, de sus precariedades y sus facultades, de sus
imposibilidades y sus posibilidades. Tal explicación se refiere a un programa de
acción viable, calculado y racional, que actualiza la fuerza del Estado por medio de la
superación de la vida de la sociedad. La policía es una ciencia aplicada al
mejoramiento del Estado por le camino del adelanto de las condiciones de existencia
de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es el conocimiento
que explica el qué del gobierno con base en principios o máximas del Estado; trata

57
Ibid., p. XVII.
58
Ibid., pp. 1 y 2.

37
también del cómo del gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer al
Estado, hacerlo mas poderoso.

Von Justi definió la policía como una capacidad que desarrolla el Estado para
asegurar su felicidad por la sabiduría de sus reglamentos, y que permite aumentar sus
fueraza y su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su
poder a través de una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad
compleja de ingredientes que comprenden el orden económico, la sociedad civil y la
administración de justicia, como grandes apartados temáticos en que se pueden
clasificar sus campos más amplios de actividad.

Finalmente, una de las diferenciaciones más relevantes hechas por Von Justi, con la
cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consistió en separar a la policía
de la administración de justicia. Su puente es la seguridad interior del –Estado, pues
la policía debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar
que surjan pasiones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y
medidas falseadas; asimismo, impedir conmociones, alborotos y sediciones, prevenir
robos, cuidar calles y caminos, y evitar el ruido y las confusiones. La policía, hay que
destacarlo, no es un mero mecanismo represivo, sino una fuerza constructora; en su
idea y espíritu yace el procurar el fomento de las fuerzas materiales, morales e
intelectuales del Estado, lo mismo que el prevenir los males que puedan lesionar su
existencia.

Al efecto, Von Justi contribuye significativamente a la comprensión del Estado

moderno como Estado social de derecho, cuando define con toda precisión el papel
de la administración de justicia como estimulante de la vida social. En realidad, dicha
administración marcha en paralelo con la policía para asegurar un nivel óptimo de
civilidad que favorezca el curso de las relaciones de producción, así como de las
relaciones sociales en general.

Desde el punto de vista del grado de coerción aplicable a los súbditos, la policía debe
tener por máxima general, relativa a las costumbres, castigar los crímenes y los
excesos que turban la seguridad y la tranquilidad pública, y estimular a los súbditos
para cumplir con sus deberes y no esperar obtener ventaja de la impunidad.

La seguridad interior del Estado está fundada en la administración de justicia. Como

los hombres están expuestos a tener disputas por causa de sus bienes, es dañino
para la seguridad pública y la constitución de la República que ellos se hagan justicia
por propia mano. Es conveniente que sujeten la decisión de sus diferencias a la
inteligencia de las personas que se han establecido para sentenciarlas. Por tanto, la
calidad de la administración de justicia es determinante para la buena marcha de los
negocios públicos, porque el modo como está administrada la justicia influye sobra la
felicidad del Estado.

38
Von Justi afirma que “el objeto que se propone en la administración de justicia es
impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los
súbditos pueden tener entre sí, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior del
Estado59”. En contraste, la policía debe estar atenta a las acciones y las
conspiraciones que se forman en la República, y obrar con discernimiento y sin faltar
a lo que la prudencia exige. En suma: jamás interpretar desproporcionadamente los
objetos ni los procederes de los súbditos, cuya vida y progreso están en sus manos.

Von Justi explicó un imperativo científico por el cual se debe diferenciar a la policía de
otras materias y disciplinas, pues

No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepción, sea que se
trate una ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente según
el orden y le enlace que ella exige; sería útil, sin embargo, para el progreso de
las ciencias, que se fijasen sus límites. No se conoce una ciencia, sino
imperfectísimamente , cuando no se miran y ven todas sus partes, y se olvidan
infinidad de cosas útiles cuando se tratan muchas ciencias de una vez 60.

He aquí el principio de generalización de un hecho social, del cual no se pueden

prescindir cuando se trata de su validez universal, pues en lo que se refiere a las
disciplinas singulares es menester no olvidar que “cada una de ellas tiene sus
extensiones y limitantes61”. Ha nacido la ciencia de la administración pública, aunque
todavía lleva por nombre ancestral ciencia de la policía. Aún no recibe el bautizo y su
nuevo nombre: administración pública.

Durante el siglo XIX la idea singular de policía se convirtió en la “materia

administrativa”. Tal como lo explicó un pensador: “administrando se lleva con
regularidad los servicios públicos. Estos servicios determinan la materia
administrativa (…) los servicios públicos que determinan a la materia administrativa
corresponden a las diversas necesidades colectivas o sociales 62”.

Paralelamente, la simbiosis del secretario de Estado con el secretario del Despacho,

que significó la acentuación de lo administrativo dentro de lo gubernamental
especialmente ante lo jurisdiccional, impulsó el desarrollo de la policía, junto con los
asuntos interiores y la diplomacia. El concepto de Secretaría de Estado y del
Despacho acompañó al desarrollo de la teoría de la construcción del régimen político,
cuya fabricación se visualizaba como un procedimiento técnico pecualiar, que facilita
alcanzar el éxito en semejante empresa 63. La organización gubernamental del Estado
exigía la tecnicidad por la cual el gobernante funge como el artesano constructor de
un Estado en perenne proceso de edificación, cuyo papel consiste en hacer transitar
59
Ibid., p. 173.
60
Ibid., pp. XIII y XIV.
61
Ibid., p. XI.
62
Alejandro OLIVÁN, De la administración pública con relación a España, Roix Editor, Madrid, 1843 (1842), p. 44.
63
Carl SCHMITT, La dictadura, Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 40-43.

39
al pueblo de una situación caracterizada por la irracionalidad a un orden racional. A la
técnica política y a la racionalidad debe sumarse la “ejecutividad”, que consiste en el
apego disciplinado de la administración pública al funcionamiento técnico.

Qué mejor modo de rendir tributo a los cameralistas como creadores de la ciencia de
la administración pública, que los créditos que les brindó Charles-Jean Bonnin, quien
sabía de los antiguos cultivadores de la administración pública y a quines identifica
como los “economistas”: a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron estudios sobre
las prácticas del gobierno y la administración, de donde se deriva una gran cantidad
de obras sobre estas materias; pero jusgaba que la administración pública era entre
los economistas un manojo de temas aislados que no formaban parte general de la
economía social. Llegó entonces la Revolución francesa, y los antiguos
conocimientos fueron revisados; así, se encontraron errores y se replantearon los
problemas64.

Se había dado un paso cualitativo hacia la nueva ciencia de la administración pública

gracias a la evasión de lo administrativo desde el nebuloso ropaje del antiguo
arbitrismo financista y economizante. En efecto, “la administración pública pasa la
valla del miserable círculo fiscal y aun del puramente económico, se presenta y se
deja contemplar extensa, tutelar, benéfica, creadora, presidiendo a los destinos del
país y proveyendo de elementos de poder y grandeza al Estado 65”.

Lo administrativo tiene su base en esta noción trascendental expresada por Oliván en

esa visión metafinancista y metaeconómica que trasciende un puro ejercicio
arbitrístico66, conservando la materia central de la antigua policía: el bienestar social.
He aquí el porqué de la ciencia de la administración pública, que a partir de la
emergencia del Estado liberal de derechos sufrió una reducción sustancial de tareas y
la pérdida de su principal materia del bienestar social, cuyo fomento se consideraba
antagónico con el ideario liberal. Incluso el hecho de que la policía permaneciera
como un elemento del Estado de derecho obedeció a que se restringió a mera
prevención de peligros, así como el que fuera vaciada de la materia relativa al
fomento del bienestar social67.

El desarrollo del derecho administrativo como una disciplina humanística fue la

secuela de su desenvolvimiento como el marco normativo del nuevo Estado liberal de
derecho, cuya base consistió en normar las actividades administrativas que se
restringieron solamente alas tareas traducidas a la aplicación de la ley. Esto produjo
que una sustancial cuantía de la actividad administrativa, que antaño ejercitaba el
Estado absolutista, se redujera de manera drástica en términos cuantitativos, pues

64
Charles-Jean BONNIN, Compendio de los principios de administración, p. 22.
65
Alejandro OLIVÁN, op. Cit., p. 4.
66
El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos análisis se ceñían a los arbitrios o ingresos del
gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVII y XVIII, pero su influencia se sintió aún en el XIX.
67
Ernst FORSTHOFF, Sociedad industrial y administración pública, Escuela Nacional de Administración Pública,
Madrid, 1967 (1958), p. 87.

40
cualitativamente el bienestar social, que era la finalidad existencial de la policía, se
segregaba como refractaria del liberalismo entonces imperante. Estas circunstancia
peculiar que afloró desde el origen del Estado liberal de derecho fue la línea divisoria
entre el derecho administrativo, dedicado al estudio de las normas que aplica la
administración pública, y la ciencia de la administración pública como depositaria del
temario del bienestar social, al que Bonnin se refirió como moral de la administración.

El bienestar social no sólo es el objeto existencial de la administración pública, sino la

fuente de su legitimidad científica y una herencia que, a pesar del liberalismo del
Estado de derecho, fue recuperada por el Estado social de derecho como un proyecto
central. Esto no debemos olvidarlo, porque esa legitimidad científica de la
administración pública y ese bienestar social que es su objeto vital han sido
históricamente cuestionados por todos los liberalismo, lo mismo que el Estado social
de derecho.

1.2.1.3. OTROS ENFOQUES SOBRE POLICY: CONCEPTO DE POLICY68

En el inglés común, policy significa curso de acción, lineamiento o directriz; incluso

puede identificarse con la decisión cuando se concibe como un programa de acción.
Dentro de las ciencias sociales su estudio se ha referido a la investigación aplicada,
sobre todo a los problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Ante
un abanico semántico tan variado, las necesidades de univocidad conceptual
constituyen un requisito epistemológico que las ciencias de policy han tratado de
resolver.

Las definiciones de policy pueden agruparse en dos grandes rubros. En el primero se

refiere a un curso de acción gubernamental; en el segundo, representa la acción
misma. Dicho de otro modo, unas interpretan el cauce y otras refieren el fluido. En el
primer caso se plantean preguntas como las siguientes: ¿cuáles son las pautas o
procedimientos por los que fluye la policy? En el segundo: ¿qué hacer en tal o cual
caso de opción de policy?; o, ¿qué problemas plantea adoptarla? En la primera
interpretación se destaca la hechura; en la segunda, su puesta en práctica. Sin
embargo, hay que agregar que con frecuencia una definición centrada en el cauce
también comprende al flujo y a la inversa, por razones de complementariedad, con
fines no sólo explicativos, sino también de aplicación. No está por demás que
insistamos en que las definiciones no siempre tratan al cauce o al flujo de manera
cabal, sino que destacan algunos de sus aspectos. Esta situación peculiar ha
generado una variedad de apreciaciones especializadas entre los estudiosos de las
ciencias sociales. Sin embargo, tampoco puede inferirse de ello que cada
interpretación implique objetos de investigación diversos, pues sólo son inclinaciones

68
Omar Guerrero Orozco. Teoría administrativa del Estado. Oxord University. Mexico. 2000. Unidad 12. La Ciencia
de Policy.

41
o enfoques sobre aspectos del mismo fenómeno visualizados en forma
predeterminada a partir de la selección de algunos de sus rasgos.

Esta multiacentuación opcional de campos de investigación se recoge en el

Diccionario de análisis de policy, en el cual se reproducen interpretaciones como las
que se refieren a su identificación con las normas y programas del gobierno; con las
leyes, decretos y acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales; con las
decisiones que se toman sobre opciones de metas, y, finalmente, con una cadena de
decisiones gubernamentales. Finalmente, otro factor que propició la confusión en el
significado de policy, sobre todo entre 1970 1980, fue la concurrencia de técnicas
procedentes de distintas disciplinas y profesiones, como el estudio de caso, análisis
cuantitativos, toma de decisiones, programación, teoría de simulación, planeación,
teoría de sistemas, teoría organizacional, análisis organizativo y teoría de juegos.

La primera precisión conceptual de policy se debe a Harold Lasswell, quien en 1951

argumentaba que por lo común se usa para designar las elecciones más importantes
que se toman en cualquier vida organizada. El término se aplica a muchos ámbitos
de la vida, como policy de gobierno, de negocios e incluso en asuntos de interés
personal. También puede tener un significado indeseable; por ejemplo, cuando se
identifica policy con política (political), esta última en el sentido de partidismo sectario
o corrupción.

Una de las definiciones usuales, obra de Thomas Dye, enuncia que “policy pública es
aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer”. Esta idea significa una gran
variedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organización de la sociedad,
la regulación de conflictos entre los grupos, la distribución de beneficios, la acuñación
de moneda y otras más. En buena medida, las policies pueden regular la conducta
social, organizar las burocracias gubernamentales, repartir los beneficios y cobrar los
impuestos. Con esta óptica, en los países desarrollados se ha aplicado a campos
sustantivos de la vida social y colectiva, entre otros defensa nacional, energía, medio
ambiente, relaciones exteriores, educación, bienestar, policía, carreteras, impuestos,
vivienda, seguridad social, salud, economía, desarrollo urbano, etc. En su seno
quedan incluidas todas las acciones gubernamentales, tanto las que el gobierno hace
explícitas como las que no realiza, ya se trate de asuntos vitales o meramente
triviales.

El cambio de concepción del gobierno que señalan estas nociones tiene su base en
su nueva definición. El problema de definición del gobierno, para identificar a una
actividad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones
gubernamentales específicas y programas amplios de acción orientados a metas
determinadas. En este último sentido, Harold Lasswell y Abraham Kaplan, así como
Karl Friedrich, conceptuaron la policy con base en los criterios teleológicos. El
problema, sin embargo, consiste en la existencia de la meta para definirla como una
acción, pues se supone que un gobierno actúa después de haberse fijado algún
propósito. Así, en tanto que no sabemos con seguridad si actúa o no con base en

42
metas, sí estamos seguros respecto de lo que hace o no hace. Por consiguiente,
policy se refiere a todas sus acciones y no sólo a las que el gobierno o los
funcionarios públicos dicen que desempeñan.

Como un eco de esas ideas, William Dunn sugiere que las “policies públicas son una
larga serie de opciones más o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no
actuar), hechas por cuerpos y funcionarios gubernamentales”. Estas opciones se
formulan dentro de “áreas de resultados”, como defensa, energía, salud, educación,
bienestar y combate al crimen. No obstante, en cada una de estas áreas hay muchos
resultados de policy diferentes, es decir, cursos efectivos o potenciales de acción del
gobierno que significan conflictos entre los diferentes segmentos de una sociedad
dada.

En esta misma línea, Joan Subirats explicaba que la naturaleza del gobierno,
visualizada desde este ángulo, permite relacionar los productos de la acción estatal y
el complejo de las interacciones sociales, cuyo acento es la actuación del gobierno.
Policy es más que una simple decisión: consiste en una serie de decisiones
relacionadas, significa decidir que hay un problema, decidir que se va a resolver,
decidir cuál es la mejor manera de hacerlo. Es, asimismo, no hacer nada.

En contraste con estas acepciones centradas en la noción de cauce, el concepto

diverso fundado en el flujo se presenta como una definición alternativa. “El foco aquí
está puesto en los problemas públicos y cómo inciden sobre el gobierno” , reza uno
de sus apotegmas. Los problemas mismos contribuyen a configurar la estructura y la
organización del gobierno, y ofrecen una visualización de su naturaleza
transinstitucional. El examen de los problemas plantea un marco a las relaciones
intergubernamentales. Desde este ángulo, la policy se observa integrada por
propósitos, programas, decisiones y efectos, es decir, flujos de acciones
gubernamentales alimentadas por la búsqueda de objetivos.

Esta noción implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y permite
comprender sus diversas modalidades como manifestaciones formales. Lo
importante en policy es cómo está hecha, principalmente por una conducta
consistente y repetida que se asocia con los esfuerzos en y a través del gobierno. La
noción de “proceso de policy” ayuda entonces a aclarar su significado y propicia su
comprensión, más que intentar obtener de ella una definición. Por principio, policy
suele usarse como sinonimia de categorías como meta, programa, decisión, ley,
propósito, estándar y diseño. Cuando cada vocablo se utiliza de manera
convencional y tácita, su uso no provoca dificultades de comunicación en la
elaboración de policy. Sin embargo, no siempre se cuenta con referencias comunes,
como la señalada, y entonces su uso intercambiable suele generar confusiones
serias. Por tanto, es indispensable una definición unívoca.

El término policy también se utiliza para designar la conducta de cualquier actor, que
incluye desde un servidor público hasta una oficina gubernamental, e igualmente se

43
refiere aun conjunto de actores en un área de actividad determinada. Este uso es útil
en el lenguaje cotidiano, pero no para el estudio científico. Una definición conceptual
de policy propone a “un curso propositivo de acción seguido por un actor o un
conjunto de actores, y que trata un problema o una materia de interés”. Esta
definición se centra en lo que realmente hace el gobierno, en contraste con lo que se
propone o intenta hacer, y no distingue entre lo que el gobierno decide hacer y lo que
realmente hace.

Tampoco son satisfactorias para James Anderson las nociones tales como una larga
cadena de actividades más o menos relacionadas, cuando no se incorpora a la voz
policy; ni la idea de un curso de acción encabezado con una persona, grupo o
gobierno; es decir, que policy está dirigida hacia la consecución de una meta. Debe
referirse más a lo que realmente hace, que a los propósitos que la animan. Sin
embargo, aunque este propósito o meta de las acciones gubernamentales no sea fácil
de discernir como centro de su definición, parece una parte necesaria de su
conceptuación. Policy significa lo que hacen los servidores gubernamentales, sin que
esto quiera decir que las asociaciones no gubernamentales no puedan influir en ella.

Hay que distinguir entre policy y decisión, pues esta última es una elección entre
alternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de acción
que se realiza. También debe destacarse que la acción se orienta por metas, no por
un comportamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que suceden.
En segundo lugar, tampoco consisten en cursos o patrones de acción que siguen los
servidores gubernamentales, ni decisiones aisladas y discretas. Policy significa más
que el mero momento en el que se estatuye una ley, pues prosigue mediante
decisiones subsecuentes relacionadas con la aplicación. En tercer lugar, policy es lo
que el gobierno efectivamente hace, no lo que intenta hacer o dice que está por
hacer. Por último, puede ser positiva o negativa: positiva, implica alguna forma de
acción abierta para resolver un problema particular; negativa, la decisión de un
servidor público que no se traduce en acción, es decir, “hacer nada” sobre alguna
materia. Cuando actúa en forma positiva, lo hace con base en el derecho y la
autoridad y, por consiguiente, se caracteriza por la coerción.

Analizaremos una definición más, centrada en la idea de cauce, y que expresa que la
política representa una variedad de acciones básicamente dirigidas al ejercicio de la
fuerza y la conservación del sistema político. Es la política la que sienta las bases
para la comprensión de la policy, porque ésta tiende a corresponder con la otra. Tal
correspondencia no es en general, sino con atención a tipos específicos de política,
como el modelo de “regateo” relativo al proceso de transacciones políticas; el modelo
de poder-control weberiano, y el modelo de juegos. En todos ellos destaca la idea de
conflicto político y la importancia de los insumos de control y poder. Con base en
ellos, “policy es, en su sentido más general, el patrón de acción que resuelve
demandas conflictivas o provee incentivos para la cooperación”. Constituye una
práctica social, no un hecho aislado, es el efecto producido por la necesidad de
conciliar situaciones conflictivas o establecer incentivos para la cooperación social.

44
“Policy es una acción, no una reflexión sobre demandas alternativas”. Policy, en
suma, es un esfuerzo generado a través de pautas prefijadas para resolver disputas
políticas o proveer de incentivos de racionalidad que aseguren metas socialmente
convenidas.

Tal como se observa, policy se interpreta en atención a enfoques y acentuaciones de

investigación en aspectos de un solo fenómeno. Siendo así, el análisis de policy o la
hechura de policy, ya se trate del científico o del estadista, por necesidad optará por
una interpretación y una acción limitada.

Temas de investigación:

 ¿Cuales son las características y contenidos del programa presentado por Turquet
de Mayenne?
 ¿Por qué se ha considerado como programa – utopía el documento de Turquet de
Mayenne?
 ¿Cuales fueron las principales contribuciones de Delamare?
 ¿Qué características tuvo los aportes de Von Justi?
 ¿Cuáles fueron las contribuciones de otros autores a la ciencia de la policy?

Evaluación:

Elabore un corto ensayo sobre el valor de los aportes, de dos autores (seleccionados
por usted) , a la ciencia de la Policía.

Bibliografía:

GUERRERO, OROZCO, Omar. Introducción a la Administración Pública. Universidad

Nacional Autónoma de México. México.

GUERRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. México D.F. México.
Oxford University. 2.000.

FRONTIN, Les Aqueducs de la Ville de Roma, Societé d’edition Les Belles Lettres,
París, 1944.

FOUCAULT, Michel, “Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder

y la razón”, en revista siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982.

45
2. EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO

No es posible abordar el pensamiento administrativo público desde una sola

perspectiva, ni solo con base en los mejores representantes o autores mundialmente
reconocidos; es necesario conocer el contexto que le ha servido de trasfondo para su
desarrollo; por ello, en esta parte del módulo, abordaremos el tema de la evolución
del pensamiento administrativo público, teniendo presente el desarrollo histórico
intelectual de la administración pública en Europa (Francia, España, Alemania, Italia y
reino Unido) y en los Estados Unidos.

2.1. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESTADOS

UNIDOS.

Para comprender el desarrollo del pensamiento de la administración pública se

requiere remitirnos a los anglosajones, quienes en un principio tuvieron afinidades
conceptuales, pero que con el transcurrir del tiempo se fueron acentuando unas
diferencias en los enfoques y sus alcances. En los Estados Unidos de América
surgieron movimientos intelectuales de diversa índole, pero se caracterizó por su
acento en la relación Política – Administración, aunque se ha realizado rupturas y
abierto nuevos caminos.

Con el fin de tener una visión de los planteamientos Norteamericanos sobre el tema,
hemos seleccionado cuatro textos (prácticamente clásicos) que contienen los
elementos más relevantes de la problemática planteada por ellos y un texto que
resumen la evolución académica de la administración pública en Estados Unidos.

El primer texto, El Gobierno en Acción, escrito por Ricardo Uvalle Berrones, expresa
desde su inicio que el objetivo consiste en destacar la importancia del estudio del
ejecutivo a partir de su oposición histórica con el legislativo.

Describe cómo la fuerza del ejecutivo, que tenía durante la monarquía absoluta: es
debilitada; anulado de la escena política y mermado en la fase de la República
Parlamentaria; Así mismo, muestra cómo la clase capitalista asume la dirección
política del Estado, por ende, hace del Estado liberal un Estado de clase; sin
embargo, dice gobernar en nombre el “interés general”, no para suprimir las
condiciones injustas de la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a los
individuos privados.

46
Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista proclama los derechos del
hombre y define el espacio que les corresponde, es decir, la sociedad civil,
considerandose que la función del Estado es reproducir y salvaguardar estos
derechos. En este contexto, el autor expone la forma como se presentó la relación de
poder entre el ejecutivo, el legislativo, los partidos políticos y la clase capitalista, en
los gobiernos parlamentarios, congresional y presidencial y sus implicaciones para la
administración pública.

En segundo lugar presentamos el texto de Leonard D. White Introducción al Estudios

de la Administración Pública, quien parte de la consideración de la falta de un estudio
más riguroso del sistema administrativo de los Estados Unidos, a pesar de la cantidad
de textos que se han venido generando sobre los aspectos administrativos del
gobierno; empero, espera tratar de enfrentar en forma analítica y crítica el tema,
partiendo de las siguientes cuatro suposiciones: La administración es un solo proceso,
sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier punto
que se le observe; el estudio de la administración debe partir de la base administrativa
y no de los fundamentos del derecho; la administración sigue siendo básicamente un
arte, aunque releva la importancia a la tendencia de transformarla en una ciencia y,
por último, la administración seguirá siendo el meollo del problema del gobierno
moderno.

Comienza con reflexiones sobre dichas suposiciones y hace énfasis en dos aspectos
complementarios: “La administración pública es la administración de hombres y de
materiales para realizar los propósitos del Estado”, lo que implica una visión
empresarial mas que lo formal y legal; y en segundo término, “El objetivo de la
administración pública es la utilización más eficiente de los recursos puestos a
disposición de funcionarios y de empleados”.

Otro aspecto, trata los campos adyacentes entre el derecho administrativo y la

administración, observando cómo el primero fija la organización y determina la
competencia de las autoridades administrativas, indicando la solución individual por la
violación de sus derechos, es decir, tiene como objetivo la protección de los derechos
privados; mientras que la segunda, busca la eficiente dirección de los asuntos
públicos; por lo que las dos metas no solo son diferentes, sino que pueden entrar en
conflicto.

Ahora, otro asunto se refiere a los estudios relacionados con el trabajo administrativo
y la división tradicional de las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas
y judiciales, analizando las diferentes situaciones y problemas que se presentan
cuando se observa que la administración no solo se confina a la parte ejecutiva, sino
que incluye los otros tipos de actividades.

Leonard D White en El Surgimiento de la Administración, trata los antecedentes de las

instituciones administrativas de Estados Unidos, afirmando que evidentemente
provienen de la Gran Bretaña y su influencia se deja ver en la actualidad.

47
Posteriormente realiza una disquisición sobre la demanda cada vez mayor de
intervención del Estado, por medio de la administración, en los aspectos sociales y
económicos, por lo tanto plantea las dos opciones: la aplicación de la escuela de
laissez faire y la intervencionista, describiendo los problemas que tienen que enfrentar
los funcionarios, los vinculados a la burocracia moderna y en general el Estado
Democrático.

Otros planteamientos sobre el surgimiento de la administración pública y su interés

en el siglo XX, tienen su origen en toda una variedad de causas, una de las más
importantes es el rápido aumento de costos del gobierno, en otros términos “el gasto
público”.; otro aspecto es la competencia internacional en el comercio y en la
industria, dado que continúa agitando la demanda de eficiencia en el gobierno; otro
aspecto proviene de la empresa privada, desarrollando el tema de la Cámara de
Comercio de los Estados Unidos; Así mismo, plantea que cuando una política ha
recibido ya la sanción legislativa, el problema principal se vuelve de administración, al
hacer referencia en la insistencia de poderosos grupos sociales para que se realicen
sus “programas legislativos”; es decir, se cumpla con las leyes aprobadas que
beneficia a grupos en particular.

Por último trata el movimiento de la administración científica, el cual considera que ha

desempeñado un papel importante en las enormes mejoras logradas por algunas
industrias, planteado la pregunta de sí serán posibles en el gobierno logre avances
igualmente notables, mediante la mejora de los métodos para llevar adelante los
asuntos públicos.

En tercer lugar, tomamos el texto de Frank J Goodnow. Política y Administración, el

cual comienza con el análisis de la administración pública con base en los tres tipos
de autoridad que llevan a cabo la voluntad del Estado: En primer lugar, las
autoridades que aplican la ley en casos concretos, son las autoridades judiciales; en
segundo lugar, las autoridades encargadas de supervisar que se cumpla la voluntad
del Estado, se suele llamar autoridades ejecutivas; y las autoridades que atienden a
las actividades científicas, técnicas y comerciales del gobierno, se conocen como
autoridades administrativas.

En la medida que se ha vuelto más complejo las actividades gubernamentales,

tienden a diferenciarse más, siendo el primer tipo, las autoridades judiciales, la más
clara y se ha llegado a considerar como un poder o una función del gobierno por
separado; con respecto a las otras dos, su diferenciación resulta en otra distinción de
los órganos del gobierno: una es de orden político, por relacionarse con las
expresiones de la voluntad del Estado; la otra, esta vinculada con la administración,
en vista que se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas.

A partir de estas diferenciaciones, el autor efectúa un análisis en cuanto a su

significado, alcances y límites, de cada una de ellas, en relación con la voluntad del

48
Estado, especialmente entre lo que se ha denominado la función política y la
administración.

En cuarto lugar tomamos el texto Rechazo de la Dicotomía Política – Administración

de Shafritz y Hyde, el cual parte de la explicación de la influencia del New Deal y la
segunda guerra mundial sobre la teoría y la práctica de la administración pública, al
ponerse en duda muchos aspectos que eran aceptados hasta entonces; entre ellos la
dicotomía política – administración.

Autores como David E. Lilienthal atacaron dicha dicotomía desde el enfoque de

Planeación; Paul Appleby sostuvo que era un mito tal dicotomía; comparó el gobierno
con los negocios y considera que la participación política en la administración era
buena no mala, como habían afirmado muchos reformadores progresistas; así mismo,
partiría de la premisa de que el gobierno es diferente porque el gobierno es política.

Posteriormente, el texto comenta la orientación que le dieron diferentes autores desde

un enfoque más “técnico”. Entre ellos se encuentra Herbert Simon quien veía la
necesidad de un método científico en el estudio de los fenómenos administrativos.
Robert A. Dahl, conductista, quien en 1947 analizó el estado de la disciplina de la
administración pública. Dwight Waldo considerado como uno de los mejores cronistas
de la época, reunió académicos del tema en la famosa Conferencia de Minnowbrook,
en un intento por definir los problemas a los que se enfrentaba la nueva
administración pública; se mostró siempre preocupado por los valores de la
democracia y la filosofía de la administración pública. Philip Selznick, sociólogo,
acuñó el concepto de cooptación que desarrolla en el libro TVA and the Grass Roots
(1949), además, sostuvo que, en las organizaciones burocráticas, la cooptación
reflejaría “un estado de tensión entre la autoridad formal y el poder social”; analizó las
diversas facetas del poder burocrático de las organizaciones administrativas, el
proceso de selección y alcance de metas políticas, entre otros aspectos.

Por último tenemos el texto de “Estados Unidos” de Omar Guerrero, en el cual se

presenta una visión panorámica del desarrollo institucional y académico de la
administración pública en dicho país.

Describe sobre la manera como a principios del siglo pasado: se constituyeron

entidades gubernamentales y privadas, con miras a atender diferentes campos de la
administración pública; se estaba definiendo las tendencias en el estudio de la
administración pública, a saber: una basada en el Estado y, la otra, la corriente
gerencial, con influencia de la administración privada.

Poco después se realizan comentarios, muy diversos, sobre la producción intelectual

de múltiples autores en el campo de la administración pública a mediados y finales del
siglo XX, emergiendo las ideas prevalecientes en las diferentes décadas (como la
denominada crisis de identidad en los años 60 y posteriores) las discusiones y

49
perspectivas que enriquecieron los temas (la interdisciplinariedad y la
multidisciplinariedad, etc), para comenzar a darle el estatus de ciencia.

A continuación se presenta para su estudio los textos citados:

2.2.1. EL GOBIERNO EN ACCIÓN69

El objetivo de la presente investigación es destacar la importancia del estudio del

ejecutivo a partir de su oposición histórica con el legislativo. El título de esta
investigación tiene como referencia el concepto de Woodrow Wilson, en el sentido de
que la administración pública es el gobierno en acción. Decir que la administración
pública es el gobierno en acción, es subrayar la función del ejecutivo como fuerza
suprema actuante y permanente de la decisión estatal, pero esta fuerza no se sustrae
a la lucha histórica que ha sostenido frente al legislativo.

La institución del ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarquía

absoluta, donde la unidad de mando, la centralización administrativa y la estructura
unitaria del poder, constituyen la base del ejercicio del poder político del monarca.
Pero las facultades del ejecutivo moderno se remontan al despotismo oriental y son
asimiladas por la monarquía absoluta.

La fuerza del ejecutivo durante la monarquía absoluta es mermada en la fase de la

república parlamentaria. En efecto, con el triunfo del legislativo parlamentario sobre el
ejecutivo regio, la clase capitalista asume la dirección política del Estado y, sobre la
base de la ideología liberal, difunde y ramifica su proyecto de dominación en el seno
de la sociedad civil, implantando su hegemonía de clase. En la república
parlamentaria el ejecutivo pierde fuerza porque, ante los intereses de la clase
capitalista, es un poder que ha dejado de inspirar seguridad para el ejercicio de su
dominio de clase. En esta situación, el ejecutivo es debilitado y consiguientemente
anulado de la escena política y, de ser la instancia única que formula y decide el
rumbo de la sociedad, pasa al segundo plano como instancia a la cual corresponde
concretar la voluntad del parlamento.

En este sentido, el parlamento se erige como el centro de la decisión política y una

vez que la monarquía absoluta y las rémoras feudales sucumben ante el impacto de
la revolución política, el ejecutivo queda subordinado al parlamento y las funciones
que le corresponde desempeñar se circunscriben a garantizar el orden y la seguridad
de la sociedad civil. Con esto se restringe el ámbito de acción del ejecutivo y se
amplía el del parlamento, a efecto de que la clase capitalista tenga espacio para
extender y consolidar su dominación política, así como su poder económico.

69
Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la
administración pública. Introducción. México D.F Fondo de Cultura Económica. 1984. Páginas 19 a la 25.

50
De este modo, el parlamento, como unidad política de la clase capitalista, hace del
Estado liberal un Estado de clase; con ello, la burguesía crea su propia organización
estatal para asegurar su dominación sobre las clases asalariadas. El Estado liberal
gobierna en nombre el “interés general”, no para suprimir las condiciones injustas de
la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a los individuos privados.
Corresponde al Estado liberal suprimir los privilegios de clase, ya que el capitalismo,
como modo de producción, no puede subsistir ni desarrollarse sin individuos libres,
porque de ser así el intercambio mercantil no estaría asegurado. Con el Estado
liberal, la sociedad deja de ser de carácter político y se transforma en un ente civil;
esto significa que la división del Estado y la sociedad, iniciada en tiempos de la
monarquía absoluta, viene a consolidarse en la etapa dominante de la república
parlamentaria.

Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista proclama los derechos del

hombre y define el espacio que les corresponde, es decir, la sociedad civil. Así,
libertad, igualdad, seguridad y propiedad, como derechos del individuo, son
consustanciales a la vida privada, y la función del Estado es reproducir y salvaguardar
estos derechos. Paralelamente a los derechos del hombre se instituyen bajo el
amparo del Estado los derechos del ciudadano, los cuales, con carácter público,
comprenden el sufragio universal, la elección a los cargos de representación, la
participación en los procesos políticos y el ejercicio de la “democracia”. Así pues, la
clase capitalista sobre la nobleza cortesana, la aristocracia feudal y el conjunto de las
clases dominadas. En suma, el esquema del liberalismo resalta el triunfo del
parlamento sobre el ejecutivo, distingue el Estado y la sociedad y garantiza la
dominación de la clase capitalista.

Sin embargo, el auge del parlamento sobre el ejecutivo deviene una deformación
histórica cuando en los marcos del régimen presidencial el mismo ejecutivo se
encuentra formalmente debilitado ante el legislativo y la vida política es alterada
porque la dirección del Estado y el manejo de la administración pública no recaen en
un gobierno parlamentario sino en el congresional. El gobierno congresional consiste
en el predominio constitucional del legislativo sobre el ejecutivo, a pesar de que las
condiciones políticas y económicas del sistema capitalista reclaman el fortalecimiento
del ejecutivo: pero éste se encuentra debilitado por el legislativo que pretende, en
desfasamiento histórico, implantar el régimen parlamentario de gobierno. El gobierno
congresional vulnera al ejecutivo y lo despoja de sus funciones administrativas
relacionadas con la organización y gestión de los asuntos públicos.

Pero el gobierno congresional no es un régimen parlamentario. En el gobierno

parlamentario, la administración pública está a cargo del primer ministro que preside
el gabinete y en ningún momento sufre la invasión de la asamblea legislativa durante
el desempeño de sus funciones. En cambio, en el gobierno congresional los comités
del legislativo desplazan de la esfera política al ejecutivo, asumen el mando de la
administración pública y, por extensión, gobiernan la sociedad civil. Sin embargo, la
función natural del congreso es la legislación y la supervisión, y no el manejo de

51
tareas administrativas. Así, el gobierno congresional deforma la función parlamentaria
en la esfera del régimen presidencial y, al usurpar el manejo de la administración
pública, estimula la debilidad del ejecutivo.

De este modo, el ejecutivo queda supeditado a la voluntad política de los comités del
congreso y sumido en la impotencia, porque como virtual dirigente de la función
administrativa es despojado de ésta; son los comités del mismo congreso los que
asumen la dirección. En este caso, la dirección administrativa del Estado capitalista
no es desempeñada por el ejecutivo y los secretarios de Estado, sino por los
miembros de los comités del congreso. El gobierno congresional tiene como objetivo
central suplantar al ejecutivo y, al lograrlo, transformarse en instancia administrativa
para asumir la conducción de la sociedad civil. Con esto, el ejecutivo queda a merced
de las disposiciones arbitrarias del gobierno congresional y desprovisto de facultades
que le permitan contrarrestar la invasión de los comités del congreso; es impotente
para realizar la función política del Estado en la sociedad civil.

El gobierno congresional no pretende señalar las deficiencias de la esfera ejecutiva, ni

corregir la marcha de los asuntos que al ejecutivo corresponden; por el contrario, al
gobierno congresional le interesa que el ejecutivo pierda fuerza política y no pueda
erigirse como núcleo de la vida política. En consecuencia, el gobierno congresional
desvirtúa el papel legislativo del parlamento porque tiende a convertirlo en un
organismo administrativo. La administración pública es incompatible con el cuerpo
legislativo porque la función administrativa le corresponde al ejecutivo.

El ejecutivo queda paralizado ante los embates del gobierno congresional y,

consecuentemente, la acción del Estado en la sociedad se contrae en perjuicio de
ésta, porque los efectos demoledores del conflicto político, en lugar de ser refrenados
por el gobierno congresional, son estimulados. En efecto, el gobierno congresional no
tiene capacidad para gobernar a la sociedad civil, y como el ejecutivo se encuentra
imposibilitado para garantizar el orden de la sociedad, la anarquía se cierne sobre la
vida de la misma sociedad.

El gobierno congresional atiza el conflicto social y pone en peligro la existencia de la

sociedad, del intercambio mercantil y de las relaciones capitalistas de producción. El
desorden y la desestabilización invaden al conjunto social y, contra los efectos
anárquicos del gobierno congresional, el ejecutivo tiende a resurgir en la escena
política para contrarrestar y encauzar las energías desatadas por el antagonismo de
las clases sociales. En medio de la anarquía congresional, el ejecutivo se convierte
en un dictador soberano y, violentando el marco jurídico creado por el parlamento y
alterado por el gobierno congresional, reconstituye las bases del orden político para la
reproducción del capital. Que el ejecutivo gobierne como dictador soberano no
significa que el ejercicio del poder político sea de carácter totalitario y tiránico, sino
que, en momentos explosivos para la sociedad y el Estado, exige obediencia y
acatamiento a sus disposiciones como autócrata.

52
La dictadura soberana del ejecutivo es consecuencia de las acciones del gobierno
congresional, porque desde el ángulo jurídico el ejecutivo carece de facultades
suficientes para gobernar y, como está subordinado a la voluntad del legislativo, no
puede responder constitucionalmente a las fuerzas congresionales; entonces, se
sobrepone a la constitución y al parlamento para rescatar a la sociedad capitalista de
los peligros del conflicto político. El ejecutivo procede como dictador soberano y
retoma el mando de la administración pública para dar orden y cohesión a la sociedad
civil. Así, la dictadura del ejecutivo está encaminada a salvar el sistema capitalista de
producción, garantizar el interés político de la clase burguesa, acrecentar la
autonomía del Estado frente a la sociedad y desterrar los peligros de la guerra civil
provocados por las acciones del gobierno congresional.

La dictadura del ejecutivo es soberana porque no está sujeta a ninguna instancia

intermedia; y no sólo suspende la constitución vigente en los momentos del caos
congresional, sino que, cuando se restablece el orden y la seguridad de la sociedad
civil burguesa, es sustituida por otra. De esta manera, el ejecutivo no se ciñe a
ninguna norma constitucional, sino que revoluciona el estado de cosas existentes
para garantizar con mayor eficacia el interés político y económico de la clase
capitalista. En consecuencia, la dictadura del ejecutivo no es coyuntural, sino que
está inscrita estructuralmente en el desarrollo del modo de producción capitalista; es
una respuesta histórica a los efectos desorganizados del gobierno congresional. Con
la dictadura del ejecutivo la sociedad civil capitalista se desarrolla con estabilidad
política y el intercambio mercantil continúa como el eje de las actividades comerciales,
industriales y financieras.

Por otra parte, la dictadura del ejecutivo encuentra en la centralización de la

administración pública un pilar sólido para acrecentar su fuerza política. Cuando el
ejecutivo derrota a las fuerzas congresistas recupera el manejo de la administración
pública, y como la sociedad civil se encuentra desajustada por el caos congresional,
el ejecutivo promueve el crecimiento diferenciado y especializado del aparato
gubernamental a fin de garantizar la reproducción del capitalismo. Esto significa que
a mayor desajuste de la sociedad, mayor es el crecimiento de la administración
pública. De esta manera, la centralización de la administración pública está vinculada
al desarrollo de la sociedad civil para garantizar su reproducción en los marcos del
modo de producción capitalista.

La centralización de la administración pública favorece los poderes del ejecutivo y

fortalece la autonomía del Estado frente a la sociedad civil. Con la dictadura del
ejecutivo, el presidencialismo moderno asume una posición hegemónica en la vida
política, fundando su poder en la abolición del congresismo.

En Francia durante 1791 las fuerzas congresistas despojaron al ejecutivo de la

administración pública y comenzaron a desempeñar funciones administrativas
relacionadas con la inspección y el control de los asuntos del Estado. De este modo,
junto a los funcionarios del poder central, el legislativo nombró algunos de sus

53
representantes para que se hicieran cargo de la administración pública, consumando
con esto la usurpación del ejecutivo. Sin embargo, el nombramiento de miembros del
legislativo en la administración pública acrecienta su carácter centralizado; pero
cuando el ejecutivo vence a las facciones congresistas elimina de la estructura
gubernamental a los representantes del legislativo y nombra directamente a
comisarios adscritos al poder central. El ejecutivo recupera el mando de la
administración pública y los resabios congresistas sucumben ante él.

También durante 1848 la Constitución dio pie para que las fuerzas congresistas
vulneraran las facultades del ejecutivo; por lo tanto, el legislativo volvió a convertirse
en el centro supremo de la decisión política. En este sentido, el legislativo decidía
sobre los asuntos de la guerra y la paz, los tratados comerciales y la amnistía,
mientras que el ejecutivo tenía a su cargo el poder armado, facultades para nombrar y
retirar de la asamblea nacional a sus ministros, encabezaba a medio millón de
funcionarios y otorgaba indultos. Desde el punto de vista formal, el legislativo
subordinaba al ejecutivo, pero éste disponía de la fuerza material del Estado. Sin
embargo, las fuerzas congresistas pretendían imponer el predominio del parlamento
cuando la realidad contradictoria favorecía la fuerza de la institución presidencial. En
este caso, el ejecutivo no podía impedir el predominio formal del legislativo y cuando
el caos congresional empezaba a desajustar a la sociedad civil el ejecutivo, sin acatar
la Constitución vigente, procedió como dictador soberano para imponer el orden. De
este modo, en 1851 Luis Bonaparte derrotó a las facciones congresistas y se erigió en
el centro supremo del proceso político.

El gobierno congresional también se desarrolló en los Estados Unidos de

Norteamérica, aunque de distinta manera respecto a Francia. Es sabido que aunque
en los Estados Unidos no se conoció la monarquía absoluta, su nacimiento como país
también se dio sobre la base del fortalecimiento del legislativo a costa del ejecutivo.
Definitivamente influyó de una manera notoria la experiencia del régimen inglés, ya
que la monarquía absoluta dejó el precedente del ejercicio autocrático del poder. Al
igual que en Inglaterra, en los Estados Unidos hubo una tendencia a hacer del
legislativo el núcleo de la vida política, debilitando al ejecutivo.

Sin embargo, en la medida en que Estados Unidos se ha transformado en una

potencia imperial, el ejecutivo ha ido ganando terreno político, porque es la instancia
que garantiza el interés político de la clase capitalista y la expansión de la industria, el
comercio y las finanzas. Como país hegemónico en la correlación de fuerzas a nivel
internacional, Estados Unidos sólo puede asegurar su supremacía con la existencia
de un ejecutivo fuerte que garantice sus intereses nacionales, así como el empleo de
la tecnología militar. Esto no implica que el congreso sea un apéndice del ejecutivo;
por el contrario, el congreso es poderoso y prueba de ello es que ratifica el
nombramiento de los secretarios de Estado y además, tiene facultades para aprobar
los convenios internacionales suscritos por el ejecutivo. Desde esta perspectiva, el
régimen estadounidense se desarrolla en el marco de un complicado sistema de
frenos y contrapesos entre el congreso y el presidente. En suma, el régimen político

54
de Estados Unidos es presidencial porque las condiciones del capitalismo favorecen
el predominio del ejecutivo sobre el congreso.

Por lo tanto, la fuerza del ejecutivo es producto de las condiciones específicas de

cada país, donde el desarrollo del poder político y el régimen predominante. En el
caso de Francia el predominio del ejecutivo tiene su origen en la tradición centralista,
en la derrota de las fuerzas congresistas y en que funge como el centro que da unidad
a la clase capitalista. En este sentido, es importante estudiar la fuerza real del
ejecutivo desde el ángulo de la historia, para evitar el análisis mecánico, simplista y
excesivamente formalista del predominio que tiene en la vida política.

2.2.2. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 70

De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones políticas

estadounidenses nunca han presentado un análisis sistemático de nuestro sistema
administrativo, salvo desde el punto de vista del abogado. Hasta hace pocos años,
aun los libros de texto habían mantenido obstinadamente cerrados los ojos ante este
terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de primera magnitud y
fascinante interés, e incluso hoy despachan este tema con un simple capítulo casual.
Pero por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de lado la administración “como
detalle práctico que algunos empleados podrán arreglar después de que los doctores
hayan convenido en los principios”.

En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa literatura que trata del
aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un intento por unir los
hechos sobresalientes de la experiencia y la observación estadounidenses y hacerles
frente en forma analítica y crítica. Realizarlo dentro de los límites de un solo volumen
no es tarea fácil, ya que implica el constante peligro de caer víctima de la Escila del
detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalización no debidamente apoyada.
La absoluta falta de un paso conocido a través de estas aguas inexploradas aumenta
mucho los peligros de la aventura.

El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración

es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde
cualquier punto que se le observe y, por tanto, evita el estudio de la administración
municipal, la administración estatal o la administración federal como tales. Además,
supone que el estudio de la administración debe partir de la base administrativa y no
de los fundamentos del derecho, y por ello se interesa más en los asuntos de la
Asociación Estadounidense de Administración que en las decisiones de los tribunales.
70
Leonard D. White. Introduction to the estudy of Public Administration. En el libro Clásicos de la Administración
Pública. Segunda parte. Del “NW Deal” a Mediados del siglo. Jay M. Shafreitz y Albert C. Hyde. México D.F.
Fondo de Cultura Económica. 1999. Páginas 169 a la 175.

55
Además, presupone que la administración sigue siendo básicamente un arte, pero
atribuye importancia a la considerable tendencia que hay de transformarla en una
ciencia. Estamos presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo
el meollo del problema del gobierno moderno.

CAPÍTULO UNO
LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTADO MODERNO

56
La administración ha ido de organización y liderazgo. Está
transformándose gradualmente en empleando juristas y médicos,
una profesión. su tarea ha contadores y artistas, y al dirigir sus
aumentado en dificultad, profesiones está formando por sí
responsabilidad y complejidad, hasta misma una profesión suprema, con
que hoy toca todas las ciencias, todas las implicaciones consiguientes
desde la química y la mecánica hasta de semejante línea de progreso sobre
la psicología y la medicina. Por tanto, sus normas, condiciones, aprendizaje
necesita a su servicio a hombres y y técnica.
mujeres poseedores de tacto y de
ideales, con la más alta preparación Oliver Sheldon. Filosofía de la
científica y con una gran capacidad Administración.

1. ALCANCE Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que se le

observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda
clasificación “estratificada” del tema. Tratarla como si fuese administración
municipal, administración estatal o administración nacional es dar por sentada una
distinción que en realidad no existe. Los problemas fundamentales, como el
desarrollo de la iniciativa personal, la seguridad de la competencia individual y la
integridad, responsabilidad, coordinación, supervisión fiscal, liderazgo y moral son,
de hecho, los mismos; y casi todos los temas de administración desafían las
limitaciones políticas del gobierno local y el estatal. La administración de la salud,
la licencia a los practicantes de las ciencias médicas, el control del comercio o la
reclamación de tierras baldías tienen en realidad poca relación [real] con las
ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivas
fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variación
considerable en sus técnicas de administración. Por consiguiente, de entrada nos
parece importante insistir en que el proceso municipal, estatal o federal, sino como
proceso común a todos los niveles del gobierno.

La administración pública es la administración de hombres y de materiales para

realizar los propósitos del Estado. Esta definición subraya la fase empresarial de
la administración y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la dirección de
los asuntos gubernamentales con la dirección de los asuntos de cualesquiera
otras organizaciones sociales, comerciales, filantrópicas, religiosas o educativas,
en todas las cuales se reconoce que la buena administración es elemento esencial
para el éxito. Deja en pie la pregunta de hasta qué punto la administración misma
participa en formular los propósitos del Estado y evita toda controversia sobre la
naturaleza precisa de la acción administrativa.

El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente de los

recursos puestos a disposición de funcionarios y de empleados. Estos recursos
no sólo incluyen las actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios
públicos, maquinaria, carreteras y canales, sino también los recursos humanos
encarnados en los cientos de miles de hombres y mujeres que trabajan para el
Estado. En todos sentidos, una buena administración intenta eliminar todo
despilfarro, conservar material y energía y el logro más rápido y completo de los
propósitos públicos congruentes con la economía y el bienestar de los
trabajadores.

El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda presentarse con
mayor realismo mediante una descripción de lo que ocurre en el curso de un día
en un gran departamento. Como ilustración, bastará el departamento de salud en
una gran ciudad. El trabajo comienza a las nueve de la mañana, cuando la
mayoría de los trabajadores están sentados ante sus escritorios. Al entrar en la
oficina, firman una hoja o van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en los
vestidores, intercambian comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar
el trabajo del día. Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos; llamadas
telefónicas de los ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en
especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a propósito de una gran variedad
de temas, grandes y pequeños; llegan informes telegráficos de una ciudad vecina
donde amenaza una epidemia; hay conferencias dentro de las oficinas;
conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en todos sentidos; policías de
las estaciones locales de salubridad traen muestras para análisis y ciudadanos
ansiosos buscan los resultados de las muestras traídas ayer; llega una delegación
de los agentes de pompas fúnebres a protestar contra el estado de la morgue en
los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partidarios locales; una
veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a ser examinadas antes de
aparecer en el tribunal; un vendedor protesta contra la entrega de un contrato de
suministro a los laboratorios; un puñado de holgazanes susurra en grupos
formados al azar en los corredores, y a la mirada del no iniciado todo parece el
colmo de la confusión y del desorden. Sin embargo, una observación más
detenida disipa la primera impresión; los diversos tipos de trabajo se separan y
asignan a hombres y mujeres que ha recibido una preparación especial; ciertos
tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de métodos
prestablecidos; se llenan machotes y se envían por el camino apropiado a su
resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un empleado y otros se
remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a parar a las
filas inferiores del servicio por un proceso de selección, mientras que los asuntos
de importancia se turnan a la atención de los altos funcionarios. Así procede de
manera ordenada todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se pasan el día
llenando formas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a quejas
telefónicas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan correspondencia, hacen
análisis bacteriológicos, inspeccionan sistemas de ventilación, otorgan licencias,
llenan machotes, mientras que a la cabeza de la oficina el comisionado de salud
pública mantiene la necesaria conexión del departamento con el consejo y el
alcalde de la ciudad, con la organización del partido, con el comité de finanzas,
con el público y con las autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal,

58
sin dejar de asegurarse de la adecuada operación de las muchas fases de trabajo
del departamento mismo.

Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía trabajosamente a
mano en su rollo del papiro, pero la historia natural de la administración conecta
sus formas antiguas y modernas en una secuencia ininterrumpida de desarrollo.
En realidad, el proceso de especialización ha producido una prodigiosa
transformación de los métodos, pero los deberes administrativos esenciales
relacionados con asuntos militares, con las finanzas, con el personal doméstico
del “rey” se siguen desempeñando con los mismos objetivos que antaño. Lo que
diferencia al funcionario público moderno del escriba de la Antigüedad es el
maravilloso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que la ciencia ha
hecho y sigue haciendo a su profesión.

Vemos así que la administración pública es la ejecución de los negocios públicos;

el objetivo de la actividad administrativa es la realización más expedita, económica
y completa de los programas públicos. Esto, obviamente, no es el único objetivo
del Estado como unidad organizada; la protección de los derechos privados, el
desarrollo de la capacidad cívica y el sentido de responsabilidad civil, el debido
reconocimiento de las múltiples fases de la opinión pública, el mantenimiento del
orden, la aportación de un mínimo de bienestar nacional: todo ello exige la
inmediata atención del Estado. La administración debe correlacionarse con otras
ramas del gobierno, además de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo
privado que en los Estados Unidos, mucho más que en ningún otro lugar,
complementan toda iniciativa pública. El capítulo siguiente trata de estos ajustes,
pero aquí cabe distinguir entre los campos adyacentes de la administración y del
derecho administrativo.

Se dice que “el derecho administrativo es aquella parte del derecho público que
fija la organización y determina la competencia de las autoridades administrativas,
e indica los remedios individuales por la violación de sus derechos” 71. Esa
definición indica atinadamente que el tema corresponde al ámbito del derecho, y
señala su mayor objetivo: la protección de los derechos privados. El objetivo de
la administración pública es la eficiente dirección de los asuntos públicos.

Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran en
conflicto. Desde luego, la administración se rige por las reglas del derecho
administrativo, así como los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro
de unos límites así fijados, busca la realización más eficaz de los propósitos
públicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor Freund 72.

71
Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 – 9, 1893.
72
Proccedings, Am. Pol. Sci. Assoc., p. 58, 1909.

59
 El pensamiento de los interesados en la administración pública parece
preocupado principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto
es fácil de comprender. Con la rápida expansión del control gubernamental
sobre todo tipo de asuntos importantes, en general nos hemos aferrado a la
teoría del autogobierno de la organización administrativa, que no produce el
más alto grado de conocimientos y capacidad de los expertos.

Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores

salvaguardas contra sus abusos, y mientras exista la posibilidad de error
fiscal, de parcialidad o de exceso de celo, la protección del derecho privado
será un objeto tan importante como la aplicación de alguna política
gubernamental.

Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya con la tradicional división de

las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas y judiciales. Es
importante comprender que todo el trabajo de la administración incluye los tres
tipos de actividad, aunque una aplicación estricta de la teoría de la separación de
poderes parecería confinarla a los asuntos “ejecutivos”. Después de señalar que
la comisión administrativa ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte
legislativa y en parte judicial, Croly afirma que “simplemente es un medio de
consolidar las actividades divididas del gobierno, con ciertos propósitos de
prácticas sociales”, y pasa luego a hacer una defensa razonada de esta fusión de
poderes. La administración tiende cada vez más, de hecho, a invadir los campos
establecidos de la legislación y de la asignación, planteando problemas
importantes que serán el tema de estudio de capítulos posteriores.

De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gradualmente están tomando

conciencia de que la administración se ha convertido en el corazón del moderno
problema del gobierno. En una época anterior y más sencilla, los cuerpos
legislativos tenían tiempo para hacer frente a las cuestiones principales, cuyo
carácter era apropiado para las deliberaciones de la mentalidad de los legos; eran
básicamente problemas que incluían juicios sobre cuestiones importantes de ética
política, como otorgar el voto a los ciudadanos aboliendo las exigencias de
propiedad, la disposición de las tierras públicas la privación del apoyo a la Iglesia
anglicana o la liberación de un Estado monárquico. Los problemas que aquejan a
los cuerpos legislativos de hoy a menudo están enredados con cuestiones
técnicas o se tornan exclusivamente técnicos, y el lego sólo puede tener
esperanzas de manejarlos empleando los servicios del experto. El control del
gobierno local, la regulación de las utilidades, la aplicación de la enmienda de
prohibición, la asignación de fondos para una marina, la organización de un
departamento de salubridad, el mantenimiento de un servicio nacional de
investigación agrícola: todas ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los
estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en cada
caso. Descubrimos así en el servicio administrativo a un funcionario que sabe
todo lo que se puede saber acerca del control de las enfermedades transmitidas

60
por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la información disponible
sobre el anublo del trigo y otro al que nadie puede superar en asignaciones para el
servicio de parques nacionales. Estos hombres no sólo son útiles para unos
legisladores abrumados por la creciente inundación de propuestas de ley;
simplemente, son indispensables. Ellos son el gobierno. Hasta podríamos sugerir
que la tradicional mención de la legislatura como la agencia fundamental del
triunvirato gubernamental está destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana
por análisis más realista, que establecerá el gobierno como la tarea de
administración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas
por legislaturas y tribunales.

2. EL SURGIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN

Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los Estados Unidos derivaron sus
instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales siguen las pautas del
modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, autogobernados y dominados por
la “squire-arquía”, demostraron ser fácilmente adaptables a las condiciones
económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún hoy, las líneas principales de
nuestra estructura administrativa están profundamente influidas por su origen
inglés; en las comunidades estadounidenses no puede encontrarse en parte
alguna el prototipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto.

Pero los medios social y económico moderno en que opera la administración y la

insistente demanda de un grado cada vez mayor de intervención del Estado
imponen la cuestión de si un Estado industrial e intervencionista moderno puede
actuar sobre la limitada base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de
aficionados que caracteriza nuestra herencia administrativa. Los problemas a los
que hoy deben enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan
técnico, de tan apremiante solución, que apenas parece posible que el Estado
pueda sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las características
esenciales de una administración burocrática. Hoy, es imperativo que los Estados
democráticos aprovechen la ventaja de un servicio civil caracterizado por la
permanencia en el cargo, la preparación especial para cargos oficiales, el interés
profesional de parte del funcionario público y la lealtad exclusiva a los intereses
del Estado. Nadie interpretará esta sugerencia diciendo que hablamos a favor de
las instituciones autocráticas en contraste con las democráticas. Pero las
democracias pueden tomar con provecho de sistemas administrativos más
organizados aquellos elementos que se pueden adaptar bien a sus instituciones
políticas fundamentales, con objeto de hacer más eficaces los logros de sus
propios propósitos y programas.

El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno se ve muy

afectado por el medio político y cultural general de la época. La escuela de laissez
faire de filosofía social, que exigía restringir al mínimo las actividades del Estado
para limitarlas a la protección externa y la policía, creó una situación en que la

61
administración era de poco alcance y débil operación. Se consideraba que los
funcionarios no eran sino un mal necesario, y la burocracia un peligro
omnipresente. En el continente europeo, gobiernos irresponsables, capaces en
gran medida de desafiar los deseos del pueblo y a menudo carentes de programas
de mejora social, contribuyeron en mucho al argumento filosófico a favor de la no
intervención del Estado.

La Revolución Industrial y sus muchas consecuencias sociales, económicas y

políticas fueron fundamentalmente responsables de la nueva filosofía social y del
nuevo concepto de administración pública. El laissez faire ha sido abandonado
por filósofos y estadistas por igual, y con el siglo XX se inauguró una nueva era de
actividad colectiva. La expansión de la industria en escala nacional e
internacional, el aumento del transporte por ferrocarril, autobús y aeroplano, la
transformación de la comunicación por los modernos sistemas postales, la prensa,
el telégrafo, el teléfono, la comunicación inalámbrica y la radio, la movilidad
enormemente intensificada de personas e ideas, la urbanización de los Estados
industriales y la cristalización de poderosas clases sociales e intereses
económicos no sólo han ensanchado el área y la intensidad de la actividad
administrativa, sino que también han añadido nuevos tipos de problemas y
amplificado la importancia y la dificultad de los antiguos.

En suma, la Revolución Industrial ha exigido cierto grado de cooperación social en

el cual se ha vuelto imposible el laissez faire; y de manera paulatina, el nuevo
medio está formando en la mentalidad común una concepción del papel del
Estado que se aproxima a la función que le han asignado las condiciones de la
vida moderna. Estas nuevas ideas incluyen la aceptación del Estado como un
gran organismo de cooperación social, así como una institución de regulación
social. Por tanto, el Estado se convierte en un medio importante con el cual se
aplica el programa de mejoramiento social.

El poder del servicio civil va en aumento –escribe un estudioso inglés 73-,

pues el Estado ha abandonado su antigua función de actuar, según la frase
de Lassalle, como vigilante nocturno, como simple dispensador de la
justicia, en el sentido más estricto de la palabra. Hoy actúa siguiendo la
teoría de que el bien del individuo y de la sociedad puede descubrirse por
los procesos de la razón y la acción social, y aplicarse por medio de
estatutos.

El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en modo alguno

una correspondiente disminución de sus actividades represivas y reguladoras. La
lucha de clases por la distribución del excedente social ha provocado la
intervención del Estado a favor de los económicamente débiles (niños, mujeres,

73
Herman Finer, “The Civil Service in the Modern State”, en Am.Pol.Sci.Rev., 19,pp. 277 – 289,
1925.

62
clase obrera) por su insistencia en el salario mínimo, el horario limitado y las
condiciones saludables de trabajo; la persistencia de varios grupos de
“reformadores” ha causado prohibiciones y regulaciones de diversas clases (venta
de cigarrillos, narcóticos, alcohol, censura de las películas); la necesidad de
garantizar, en la medida de lo posible, la integridad de los procesos de
autogobierno ha conducido a la regulación de las elecciones y de los partidos
políticos y a la elaboración de una legislación tan represiva como las leyes contra
prácticas corruptas.

Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del Estado
moderno. También en todas direcciones se va extendiendo la gama de la
administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado se refleja
en una actividad administrativa adicional.

Por estas razones, no es sorprendente que en los dos últimos decenios se haya
prestado cada vez mayor atención al lado empresarial del gobierno. Lo notable es
que durante más de 100 años de nuestra existencia nacional, el único aspecto de
la administración que surgió en la arena de las cuestiones nacionales fue el
sistema de despojos. En un brillante ensayo, Wilson explicó por qué los
estadounidenses no captaron la importancia de una buena administración. Así, en
el Political Science Quarterly, dijo:

Nadie escribió sistemáticamente sobre la administración como rama de la

ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo hubo dejado atrás su primera
juventud y empezó a mostrar su característico florecimiento de un
conocimiento sistemático. Hasta nuestros días, todos los escritores de
política a quienes hemos leído sólo habían pensado, argüido y dogmatizado
acerca de la constitución del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado,
la esencia y la sede la soberanía, el poder popular y las prerrogativas reales
[…] El campo central de la controversia era ese gran ámbito de teoría en
que la monarquía entablaba duelo contra la democracia, en que la
oligarquía deseaba construirse baluartes de sus privilegios y en que la
tiranía buscaba una oportunidad de realizar su deseo de que todos los
competidores le rindieran sumisión. En esta elevada guerra de principios,
nadie hacía siquiera una pausa para considerar la administración. La
pregunta era siempre: “¿Quién hará la ley y cuál será?” La otra pregunta,
sobre cómo debía aplicarse la ley con sabiduría, con equidad, con rapidez y
sin fricciones, quedaba de lado como “detalle práctico”, que los funcionarios
podrían arreglar después de que los doctores hubiesen convenido en los
principios generales.

Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de los Estados

Unidos nunca llevó sus sagaces investigaciones más allá de este estudio
preliminar.

63
El interés del siglo XX en la administración pública tiene su origen en toda una
variedad de causas. Una de las más importantes es el rápido aumento del costo
del gobierno, “el cataclismo sin precedentes del gasto público”. [...] Esto indica
que el ingreso nacional no se vio sobrecargado por el gasto gubernamental en
grado considerablemente mayor en años recientes que antes de la guerra, pero no
por ello deja de haber un clamor contra los altos impuestos. La gran publicidad
dada al fuerte aumento del gasto, la pesada carga de los impuestos y los
espectaculares esfuerzos de la administración nacional a favor de la economía
han subrayado la demanda de alcanzar una mayor eficiencia. La presión a favor
de un uso más eficiente de los recursos públicos es continua, y mientras persistan
los actuales altos niveles de impuestos se necesitará explorar todo camino para
asegurar los máximos resultados de cada gasto.

La Guerra Mundial puso en marcado contraste los métodos administrativos de los

gobiernos democráticos y de los autocráticos, provocando agudas críticas contra
el ya consagrado plan de “ir saliendo del paso”. En temprana fecha se declaró
que la guerra era entre la democracia y la autocracia, pero poco después hubo un
consenso general en que, para lograr sus objetivos, la democracia se había visto
obligada a adoptar los métodos administrativos de la autocracia. Empero los
diversos métodos administrativos empleados en los países beligerantes para
controlar el abasto de alimentos constituyen ejemplos interesantes del enfoque
democrático y del autocrático a problemas específicos.

En escala menor, la competencia internacional en el comercio y en la industria

continúa agitando la demanda de eficiencia en el gobierno. La Cámara de
Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un interés activo en una mayor
eficiencia "porque, como hombres de negocios, ya creían en la eficiencia y la
economía, y deseaban vedas aplicadas a los gobiernos municipales, estatales y
nacional; porque habían comprendido que un gobierno eficiente y económico era
requisito básico de la prosperidad y éxito de las empresas; y porque, como buenos
ciudadanos, deseaban ver un gobierno honrado, sano e inteligente".

En 1912, en la primera reunión anual de la Cámara de Comercio se analizó la

reforma presupuestaria para el gobierno federal, lo que fue seguido por un
referéndum en que, de manera casi unánime, se adoptó una propuesta específica.
Año tras año, la Cámara de Comercio ha vuelto a llevar este asunto a la atención
del Congreso.

Esta organización también ha pedido que se otorguen subsidios federales para

ayudar a escuelas vocacionales, un departamento federal de obras públicas, una
reorganización general del sistema administrativo, mejores métodos de
administración de personal y un departamento de planeación permanente en la
oficina de correos. La Cámara de Comercio de Nueva York también ha tenido un
papel activo, proponiendo una mejor administración tanto estatal como federal. La
reorganización de los servicios consulares y diplomáticos lograda por la Ley

64
Rogers se debió al apremio de intereses particulares. Las recientes revelaciones
del secretario Hoover acerca de monopolios de hule, café, henequén y otros
artículos controlados por gobiernos extranjeros señalan una nueva fase de la
competencia comercial internacional que bien podría causar reacciones
importantes a los problemas de nuestra organización administrativa. El hecho es
que la empresa estadounidense ha llegado al punto en que no puede seguir
obteniendo ganancias con sólo aumentar su productividad para abastecer a todo
un mercado nacional protegido por un alto muro arancelario. Hoy compite en el
mercado mundial y se encuentra en la necesidad de mantener sus ganancias, en
gran parte mediante reducciones del costo de producción gracias a una mejor ad-
ministración y un uso más eficiente de sus recursos; es decir, se ha visto obligada
a considerar en gran escala la reducción de gastos y la utilización más eficiente
de su equipo. En esto, ha precedido al gobierno.

La insistencia de poderosos grupos sociales en la realización práctica de sus

programas legislativos es constante acicate para mejorar los métodos
administrativos. La aplicación de la Enmienda 18 es una manifestación
significativa de este punto. Los partidarios de una enérgica aplicación legislativa
no insistieron en la selección por méritos propios de los funcionarios de la
prohibición. La aplicación laxa y débil de la Ley Volstead pronto hizo que la Liga
contra las Tabernas exigiera un mejor cumplimiento de la ley; la cuestión pasó de
la política a la administración. Esto muestra una transferencia universal de
intereses, pues cuando una política ha recibido ya la sanción legislativa, el
problema principal se vuelve de administración. De manera similar, las
dependencias interesadas en la limitación de las horas de trabajo, el salario
mínimo, la reforma fiscal y otras cuestiones se vuelven decididas exponentes de
los buenos métodos administrativos.

El movimiento en favor de una administración científica ha desempeñado un papel

importante, estimulando la mejora de los métodos para llevar adelante los asuntos
públicos. Comenzando con la labor pionera de Frederick W. Taylor, el movimiento
ha desarrollado intereses cada vez y, con el tiempo, ha logrado esbozar toda una
filosofía de mejoramiento social sobre la base de un control científico del proceso
de producción.

Las enormes mejoras logradas por la administración científica en algunas

industrias han planteado la pregunta de sí serán posibles en el gobierno mejoras
igualmente notables. Cualquiera que se la respuesta a ésta pregunta , no cabe
duda de que los logros de la administración científica ha causado una gran
insatisfacción contra los métodos anticuados que han caracterizado a muchos
cargos públicos. Cada vez con mayor claridad se está comprendiendo que no se
cumplirá jamás la promesa de alcanzar una vida mejor para los estadounidenses,
sino hasta que la administración de los Estados Unidos haya abandonado los
surcos en donde fue dejada durante un siglo de abandono.

65
2.2.3. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN74

Si analizamos la organización de cualquier gobierno concreto, descubriremos que

existen tres tipos de autoridades que se dedican a ejecutar la voluntad del Estado.
Son, en primer lugar, las autoridades que aplican la ley en casos concretos,
cuando surgen controversias causadas por ciudadanos privados o autoridades
públicas que no observaron lo derechos de los demás. A tales autoridades se les
conoce como autoridades judiciales. Vienen en segundo lugar las autoridades
encargadas de supervisar que se cumpla la voluntad del Estado, a las que se
suele llamar autoridades ejecutivas. Por último, ahí están las autoridades que
atienden a las actividades científicas, técnicas y, por decirlo así, comerciales del
gobierno, y que en todos los países en que tales actividades han cobrado
importancia se conocen como autoridades administrativas.

Conforme el gobierno se vuelve más complejo, estas tres autoridades, todas las
cuales se dedican a que se cumpla la voluntad del Estado, tienden a diferenciarse
cada vez más. Las primeras en distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su
diferenciación no sólo es la primera en el tiempo; también es la más clara. De
hecho, es tan clara en algunos ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos,
como ya se ha señalado, a considerar la actividad de las autoridades judiciales
como un poder o una función del gobierno por separado.

Ya se ha dicho bastante, según se cree, para mostrar que hay dos funciones
distintas del gobierno, y que su diferenciación resulta en otra distinción (aunque
menos completa) de los órganos del gobierno pueden designarse, por
conveniencia, respectivamente como Política y Administración. La política se
relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administración se
relaciona con la puesta en práctica de esas medidas.

Desde luego, es verdad que el significado que aquí se atribuye a la palabra

“política” no es el que le han atribuido casi todos los que escriben sobre política.
Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que aquí se emplea “política” es
aquel en que lo emplea la mayoría de la gente en cuestiones ordinarias. De este
modo, el diccionario Century define a la “política” como:

En el sentido más restringido y habitual, el acto o vocación de guiar o influir

las políticas de un gobierno mediante la organización de un partido entre
sus ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no sólo la ética del gobierno sino,
más especialmente y a menudo con exclusión de principios éticos, el arte
de influir sobre la opinión pública, atraer y conservar a los votantes y
74
Tomado de Clásicos de la Administración Pública. SHAFRITZ, Jay y HYDE, Albet.C. México D.F. México.
Fondo de Cultura Económica 1999. P. 97 a 102. Cita el original: Frank J Goodnow. Politics and
Administration: A Estudy in Government, Naw York, Russell an Russell, 1900, pp. 17 – 26.

66
obtener y distribuir un patrocinio público, en la medida en que la posesión
de los cargos pueda depender de las opiniones políticas o de los servicios
políticos de los ciudadanos.

67
Tal vez no sea tan necesaria una explicación del término “administración”, ya
que en la jerga científica aún no ha adquirido un significado tan fijo como
“política”. Block, en su Dictionnaire de l´administration francaise, define
“administration” como: “L´ensemble des services publiques destinès à
concourir à l´exécution de la pensée du gouvernement et à l´application des
lois d´intéret general” [el conjunto de los servicios públicos destinados a
concurrir a la ejecución del pensamiento del gobierno y a la aplicación de las
leyes de interés general]. El diccionario Century nos dice: “El deber o deberes
del administrador; explícitamente, las funciones ejecutivas de gobierno,
consistentes en el ejercicio de todos los poderes y deberes de gobierno,
generales y locales, que no sean legislativos ni judiciales”.

Se habrá notado que ambas definiciones subrayan el hecho de que la política

tiene que ver con guiar o influir en la política gubernamental, mientras que
“administración” tiene que ver con la aplicación de dichas medidas. Son estas
funciones las que aquí deseamos diferenciar, y para las cuales se han elegido
los términos “política” y “administración”.

Por desgracia, el empleo del término “administración” en este contexto resulta

un tanto engañoso, pues cuando la palabra va acompañada por el artículo
definido, también se la emplea para indicar una serie de autoridades
gubernamentales. En el habla popular, “la administración” significa las más
importantes autoridades ejecutivas o administrativas. Por consiguiente, cuando
se emplea “administración” como indicativa de función, suele traer la idea de
que esta función del gobierno se encuentra en exlcusiva en el trabajo de lo que
por lo común llamamos las autoridades ejecutivas o administrativas. Éstas, a
su vez, suelen considerarse limitadas al cumplimiento de la función de
administración. Sin embargo, tal es rara vez el caso en cualquier sistema
político y, particularmente, no es el caso en el sistema gubernamental
estadounidense. La legislatura de los Estados Unidos cumple muy a menudo
con la función de administración mediante su facultad de aprobar leyes
especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia importante sobre
el cumplimiento de la función de la política, mediante el ejercicio de su facultad
de veto.

Además, en los Estados Unidos, las palabras “administración” y “administrativo”

como indicadores de una función gubernamental suelen ser empleadas por los
tribunales en un sentido muy laxo. En los tiempos en que se formaba nuestro
sistema gubernamental, como ya se ha dicho, se hizo un intento por
incorporarle el principio de separación de poderes. La que había sido una
teoría un tanto nebulosa de ciencia política se convirtió, así, en una rígida
doctrina jurídica. La que había sido una teoría política bastante atractiva en su
forma nebulosa se convirtió, de inmediato, en intolerable e inaplicable regla de
ley.

Para evitar los inconvenientes que resultaban del intento de aplicarla

lógicamente a nuestro sistema gubernamental, los jueces de los Estados
Unidos se han acostumbrado a llamar “administrativo” a todo poder que, a sus
ojos, no sea exclusiva e incondicionalmente legislativo, ejecutivo o judicial, y a
permitir que ese poder sea ejercido por cualquier autoridad.

Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto lamentable la elección del
término “administración”, al mismo tiempo nos indica el hecho (al que más de
una vez se ha prestado atención) de que, aun cuando es clara la diferenciación
de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales funciones a
autoridades separadas.

Por último, la diferente posición asignada en distintos estados al órgano al cual

se ha confiado la mayor parte del trabajo de cumplir la voluntad del Estado ha
dado por resultado, en los diversos estados, conceptos totalmente distintos de
lo que en general se ha llamado administración. Pues se ha concebido la
administración como la función de ejecutar, es decir, la autoridad ejecutiva. Sin
embargo, recientemente algunos escritores sobre administración han visto que,
desde el punto de vista de la especulación teórica tanto como desde el de la
conveniencia práctica, no se debe considerar a la administración simplemente
como una función de la autoridad ejecutiva, es decir, la autoridad de gobierno
que, de acuerdo con el derecho positivo, es la autoridad ejecutora. Se ha visto
que, por lo contrario, la administración es la función de cumplir la voluntad del
Estado. En ciertos aspectos puede ser mayor y en otros sentidos menos
extendida que la función de la autoridad ejecutora como queda determinada
por el derecho positivo.

Hay, así, en todos los sistemas gubernamentales, dos funciones básicas o

últimas de gobierno, o sea, la expresión de la voluntad del Estado y el
cumplimiento de dicha voluntad. También existen órganos separados en todos
los estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente a cumplir una de
estas funciones. Y estas funciones son, respectivamente, la Política y la
Administración.

LA FUNCIÓN DE LA POLÍTICA

Como se ha mostrado, la función de la política consiste en la expresión de la

voluntad del Estado. Sin embargo, su cumplimiento no puede confiarse
exclusivamente a cualquier autoridad o a cualquier conjunto de autoridades del
gobierno. Por otra parte, tampoco puede limitarse cualquier autoridad o
conjunto de autoridades exclusivamente a su cumplimiento. Por tanto, el
principio de separación de poderes en su forma extrema no puede ser base de
ninguna organización política concreta, pues este principio exige que existan
autoridades separadas de gobierno, cada una de las cuales se limitará a
cumplir con una de las funciones de gobierno que se hayan diferenciado. Sin
embargo, la verdadera necesidad política exige que haya armonía entre la
expresión y el cumplimiento de la voluntad del Estado.

La falta de armonía entre la ley y su ejecución da por resultado la parálisis

política. Una regla de conducta, es decir, una expresión de la voluntad del
Estado, se reduce prácticamente a nada si no se ejecuta. Es un mero brutum
fulmen. Por otra parte, el cumplimiento de una regla de conducta que no es
expresión de la voluntad del Estado es, en realidad, un ejercicio a cargo de la
autoridad competente, de su derecho de expresar la voluntad del Estado.

Ahora bien, para que se dé esta armonía entre la expresión y la ejecución de la

voluntad del Estado habrá que sacrificar la independencia del organismo que
expresa la voluntad del Estado o la del que la cumple. O la autoridad
ejecutante queda subordinada a la autoridad que la expresa, o esta autoridad
queda sometida al dominio de la de la autoridad ejecutante. Sólo de esta
manera habrá armonía en el gobierno. Sólo así la expresión de la verdadera
voluntad del Estado podrá ser una auténtica regla de conducta generalmente
observada.

Por último, el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecutante la que
se subordine a la autoridad expresiva, ya que por la naturaleza misma de las
cosas, esta última puede volverse mucho más representativa del pueblo que la
autoridad ejecutante.

En otros términos, la necesidad política práctica hace imposible la

consideración de la función de la política aparte de la administración. La
política debe tener un cierto dominio sobre la administración, empleando
ambos términos en los sentidos latos que hasta aquí se les han asignado. El
hecho de que una relación así deba existir entre las dos funciones últimas del
gobierno puede verse cuando examinamos el desarrollo político de cualquier
Estado.

Si con la esperanza de impedir que la política influya sobre los detalles de la

administración, se hace un intento por establecer la separación legal de los
principales organismos gubernamentales encargados de estas dos funciones,
respectivamente, surge una tendencia a desarrollar extralegalmente el control
necesario. Y tal es el caso en el sistema político estadounidense.

El sistema político estadounidense se basa, en gran parte, en el principio

fundamental de la separación de los poderes gubernamentales. Ha sido
imposible que el necesario control de la política sobre la administración se
desarrolle dentro del sistema gubernamental formal por causa de la posición
independiente asignada por el derecho constitucional a los funcionarios
ejecutivos y administrativos. Por tanto, ese control se ha desarrollado en el
sistema de partidos. El partido político estadounidense se ocupa tanto en la
elección de funcionarios administrativos y ejecutivos como en la elección de
organismos reconocidos como de carácter claramente político, ya que tienen
que ver con la expresión de la voluntad del Estado. De este modo, el sistema
de partidos logra la armonía entre las funciones de la política y de la
administración, esa armonía que debe existir si se quiere que el gobierno
funcione bien.

Por otra parte, si en el sistema gubernamental no se intenta establecer la

separación de política y administración, y las instituciones gubernamentales no
reciben una forma relativamente inflexible y fija por medio de una constitución
escrita, el control y la supervisión de la función administrativa tiende a ser
quedar en manos del organismo gubernamental que cumple la función política.
2.2.4. RECHAZO DE LA DICOTOMÍA POLÍTICA-ADMINISTRACIÓN 75

El New Deal y la segunda Guerra Mundial ejercieron considerable influencia

sobre la teoría y la práctica de la administración pública. Aunque esas guerras
contra la depresión y la opresión fueron, básicamente, operaciones económicas
y militares, también constituyeron inmensos esfuerzos empresariales. La
realidad de esos años puso en entredicho mucha de la que para entonces era
la sabiduría aceptada sobre administración pública. La dicotomía entre política
y administración del movimiento reformista perdió su viabilidad entre el New
Deal y las presiones de la guerra. Sencillamente no era posible sacar de los
negocios ningún proceso libre de valor y aplicarlo al gobierno. Este, pese a los
mejores esfuerzos de muchos reformadores, no era un negocio ni estaba libre
de valores.

El ataque a la dicotomía política - administración procedió de muy diversos

sectores, David E. Lilienthal, en “Planeación y planeadores”, un capítulo de su
libro de 1994, TVA: Democrcy on the March, escribió acerca de sus
experiencias con la autoridad del Valle de Tennessee. Descubrió que el
proceso de planeación del gobierno era una empresa descaradamente política,
la cual, no incidentalmente, era saludable y benéfica para una sociedad
democrática.

El examen de Lilienthal a la planeación y sus efectos en la TVA contiene otra

dimensión crítica que no echaría raíces antes de los años setenta. Al expresar
gran preocupación por la responsabilidad de ejecutar los planes actuales, en
realidad se refería al problema de la aplicación. Sus preguntas ayudaron
después a formar el meollo de nuestras preocupaciones actuales por la política
pública: ¿cómo une la planeación al diseñador y al implementarlo dentro de la
organización?, ¿Cómo asegura la planeación la participación y no la coerción
del público para que acepte el plan?

Paul Appleby (1891-1963), importante administrador del New Deal y decano

de la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse, escribió la que tal vez
fue la más hábil polémica de la época, al afirmar que esta insistencia teórica en
un gobierno apolítico iba contra el núcleo mismo de la experiencia
estadounidense. Apleby, en Big Democracy, comparó el gobierno con los
negocios. En su capítulo “El gobierno es diferente”, categóricamente demolió
la frontera entre política y administración. Sostuvo que era un mito que la
política fuera algo separado y que, de alguna manera, se la podría apartar de la
administración.

La participación política en la administración era buena no mala, como habían

afirmado muchos reformadores progresistas porque actuaba como freno al
ejercicio arbitrario del poder burocrático. Parece justo decir que la obra de
Appleby constituyó el obituario de la dicotomía entre política y administración.
En el futuro, quienes describieron las ramificaciones políticas y cuestiones de
la administración no empezaron por refutar la dicotomía política-administración
75
Clásicos de la Administración Pública. Segunda parte. Del “NW Deal” a Mediados del siglo. Jay M.
Shafreitz y Albert C. Hyde. México D.F. Fondo de Cultura Económica. 1999. Páginas 169 a la 175.
como algo erróneo o improcedente; antes bien, partirían de la premisa, tan
sucintamente establecida por Appleby, de que el gobierno es diferente porque
el gobierno es política”.

LA GENERACIÓN DE TEORÍAS DE TOMA DE DECISIONES Y

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Tal vez el hito más significativo en el mundo de la administración pública de los

años cuarenta sea el libro de Herbert Simon (1947), el cual pedía un método
científico verdadero en el estudio de los fenómenos administrativos, que se
empleara la perspectiva del positivismo lógico al tratar cuestiones de política y
que las decisiones políticas constituyesen el verdadero meollo de la
administración. Fue allí donde Simón refutó la tendencia de principios de la
administración pública que dominaba por entonces el pensamiento
administrativo. En “Los proverbios de la administración”, su artículo de 1946
publicado en la Public Administration Review, que después incorporó a su
libro, Simon examinó el POSDCORB de Gulick y sus componentes, y descubrió
que eran incongruentes, conflictivos e inaplicables a muchas situaciones
administrativas a las que se enfrentaban los administradores públicos. En
general, Simon concluyó que los llamados principios de administración eran en
realidad “proverbios de administración”.

La última sección del artículo de Simon contiene un breve análisis de las

limitaciones de la toma de decisiones, utilizando el contexto de la racionalidad.
Simon presenta un buen número de preguntas acerca de la manera en que se
toman decisiones administrativas. Su libro ulterior presenta la base de su
concepto de “racionalidad limitada” y pasa de allí a los fundamentos teóricos de
Chester I. Barnard, propugnando un enfoque de sistemas para examinar las
diversas facetas de la conducta administrativa. Esta obra inicial y su ulterior
investigación de modelos y sistemas de tomas de decisiones, más de tres
décadas después, hicieron que Simon fuese el único Premio Nobel de
Economía que no era economista.

Una vez borrada la dicotomía entre política y administración, a su vez fue

destruida la limpia subdivisión de lo que entonces era ciencia política y lo que
era administración pública. Robert A. Dahl(1914- ), uno de los conductistas
más importantes en ciencias políticas, analizó el estado de la disciplina de
administración pública, en su artículo de 1947 publicado en la Públic
Administration Review, La ciencia de la administración pública. Prescribió
algunas acciones para una disciplina que pronto surgió por sus propios méritos;
sin embargo, lo más significativo fue que Dahl advirtió a los teóricos que, para
que la administración pública fuese aceptada como ciencia política (el campo
de estudio de la mayor parte de las academias de administración pública), la
doctrina prevaleciente de que administración es política tendría que ser más
que una simple revelación: había que crear una ciencia de la administración
pública, afirmó, que “plantee honestamente los fines” y que i) reconozca las
complejidades de la conducta humana; ii) trate acerca de los problemas de
valores normativos en situaciones administrativas; y iii) tenga en cuenta la
relación entre la administración pública y su medio social.
Dahl extendió así este último punto: “mientras el estudio de la administración
pública no sea comparativo, sonarán hueco las pretensiones de una “ciencia de
la administración”. En los dos decenios siguientes, la administración pública
comparativa surgiría como un importante subconjunto de este campo, pero
hasta la fecha el tema está ausente de muchos programas de administración
pública.

Dahl se anticipó a algunas de las dificultades que aguardaban a la

administración pública si se mantenía como rama de la ciencia política. A la
postre, durante los años setenta la administración pública empezaría a salir de
la ciencia política y, a la vez, de la administración de empresas para convertirse
en campo de estudio por derecho propio. No obstante, sin que importe dónde
aparezca este campo como subconjunto intelectual de conocimiento, en las
universidades de los Estados Unidos sigue albergado, generalmente, en
departamentos de ciencias políticas y en escuela de administración de
empresas.

Las críticas iniciales de los principios de la administración y de la dicotomía

entre política y administración recibieron apoyo de otra fuente de gran
influencia: The Administrative State, de Dwight Waldo (1913- ), publicado
por primera vez en 1948. Ésta había sido originalmente su tesis doctoral en
Yale. La influencia de Waldo sobre la administración pública sería inmensa,
como escritor (fue el más grande cronista y “tomador de pulso” de la disciplina)
y como director de la Public Administration Review, de 1966 a 1977. Durante
los años sesenta, Waldo reunió a los jóvenes académicos de la administración
pública en la Conferencia de Minnowbrook en un intento por definir los
problemas a los que se enfrentaba la nueva administración pública; también
intentó definir en términos de cultura la administración pública. Sólo hasta los
años ochenta logró ponerse en pie, por sí solo, este interés en la definición
organizativa, aunque la perspectiva general de Waldo sostenía que la
administración pública era una rama de la ciencia política y que el ya viejo arte
de la administración pública debería fundirse con la recién surgida ciencia de la
administración pública.

La conclusión de Waldo en The Administrative State, [...], muestra las fuentes

de sus preocupaciones en la posguerra mientras la administración pública
luchaba por abrirse paso. Ante todo, Waldo era un populista, siempre
preocupado por los valores de la democracia y la filosofía de la administración
pública. Incluso en este breve fragmento planteó preguntas que hemos
empezado a encarar en los años ochenta. Por ejemplo: “¿Basta la preparación
en la mecánica de la administración y en los códigos de la ética profesional?”
Algunos escritores consideran The Administration State sólo como otra voz que
rechazó el POSDCORB y otra ideología ortodoxa sobre la administración
pública de los años treinta. En realidad, es mucho más: sigue siendo la obra
seminal de una persona que siempre planteó las grandes preguntas… cuyas
respuestas ofrecen la mejor indicación de los progresos en este campo.

Philip Selznick (1919- ), sociólogo, analizó los procesos de Lilienthal y sus

asociados para obtener apoyo local a los programas de la AVT, y creó una
nueva palabra, cooptación, para describir los esfuerzos de una organización
por atraer y ganarse nuevos elementos a su política, con objeto de impedir que
tales elementos llegaran a ser una amenaza a la organización o a su misión.
[...]. Tal fue el primer gran trato sociológico de los “poderes” de las
organizaciones administrativas y sus repercusiones sobre la sociedad
democrática y la participación pública en el proceso político.

Selznick sostuvo que, en las organizaciones burocráticas, la cooptación

reflejaría “un estado de tensión entre la autoridad formal y el poder social”. Un
decenio después, en su obra Leadership in Administration, examinó de manera
más general las diversas facetas del poder burocrático de las organizaciones
administrativas y el proceso de selección y alcance de metas políticas.
Selznick se anticipó a muchas nociones de los años ochenta, de “jefatura
transformativa”, al afirmar que la función del jefe de una institución es ayudar a
forjar el ambiente en que opera dicha institución y definir nuevas directivas por
medio de reclutamiento, preparación y negociación.

2.2.5. ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA76

Una vez que el trabajo académico de Wilson, Goodnow Willoughby lograron

convertir a la ciencia de la administración pública europea en el estudio de la
administración pública en Estados Unidos de América, durante la década de
1930 ya estaba el terreno intelectual fértil para su desenvolvimiento pleno. En
esos años se prepararon los trabajos que definieron el estudio de la
administración pública en ese país. Es la época en la que esa materia pasa a
ocupar un lugar en el seno de la Enciclopedia Internacional de Ciencias
Sociales: Leonard White publicó allí su artículo “Administración pública”
(“Public Administration”), con lo que a partir de entonces ubicó a la disciplina
dentro del marco de las ciencias sociales.

Fue una época favorable para el estudio de la administración pública, que para
entonces ya contaba con un Comité Asesor en la materia dentro del Consejo
de Investigación de Ciencias Sociales, se había establecido una división en la
Comisión del Servicio Civil con el impulso de la Oficina de Administración del
Personal Público, al mismo tiempo que la Escuela de Administración Pública de
la Universidad del Sur de California había comenzado a ofrecer cursos para
ese personal. Paralelamente se dio un fuerte impulso a las investigaciones en
manejo público, con el auspicio del Instituto Nacional de Administración Pública
y la Institución Brooking. Además de un amplio programa de delegación en las
dependencias de la administración pública, se otorgó más importancia a los
problemas de organización, personal, procedimientos y control, que fueron
convirtiéndose en el foco del estudio de la administración pública a partir del
manejo público. Ese estudio también se ensanchó hacia las relaciones entre el
Legislativo y el Ejecutivo, debido al papel importante que desempeñaba el alto
servicio público en la determinación de la policy, tanto en la preparación de los
proyectos de ley como en la elaboración de reglas que dieran significado y
76
GUERRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Cap. 10: Teoría de la
Administración Pública Contemporánea: El universo Anglosajón. Mexico D.F. México. Oxford
University. 2000. P. 213 a 225.
aplicabilidad a la policy legislativa, tema relevante que había sido soslayado
durante más de 20 años.

También fueron tiempos de gran actividad para uno de los más distinguidos
cultivadores del estudio de la administración pública en Estados Unidos:
Marshall Dimock, a quien se deben dos importantes trabajos sobre la disciplina.
Además apareció un libro de texto: Administración pública (Public
Administration, 1935), de John Pffifner y Robert Presthus.

Lo que ocurría fue muy importante, porque se estaban definiendo las dos
tendencias que marcarían el rumbo del estudio de la administración pública en
EUA: la de la teoría de la administración pública propiamente dicha, basada en
el estudio del Estado, y la corriente enfocada al manejo, cuyo fundamento ha
sido la observación de la administración pública en su aspecto puramente
gerencial y con la influencia de la administración privada. La primera
concepción, [...] se expresa en Las fronterasd de la administración pública (The
Frontiers of Public Administration, 1936) escrita por John Gaus, Leonard White
y Marshall Dimock. La otra concepción la representó fielmente el libro Ensayos
sobre la ciencia de la administración (Papers on Science of Administration), una
versión impresa de las ponencias presentadas en 1936, reunión en la que
disertaron los estudiosos de la administración privada de entonces, con
excepción de Luther Gulick, quien hasta entonces había sido politólogo.
Gulick, junto con el británico Lyndall Urwick, tuvieron a su cargo la edición de la
obra.

En la década de 1940, la producción de textos sobre la actividad administrativa

fue también abundante. Los artículos sobre la materia proliferaron, entre otros
los de Charles Beard, Edwin Stene y Egbert Wengert. En esa época apareció
el texto de Fritz Morstein Marx, el libro más consultado como material
introductorio a la administración pública.

Además, se publicaron dos escritos interesantes, el de Lincoln Gordon y el de

William Anderson.

Para entonces la disciplina había alcanzado plena madurez y adquirido una

definición razonable de su campo de conocimiento, lo que hizo afirmar a Paul
Appleby que la frase administración pública abarca más de lo que comúnmente
se piensa: en efecto, se refiere a algo más que al manejo, como se ha tratado
ordinariamente en términos técnicos, o a una mera administración considerada
en un sentido muy amplio. La administración pública es el “liderazgo de los
asuntos públicos directamente responsables de la dirección ejecutiva”, ya que
de cara a la democracia se vincula de manera estrecha con la dignidad, el valor
humano y las potencias cívicas de la ciudadanía.

Dos obras magnas marcan el final de la década de 1940: El comportamiento

administrativo, de Herbert Simon, publicado en 1947, y Teoría política de la
administración pública, de Dwigt Waldo, título en español de su Administrative
State (1948).
En el Reino Unido se siguieron con interés estos progresos académicos. Por
ejemplo, Harvey Walker publicó un artículo cuya finalidad fue comparar el
estudio de la disciplina en su país y EUA. Durante la década de 1950 el libro
de texto usual fue Administración Pública, de Simon, Smithburg y Thompson,
aunque una antología preparada por Waldo editada tres años después también
se consultó con frecuencia.

Asimismo, se escribieron tres artículos relevantes sobre el estudio de la

administración pública, cuyos autores fueron Harver Berstein, Roscoe Martin y
John Millet. La idea prevaleciente en esa década era que la administración
pública se había constituido en un campo del saber ya consolidado, cuyo
perímetro colindaba con las fronteras de otras ciencias sociales creando una
frontera multidisciplinaria, pues su centro se fortaleció definitivamente. En
EUA, hacia mediados de esa década, las “perspectivas” en administración
pública enriquecían sus fronteras como ámbitos de interdisciplina, sin poner en
peligro su centro conceptual y, con ello, su identidad como ciencia autónoma.

En la década siguiente se declaró la llamada crisis de identidad, cuyos efectos

aún se perciben en EUA. Sobre el tema se publicaron varios trabajos
polémicos, entre los que destaca un libro de Vincent Ostrom sobre la
incoporación de la opción pública en la administración pública, y el debate entre
el pensador australiano R. S. Parker y el profesor británico Gerald Caiden.
Hay que destacar la albor de Caiden, a quien se le debe acreditar una
perspectiva positiva, muy alejada del pesimismo generalizado de entonces en
cuanto al estudio de la administración pública. Por consiguiente, no todos los
pensadores administrativos se hallaban sumidos en la mencionada crisis de
identidad de la administración pública, tal como se percibió en la reunión de
Filadelfia, en 1968, cuyo fruto fue una antología editada por James
Charlesworth, en la que destacaron las ponencias de Dwigt Waldo y Fred
Riggs.

En la década de 1960, debido a la crisis de identidad, los autores se dedicaron

a idear respuestas para ésta. Una que ya mencionamos fue encabezada por
Ostrom, la otra consistió en la llamada Nueva administración pública, nombre
con el que se conoció también la edición de la obra donde se plasman sus
proposiciones, publicada en 1971. Esta versión, pretendidamente renovadora,
generó a su vez un caudal de alegatos como respuesta; en ellos se hacen
serias objeciones a su tesis, en esencia encaminadas a desestatizar la
administración pública, algo que carece de toda razón, y Peter Savage
denominó el desmantelamiento del Estado administrativo.

También fue una época caracterizada por un uso abusivo de adjetivos

grandilocuentes sobre la administración pública, cuyo campo se hundía en un
proceso de desintegración, o bien, que estaba postrada en la crisis de
identidad. El aspecto característico fue que las críticas más estridentes
provenían de afuera: de disciplinas diversas de su campo de saber. Sin
embargo, las soluciones debían plantearse desde adentro, repensar no sólo su
campo de conocimiento, sino también sus tradiciones, y alternativas
aspiraciones futuras. Charles Levine y sus colegas alegaban que, a pesar de
los cambios de interés de enfoque, de teoría y de metodología, la “unicidad”
(uniqueness) de la administración pública permaneció inalterada en su objeto
de estudio: lo público. Tuvo fundadores notables como Wilson, Goodnow,
White y Gulick, que no solamente promovieron su estudio, sino que también
fueron agentes de cambio y avance de la disciplina, objeto del que hicieron
profesión de fe activa en la cátedra y el auditorio.

Sin embargo, la extraordinaria sensibilidad e intuición de esos prohombres de

la administración pública ya no correspondía a las exigencias científicas de la
década de 1970, cuando se abrió el camino para una nueva concepción
fundada en el diseño organizativo. Se trataba de una visión cuyo fin era
destacar una orientación de cambio construido con base en un cuerpo de
proposiciones probadas, acumulables y sistemáticamente integradas en una
teoría, así como aplicadas para crear enfoques nuevos sobre las realidades.
Se trató de un nuevo desarrollo en la diagnosis que consideró problemas de
riesgo y dificultad del trabajo administrativo, hasta entonces no tratados en los
estudios sobre administración pública.

Quizá lo característico de la llamada Perspectiva Minnowbrook fue la propuesta

de un nuevo estilo de organización y de proceso administrativo, en el que
destacó un rechazo general a la jerarquía, al autoritarismo y a la burocracia
“weberiana”, y la opción alterna de un enfoque de descentralización y
participación dentro y fuera de la administración pública.

Desde 1930 a la actualidad, aunque sus raíces se encuentran en la década

precedente, la labor intelectual de Leonard White, Marshall Dimock y Dwight
Waldo fundamentó y vertebró la teoría estadounidense de la administración
pública.

Leonard White se considera en su país un autor clásico. Gaus le dedicó un

artículo en 1958, Herbert Storing hizo lo propio en 1965. White fue autor de
varias obras, entre las cuales destaca su célebre Introducción, de 1926, y
Tendencias en administración pública. Aquí analizaremos dos artículos, ambos
escritos en la década de 1930. Uno de ellos ya mencionado, se titula
“Administración Pública”. En él White opina que los escritores modernos
definen la administración pública como el arte y la ciencia del manejo aplicados
a los negocios del Estado; pero que también se utiliza el vocablo para indicar
una rama del campo de la ciencia política. Tal como lo observa, la palabra
administración tiene significados contrapuestos, porque por un lado se refiere a
ciertas prácticas y conocimientos aplicables al Estado o a cualquier institución,
a la vez que, por el otro, significa un campo de la ciencia política. Al comentar
desde los años anteriores al gobierno de los faraones hasta la actualidad,
White señala que la administración pública ha sido necesaria para la cohesión
del gobierno humano políticamente organizado. Estas operaciones, que se
consideran colectivas, se conocen como administración pública.

Parte del progreso alcanzado por la administración pública corresponde a los

avances de la tecnología, así como a los procedimientos administrativos.
White da crédito al mercantilismo respecto de ciertos progresos de la
administración pública en Europa durante el siglo XVI, pero desconoce el
cameralismo. De época más moderna, este autor cita con frecuencia la
administración británica, en especial el Informe de Lord Haldane, de 1918, la
importancia del servicio civil y el papel del Real Instituto de Administración
Pública. En su tiempo, el experto ya desplazaba al aficionado en el servicio de
la administración pública, y esto era el sello de la época.

En 1936, White participó en la obra colectiva Las Fronteras de la

Administración Pública, con el trabajo “El significado de los principios en
administración pública” (“The Meaning of principles of Public Administration”).
Su tema se centra en el estudio de tales principios, en los que encuentra un
patrón de consistencia con el que trabaja el administrador público, pues la
administración, como el derecho, ha sido descrita como un principio que ha
venido ampliándose: la administración es constante, no caprichosa, y el
administrador tiene sus ojos puestos permanentemente en los intereses del
Estado, de modo que por principio se entiende un patrón de conducta en la
administración pública.

White polemizó con la idea de William Willoughby acerca de que los principios
de la administración pública descansan en la ley, pues la administración es
más que la ley, y es necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido
diferente y con mayor agudeza.

La administración pública es necesaria aún en épocas de violencia

revolucionaria, como las vividas en Rusia, que exigieron una administración
organizada, fuerte e inteligente. Se trata de un principio concebido como una
hipótesis que se examina y aplica a la luz de un marco de referencia propio, tan
útil como guía para la práctica en la administración pública de Rusia como del
Reino Unido, en Irak o en EUA.

Fue un politólogo, Robert Dahl, el que emprendió en 1947 una revisión de los
progresos teóricos de la administración pública; sus comentarios merecieron
algunas críticas poco sustanciosas por parte de Herbert Simon. En opinión de
Dahl, el progreso en la materia estaba condicionado por tres problemas: en
primer lugar, las generalizaciones derivadas de las operaciones de la
administración pública en un Estado singular no pueden ni universalizarse ni
aplicarse a la administración pública de otros Estados. Un buen principio que
tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a estudios
previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas
de la administración pública a menos que antes se lleve a cabo un estudio
profundo de la características nacionales. En suma, o hay principios
universales o éstos son aplicables a un medio nacional o internacional
específico. Por último, el estudio de la administración pública sólo se convertirá
en una disciplina con bases más amplias cuando se apoye no en un
conocimiento estrechamente definido de las técnicas y procesos, sino cuando
se amplíe hacia los factores condicionantes y las variables históricas,
sociológicas y económicas que imprimen su sello en la administración pública
de cada país.

Según Dahl, los estudios comparados son muy importantes porque posibilitan
la argumentación a favor de la existencia de principios universales de
administración pública, por lo que opinaba que en su país se hallaban muy
lejos de una ciencia de la administración pública. Y así era porque los
pensadores administrativos estadounidenses ignoraban los progresos de otros
países. Hay que recordar que desde principios del siglo XIX Bonnin había
establecido que los principios de la administración pública eran universales si
se aplicaban a la existencia de la misma, no al modo de existir en cada caso
particular. Tales principios, según pudimos constatar, por su obviedad,
sencillez y objetividad, son universales en un espacio y en un tiempo limitados:
los de la ciencia de la administración pública establecida a partir de ese siglo.

Dwight Waldo es considerado como el más influyente pensador

estadounidense contemporáneo. Su obra abarca la mayor parte de la segunda
mitad del siglo XX pues, además de haber publicado libros de gran relevancia
es autor de varios artículos importantes que abarcan los temas de interés de la
teoría de la administración pública, en especial la doctrina y la divulgación del
conocimiento. Entre sus libros se destaca El estudio de la administración
pública, que tuvo una amplia difusión e incluso hay una versión italiana de 1957
y una traducción portuguesa de 1971. Ésta, quizá sea el mejor ejemplo de lo
que en la actualidad es un trabajo propiamente estadounidense de
administración pública, tanto por las características nacionales como por su
sentido de aislamiento. Quizá también en esta obra encontremos el mejor
ejemplo de esa paradoja tan estadounidense de estudio “parroquiano” de la
administración pública, desdoblado “imperialmente” como un poderoso vehículo
de influencia hacia el extranjero. Waldo es, salvando las distancias
epistemológicas, la línea actual cuyo origen debe buscarse en Wilson, pasando
por Goodnow, Willoughby y White.

Waldo establece desde el principio el propósito de la obra: intenta realizar una

introducción al estudio de una fase o aspecto de la forma de cooperación
humana que se denomina administración pública. Ésta no llena del todo esa
cooperación, también otras ciencias sociales y la tecnología la estudian; la
administración pública misma es una forma de la tecnología. Pero Waldo
afirma que no conoce buenas definiciones de administración pública en EAU, y
ofrece la propia, que ya conocemos: la administración pública es la
organización y manejo de hombres y materiales para lograr los fines del
gobierno; además, también consiste en el arte y la ciencia del manejo aplicada
a los asuntos del Estado. La expresión administración pública, de este modo,
significa a la vez el fenómeno y la disciplina. Y he aquí que Waldo encuentra el
origen de la polémica acerca de si la administración es ciencia o arte, si es la
disciplina o la actividad, por lo que recomienda al estudioso que vigile el uso de
ambos términos.

Entonces hay que partir de la idea de acción racional, que consiste en la acción
correctamente calculada para conseguir los fines determinados que se
persiguen, con un mínimo de pérdida para la realización de otros fines también
buscados. Como actividad y como ciencia, la administración pública es
indistintamente una acción racional, porque se trata de la acción encaminada a
obtener el máximo de la realización de fines que son públicos por definición.
Asimismo, la administración pública es una especie dentro del género
administración, que a su vez forma parte de la forma parte de la familia
denominada acción humana cooperativa, pues la “administración es un tipo de
esfuerzo humano cooperativo que posee un alto grado de racionalidad”. Sus
características peculiares son la organización y el manejo; si se hace una
analogía con la biología, Waldo explica que corresponden a la anatomía y a la
fisiología, por cuanto a estructura y función. Una es estática, la otra dinámica.
De modo más preciso, la organización puede ser definida como la estructura de
las relaciones personales autoritarias y habituales en un sistema
administrativo”, en tanto que el manejo es la “acción tendente a lograr la
cooperación racional en un sistema administrativo”. La administración pública
se distingue dentro del género administración por su carácter precisamente
“público”, noción que debe buscarse en los avances de las ciencias sociales.
Así, Waldo, el representante típico de la teoría de la administración pública
estadounidense, la introduce a ella dentro de sí misma y no la deja asomarse
hacia la sociedad como originalmente la había proyectado Charles Jean
Bonnin.

En 1968 hubo una interesante polémica entre Dwight Waldo y Fred Riggs,
acerca del concepto de administración pública. Su debate refleja el estado del
arte cuando estaba vigente la “crisis de identidad” en EUA. Waldo creía que la
administración pública ya tenía entonces dificultades para definir sus fronteras
y que su historia, desde la terminación de la Segunda Guerra Mundial, era la
historia de su crisis de identidad: “Ahora, a dos décadas de los ataques
críticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta satisfactoriamente. Los
problemas teóricos más importantes de la administración pública se refieren a
esa crisis continua, a las formas en que puede resolverse y a las implicaciones
y resultados de las soluciones posibles”. La administración pública era
entonces una disciplina sin materia de estudio o, como la concibió Waldo, “un
objeto en busca de una disciplina”.

Para resolver este grave problema, Waldo propone una perspectiva

profesional, es decir, la mera formación de los funcionarios para ejecutar sus
tareas, y dejar de lado análisis teóricos. Fred Riggs respondió que tal
propuesta era útil para el arte administrativo, pero no para la teoría, la
enseñanza y la investigación, y que solamente la ciencia política era capaz de
contribuir a que la administración pública superara la crisis. Riggs puso a la
administración pública en el lugar de donde Waldo intentó sacarla: en relación
con la política y, parafraseando a John Gaus, recordó: “La teoría significa, en
nuestro tiempo, también una teoría de la administración pública”.

La llamada crisis de identidad en EUA consistió más bien en una crisis de

creatividad en el cultivo de la administración pública. Su origen se encuentra
en la ausencia de crítica entre sus seguidores, así como en una tendencia
decreciente en la calidad de los trabajos sobre la administración pública, que
todavía en el presente se deja sentir. Asimismo, debe considerarse el carácter
“parroquiano” que prevalece en el estudio de la disciplina en EUA, que
entonces estaba desligado de las contribuciones externas. Una disciplina que
se aísla tenderá a consumirse en su propio esfuerzo y a esterilizar los
gérmenes de su progreso: de manera similar a la inexorable degeneración de
la casa de Habsburgo, por efecto de la endogamia, la administración pública se
deforma y paradójicamente muere en cada nuevo nacimiento.
Temas de investigación:

1. ¿Por qué Ricardo Uvalle Berrones dice que, en el surgimiento de la

República, el ejecutivo se debilitó y quedó prácticamente anulado de la
escena política?
2. ¿Cuáles son los argumentos que sustentan las cuatro suposiciones de las
que parte Leonard D. Whiteen su análisis de la administración pública?
3. ¿Considera válido el aporte, de Frank J Goodnow, a la diferenciación de la
administración pública con base en los tres tipos da autoridad?
4. ¿Cuáles son los argumentos en pro y en contra de la dicotomía política –
administración que plantearon los norteamericanos?
5. ¿Cómo se ha tratado de resolver la “crisis de identidad” que emergío a
mediados del siglo XX?

Evaluación:

Elabore un corto ensayo sobre su apreciación, en cuanto a los aportes

realizados por los norteamericanos, a la conformación de una ciencia de la
administración pública.

Bibliografía:

Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en acción. La formación del

régimen presidencial de la administración pública. Introducción. México D.F
Fondo de Cultura Económica. 1984.

Leonard D. White. Introduction to the estudy of Public Administration. En el

libro Clásicos de la Administración Pública. Segunda parte. Del “NW Deal” a
Mediados del siglo. Jay M. Shafreitz y Albert C. Hyde. México D.F. Fondo de
Cultura Económica. 1999

Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 – 9, 1893.

2.2. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EUROPA

2.2.1. TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA: EL

COSMOS DE LA UNIÓN EUROPEA77

Durante el siglo XIX existía una notoria afinidad de la teoría de la

administración pública en los diversos países de Europa e Iberoamérica, que
entonces compartían nociones comunes. Incluso los autores disfrutaban de
una especie de nacionalidad académica europea. Pero en la siguiente centuria
se fueron acentuando las peculiaridades nacionales, que congregadas forman
un cosmos científico multinacional en la actualidad. Aunque esto es muy
notorio sobre todo en Estados Unidos de América, se trrata de una tendencia
universal.

En efecto, la academia de la administración pública, los profesantes de los

negocios privados y otros estudiosos de temas afines, como la teoría de las
organizaciones y las ciencias de policy, han convivido en un mundo
conceptual interconectado por redes de sinonimias, analogías y antinomias,
que juntaban y separaban, especializaban y diversificaban, pero siempre
dentro de un mundo comunicado. No había existido ningún laberinto que
rompiera esos lazos de relación y confundiera a los interlocutores.

La administración vinculaba, en una cultura administrativa multinacional

compartida, a una diversidad de subculturas singulares preñadas de
nacionalidad. De tal modo, la inglesa public administration significa
administration publique en francés, así con administración pública en español
y administracao pública en portugués. Todas esas voces significan publica
amministrazione en italiano, y hasta el alemán cuenta con el vocablo
administration como sinónimo de su nativo verwaltung

Así es: la clásica obra de Marshall y Gladys DIMOCK titulada Public

Administration apareció en México con el título de Administración pública78. Un
libro del pensador administrativo francés Georges LANGROD se tradujo al
inglés como Some Current Problems of adminisiration in France Taday. 79
Dwight WALDO fue vertido al portugués: su The Study of Public
Administration apareció como O Estudo da Administracao Pública80
Fianalmente, una obra de Michel LESAGE en francés, L'Administratian
Soviétique, pasó a la lengua de CERVANTES como La Administración
Soviética81

77
GUERRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Teoría de la administración Pública
Contemporánea.: El cosmos de la Unión Europea. México.D.F. Oxforf University. 2.000.
78
Marshall DIMOCK y Gladys D1MOCK, Administración pública, UTEHA, México,
1967
79
(1964).
Georges l.ANGROD, Some Current Problems oi Administration in Prance Today,
Universidad Puerto Rico, San Juan, 1961.
80
Dwight Waldo, O Estudo da Administrac;ao Pública, Fundacao Getulio Vargas, Río de ]anciro,
1971 (1955)
81
Michel Lesage. , La administración soviética, Fondo de Cultura Económica,
México, 1985 (1981).
El concepto de administración pública, además de ser un fenómeno universal
en la cultura occidental, es una frase igualmente planetaria.

La peculiaridad nacional de la ciencia de la administración pública en cada

país del mundo plantea la existencia de un universo académico cosmopolita,
enlazado por un idioma común que se ha configurado en forma permanente
desde principios del siglo XIX y aun desde el XVIII. Se trata, pues, de una
disciplina multinacional cuyo centro de interés es una administración pública
desarrollada esencialmente a través de una cultura administrativa compartida,
cuyos elementos nucleares se tejieron con la emulación organizativa, el
intercambio de experiencias, la cooperación internacional y el cultivo de la
misma disciplina científica: la administración pública.

Los procesos de integración regional son encabezados por Europa, cuya

unión prospera y se adelanta a otros países, quizá señalándoles el camino
más conveniente. En cada país que integra la Unión Europea se cultiva una
ciencia de la administración pública de origen común, con valores compartidos
y con propósitos paralelos, y aunque su desarrollo ocurre en idiomas
nacionales diversos, el lenguaje científico de la administración sobresale para
comunicar y unir.

FRANCIA

En Francia, el estado actual de la ciencia de la administración pública es

alentador. Los pensadores con un prestigio cimentado, como Georges
LANGROD, y los jóvenes investigadores de las nuevas generaciones
intelectuales emprenden experimentos de reorientación de la disciplina. Sin
embargo, para ser objetivos, más que los resultados positivos debemos
considerar el ambiente grato que se ha creado. Hoy, existe una conciencia del
valor histórico del derecho administrativo y de su contribución universal al
estudio de la administración pública, pero también se sabe que ha cumplido su
papel histórico y que corresponde a la ciencia de la administración pública
restablecer sus bases a partir del ideario de BONNIN. Es de tomarse muy en
consideración que los títulos de las obras recientemente producidas lleven el
rótulo de "ciencia de la administración" o, como en especial gusta a los
franceses, "ciencia administrativa". En relación con los contenidos, en lo fun-
damental los libros siguen estructurados como manuales útiles para
estudiantes de la profesión en administración pública, o bien para funcionarios
en servicio; o, en su defecto, corresponden sobre todo a programas de
activación de tecnologías.

Los franceses, entonces, han redescubierto la ciencia de la administración

pública y, por lo general, han revaluado el papel creador que en ella
desempeñó Charles-Jean BONNIN 82. Para reclamar la universalidad de la
82
Esto es particularmente visible en dos trabajos recientes: Guy THUILLIER, "Les
Principes d'Administration Publique de Charles-Jean BONNIN (1812)", en La Revue
Administrative, mayo-junio, Pans, 1992, pp. 204-214; Jaqueline MORAND-
DEVlElliER, "Les Principes d'Administration Publique de Charles-Jean BONNIN",
en La Revue Administrative, Pans, enero-febrero, 1996, pp. 8-17.
disciplina, en Francia se publicó en 1971 una colección antológica a modo de
texto introductorio, la que contiene interesantes pasajes concernientes a la
administración pública. Nos referimos al libro La administradón pública
(L'Administration Publique), editado por los Institutos Belga y Francés de
Ciencias Administrativas83. Un trabajo similar, aunque elaborado en forma de
manual, es la Ciencia administrativa, de Charles DEBBASCH, publicado en
francés en 1972, y en español en 1975 y 1981 84. No se trata de un trabajo de
producción teórica, sino de un manual sobre la administración pública francesa
contemporánea. Del mismo talante es la obra de Bernard GOURNAY,
Introducción a la ciencia administrativa (/ntroduction a la Science
Administrative, 1966)85, que entre sus méritos tiene el haberse traducido al
ruso en 1989 y al turco en 1970.

Texto interesante es La nueva gestión pública (La Nouvelle Gestion Publique),

de Michel MESSENET, un trabajo que no rehuye la controversia porque
precisamente es muy polémico86. El subtítulo lo revela: "Por un Estado sin
burocracia". Quizá su mayor contribución consista en replantear el significado
de la gerencia pública. Los interesados en el estudio y la aplicación de técnicas
administrativas encontrarán en esta obra "tela de donde cortar", pues es uno
de los fundadores del nuevo manejo público (new public management), del que
trataremos páginas adelante. De esto tomó debida nota Charles DEBBASCH,
quien a finales de la década de 1970 juzgaba que de este modo la ciencia ad-
ministrativa francesa tendía a contemplarse como una "ciencia del manejo"
(science de management)87 .

Uno de los aspectos más significativos que debemos destacar es que, luego
de una larga contienda sostenida con el derecho administrativo, la ciencia de la
administración pública estableció un armisticio beneficioso que le otorgó plena
independencia. En efecto, Georges LANGROD aseguraba, desde la década de
1970, que ya se vivía una época caracterizada por el renacimiento de los
estudios no jurídicos en ambos hemisferios 88. Era el resultado de una larga
acumulación de trabajo de investigación, enseñanza en aula e intercambio y
debate académico, en el que concurrieron varios publiadministrativistas
interesados en una acción administrativa que fuera más allá de los asuntos
puramente jurídicos.

Un segundo aspecto relevante fue la consolidación de la ciencia de la

83
Charles DEDBASCH, Science Administmtive, Dalloz, París, 1989 (1972); Ciencia administrativa, Instituto Na-
cional de Administración Pública, Madrid, 1981.

84
Bemard GOURNAY, Introduction a la Science Administrative, Presses de la Foundation Nationale des Sciences
Politiques, París, 1978 (1966).
85
Michel MESSENET; La Nouvelle Gestion Publique, Editions Hommes et Techniques, París, 1975.
86
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occidentale Continentale", en Re-
vista Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, vol. XLIV, núm. 1, 1974, p. 18.

87
Georges I.ANGROD, El pensamiento administrativo no juridico: vicisitudes y renacimiento, Centro de For-
mación y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 7.

88
Ibid., pp. 23 Y 32.
administración pública dentro del cosmos de las ciencias sociales, con las
cuales interactúa desde tiempo atrás y, al mismo tiempo, observa, con la
misma autonomía con la que ellas la visualizan89. Gran parte de su exitosa
cruzada independentista ante el derecho administrativo obedece a su
naturaleza de ciencia social, ya que el hecho administrativo es en esencia un
fenómeno social.

Un ambiente académico así renovado, donde la visión jurídica unidimensional

ha cedido su lugar a los estudios propiamente administrativos, ofrece un
amplio campo para el desarrollo de la ciencia de la administración pública en
Francia90.De igual manera, esto propicia que la administración pública se
defina de modo diverso del enfoque jurídico, aunque se trate de una tarea
difícil. Y a tal grado fue favorable, que en esos tiempos apareció una obra llena
de sutilezas e imaginación creativa, con muchos pasajes en los que la
administración pública aparece como protagonista principal de la sociedad, la
política, la cultura y la literatura91.

Menos trascendentes que la obra anterior, pero al fin trabajos alejados del
asfixiante dominio del derecho administrativo, gracias a ese mismo ambiente
en 1963 se publicó un artículo sobre la ciencia de la administración pública,
aunque sumamente escueto92. Diez años después, se produjo otro ensayo,
pero también poco interesante93.

Bernard GOURNAY juzgaba que una vía de definición correcta de la

administración pública es la identificación de sus tareas en función de los
servicios que presta, de modo que ellos pueden separarse en los que
suministra directamente en favor de la colectividad y los que realiza en pro de
sus procesos interiores. Los primeros los hallamos en la policía, la justicia y el
bienestar social, entre otros, en tanto que los segundos pertenecen a la
gestión de personal y a la contabilidad, entre otros. Los primeros se conocen
como misión o como funciones principales: los segundos son las funciones
auxiliares94. Las primeras son difíciles de clasificar debido a su número y
dinámica vital (que provocó que el plan francés de inventariadas en 1953
terminara en el fracaso); no así las segundas, cuyo destino es alimentar a la
organización activa de la administración pública, y son las siguientes: personal,
recursos materiales, finanzas, servicios jurídicos y documentación.

Por lo general, los pensadores administrativos franceses encabezaban las

funciones auxiliares con la voz gestión (gestion), de modo que existe la gestión
de recursos materiales o la gestión contable95 . Este vocablo francés, dicho sea
89
Bernard GOURNAY, L'Administration, Presses Universitaries de France, París, 1972.

90
Pierre SOUDET, L'Administration vue par les Sies et par d'Autros, Berger-Lcvraul, París, 1960.
91
L. EL'ABED, "La Renaissance de la Science Administrative en France", en International Review 01
Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXIX, núm. 1, 1963, pp. 59-63.
92
A. FRAMONT-MAURlCE, "Sur. la Science Administrative", en La Revue Administrative, mayo-
junio, París, 1972. pp. 264-267.
93
Bernard GOURNAY, op. cit., p. 7.
94
Ibid., pp. 20 y 33.
95
Georges lANGROD, "La ciencia de la administración pública en Francia: orígenes y contorno
europeo, actual y pasado", en Revista de ciencias sociales, San Juan de Puerto Rico, vol. 1, núm. 3,
de paso, es el equivalente del anglosajón management (manejo o gerencia),
pues mira los procesos internos de la administración pública, y no debe
confundirse con la voz francesa ménagere (menaje), como se hizo más tarde.

Los nuevos tiempos generaron tan notorio optimismo que a principios de la

década de 1960 Georges LANGROD afirmó que por todas partes de Europa
se extendía la convicción de crear una ciencia de la administración pública al
margen del derecho administrativo, pero trabajando en paralelo, pues debería
servir por igual a la formación de servidores públicos, y a su capacitación
dentro del servicio. A ello contribuía no sólo la factura de ciencia social de
dicha administración, sino también los progresos en las ciencias del
comportamiento y la teoría de las organizaciones, que estaban sentando bases
para constituir territorios académicos comunes con la administración de
negocios, pero sin aceptar ninguna subordinación 96.

Esos tiempos, marcados por la novedad, se destacaron también por la actitud

refractaria a las concepciones pragmáticas angloamericanas, ya que se
resentía y reclamaba el rechazo estadounidense por los aportes europeos, lo
que incluía al Reino Unido. La ciencia de la administración pública no estaba
se pensaba tanto en términos de su autonomía, la que ya nadie negaba, sino
en su nueva función como un "lugar geométrico" (geometric locus) , una zona
donde confluían diversos estudios en torno de la administración pública97. Sin
embargo, había una paradójica "novedad" dentro de este ambiente: los
estudios en administración pública invocaban su pasado remoto, y más allá del
siglo XIX recuperaron su "pasado 'prehistórico'" cameralista para reforzar su
historia y volver a colocar a la ciencia de la administración pública sobre sus
bases originales.

Dentro de la obra general de LANGROD destacan dos trabajos importantes:

"La ciencia de la administración pública en Francia en los siglos XIX y XX:
revisión histórica y estado actual" y el Tratado de ciencia administrativa,
publicado en francés en 1966 y en español en 1977. El Tratado comprende
una variada colección de textos sobre administración pública, en especial de
Francia. Fue elaborado en homenaje a LANGROD, quien preparó uno de los
capítulos. El lector de este libro no encontrará, a pesar de su título, aportes
notables a la teoría de la administración pública; en cambio, hallará ese
ambiente de transformación positiva al que nos hemos referido antes, de ahí
su valor.

Sin duda, la contribución teórica cimera de LANGROD es la categorización del

"hecho administrativo" como centro de las reflexiones relativas a la ciencia de
la administración pública. Aunque los autores del Tratado se basaron en la
tradición de BONNIN, quien había formulado la categoría de "acción
administrativa", no lograron manifestar con plenitud el concepto de acto
administrativo como la unidad de los múltiples contactos entre el Estado y la
1957, p. 524.
96
¡bid., pp. 124 Y 125.
97
Georges LANGROD, Tratado de ciencia administrativa, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid,
1977 (1966), p. 135.
sociedad. No obstante, aun con las reservas mencionadas, la noción de hecho
administrativo no deja de ser reveladora.

Este artículo de LANGROD es una reivindicación científica de la

administración a partir de sus raíces. La administración pública no ha dejado
de ser un centro del mayor interés para los científicos sociales, y exige como
materia de estudio la aplicación general, incluso universal, de fórmulas que
beneficien a los asuntos de la comunidad. Sin embargo, mediados de la
década de 1970 la ciencia de la administración pública se encontraba sumida
en el inmovilismo intelectual: había triunfado la rutina 98. Esta situación
obedecía a dos causas principales: por una parte, la unidimensionalidad
técnica atribuida a la administración pública en Estados Unidos de América;
por otra, la unidimensionalidad jurídica que se le ha atribuido en Europa.

La vía de escape encontrada por LANGROD fue concebir a la administración

pública como un fenómeno específico dentro del complejo mundo social, tal
como lo anunció desde principios de 1960, aunque en Europa se le seguía
entendiendo como una función residual del Estado, en tanto que en Estados
Unidos se consideraba como una función secundaria. "Es así como se ha
llegado a identificar y a 'aislar' la noción de hecho administrativo, noción clave
que exige ser construida y estudiada en su particularidad 99." El hecho
administrativo debe situarse del lado del hecho económico, el hecho político y
el hecho etnográfico, entre otros más, pues su modelo es la acción
administrativa. El hecho administrativo se identifica por medio de seis factores
fundamentales: factor organizador, es decir, la administración pública debe
asegurar el orden y remover obstáculos; factor estabilizador: la continuidad es
fundamental, porque sin ella se enerva la dinámica de la acción; factor
racional: la administración pública es cooperación humana altamente racional
(idea que nos recuerda otra similar formulada por el estadounidense Dwight
WALDO)100; factor de organización: la organización ha de entenderse como
algo fundamental; factor finalista: los fines de la administración pública son la
conservación del orden público, y factor centrípeto: la administración
desempeña el papel de dar unidad.

Los seis factores enunciados por LANGROD no son originales: han sido
aportados por otros pensadores desde la época de BONNIN. El mérito se
halla en que se sitúan en las tradiciones de la ciencia de la administración
pública. LANGROD observó que la ciencia de la administración pública había
perdido esta tradición, a causa de que, nacida la administración pública en el
seno del Estado absolutista y heredada al Estado de derecho, fue subsumida
en el Poder Ejecutivo y confinada al derecho administrativo, apartándose a la
vez de perspectivas no jurídicas. Con ello se interrumpió de manera drástica la
evolución iniciada por la ciencia de la administración pública 101. Por otra parte,
el terreno ganado por la técnica ha tenido resultados atroces para la disciplina,
pues se han desestimulado la investigación y la construcción teórica. La
ciencia de la administración pública debe reclamar autonomía y dejarse de

98
/bid., p. 138.
99
Dwight Waldo, The Study of Public Administration, Random House, Nueva York, 1967 (1955).
100
Georges LANGROD, Tratado de ciencia administrativa, p. 150.
101
Ibid., p. 162.
referir en plural a las "ciencias administrativas", porque ello sugiere la
aceptación de que hay desacuerdos, de que se carece de unidad. Se debe
hablar de ciencia de la administración pública.

Los problemas de la disciplina no son sólo europeos, también existen allende

el Atlántico, pues "la confesión de la impotencia del científico" es más
espectacular entre los estadounidenses, quienes soslayan lo de "ciencia" para
referirse a la "equivocada expresión public administration102". Esta frase se
refiere polivalentemente a la organización, la función y el estudio, algo muy
confuso. WALDO, consciente de esta confusión, adoptó la idea de "estudio"
para referirse al aspecto científico de la administración pública 103. LANGROD
creía que a mediados de la década de 1960 los estadounidenses consideraban
a la ciencia de la administración pública en forma equivocada como una
disciplina en gestación, como un campo de estudio con atributos provisionales.
Entonces, era necesario recuperar la tradición perdida, que no era europea
sino universal. Y así se ha hecho en la actualidad.

También DEBBASCH aplaudió la expedición del certificado de independencia

de la ciencia de la administración pública, que se centra en el estudio del
hecho administrativo, cuya base son las instituciones políticas. De tal modo,
ella se constituye propiamente como la ciencia de la administración pública,
pues fundada en la tradición francesa del derecho administrativo derogatorio
del derecho común, el vocablo administración se ha referido a la gestión de los
asuntos públicos (gestion des affaires publiques), así como a la institución
encargada de esa gestión. En este sentido, "el objeto de la ciencia
administrativa es parte del estudio de la administración definida como la
institución pública encargada de la gestión de los asuntos públicos104".

Esta percepción ha hecho que en Francia, a pesar de la mencionada

independencia disciplinaria, exista un vínculo con el derecho administrativo en
términos de la aplicación del derecho derogatorio en derecho común, y provocó
que algunas categorías del derecho administrativo se hayan transferido a la
ciencia de la administración. Sin embargo, se trata de una perspectiva nueva
del derecho administrativo. Paralelamente, al centrarse en el papel de las
instituciones políticas, cuya misión es alcanzar el interés común, corresponde a
la administración pública la misión de desempeñar los servicios públicos. Esta
misión es derivada, pues se refiere a la ejecución de los mandatos
provenientes de las instituciones políticas105.

Jacques CHEVALUER y Danielle LOSCI-IAK contribuyeron en forma positiva a

la renovación de los añejos fundamentos jurídicos de la ciencia de la
administración pública francesa. Sin desechar su tradición ancestral
incorporaron conceptos que refrescaron el ambiente académico. LOSCHAK
102
Idem.
103
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de I'Europc Occidentale Continentalc", p. 17.

104
Ibid., p. 18.
105
Danielle LOSCHAK, "I.a Science Administrativc: Quellce Administration? Qucllc Sciencc?", en /ntemational
Review of Administrative Science. Bruselas, vol. XLI, núm. 3, 1975.
comenzó a ocuparse de la ciencia de la administración pública desde
mediados de la década de 1970, cuando publicó un artículo que lanza un
desafío: "La ciencia de la administración: ¿Cuál administración? ¿Cuál
ciencia?" ("La Science Administrative: Quelle Administration? Quelle
Science?")106. Las ideas que planteó se desarrollaron mucho en otras obras,
que en seguida examinaremos.

Asociado con CHEVALLIER, LOSCHAK publicó en 1978 una obra grande y

abundante titulada Ciencia administrativa (Science Administrative), que a
finales de la década de 1970 fue el mayor desafío lanzado en Francia contra
las persistentes versiones jurídicas de la administración pública 107. Aunque el
trabajo está bondadosamente dotado de espacio para reflexiones teóricas,
además de bien documentado, sigue la tradición antigua de servir de manual,
lo que no desmerece su alcance teórico. Sin embargo, otro libro de los autores,
pero más breve y sustancioso, con el mismo título de Ciencia administrativa
(1980), sirve con creces a nuestros propósitos de comentar sus contribuciones
al desarrollo de la ciencia de la administración pública.

Ambos pensadores se muestran impresionados por el carácter complejo y

fragmentado de la ciencia de la administración pública. Es compleja por la
heterogeneidad de las aportaciones; fragmentada por las ramas que la
componen, a tal grado disímbolas que hacen imposible su integración como
disciplina unitaria. Asimismo, los matices nacionales deben incluirse como
elementos que aumentan la confusión de este cuadro, que juzgan como
caótico. No obstante, equivocada y simplistamente creen que la disciplina
contiene dos tradiciones, una europea, basada en el derecho administrativo,
otra estadounidense, fundada en el estudio de las organizaciones. Aunque no
se trata de dos ciencias, conciliarlas no es una tarea fácil. La primera es una
tradición antigua y original; la segunda, una incorporación reciente. Una se
refiere de manera específica a la administración pública; la otra lo hace a las
organizaciones en lo general.

El estudio de la administración pública nació en Europa en las etapas de

formación del Estado-nación, más precisamente durante el Estado absolutista.
En aquel entonces la ciencia de la administración era una ciencia aplicada a la
administración pública108. Mal informados, los dos autores juzgan que en la
época de la ciencia de la policía prevaleció la técnica y el pragmatismo, que en
Francia Nicolás DELAMARE representa mejor que nadie, y en Alemania, el
cameralismo. Un poco más acertados, dicen: "Como prolongación de esta
ciencia de la policía, pero diferenciándose por una ambición teórica afirmada
más netamente, se mencionará sobre todo la obra de BONNIN, en Francia, y
la de Lorenz VON STEIN en Alemania 109." Ambos autores insignes no son
meros recolectores de preceptos, sino constructores de una verdadera ciencia
106
Jacqucs CHEVALLlER y Danielle LOSCHAK, Science Administrative, Libraire Générale de Droit et
Jurisprudcncc, París, 1978, dos tomos.

107
Ja cques CHEVALLlER y Danielle LOSCHAK La ciencia administrativa, Fondo de Cul1ura Económica e
Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1983 (1980), p. 12.
108
Ibid., p. 13.
109
/dem.
social, con miras a despejar los fundamentos de la acción administrativa en el
plano teórico y práctico110.

Con el advenimiento del Estado de derecho se invierten las prioridades y los

problemas constitucionales pasan a ocupar un primer plano. Al mismo tiempo,
la desconfianza hacia el Poder Ejecutivo hace que los legisladores carguen con
pesadas disposiciones legales a la administración y se olvide el interés por
mejorar su funcionamiento. Lo anterior explica por qué la ciencia de la
administración pública fue desplazada por el derecho administrativo, pues
muchos de sus cultivadores, por ser juristas, se inclinaron hacia su profesión
original. Sin embargo, en Francia, ambas disciplinas tuvieron un desarrollo
paralelo y separado, de lo que dan fe los trabajos de DE GERANDO y
CORMENIN, pero sobre todo los de MACAREL y VIVIEN. En tiempo de estos
autores prosiguen este desarrollo, salvo que a partir del Segundo Imperio
aparecieron los grandes tratados de derecho administrativo que eclipsaron a la
ciencia de la administración pública. Culminó una etapa y dio comienzo otra,
caracterizada por el predominio pleno del derecho administrativo.

En lo que corresponde a Estados Unidos de América, estos autores consideran

que en sus inicios, como nación independiente, no existían las necesidades
que propiciaron el desarrollo de la ciencia de la administración pública. Tales
necesidades surgieron cuando se aceleró la industrialización del país. La
ciencia de la administración pública estadounidense comenzó a desarrollarse
sin una doctrina previa y con base en las experiencias de la empresa privada.
Pero CHEVALLIER y LOSCHAK desconocen que la ciencia de la admi-
nistración pública en Estados Unidos sí tuvo una doctrina a priori: la adoptada
de Alemania, indirectamente de Lorenz VON STEIN y directamente de
BLUNTSCHU, quien se había inspirado en las ideas de VON STEIN.

CHEVALLlER y LOSCHAK comentan que sienten la necesidad de abandonar

la categoría de ciencia administrativa, porque la consideran insuficiente para
dar unidad a las corrientes que convergen a fin de darle vida. Sin embargo, no
lo hacen porque ven emerger poco a poco sobre la base de estos
conocimientos heterogéneos una disciplina que propende a la
homogeneidad111. La ciencia de la administración pública que visualizan no
tiene como objeto una realidad existente, un objeto estudiable, sino una
realidad que pide ser reconstruida a la luz de una teoría específica 112. Esta
ciencia se encuentra ante una disyuntiva: delimitar la administración pública o
ampliarla hacia el estudio de las organizaciones. Nosotros pensamos que no
hay disyuntiva, que la ciencia de la administración estudia la administración
pública, y que junto con la sociología tiene también un interés secundario sobre
las organizaciones. Si no fuera así, la sociología también tendría que escoger
entre la materia que le da vida y el estudio de las organizaciones.

Es memorable la idea de CHEVALLIER y LOSCHAK sobre el papel de la

investigación y el conocimiento. El investigador trabaja sobre lo invisible para

110
lbid., p. 38
111
ldem.
112
Jean-Michelle BELORGEY, "Vouz avez dit 'Gestion Publique"', La Revue Administrative, núm. 301,
París, 1998, pp. 9-15.
hacerlo perceptible. Insistir sobre lo conocido es indolencia, a menos que se
haga con extraordinaria creatividad, pero insistir en lo sobradamente conocido
es padecer de impotencia intelectual. La realidad administrativa debe
reconstruirse en las categorías de institución, organización y acción. Un mérito
más que se les debe acreditar no es la originalidad, sino seguir nutriéndose de
la savia de la tradición de la ciencia de la administración pública.

En la actualidad, la ciencia de la administración pública permanece

asentada sobre las bases en las que la situaron LANGROD, GOURNAY y
DEBBASCH. Pero las condiciones en las cuales se halla han variado, sobre
todo por el influjo del nuevo manejo público, del cual Francia es cuna
intelectual a través de MESSENET, pues se adoptó de la frase gestión
pública (gestion publique) por parte de algunos pensadores administrativos
en sustitución de la expresión administración pública113. Pero también se
observa muy poco adelanto a través de esa frase, lo mismo que en quienes
conservan la segunda denominación. Hay algunos que todavía se
preguntan hacia dónde marcha la administración pública 114, en tanto que
otros continúan ubicados en el lugar común de encontrarla siempre en
crisis115.

Por último, unos más se han encarrilado en el nuevo manejo público y han
adoptado la voz inglesa management como estandarte representativo de un
nuevo campo del conocimiento, intermediario entre la administración
pública y la administración de negocios privados: el "management público"
("management public")116.
.

ESPAÑA

En la actualidad, la ciencia de la administración pública española sigue tres

líneas de desarrollo estrechamente relacionadas. Una camina en la vía del
cultivo de la historia de las instituciones y las ideas administrativas españolas;
otra traza la reconceptuación de la ciencia de la administración pública,
tomando como base la tradición de la disciplina iniciada por los pensadores de
la primera mitad del siglo XIX; la última se adentra en los problemas
contemporáneos de la administración pública universal.

El trabajo de José GASCÓN y MARÍN sobre la doctrina administrativa

española a mediados de la década de 1950 es un buen reflejo de lo que en
España constituyó el regreso a los clásicos de la primera mitad del siglo XIX.
GASCÓN y MARÍN abordaron lo ocurrido desde la segunda mitad de ese siglo
113
Luc ROUBAN, "Ou va la Science Administrativc", La Revue Administrative,
París, núm. 301, 1998, pp. 192-196.
114
Claude GOYARD, "La Crise de la Science Administrative",La Revue
Administrative, París, núm. 301, 1998, pp. 117-121.
115
Romain LAUFER y Alain BURLAUD, Management Public: Gestion y Légitimité: Dalloz, 1980.
116
José GASCÓN y MARIN, "La Doctrine Administrative en Espagne", en Internationa/ Review
01 Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXII, núm. 2, 1956.
hasta su época, en particular lo que se refiere a los trabajos de derecho
administrativo, que entonces ya habían sustituido a los de ciencia de la ad-
ministración117. Luis JORDANA DE POZAS, al ocuparse también del cultivo de
la ciencia de la administración, hizo una interesante referencia a los estudiosos
españoles durante el siglo XIX 118. Incluso observó que existe cierta relación
entre las obras de ciencia de la policía del siglo XVIII y los trabajos de ciencia
de la administración del XIX. Explicaba que el estudio del derecho
administrativo en España nunca alcanzó los niveles de formalismo de otros
países, lo que impidió que hubiera una separación entre profesores de
administración pública y profesores de derecho administrativo.

Recaredo FERNÁNDEZ DE VEI.ASCO es un estudioso del derecho

administrativo y la ciencia de la administración, tal como lo muestra el título de
su obra119. Lo más importante de su trabajo consiste en su enfoque universal
de la disciplina, aunque ciertamente las ideas que predominan son las de
pensadores italianos (FERRARIS, PRESUTI1, WAUTRAINCAVAGNARI,
MEUCCI Y ORI.ANDO). También trata las teorías provenientes de Francia, y
cita a BONNIN, DE TOCQUEVII..LE Y MACAREL, así como de España, en
especial el ideario de OLIVÁN y POSADA DE HERRERA. Además, se refiere a
la teoría de la administración pública en Alemania, representada
esencialmente por Lorenz VON STElN.

Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA preparó una obra que él mismo calificó como
propiamente de "ciencia de la administración 120". Ello lo llevó al terreno de la
polémica sobre el estatuto científico de la administración pública, así como a
denunciar la falacia de que el "método crea el objeto". En efecto:

...eI método no es más que una toma de consideración de la realidad, un

atenerse a las cosas por las que éstas son, no un reglamento intelectual
interno o una edificación estructural de un sistema de categorías lógicas,
abstractas, a las cuales poder referir luego los datos de la realidad 121.

Estudia la administración pública dentro de la realidad política actitud que

destaca porque en su tiempo había un amplio movimiento dentro de la ciencia
de la administración pública hacia el "recogerse en los problemas estructurales
comunes que la administración pública tiene con la administración de los
asuntos y los negocios privados 122". Pero la administración pública, por no ser
una empresa, se relaciona con el Estado como organización insertada en y al
servicio de la comunidad política. Sin embargo, esta concepción no le hace
rechazar los principios estructurales puramente formales ni cualquier otro tipo

117
Luis ]ORDANA DE POZAS, "La organización y las ciencias administrativas en España", en
International Review of Administrat/ve Sciences, Bruselas, vol. XXIII, núm. 1, 1957, p. 14.
118
Recaredo FERNÁNDEZ DE VELASCO, Resumen de derecho administrativo y ciencia de la
administración, librería Bosh, Barcelona, 1930 (1920-1922).
119
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, La administración española, Alianza Editorial, Madrid, 1972
(1961).
120
Ibid., pp. 15 Y 16.
121
lbid., p. 16.
122
lbid., p. 17.
de organización, siempre que lo primero sea lo principal 123 . La administración
pública es mucho más que la especificación dentro de un género, es en sí un
género propio, distinto, dotado de una grave y poderosa individualidad.

El pensador administrativo francés Charles DEBBASCH había comentado: "No

existe [en 1978] una obra de ciencia administrativa que pueda ser utilizada
como texto de base para los estudiantes españoles 124." Ya existe en España
ese texto que se requería desde entonces: lo preparó Mariano BAENA DEL
ALCÁZAR con el título de Curso de ciencia de la administración (1985), acorde
con la añeja tradición pedagógica española que se remonta a DE BURGOS y
POSADA DE HERRERA. Sin embargo, no se trata sólo de un texto para la
enseñanza universitaria que recoge las experiencias de su autor desde 1974,
sino también una contribución dirigida a consolidar la ciencia de la
administración pública española.

El libro de BAENA DEL ALCÁZAR es un trabajo espléndido. En su contenido

se desecha la interpretación de la ciencia de la administración pública con
fundamento en temas instrumentales y menudos, como la racionalización de
impresos o los procesos administrativos de los expedientes. Además, a pesar
de que existen excelentes estudios con base en el pensamiento organizativo
estadounidense, éste apenas había despertado en España por eco o
simpatía125. Tampoco fundamenta su trabajo académico en el derecho cons-
titucional ni en el derecho administrativo, a los que juzga que han rebasado
con frecuencia sus propias fronteras. Al autor le parece arriesgado y difícil
emprender un intento científico próximo a las corrientes europeas que, dando
un salto cronológico de casi siglo y medio, enlace con la tradición de los
iniciadores de los estudios administrativos en España, pues éstos, salvo
excepciones que no se encuentran entre las que juzga más meritorias, no
escribieron tratados de tipo jurídico, sino que meditaron sobre la construcción
del Estado126.

Si se interpreta a BAENA DEL ALCÁZAR, puede afirmarse que la ciencia

de la administración pública no significa en la actualidad regresar al pasado y
permanecer en él contemplándolo; se trata de volver a tomar el hilo que se
rompió hace más de 150 años y continuar el estudio del objeto de análisis
perdido: el Estado. Es regresar para continuar la reconstrucción de una
tradición abandonada, con objeto de poner a la ciencia de la administración
pública donde debe estar: en el estudio del Estado. Consiste en recuperar un
capítulo extraviado de las ciencias sociales, el cameralismo, evitar que se
pierda del todo el de la ciencia de la administración pública del siglo XIX y
conservar su herencia en el presente.

BAENA DEL ALCÁZAR, con ecos de GARCÍA DE ENTERRÍA, cree que la

ciencia de la administración pública no es una ciencia en el sentido
convencional, porque en ella no existe condicionamiento mutuo entre el objeto
123
ldem
124
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occidentale
Continental", pp. 11-27.
125
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, Curso de ciencia de la administración, Tecnós, Madrid, 1985,p.19.
126
ldem
y el método que le es característico a las demás ciencias. Por eso se le aplican
enfoques y métodos de otras ciencias sociales, aunque no por ello se trata de
un estudio pluridisciplinario y simple 127. La ciencia de la administración pública
tiene su objeto propio, pues "el fin perseguido por esta llamada ciencia de la
administración es el conocimiento de las administraciones públicas desde las
más amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situación real y sus
relaciones con el poder y la sociedad 128", Esto deriva en la renuncia a la
obsesión metodológica de construir una ciencia convencional: en la ciencia de
la administración pública se observa un predominio del objeto sobre el método.
El objeto es el que dota de unidad científica a la materia, pero ello no significa
que se marginen las preocupaciones científicas sobre la disciplina, sino al
contrario, que por la peculiaridad de la ciencia de la administración resulta más
necesario que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero a partir
del objeto y no del método129.

La ciencia de la administración pública en Europa es muy antigua, de

modo que hacia mediados de la década de 1980 resurgió como una reacción
contra el estudio estadounidense basado en la eficiencia, aunque integró
elementos de ese estudio, y resucitó la vieja tradición científica europea que se
remonta al siglo XVIII ya perdida130. La ciencia de la administración pública,
desde la perspectiva europea, encuadra la administración pública en su
contexto histórico, político y social, está lejos de considerarse como una orga-
nización más cuya única finalidad sea la eficacia inmediata, "y por tanto
ignorando la diferencia abismal que media entre el poder público y las
organizaciones privadas131".

A finales de la década de 1990, que corresponde tanto al fin de siglo como del
milenio, BAENA DEL ALCÁZAR visualiza una agenda o programa académico
de la administración pública consolidada, que desautoriza las prédicas
equívocas acerca de que debe reconstruir su cuerpo de doctrina. En todo
caso, la ciencia de la administración pública abandonó ya ciertos temas, tiene
algunos pendientes y otros más apenas aparecieron. Empero, su plan central
abarca cuatro problemas relevantes: la historia del pensamiento administrativo
universalmente considerado; el concepto de organización; "los grandes datos
políticos", y la teoría de la burocracia132.

Junto con ellos existe un campo de estudio de origen menos añejo: la "noción
de políticas públicas", cuyo papel puede ser el de centrar ese cuerpo de
doctrina en torno de ellas. De este modo, la administración se concebiría como
un continuo respecto del gobierno, cuya finalidad es conservar el equilibrio y la
integración de la sociedad, tarea que haría no tanto a través de la hechura de
decisiones como por medio de procedimientos de ejecución133. La
127
Ibid., p. 28.

128
Idem.
129
Idem.
130
Ibid., p. 40.
131
Ibid., p. 46.
132
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, "La ciencia de la administración pública en España", en Tecnología
administrativa, Colombia, vol. XIII, núm. 29, 1999, pp. 11-28.
133
Ibid., p. 13
administración pública tendría un papel central en la fabricación de las
"políticas públicas", que consiste en gestionar los recursos, para lograr de tal
modo que esas "políticas" no queden en el mero voluntarismo. Paralelamente,
las líneas fronterizas entre la ciencia política y la ciencia de la administración
serían más nítidas, pues la primera se centra más en la hechura de "políticas",
en tanto que la ciencia de la administración lo hace en cuanto a su
implementación, pero sin excluir el papel medular de los altos servidores
públicos en la hechura.

Rafael BAÑÓN MARTÍNEZ escribió hace poco un trabajo que refleja muy bien
"el estado del arte" de la ciencia de la administración pública actual, sin dejar
de considerar su origen y el contexto universal contemporáneo. La ciencia de
la administración pública ha superado su infancia académica, una etapa en la
cual estuvo empeñada en alcanzar la independencia científica ante el derecho
administrativo y la administración de negocios 134. Esta independencia se logró
gracias a la colaboración de la ciencia política, con la cual convive "junta pero
no revuelta".

No obstante la proximidad con la ciencia política no significa necesariamente

que sea parte de la misma, pues la ciencia de la administración pública difiere
de manera radical de los campos propios de la primera. Además, habida
cuenta de que existe una mezcla entre los problemas de eficiencia y el servicio
público, la ciencia de la administración pública busca un punto de equilibrio
entre el impulso hacia su autonomía y su relación con otras disciplinas. Sin
embargo, señala BAÑÓN MARTÍNEZ, persiste el esfuerzo hacia la autonomía
a través de un "criterio de diferenciación", que es universal para todas las
ciencias y en ello la administración pública no es la excepción. Lo
"administrativo", entonces, constituye ese criterio de diferenciación, esa
"categoría de delimitación del objeto y del alcance de interés", que entre los
franceses encomiablemente es el "hecho administrativo 135".

La ciencia de la administración pública en la actualidad es el producto del

pasado remoto, pero en su paradigma actual Rafael BAÑÓN MARTÍNEZ
encuentra su origen inmediato en el pensamiento de Dwight WALDO y
Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, en los que lo público y lo privado tienden a
mantener fronteras menos precisas, el derecho positivo deja espacio a las
ciencias sociales y la potestad se sustituye por la hechura de "políticas
públicas". En suma, se trata de la traslación del antiguo realce en el lugar
(locus) hacia el foco (focus), de modo que el interés deja de estar en la
organización para situarse en las funciones administrativas. El nuevo
programa de la ciencia de la administración pública está constituido por las
redes de organizaciones, los procesos directivos, la cultura y la ética, e incluso
por el "marketing", como "los cristales más atractivos del caleidoscopio que es
el objeto de estudio136".

134
Rafael BAÑÓN MARTÍNEZ, "Enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias
actuales", en Rafael BAÑÓN MARTINEZ y Ernesto CARRlLLO (comps.), La nueva administración pública,
Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 21.
135
Ibid., p. 30.

136
[bid., pp. 35 Y 36.
Sin embargo, BAÑÓN MARTÍNEZ concluye que ahora es difícil identificar las
categorías de discriminación (por ejemplo, lo político y lo administrativo) como
delimitantes del objeto de estudio, porque tal objeto es multifacético y
caleidoscopio: es un objeto de objetos. Debido a lo difuso de las fronteras
entre las organizaciones públicas, ese objeto igualmente lo es, lo que propicia
entonces que el centro de interés pase de la organización en sí hacia las
relaciones inter e intraorganizativas137.

Alemania

La ciencia de la administración pública alemana desapareció en los funestos

años del nazismo y hubo que esperar hasta la posguerra para que
reapareciera, no sin grandes fatigas. Mucho hizo a su favor el establecimiento
de la Escuela de Ciencia de la Administración, en Spira, como heredera de las
añejas glorias de la enseñanza cameralista iniciada en Halle y Frankfurt del
Oder a principios del siglo XVIII. No menos relevante fue el papel de Fritz
MORSTEIN MARX, un destacado pensador administrativo que reivindicó el
cultivo ancestral de la ciencia de la policía, así como las contribuciones de
Robert VON MOHL y Lorenz VON STEIN.

También merecen créditos los trabajos de Ernst FORSTHOFF, un catedrático

activo entre 1938 y 1958, quien cultivó el derecho administrativo y la ciencia de
la administración pública. Probablemente su mayor contribución al estudio de
la segunda haya sido la explicación de cómo dicha ciencia obtuvo no sólo su
independencia sino también su legitimación como tal. Antes que nada, juzgó
que en Alemania los desarrollos de cada una de esas disciplinas no fueron
antinómicos sino paralelos y complementarios, pues para ello fue decisiva la
labor "grandiosa" de Lorenz VON STEIN, redescubierto en Alemania por
Rudolf SMEND en 1923.

Sin embargo, FORSTHOFF pensaba que la obra de VON STEIN era válida
solamente para una etapa del desarrollo político de Alemania, cuando estaba
vigente el Estado de derecho en su forma de monarquía constitucional. El
ideario central de VON STEIN, en primer lugar, es que la administración
pública consiste en una función estatal autónoma, y ligada al derecho o no
continuaría su desarrollo independientemente de él. En segundo lugar, creía
que esa administración estaba llamada a desempeñar la misión social del
Estado, incluso ante una sociedad cada vez más autónoma 138. En efecto, ya
que la teoría de la administración pública de VON STEIN es inherente a una
forma del Estado de derecho, estaba en oposición a la idea general de ese
Estado de derecho. Según FORSTHOFF, fue el hegelianismo de VON STEIN
lo que colocó a la administración pública en el centro del Estado de derecho,
donde en realidad reina la ley. Este modo de visualizar el Estado de derecho
como una forma estatal transitoria volvió efímera la perspectiva de VON STEIN
137
[bid., p. 44.

138
Ernst FORSTHOFF, Sociedad industrial y administración pública, Escuela Nacional de
Administración Pública, Madrid, 1967 (1958), pp. 81 Y 82.
y la limitó cronológicamente a su tiempo.

En contraste, en la actualidad la ciencia de la administración pública debe

visualizarse ante la existencia permanente del Estado de derecho, donde el
derecho administrativo se ha consolidado como una disciplina. Del mismo
modo, hacia mediados de la década de 1950 nadie dudaba del peso del Poder
Judicial, pues los problemas constitucionales entrañaban también un carácter
administrativo, de forma que entonces se hablaba de "la sustitución del Estado
de la legalidad, por el Estado de la administración 139".En esos años, a los
cuales nos hemos referido como propios de la Revolución administrativa, era
evidente la importancia de la administración pública.

Tampoco debemos soslayar la advertencia de FORSTHOFF de que las

dictaduras tienen su fuente en la exoneración que logra la administración
pública respecto de los controles legales, democráticos y parlamentarios.
Dicha administración definitivamente se enclava en los sistemas
constitucionales establecidos por el Estado de derecho, pues de tal modo se
preserva a la libertad y a la propiedad privada de sus actos arbitrarios. Por otra
parte, el derecho administrativo no abarcó todas las actividades que el Estado
absolutista realizaba con la fórmula del derecho de policía, sino únicamente las
que luego se llamaron labores de intervención, lo que significó una disminución
radical de funciones de la administración pública en el Estado de derecho. En
esencia, esto fue llanamente la supresión lesiva de una masa de actividad
enorme que se sintetizaba en el bienestar social 140.

Desde entonces, a pesar de que se sostiene en forma reiterada que la

administración pública no se agota con la ejecución de las leyes, ciertamente
el derecho administrativo vigente la limita. Si se considera que su pirámide
jerárquica va desde la cima constitucional hasta las instrucciones operativas en
la base, pasando por los reglamentos y leyes intermedias, todo acto
administrativo debe basarse en la ley y someterse a ella. Por consiguiente,
"satisfacer esas exigencias y de ese modo asegurar la certeza de la libertad
legalmente regulada es la verdadera tarea de ese sistema de la ciencia del
derecho administrativo141".

Las condiciones históricas vigentes a mediados de la década de 1950, dice

FORSTHOFF, propiciaron una modificación en ese modo de observar no sólo
al Estado, sino también al derecho administrativo, pues no ha existido ningún
régimen donde la administración pública hubiese estado tan limitada como en
el Estado de derecho. Sin embargo, hay que destacar que "la administración
del Estado de derecho y el sistema científico de su derecho sólo pudieron
surgir, como ya se indicó, mediante la eliminación de la finalidad del
bienestar142". Empero, desde entonces, las condiciones sociales demandaron
retomar esa finalidad de bienestar, con lo que se propició el tránsito del Estado
liberal de derecho al Estado social de derecho.

139
Ibid., p. 84.
140
¡bid., pp. 85 Y 86.
141
¡bid., p. 87.
142
¡bid., p. 89.
Los sucesos sociales comentados explican por qué los vínculos entre la
ciencia de la administración pública y el derecho administrativo siguen siendo
muy estrechos, y ofrecen la legitimidad de la primera con base en las
realidades sociales de entonces.

La ciencia de la administración pública alemana contemporánea, heredera de

las ciencias camerales, ha estado en proceso permanente de revitalización.
Esto se observa en el ambiente formado en torno de la disciplina a partir de
1983, cuando la Revista internacional de ciencias administrativas dedicó un
número a la ciencia de la administración pública de la entonces Alemania
Federal. El ejemplar lleva por título: Administración y la ciencia administrativa
en la República Federal de Alemania", y en él se encuentra un estudio general
tanto de la práctica como de la teoría de la administración pública. En su
contenido destaca el artículo titulado "La ciencia administrativa en la República
Federal de Alemania" (Administrative Science in the Federal Republic of
Germany"), elaborado por Werner THIEME y Henrich SIEDENTOPF. El primer
autor trata el desarrollo; el segundo, la posición presente de la ciencia de la
administración pública.

Werner THIEME, autor también de Teoría de la administración

(Verwaltungslebre, 1967), es profesor de la Universidad de Hamburgo y
conocedor del pasado y el presente de la ciencia de la administración pública
alemana. La disciplina ha seguido un desenvolvimiento que arranca con la era
del cameralismo y de la ciencia de la policía, sigue con la declinación del
estudio original de la teoría de la administración y culmina con el surgimiento
de las ciencias administrativas. En la primera etapa, dicha ciencia floreció
originalmente en Alemania entre los siglos XVII y XVIII, con la denominación
de ciencias cameral y de policía143. Estuvo muy relacionada con la formación
del Estado moderno, por lo que los complejos problemas que enfrentaba el
Estado absolutista se resolvieron mediante la formación de funcionarios en las
universidades alemanas. En la segunda etapa las ideas de liberalismo, la
influencia de la Revolución francesa y la invasión de Napoleón a Alemania
provocaron cambios en la ciencia de la administración pública. Estos cambios
no fueron positivos, porque favorecieron el desarrollo del derecho administrati-
vo y la decadencia de las ciencias camerales, así como la formación de los
funcionarios, que volvió a ser meramente jurídica. Tal proceso culminó con la
obra de Otto MAYER, la cual ya tratamos.

El tercer periodo se caracteriza por un cambio favorable de la ciencia de la

administración pública, pues en la segunda mitad del siglo XIX algunos autores
comenzaron a estudiarla como una ciencia de la realidad social. Sin duda, el
más prominente fue Lorenz VON STEIN 144. Finalmente, la cuarta etapa está
regida por la figura destacada de Max WEBER y su teoría de la burocracia.

En pocos países se percibe mejor que en Alemania la influencia mutua

entre la práctica y la ciencia de la administración pública. De hecho, los últimos
143
Werner THIEME, “Administrative Science in the Federal Republic of Germany: Devclopment", en
Internanonal Review of Administrative Sciences, Bruselas, vol. XLIX, núm. 2, 1983, p. 156.
144
Idem.
30 años de desarrollo de la ciencia de la administración alemana están
marcados por dicha influencia. A partir de la idea de VON STEIN en el sentido
de que la teoría administrativa consiste en el principio de la administración
social en un alto sentido, SIEDENTOPF sostiene que la ciencia de la
administración pública es autónoma de otras disciplinas sociales, y que ha
tenido que superar la debilidad nacida de la pérdida de sus precedentes
camerales y decimonónicos145. La reconstrucción fue modesta al principio, pero
luego se convirtió en una cruzada que se extendió hacia otros países
europeos, con el liderazgo de Fritz MORSTEIN MARX y Georges LANGROD.

Desde entonces existe una ciencia de la administración pública autónoma, con

intereses propios, con métodos específicos y con propósitos de investigación
privativos. Se percibe una consolidación en la ciencia de la administración
alemana, cuyo medio de difusión es la revista La administración (Die
Verwaltung), fundada en 1968. Todos éstos son logros indiscutibles, sobre
todo cuando se consideran como progresos de la ciencia de la administración
pública frente al derecho administrativo, del cual se liberó definitivamente.

También hubo avances relacionados con la sociología de las organizaciones,

donde destaca la obra de Renate MAYNTZ 146. Asimismo, se recuerda a los
reformadores de la administración alemana del siglo pasado (barones VON
STEIN y VON HARDENBERG) y que se leen con fascinación los textos
cameralistas. Sin embargo, persiste el" peligro de que la ciencia de la
administración pública se desvirtúe en forma de mera tecnología adminis-
trativa, lo que puede evitarse si se hacen estudios comparados del desarrollo
de la ciencia de la administración pública en Alemania y otros países de
Europa147. La ciencia de la administración pública, en fin, debe observarse en
su totalidad como una disciplina de carácter europeo.

Fritz MORSTEIN MARX es uno de los pensadores administrativos alemanes

más acreditado. Su labor académica prosperó tanto en Alemania como en
Estados Unidos de América. Dos de sus obras principales se publicaron en
ese último país. La primera se llama El Estado administrativo: una introducción
a la burocracia (The Administrative State: an Introduction to Bureaucracy,
Chicago, 1957)148. La segunda consiste en un texto colectivo encabezado por
su persona, en el cual colaboran pensadores administrativos estadounidenses
-entre los que destaca Dwight WALD0- y lleva por título Elementos de adminis-
tración pública (Elements 01 Public Administration, 1946)149.Este libro debe
considerarse como un trabajo propiamente estadounidense, pero aquí nos
interesa sólo el MORSTEIN MARX alemán.

145
Henrich SIEDENTOPF. ':Administrative Science in the Federal Republic of Germany: Present
Position", International Review 01 Administratiue Sciences, Bruselas, vol. XLIX, núm. 2, 1983, pp. 158-
163.

146
Renate MAYN1Z, Sociología de la organización, Alianza Editorial, Madrid, 1967 (1963).
147
Henrich SIEDENTOPF, op. cit., p. 163.
148
Fritz MORSTEIN MARX, Tbe Administratiue State: an lntroduction to Bureaucracy, The University
of Chicago Press, Chicago, 1957.
149
Fritz MORSTEIN MARX (ed.) , Elements 01 Pub/ic Administration, Prentice-Hall, Englcwood
Cliffs, 1959 (1946).
 En 1969, MORSTEIN MARX escribió el ensayo "Una nueva visión de la
ciencia administrativa en Europa: la Conferencia Speyer" (A New Look at
Administrative Science in Europe: The Speyer Conference"), en el que
concluye que la ciencia de la administración pública renacía en toda Europa y
evocaba a las ciencias camerales; menciona entre sus cultivadores a VON
SECKENDORFF, SCHREBER, VON SONNENFELS y VON JUSTI, lo mismo
que a los teóricos de la ciencia de la administración pública en el siglo XIX:
VON MOHL y Lorenz VON STEIN 150. Destaca igualmente el fortalecimiento de
la ciencia de la administración pública como disciplina independiente, un
proceso que incluye toda Europa: LANGROD lo encabezaba en Francia, quien
se apoyaba en los orígenes intelectuales que se remontan a BONNIN,
MACAREL y VIVIEN. La ciencia de la administración pública estaba viva y
actuante en Europa, y tendía vigorosamente hacia su progreso futuro.

ITALIA

En Italia, como en otros países de Europa, la presencia del derecho

administrativo sigue viva a pesar del tiempo transcurrido; se ha debilitado, pero
continúa allí. Esto representa una limitación y nada más, porque las escuelas y
facultades universitarias, así como las instituciones particulares, ofrecen
alternativas que reclaman interés exclusivo sobre la ciencia de la
administración pública. Los cultivadores del derecho administrativo aún se
cuentan entre los más respetables estudiosos de la ciencia de la administración
pública; entre ellos destacan Federico CAMMEO y massimo severo GIANNINI.
como estudiosos propiamente de la ciencia de la administración pública debe
mencionarse a Salvatore CIMMINO, Giuseppe CATALDI, Vittorio MORTARA y
Renato D'AMICO.

En 1960 se publicó en Italia una obra que ha sido célebre: Ciencia de la

administración, cuyos autores son; el estadounidense Frederick MOSHER y el
italiano Salvatore CIMMINO, de la que hay una versión en español editada en
Madrid el año siguiente. No está de más decir que MOSHER es uno de los
hombres notables de la teoría de la administración pública en Estados Unidos
de América, y que le corresponde el mérito de ser el fundador de los estudios
en este campo a principios del siglo xx. Entre sus contribuciones hay que
destacar su coautoría en un trabajo dentro del campo de la formación del
servidor público151.
La obra tiene forma de manual y sus propósitos son muy amplios, entre
ellos la construcción teórica, aunque este tema se trata de manera muy
abreviada. No obstante, si se compara con otras obras de este género, el
trabajo de MOSHER y ClMMINO es de los mejores. Los autores declaran: "Las
páginas que presentamos a continuación tienen el privilegio, y también la

150
Fritz MORSTEIN MARX, “A New Look at Administrative Science in Europe: The Speyer
Conference", en international Review 01 Administrative Science, Bruselas, vol. 35, núm. 4, 1969, p.
291.

151
Frederick MOSHER, Donald KlNGSLEY y Glen STAHL, Administración de personal en el servicio
público, Edicio nes de la Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1955.
responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a
la ciencia de la administración 152”. Asimismo, los mueve la ambición de
mostrar la universalidad del fenómeno administrativo conjugando las
tradiciones europea y estadounidense. Pero su propósito fundamental es dar al
estudiante una obra de significado operativo. Escogieron como título el que la
tradición europea ha adoptado: ciencia de la administración, que es, como lo
hemos visto, exclusivo para la administración pública.

La experiencia europea y estadounidense en común hace que se combinen

nombres como los de BONNIN, VON STEIN, ROMAGNOSI, LANGROD y
GASPARRI, junto con los apellidos anglosajones de GOODNOW, WHITE y
WALDO. Lo más importante no es la obra en sí, sino el ambiente en el cual
MOSHER y CIMMINO han decidido aportar un esfuerzo a favor de superar
el silencio italiano y europeo en general, acerca de la ciencia de la
administración pública, y mostrar que en el presente dicha ciencia tiene un
sentido universal y se cultiva en ambos lados del Atlántico.

En efecto, la época de publicación de la obra de MOSHER y CIMMINO

constata la afirmación del segundo en el sentido de que la ciencia de la
administración pública italiana se había reivindicado a partir de la segunda
mitad del siglo XX. A decir de Giuseppe CATAIDI, la disciplina continuaba la
tradición de la centuria precedente, pues descansaba en la exploración de la
acción administrativa fragmentada en la vasta legislación expedida, pero
dentro de un designio central de la unidad y la generalidad que implica como
disciplina científica153.Lo que en la actualidad caracteriza a Ia ciencia de la
administración pública es que, al centrarse en el estudio de la acción
administrativa, persevera en su mejoramiento.

Aunque a finales de la década de 1960 aún continuaba el debate acerca de

si tal ciencia era parte de la ciencia política o si sus nociones centrales
provenían de otros campos del saber, lo cierto es que ya es un hecho su
autonomía. Esto ha facilitado que se aprecie la administración pública en
sentido subjetivo como una organización de negocios, así como a visualizar
su posición ante los electores, el Parlamento y el gobierno; también en
sentido subjetivo, cuando se refiere a su acción, sea como servicio o como
elemento instrumental154. En esta última noción, que tiene tintes
hacendísticos y financieros, la administración pública opera como
productora de bienes y servicios.

El concepto de acción administrativa tiene un papel medular en la ciencia de

la administración pública como tal, sobre todo en el sentido de que esa
acción no constituye una expresión de actos jurídicos o de procedimientos

152
Frederick MOSHER y Salvatore CIMMlNO, Ciencia de la administración, Rialp, Madrid, 1961
(1960), p. 19.

153
Giuseppe CATALDI, "L'Organizzazionc deHa Amministrazione Pubblica c la Scicnza della
Amministrazione", cn León Cortiñas-Peláez (comp.), Perspectivas del derecho público en la
segunda mitad del siglo XX, Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid, 1969, p.
54.
154
¡bid., p. 58.
administrativos, sino una actividad material 155. Ésta, por consiguiente, es
más que un mero efecto jurídico, y se manifiesta de varios modos y en
diversos movimientos, coordinados o no a través de un procedimiento, o se
reduzca o no a uno o varios trabajos intelectuales y manuales. La actividad
material se caracteriza porque siempre alcanza su culminación y siempre es
una obra humana.

Para lograr una efectiva culminación realizadora, la actividad material debe

ser permanentemente evaluada si se trata en verdad de aquilatar el
mejoramiento "finalístico y funcional" de la acción administrativa 156. La
evaluación debe ser un proceso continuo, efectuado en el desarrollo de la
acción misma, sin perder de vista en ese proceso al órgano operante, y de
tal modo elevar la evaluación a una categoría central de la ciencia de la
administración pública, que sólo de esa manera puede hacer evidente su
objetivo moderno de servir al mejoramiento de la acción administrativa.

Sin muchas pretensiones intelectuales, pues se trata de un texto

introductorio, hacia principios de la década de 1980 apareció un libro
preparado por Vittorio MORTARA, en cuyas páginas existe el ánimo de
participar en el desarrollo científico de la disciplina. Esta participación, al
menos, significó un procedimiento discriminatorio de las posibles con-
cepciones de la administración pública, la que puede definirse a partir de su
aspecto institucional como una expresión del Poder Ejecutivo, si bien esta
idea es muy limitada. Puede, alternativamente, definirse en términos
funcionales, refiriendo a la organización de los hombres y los medios a cuyo
cargo está la realización de los fines públicos. Sin embargo, se trata de una
concepción muy formalista. Una tercera perspectiva, basada en factores
políticos, incumbe a la administración pública como la institución a cuyo
cargo está la tarea de implantación y que en italiano se refiere a las ideas de
realización o actuación. Esta última versión es inherente a las naciones
desarrolladas, donde la puesta en práctica es una labor propia de la
administración pública, más que de otras organizaciones sociales157. Aunque
la obra tiene alcances modestos, no impide que sus lectores conozcan los
viejos problemas de enfoque de la administración pública (jurídico, eficien-
tista y político), junto con los temas más recientes depolicy y opción pública.

Los estudiosos de la administración pública en Italia actualmente muestran una

gran actividad creativa y se han adentrado en sus preocupaciones, donde
destacan los viejos temas organizacionales, junto con el análisis de policy, las
nuevas perspectivas politológicas y los enfoques económicos sobre la misma.
Todo esto se aprecia, por ejemplo, en una obra similar a la anterior, aunque
con mayores alcances, preparada por Renato D'AMICO 158.

155
¡bid., p. 98.
156
¡bid., p. 60.

157
Vittorio MORTARA, Introduzione alla Pubb/ica Amministrazione Italiana, Franco Angeli Editore, Milán,
1981, pp. 17-19.

158
Renato D'AMICO, Manuale di Scienza del/a Pubblica Amministrazione, Edizionc Lavoro, Roma, 1992.
Naturalmente, el pensamiento administrativo europeo no se limita a los países
aquí tratados, pues en todo el continente se percibe el impulso intenso del
trabajo académico de otras naciones. Aquí, tan sólo, tratamos con las naciones
europeas donde ese desarrollo académico es mayor y más promisorio.

EL REINO UNIDO

El Reino Unido ha pagado un alto costo académico a causa de su tradición

pragmática en administración pública, que ha contrastado con los altos vuelos
de su pensamiento económico y sus ideas políticas. Sin embargo, durante el
siglo XX, esa tradición secular autodidacta fue atemperando su postura radical
porque se abrió a los progresos europeos continentales, y se facilitó la
enseñanza y la investigación en administración pública. Puesto que existía un
puente de comunicación con el pensamiento administrativo estadounidense
desde tiempo atrás, estas nuevas condiciones propiciaron la proliferación de
programas de enseñanza en administración pública, el Real Instituto de
Administración Pública consolidó sus tareas, se estableció el Colegio del
Servicio Civil y comenzaron a editarse muchos textos especializados en
administración.

En la posguerra, surgió un vigoroso esfuerzo académico en favor de la

ciencia de la administración pública que se aventuró por el solitario camino
abierto por W. H. MORELAND desde principios de la década de 1920. En tal
esfuerzo académico destacaron William ROBSON, W J. M. MACKENZIE,
Peter SELF, R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, así como E. N. GLADDEN Y F.
F. RIDLEY. Parece seguro considerar que una de las causas del escaso
interés de los británicos por la administración pública, a decir de MACKENZIE,
haya obedecido a la escala diminuta de su organización, y que, por el
contrario, la magnitud de la organización en Estados Unidos de América se
haya convertido en el factor esencial que propició el estudio mayúsculo de esa
disciplina159.

William ROBSON fue uno de los investigadores que más contribuyeron a la

consolidación de la disciplina, si bien es cierto que al estilo propiamente
británico. Autor de un breve ensayo donde se presentan las tendencias en
administración pública en el Reino Unido, además emprendió una interesante
revisión de los progresos británicos relacionados con la organización y el
funcionamiento de su administración pública 160. Para entonces, el crecimiento
de la administración pública británica era un efecto del incremento de las
funciones del Estado, lo que constituía una verdad incuestionable. Un factor
que propició de manera directa ese crecimiento fue la aplicación de los
principios del bienestar social como un trabajo básico de la administración,
pues también era perceptible un mejoramiento cualitativo que en esencia se
observaba en el servicio civil161.
159
W. J. M. MACKENZIE, "The Study of Public Administration in the United States", en Public Administration,
Londres, Summer, 1995, p. 131.
160
William ROBSON, "Recent Trends in Public Administration", en The Politícal Quarterly, Londres, vol.
25, 1954, pp. 336-346.
161
Idem.
 Estas condiciones políticas y administrativas generaron un gran
incremento en la demanda de cursos en administración pública, tanto de
educación superior como de capacitación. Los contenidos educativos se
ampliaron a la organización administrativa, las relaciones entre las ramas del
gobierno, las finanzas públicas, la descentralización, la delegación, la rendición
de cuentas (accountability) y otros más.162 Para entonces, el pensamiento
administrativo estadounidense ya estaba presente, principalmente a través de
Chester BARNARD, Herber SIMON y Philiph SEIZNICK, que facilitaron la
incorporación temática de la hechura de decisiones. De este modo, en Estados
Unidos de América se había trascendido el programa institucional hacia el
proceso del gobierno, así como a los problemas de la motivación y la
comunicación organizativa.

El peso de la enseñanza se reflejó en el pensamiento administrativo y en la

necesidad de multiplicar los intercambios con otros países, así como
reivindicar el patrimonio intelectual propio. Hacia principios de la década de
1960, los británicos recordaron los ancestrales aportes locales a la teoría de la
administración pública, como los realizados por Jeremy BENTHAM y John
Stuart MILL. Sin embargo, ROBSON no olvida sus raíces nacionales y
recuerda que "el mejor trabajo en este país no es abstracto, sino altamente
realista", aunque se explora un gran objeto de estudio, pues trata
concretamente con el servicio civil, la política social, los gobiernos locales y la
rendición de cuentas públicas (public accountability).163

El pensamiento de ROBSON refleja nítidamente las limitaciones del

estudio de la administración pública británica en esa época, más
preocupado "en definir, examinar y resolver los problemas concretos de
esferas particulares de la administración pública, que empeñarse en
descubrir cuáles son las características comunes para manejar al ejército
mexicano, el periódico Daily Mirror, la iglesia universal, el Partido
Comunista, el Consejo Municipal de Manchester, el Ministerio de Asuntos
Exteriores y un hospital".164 Incluso hacía falta más trabajo de campo que
señalara, en efectivo, cómo trabajan los departamentos de la administración
pública y cómo son realmente sus servicios.

Peter SELF, autor de varios libros y artículos, escribió un libro interesante:

Teorías administrativas y políticas (Administrative Theories and Politics) 165.
Aunque el título de la obra promete un estudio amplio de la teoría de la
administración pública, su atención se centra más bien en el examen de los
problemas de la administración pública como materia práctica, en lo cual no
envidia en nada a William ROBSON. Por su parte, R. G. S. BROWN y D. R.
STEEL son autores de la obra El proceso administrativo en Gran Bretaña
(Fhe Administrative Process in Britain, 1979), un trabajo sobre diversos

162
William ROBSON, "The Present State of Teaching and Research in Public Administration", en Public Adminis-
tration, Londres, vol. 39, autumn, 1961, pp. 217-222.
163
¡bid., p. 221.
164
¡bid., pp. 221 Y 222.
165
Peter SELF, Administrative Theories and Polities, Londres, George AIlen and Unwin, 1982 (1972).
temas de la administración pública británica, como el servicio civil, la toma
de decisiones, el manejo y los ministros166.

Para entonces ya están activos pensadores administrativos cuyas

perspectivas no eran meramente prácticas, sino teóricas, a la vez que muy
críticas del pragmatismo británico, entre quienes destacan Christopher
HOOD y F. F. RIDLEY.

Christopher HOOD había trabajado los campos académicos de la teoría de

la administración pública y el análisis de policy, temas que en su opinión
constituyen dos ámbitos de estudio ilógicamente distintos, y cuyo puente
había que trazar, pues el análisis administrativo contribuía de manera
importante al estudio de policy. De ese modo, quedaría cubierto un gran
vacío en dicho análisis, que corresponde precisamente al aspecto
administrativo. Al contrario de los puntos de vista de ROBSON y SELF, se
empeñó en demostrar que la administración pública no es algo trivial dentro
del proceso de policy, y que juzgado de tal modo acarreaba un gran
equívoco167.

HOOD pasa luego al terreno de lo abstracto y define la administración

pública como "un proceso deliberado de ejecución y control"; de tal modo
provoca que no exista mucha distancia entre las categorías de adopción de
policy y toma de decisiones168. Al incorporar el vocablo deliberado, se
entiende a la administración pública como diversa de otras organizaciones
en las que impera el control social, y con el cual tiene fronteras poco nítidas.
HOOD realizó contribuciones trascendentes a la teoría de la administración
pública, las que trataremos en un capítulo posterior.

F. F. RIOLEY es el más genuino representante de la renovación teórica

del pensamiento administrativo británico. Se trata de un autor polifacético,
entre cuyas obras se encuentran dos libros sobre Francia: Administración
pública en Francia (public Administration in France, 1969) y El sistema
prefectural francés (The French Prefectural System, 1973). Asimismo es
autor de la obra Gobierno y administración en Europa Occidental
(Government and Administration in Western Europe, 1979), dirigido a los
profesores que enseñan administración pública comparada 169. Esta obra se
refiere al Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Bélgica. A
nosotros nos interesa más el espíritu que anima la "Introducción" del libro,
preparada por RIOLEY en su condición de editor de la obra. En ella
subyace un elemento muy propio del pensamiento administrativo británico
contemporáneo: la administración pública está estrechamente relacionada
con el gobierno y la política.

Sin embargo, nuestro interés mayor se centra en otro trabajo de RIOLEY,

166
R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, The Administrative Process in Britain, Londres, Methuen, 1979
(1971).
167
Christopher HOOD, Los alcances de la administración pública, Limusa, México, 1979 (1976), pp. V Y
VI.
168
¡bid., p. 5.
169
F. F. RIDLEY (ed.), Government and Administration in Western Europe, Londres, Martin Robertson,
1979.
un artículo que se titula administración pública: causa de descontento" ("Public
Administration: Cause for Discontent", 1972). RIOLEY, profesor de teoría
política e instituciones en la Universidad de Liverpool, tomó como base las
tradiciones de la ciencia de la administración pública continental, debido a una
"tradición ausente" en el pensamiento administrativo británico, para afirmar con
crudeza que "en el establecimiento de la administración pública como materia
académica, el Reino Unido es un país subdesarrollado 170". Lo anterior aclara
por qué no fue sino hasta la época en la cual escribe este trabajo que se
empieza a contar con una cátedra sobre administración pública, que se creó
para que la impartiera William ROBSON, que había dictado la cátedra de
derecho administrativo en la Escuela de Economía de Londres desde 1947. En
tiempos del artículo de RIDLEY, tal asignatura estaba a cargo de Peter SELF.

El subdesarrollo académico británico, según RIDLEY, contrasta con los

progresos continentales, entre los que destacan las cátedras camerales
prusianas instituidas desde principios del siglo XVIII. El establecimiento de la
enseñanza de las ciencias camerales fue obra de Federico Guillermo 1, a fin
de subsanar las deficiencias nacidas de la formación meramente jurídica de los
funcionarios de su reino. La administración pública cameralista forjó la base de
la ciencia de la administración pública, es decir, "los campos sustantivos de la
acción gubernamental (el qué de la administración), así como los procedimien-
tos administrativos (el cómo de la administración)171".

RIDLEY tiene el mérito de haber reclamado para el Reino Unido esa

tradición ausente, omisión reforzada "cuando esta materia renació en América
mucho tiempo después, deliberadamente definida con exclusión del qué y
destacándose el cómo172". Reprocha a los estadounidenses que hayan
vaciado a la ciencia de la administración pública de su contenido sustantivo y
que la hayan reducido a lo adjetivo; a los británicos, haber seguido ese mismo
camino. En el continente europeo ya se había regresado a la antigua tradición
forjada por las ciencias camerales, pues de la enseñanza cameral en la
Universidad de Halle en 1727 se había pasado, en 1946, a la Escuela Nacional
de Administración en Francia y de allí al Colegio del Servicio Civil en el Reino
Unido.

La enseñanza de la administración pública requiere un nivel

universitario, por lo que la ciencia de la administración pública es un
problema de formación, no de mero adiestramiento. Su base es conocerla
para aplicarla, no la simple operación. Empero, fuera de las universidades,
la enseñanza de la administración pública sigue siendo un problema de
formación. Esto explica por qué las ciencias camerales en Alemania ya no
se enseñaban en las universidades cuando concluía el siglo XVIII. No
obstante, RIDLEY explica y sostiene por qué en las universidades la
enseñanza de la administración pública se basaba en el qué o, en sus
palabras: "más sofisticadamente teorizando acerca del por qué", en tanto
que en las escuelas profesionales se atiende más a las técnicas, esto es, al

170
F. F. RIDLEY, "Public Administration: Cause Cor Discontent", en Public Administration, Londres, vol. 50,
1972, p.65.
171
[dem
172
[dern
 cómo. Lo anterior le permite definir al profesor universitario como un
buscador de conocimiento, y al instructor profesional como un hombre
utilitario que se inclina por proveer la capacidad de ejecución. El primero
impulsa las fronteras del conocimiento hacia adelante, en tanto que al
segundo le corresponde alimentar la capacitación práctica.

En el Reino Unido, hacia principios de la década de 1970, se debatía

acerca del estatuto científico de la administración pública, pero RIDLEY
advertía respecto a que la polémica no debería caer en un escepticismo
que inhibiera su desarrollo académico. Incluso, el escepticismo había
propiciado que autores de libros sobre administración pública no los
titularan con esta denominación, tal como hoy pensamos que algunos lo
hacen con preferencia por gerencia pública o gestión pública para referir en
español lo que en inglés se llama public management. RIDLEY, a partir del
concepto de ciencia de la administración pública, ajeno hasta entonces
para los británicos, sugiere que se convierta en palanca para sacar al
Reino Unido del subdesarrollo académico en el cual se encontraba, pero
del que comenzaba a salir gracias a autores como Christopher HOOD y el
propio F. F. RIDLEY.

Actualmente, la administración pública británica se encuentra en una

etapa de recuperación, en la cual se percibe la preparación de un "estado
de cuenta" de los destrozos ocasionados por el neoliberalismo en la época
de Margaret Thatcher y John Majar. A pesar de esos oscuros años, que
también dañaron al servicio civil, el estudio de la administración pública
recupera la salud y se encamina hacia el progreso. Un buen ejemplo de la
salud de la disciplina en el Reino Unido lo hallamos en la teoría de la
administración pública británica, ante el paradigma del neomanejo público,
que se creía dominante allí. Revistas como Public Administration y Public
Policy and Administration son publicaciones de investigaciones acerca de
la administración pública. Por su parte, Public Money and Management e
International Joumal of Publlc Sector representan el paradigma del nuevo
manejo público. Como lo afirma un administrativista, el hecho de que
existan dos revistas acerca del nuevo manejo público no es un golpe de
Estado a la administración pública, sino un desarrollo paralelo 173. Asimismo,
las dos revistas neogerenciales carecen del gran prestigio de
Administración pública y, por consiguiente, no ha ocurrido un terremoto
sino un pequeño tremor.

George BOYNE analizó el periodo 1976-1995 de las revistas Public

Administration y Public Policy and Administration, y dividió los artículos dentro
de una clasificación triple: política, manejo público (elección pública, manejo,
mercado, compras, gestión de recursos humanos y gerencia de información) y
miscelánea. El resultado mostró que el manejo público tiene avances, pero a
expensas de disciplinas distintas de las ciencias políticas. Los artículos de
ciencia política se conservaron sin cambios mayores entre 1970 y 1990. Lo
anterior señala con claridad que "la evidencia sugiere que ha habido un

173
George BOYNE, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the
Problem or the Solution", en Pub/ic Administration, Londres, vol. 74, núm. 4, 19%, pp. 688-691
desafío definido desde el manejo público, pero no una revolución dentífica 174".

Por otra parte, tampoco existe una crisis de identidad de la administración

pública, como claman algunos académicos inclinados al neomanejo. Esta
visión se confirma con el establecimiento de grados en administración pública
en el sistema universitario británico, mientras que sólo dos fueron transferidos
a las escuelas de negocios. Las instituciones de administración pública
realizan los programas principales de investigación, en tanto que la
investigación dentro de las escuelas de negados representa un desarrollo
endógeno. También las iniciativas mayores sobre los problemas del sector
público son dominantes en administración pública, más que en el nuevo
manejo público. Por último, tampoco ha habido confrontación directa entre la
administración pública y el nuevo manejo público; no existe una guerra entre
paradigmas, ni entre el viejo y el nuevo paradigma.

En la actualidad, el paradigma de administración pública se conserva como

dominante; mientras que el del nuevo manejo público, inherente a la
privatización, declina con ella. Aunque la percepción sobre el estado del arte
difiere entre los publiadministrativistas británicos, hasta los menos optimistas,
como R. A. W RHODES, están de acuerdo en la recuperación de su estado de
salud académica175. Una buena forma de observar de manera puntual la teoría
de la administración pública británica en los años recientes consiste en
apreciar el detallado recuento hecho por Andrew DUNSIRE, en el que se
muestra cómo prosperó a pesar del conservadurismo antiadministrativo
thatcheriano176.

El nuevo manejo público no ha dominado en el pensamiento administrativo

británico, pero sí lo ha hecho en la realidad administrativa del país. Este
fenómeno ha dominado el debate teórico en el Reino Unido y ha obligado a los
bandos en pugna a usar sus mejores armas. Pero, al ser ese manejo una
perspectiva económica neoliberal, ya que consiste en un enfoque
antiadministrativo, nos ocuparemos de él en otro lugar.

Temas de investigación:

1. Cuales fueron los principales aportes que realizaron a la administración

pública, los autores de (seleccione un país)
 Francia
 España
 Alemania.
174
Idem.

175
R. A. W RHODES, "The State of Public Administration: a Professional History: 1970-1995", en Public
Administration, Londres, vol. 73, spring, 1995, pp. 1-15.

176
Andrew DUNSIRE, Administrative Theory in the 1980: a View", en Public Administration, Londres, vol. 73,
spring, 1995, pp. 17-40.
 Italia.
 Reino Unido.

Evaluación:

Elabore un corto ensayo sobre los elementos homogéneos y los heterogéneos

entre los aporte de los europeos frente a los autores norteamericanos
(Selecciones nos pocos para cada caso)

Bibliografía:

GUERRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Teoría de la

administración Pública Contemporánea.: El cosmos de la Unión Europea.
México.D.F. Oxforf University. 2.000.

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México, 1967 (1964).
Georges l.ANGROD, Some Current Problems oi Administration in Prance
Today, Universidad Puerto Rico, San Juan, 1961.
Dwight Waldo, O Estudo da Administrac;ao Pública, Fundacao Getulio Vargas,
Río de ]anciro, 1971 (1955)

Michel Lesage. , La administración soviética, Fondo de Cultura Económica,

México, 1985 (1981).

Charles DEDBASCH, Science Administmtive, Dalloz, París, 1989 (1972);

Ciencia administrativa, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid,
1981.

Bemard GOURNAY, Introduction a la Science Administrative, Presses de la

Foundation Nationale des Sciences Politiques, París, 1978 (1966).

Michel MESSENET; La Nouvelle Gestion Publique, Editions Hommes et

Techniques, París, 1975.

Georges I.ANGROD, El pensamiento administrativo no juridico: vicisitudes y

renacimiento, Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios,
Madrid, 1964.

Georges LANGROD, Tratado de ciencia administrativa, Escuela Nacional de

Administración Pública, Madrid, 1977 (1966), p. 135.
3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA

En este apartado del modulo presentamos tres textos, a saber: la

administración pública como campo de estudio; teoría de la administración
pública: el estado de la disciplina y En busca de claves de la gestión pública:
diferentes modos de cortar una cebolla.

El primero de ellos nos permite observar como la administración pública como

campo de estudio ha pasado por diferentes consideraciones conforme ha
evolucionado en el tiempo. Desde su definición hasta los planteamientos de la
dicotomía política- administración y los argumentos para profundizar esta
discusión o superarla. El texto presenta de manera general las tendencias, sus
diferencias y puntos comunes y ofrece una serie de aspectos como marco
básico para análisis particulares y comparativos de los sistemas nacionales.

Con respecto a la teoría de la administración pública se consideran los temas

tratados en la literatura actual de la administración pública de acuerdo con las
preocupaciones que han ido surgiendo en el desarrollo del debate académico,
iniciando con las discusiones tradicionales de las dicotomías política -
administración y burocracia – democracia, también haciendo mención a
asuntos tales como la ética del servicio público, la educación cívica y la
ciudadanía, epistemologías alternativas, la dinámica organizacional y la
implementación de la política interorganizacional, la economía política y la
elección pública.

En relación con cada uno de los temas se vinculan autores y modelos según la
corriente o corrientes de influencia. Vale observar los aportes hechos desde
otras disciplinas y el desarrollo de modelos explicativos según la dinámica de
las organizaciones, además de las discusiones entre modelos y enfoques en la
construcción de la teoría de la administración pública.

Por otra parte, en lo que tiene que ver con la gestión pública el texto nos
muestra enfoques y diferencias con respecto a los análisis hechos desde la
administración pública y la ciencia política, especialmente en lo atinente a la
investigación de aplicación. Es importante observar las modificaciones en el
énfasis de estudio de la investigación en gestión publica –programas públicos-,
sus aportes y las formas de abordar y analizar las variaciones de las tareas
administrativa según los niveles de organización, los tipos de programa y los
estratos de gobierno.

3.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CAMPO DE ESTUDIO 177

La administración pública, como un aspecto de la actividad gubernamental,

existe desde que los sistemas políticos funcionan y tratan de alcanzar los
objetivos programáticos fijados por los que toman las decisiones políticas. La
177
HEADY, Ferrel. Administración Pública una perspectiva comparada. Capítulo primero. La
comparación en el estudio de la administración pública. México D.F. México. Fondo de cultura
Económica. 20000. P. 33- 36.
administración pública como un campo de estudio sistemático es mucho más
reciente. Los asesores de gobernantes y comentaristas sobre el
funcionamiento del gobierno han plasmado sus observaciones de cuando en
cuando en fuentes tan variadas como el Arthasastra de Kautilya en la India
antigua, la Biblia, La política de Aristóteles y El príncipe de Maquiavelo. Sin
embargo, no fue sino hasta el siglo XVIII cuando el cameralismo, el cual se
ocupa de la administración sistemática de los asuntos del gobierno, se convirtió
en especialidad de los estudiosos alemanes en Europa occidental. En los
Estados Unidos, esta especialización no tuvo lugar sino hasta el final del siglo
XIX, con la publicación en 1887 del famoso artículo de Woodrow Wilson “El
estudio de la administración”, usualmente considerado el punto de partida.
Desde esa época, la administración pública se ha convertido en un área
reconocida de interés especializado, ya sea como subespecialidad de las
ciencias políticas o como una disciplina académica autónoma.

Pese a que ya lleva varias décadas en desarrollo, todavía no se ha llegado a

un consenso acerca del alcance de la administración pública y se ha dicho que
el campo de estudio muestra heterodoxia más que ortodoxia. En un texto
contemporáneo se examina el desarrollo de la disciplina bajo el título de “El
siglo en aprietos”, y en una encuesta reciente se describen las tendencias en el
estudio de la administración pública como un progreso “del orden al caos”. Tal
vez estas características constituyan fortalezas en lugar de puntos débiles,
pero de todas maneras impiden dar una definición de la disciplina que sea
concisa, precisa y generalmente aceptable. Es más factible identificar
tendencias y puntos comunes, y para nuestros propósitos no se necesita más
que eso.

Supuestamente la administración pública es un aspecto de un concepto más

general, a saber: la administración, cuya esencia se ha descrito como “una
acción específica emprendida para alcanzar un objetivo consciente”. En la
mayoría de los intentos que se hacen por definir la administración se agrega el
elemento de cooperación entre dos o más personas y se le considera un
esfuerzo humano cooperativo encaminado a alcanzar un objetivo o varios
objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. La
administración estudia los medios para alcanzar fines prescritos. La actividad
administrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre
que el elemento fundamental esté presente, a saber: la cooperación entre
seres humanos para desarrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas
como dignas del esfuerzo conjunto. El marco institucional en el que la
administración ocurre puede ser tan variado como una compañía de negocios,
un gremio, una iglesia, una institución educativa o una unidad gubernamental.

La administración pública es la que se halla en un ambiente político. Ocupada

principalmente de la puesta en práctica de resoluciones de política pública
tomadas por los que deciden en el sistema político, es posible distinguirla a
grandes rasgos de la administración privada o no pública. Por supuesto, el
rango de intervención gubernamental puede variar ampliamente de una
jurisdicción política a otra, de modo que la línea divisoria no es recta sino
zigzagueante.
La práctica en los Estados Unidos limitó de alguna manera la amplitud de la
acción administrativa de la que se ocupan la mayoría de los tratados sobre
administración pública, con el resultado de que el principal significado del
término llegó a ser “la organización, el personal, las prácticas y los
procedimientos fundamentales para el desempeño efectivo de la función civil
asignada a la rama ejecutiva del gobierno”. Esto resultó aceptable a modo de
definición, pero limitaba mucho el alcance definitorio de la administración
pública. Por tanto, en años recientes la tendencia ha sido a alejarse de dichas
limitaciones, aun cuando no se ha llegado a consenso alguno acerca de los
límites precisos de la disciplina. Una indicación es el abandono gradual de la
notoria dicotomía entre política y administración establecida por autores como
Frank J. Goodnow y Leonard D. White. En su importante libro Policy and
Administration, publicado en 1949, Paul H. Appleby, cuya carrera combinó
variadas experiencias como practicante y académico, fue uno de los primeros
en hacer hincapié en las interrelaciones en lugar de las diferencias entre la
formulación y la ejecución de políticas en el gobierno. A partir de entonces, la
opinión generalizada es que los estudiosos de la administración no pueden
limitarse a la fase de ejecución de la política gubernamental. Por cierto, uno de
los libros de texto básicos declara que “el núcleo de la administración es la
política y las políticas públicas”, y que ”la administración pública puede definirse
como la formulación, realización, evaluación y modificación de la política
pública”. Una manera de poner énfasis en este nexo ha sido el amplio uso de
estudios de casos en la enseñanza de la administración pública. Los estudios
de casos mencionados son relatos de hechos que llevan a decisiones por parte
de administradores públicos, teniendo en cuenta “los factores legales,
personales, institucionales, políticos, económicos y demás que rodean el
proceso de decisión” y que tratan de dar al lector “un sentido de participación
real en la acción”.

Una segunda línea de cuestionamiento de los supuestos anteriores apareció

como un subproducto de las inquietudes principales en las universidades a
fines de los años sesenta y principios de los setenta, y encontró su expresión
en las enseñanzas, escritos y actividades profesionales de administradores
públicos jóvenes, tanto en el ámbito universitario como en el gobierno.
Conocido como “la nueva administración pública”, este movimiento no sólo
reafirmó la ruptura de la dicotomía política-administración, sino también lanzó
un reto al énfasis tradicional en las técnicas administrativas, y recalcó la
obligación de que los administradores públicos se interesaran por los valores,
la ética y la moral, y aplicaran la estrategia del activismo para afrontar los
problemas de la sociedad.

Por último, las limitaciones de una definición estrecha y culturalmente

determinada de la administración pública se hicieron notar pronto para aquellos
que se interesaban en el estudio comparativo de la administración allende sus
fronteras nacionales. Como veremos, era inevitable que el movimiento de la
administración comparada adoptara un enfoque más amplio acerca de lo que
constituye la administración pública que la aceptada generalmente en los
Estados Unidos antes de la segunda Guerra Mundial.
Estas declaraciones concluyentes acerca del enfoque de la administración
pública ocultan una gran cantidad de problemas complejos de tipo conceptual,
definitorio y semántico, pero que no es necesario analizar aquí. Por cierto,
existen marcadas diferencias de opinión acerca de importantes cuestiones de
método y de énfasis, pero no deben ocultar el acuerdo básico sobre los
problemas centrales en los estudios administrativos. Entre las preocupaciones
mencionadas se cuentan: a) las características y conducta de los
administradores públicos, es decir, las motivaciones y el comportamiento de los
participantes en el proceso administrativo, especialmente los servidores
públicos de carrera; b) las disposiciones institucionales para la puesta en
práctica de la administración en gran escala en el gobierno, es decir, la
organización para la acción administrativa, y c) el ambiente o la ecología de la
administración, o sea, la relación entre el subsistema administrativo con el
sistema político del cual es parte y la sociedad en general. Esta combinación
de preocupaciones, que procede de lo particular a lo general, proporciona el
marco básico tanto para analizar los sistemas nacionales en particular como
para hacer las comparaciones entre ellos.

3.2. TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL ESTADO DE LA

DISCIPLINA178

En términos generales, la administración pública se ocupa de manejar el

cambio en búsqueda de valores sociales públicamente definidos. En la
definición del campo están implicadas profundas cuestiones teóricas. ¿Cuál es
el papel que desempeña el administrador público en la elaboración y la
ejecución de la política pública?, ¿cómo podrían diseñarse y manejarse mejor
las organizaciones públicas?, ¿cuáles son los papeles y las responsabilidades
del administrador público? Tratando de responder a tales interrogantes, los
estudiosos y los practicantes de la administración pública han desarrollado a
través del tiempo diversos enfoques teóricos. Pero todos se han unido en su
esfuerzo por conceptuar y entender el manejo de los programas públicos.

Aunque tienen intereses comunes, los teóricos han diferido ampliamente en

sus enfoques para elaborar teorías de las organizaciones públicas. Incluso el
más breve listado de los esfuerzos de la teoría de la administración pública
tendría que incluir el trabajo de los estudiosos de la administración pública en
los campos de la teoría empírica, la teoría normativa, la teoría ética, la teoría
de la elección pública, la fenomenología, la teoría crítica, la teoría
psicoanalítica, etcétera. Además, nos gustaría incluir teorías relacionadas con
la administración pública surgidas de la ciencia política, la administración de
empresas, la sociología, la antropología y otras disciplinas. La teoría de la
administración pública recibe las aportaciones de los científicos sociales que
se ocupan de proyectos de investigación específicos y tratan de contribuir a la
teoría, pero también las de un pequeño grupo de investigadores que se
identifican como teóricos de la administración pública.

178L
LYNN B, Naomi y WILDAVSKY. Aaron. Administración Pública. El estado actual de la
disciplina. Teoría de la administración pública: el estado de la disciplina. México. D.F. México.
Fondo de Cultura Económica. 1999. P90 – 101.
 En mi opinión, la teoría de la administración pública obtiene de esa diversidad
su mayor fuerza y su limitación más grave. Por una parte, son necesarios los
teóricos de la administración pública a fiI1 de entender un amplio conjunto de
perspectivas relevantes para su tarea de construcción teórica. La teoría de la
administración pública es enormemente rica y compleja. Por otra parte, la
diversidad de la administración pública significa a menudo que el campo
carece de identidad. Muchos cuestionan incluso si es posible hablar de una
teoría coherente e integrada de la administración pública. En estas
circunstancias, es obligatorio ahora llevar a cabo una reseña y evaluación de
la teoría de la administración pública.

La bibliografía periódica reciente y gran número de libros publicados en los

últimos años en el campo se han examinado en la preparación de este
capítulo. Específicamente, se han revisado las principales revistas es-
pecializadas en el campo de la administración pública desde 1980 hasta
1985, y se han identificado los artículos que contribuyeron más directamente
a elaborar la teoría de la administración pública. Se ha obtenido así una
acumulación impresionante de materiales sobre temas tan diversos como la
responsabilidad democrática, la gobernación democrática, la política de la
burocracia, las preocupaciones éticas, la ciudadanía, la dinámica
organizacional y la economía política. La diversidad y la riqueza de la teoría
de la administración pública resultaron a la 'vez sorprendentes y alentadoras.
Luego se elaboró una lista de libros publicados en los años ochenta que
parecían deliberadamente teóricos en su presentación. También aquí resultó
impresionante la colección de materiales, aunque diversa en su contenido y
enfoque.

Cuando se leen los artículos recientes sobre la teoría de la administración

pública, sorprende encontrar diversos temas considerados por los teóricos de
la administración pública; la lectura de los libros recientemente publicados
revela con más claridad las tendencias del campo. Por esta razón se ilustra la
diversidad de temas de la teoría de la administración pública a partir de la
colección de artículos de revistas; luego se analizan los cambios que están
ocurriendo en el enfoque de la teoría de la administración pública a partir de
los libros recientemente publicados. En seguida se examinan varios
desarrollos que forman una agenda de los temas que requieren una
exploración mayor por parte de las teorías de la administración pública.

CONTENIDO DE LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LOS

ARTÍCULOS

La literatura actual de la teoría de la administración pública que aparece en

los artículos de revistas especializadas ilustra un vasto conjunto de temas que
incluye el papel de la burocracia pública en el proceso de gobernación, la
ética del servicio público, la ciudadanía y la educación cívica, las
epistemologías alternativas, la dinámica organizacional, la ejecución de la
política interorganizacional, la economía política y la elección pública. No se
puede reseñar aquí todo el trabajo que actualmente se realiza sobre la teoría
de la administración pública, pero se examina la labor representativa en cada
área principal.

EL PAPEL DE LA BUROCRACIA PÚBLICA EN EL PROCESO DE

GOBERNACIÓN

Los teóricos recientes de la administración pública han continuado explorando

muchas cuestiones conocidas, como la relación existente entre la política y la
administración, o entre la burocracia y la democracia. En efecto, Grosenick
(1984) recurre al proyecto de la American Society for Public Administration's
Centennial Agendas a fin de identificar 11 áreas principales que actualmente
se examinan mediante la investigación de la gobernación democrática. Se
incluyen aquí áreas como los valores políticos básicos, la responsabilidad y la
rendición de cuentas, los frenos y los equilibrios, consideradas desde hace
largo tiempo como el núcleo del estudio y la práctica de la administración
pública.

Thompson (1983) estudia en forma importante estos temas al examinar

diversos modos en que la burocracia pública puede conciliarse con un sistema
político democrático. Entre estos enfoques identifica el modelo jerárquico de la
responsabilidad administrativa, la utilización del profesionalismo del servicio
civil para obtener la responsabilidad, un modelo plural de la participación
ciudadana y el modelo de la participación. Thompson sostiene que el modelo
de la participación da el mejor punto de partida para conciliar la burocracia con
la democracia, pero afirma que tal modelo debe complementarse con los
mejores elementos de los otros modelos.

David Rosenbloom (1983) se ocupa de la misma cuestión general de manera

diferente, sugiriendo tres enfoques para la teoría de la administración pública:
el "gerencial", el "político" y el "legal". Cada enfoque corresponde a una rama
particular de la gobernación y engloba un conjunto de valores distinto.
Rosenbloom sostiene que, en el Estado administrativo moderno, estos tres
conjuntos de valores han impregnado a las agencias administrativas del
gobierno, colocando a los administradores en la posición nada envidiable de
tener que balancear los diversos intereses representados por los tres
enfoques. Lerner y Wanat (1983) ilustran estas dificultades al analizar la
confusión de los mandatos legislativos y las formas en que los burócratas
tratan de minimizar los problemas surgidos de las malas interpretaciones.

Hart y Scott (1982) opinan que la administración pública estadounidense se

ha impregnado de los valores de la administración de empresas, que ellos
consideran poco apropiados para conducir los asuntos públicos. Sostienen
que, por el contrario, el campo de la administración pública debe abandonar su
dependencia de los valores empresariales y desarrollar una filosofía y un
enfoque hacia la educación para el servicio público que destaquen la
singularidad y la fortaleza inherentes al campo. En su punto de vista, la
conducción de los asuntos públicos debiera guiarse por los valores de la ley
natural de nuestros fundamentos constitucionales. Al desarrollar su argumento,
Hart (1984) aplica los principios filosóficos del sistema estadounidense a un
análisis de la virtud entre los ciudadanos y del honor entre los burócratas. En
esta perspectiva, "la administración pública no es una especie de tecnología,
sino una forma del esfuerzo moral" (p. 116), la cual requiere lo que
Frederickson y Hart (1985) llamaron "patriotismo de benevolencia".

Además de esos pronunciamientos filosóficos generales acerca del papel

que desempeñan las organizaciones públicas en una sociedad democrática,
varios teóricos han adoptado un enfoque histórico para el campo, tratando
de entender con mayor claridad algunos de los valores tradicionales
asociados a las organizaciones públicas. Por ejemplo, O'Toole (1984)
examina la tradición reformista en la administración pública, sosteniendo
que los teóricos de la administración del último siglo han permanecido
notablemente fieles a la tradición de la que surgiera el campo. Sin embargo,
sugiere que ciertos problemas están tan profundamente arraigados en
nuestra cultura política que un campo ocupado sobre todo de la reforma
tendrá grandes dificultades para resolverlos. De igual manera, Killingsworth
(1982) se ocupa de la posible modificación de la imagen o de la
presentación del campo en lo que respecta a la cultura política más amplia,
y sostiene que se requiere un nuevo estilo de presentación.

Por último, en varios artículos se trata de conceptuar con mayor precisión las
nociones de la sensibilidad (Saltzstein, 1985) o la eficiencia (Goodin y
Wilenski, 1984), o de diseñar pruebas empíricas de la correspondencia
existente entre la acción burocrática y las demandas públicas (Gaertner,
Gaertner y Devine, 1983; McEachern y Al-Arayed, 1984; Romzek y Hendricks,
1982).

Algunos artículos se ocupan también del papel que desempeñan las

organizaciones públicas, estimulados por los ataques recientemente en-
derezados contra el servicio público por los políticos y otros ciudadanos. El
análisis de Drucker (1980) acerca de las graves fallas de la administración
pública sugiere varios errores cometidos por las agencias en la ejecución de
los programas que minan su éxito. En un enfoque más positivo, Kaufman
(1981) sugiere, hablando del temor a la burocracia, que independientemente
de la validez de los ataques recientes contra la burocracia pública deberá
explicarse ese temor. Kaufman conjetura que el temor podría ser estimulado
por la necesidad que siente el público de asignar culpas específicas por
ciertos problemas que podrían ser más sistémicos de lo que parecen. Sugiere
que debiéramos buscar explicaciones más profundas y no chivos expiatorios.
Wriston (1980) y Adams (1984) reconocen también ciertas deficiencias de las
organizaciones públicas, pero al mismo tiempo destacan sus contribuciones
positivas a la sociedad.

Esta breve reseña revela que las preocupaciones tradicionales de la teoría

de la administración pública siguen ocupando la atención de los teóricos más
destacados en los años ochenta. Notable por su tono filosófico, este material
sugiere la existencia de un- campo que sigue buscando una expresión
adecuada de su papel en la gobernación democrática. Tal búsqueda está
informada por el desarrollo histórico del campo, pero reconoce que las
cambiantes demandas formuladas a las organizaciones públicas en la
sociedad moderna requieren redefinir tales nociones como sensibilidad. Aún
se está formando la imagen del administrador público del futuro, pero no en las
mentes de los teóricos contemporáneos; es probable que el nuevo
administrador participe activamente en el proceso de las políticas, que se
muestre muy sensible a las nociones del interés público y que siempre
considere el contexto moral y político de la acción administrativa.

ÉTICA DEL SERVICIO PÚBLICO

Si hay un cambio notable en las prioridades de los teóricos de la admi-

nistración pública en los años ochenta, tal es seguramente la gran atención
que ahora se presta a las preocupaciones éticas. Se podría especular sobre
las razones de esta nueva atención (Watergate sería, en efecto, un
candidato importante), pero está fuera de duda que los teóricos han
destacado las preocupaciones éticas en mayor medida. En el capítulo V se
examinará con mayor detalle la ética del servicio público, pero aquí cabe
indicar por lo menos el conjunto de materiales que elaboran ahora los
teóricos de la administración pública.

El territorio ha sido bien trazado por Willbern (1984), quien identifica seis
clases de moral para los funcionarios públicos: a) honestidad básica y
respeto de la ley, b) conflictos de intereses, c) orientación de servicio y
justicia procesal, d) ética de la responsabilidad democrática, e) ética de la
determinación de la política pública, y f) ética del compromiso y la inte-
gración social. Brady (1981), Lilla (1981) y Thompson (1985) precisan la lista
anterior considerando el alcance de los estudios éticos y la forma como
debiera enfocarse este estudio. Especialmente significativa es la
demostración de Thompson de que no son contundentes dos de los argu-
mentos principales que se esgrimen en contra de la posibilidad de desarro-
llar una administración ética.

Los análisis específicos de la relación existente entre la ley y la admi-

nistración pública incluyen el argumento de Foster (1981) en defensa de un
"legalismo intermedio" -el derecho como si la gente importara que
complementaría y estimularía el comportamiento moral en las agencias
públicas. De igual modo, Rohr (1985) basa su libro reciente sobre la ética en
el Estado administrativo en una comparación de la teoría política de la Ley
Fundamental con la teoría constitucional de Wilson (1887) y Goodnow
(1900).

La cuestión de la responsabilidad individual en las organizaciones públicas

se ha analizado con mayor frecuencia aún. Algunos artículos representativos
son los de Brady (1983), Scott (1982) y Thompson (1980). Stewart (1985)
ilustra bien el tono de ese análisis en su evaluación de la ética en la profesión
de la administración pública.

Una condición especial que afecta el comportamiento ético de los fun-

cionarios es la influencia de los valores profesionales que pueden chocar con
la ética del servicio público. Bell (1985), por ejemplo, estudia la interrelación
existente entre los valores profesionales y los propósitos organizacionales en
la política de la vivienda, mientras que Yarwood (1986) concluye más
generalmente que "la ciencia y las profesiones deben compartir la culpa de
muchos problemas éticos causados por las organizaciones formales" (p. 483).

Por último, varios autores han considerado la divulgación de normas éticas

por toda la profesión. Chandler (1983) presenta un análisis de los argumentos
formulados en pro y en contra de un código de ética para la American Society
for Public Administration, mientras que Koritansky (1982), Mayer y Harmon
(1982) y Schorr (1983) consideran la enseñanza de la ética en los programas
profesionales de la administración pública. Mayer y Harmon (1982) resumen
bien este trabajo en su comentario: "El papel del administrador es el de la
mediación, no sólo el de enjuiciar o resolver problemas [...] El desempeño de
este papel esencial requiere que el administrador sea responsable en tres
sentidos: profesional, político y personal. La educación moral de los
administradores públicosrequiere entender cada uno de estos sentidos y su
relación" (p. 222).

LA CIUDADANÍA Y LA EDUCACIÓN CÍVICA

Un área importante que combina los estudios del proceso de gobernación con
los estudios de la ética administrativa ha sido la de la ciudadanía y la
educación cívica. El artículo de Frederickson (1982) sobre la "recuperación del
civismo" fija el tono de estas discusiones sosteniendo que, al descuidar el
aspecto público de la administración pública, se ha perdido de vista la
importancia de los valores democráticos que afectan el trabajo de los
administradores individuales. McSwain (1985) llega a una conclusión similar,
aunque por medios diferentes, al afirmar que se carece de un sustento
adecuado para desarrollar plenamente la noción de la ciudadanía, y que el
legado liberal de la Constitución ha minado las nociones de la comunidad y el
interés público con el individualismo racional. En tales circunstancias -arguye
McSwain-, el administrador carece de una guía en la toma de decisiones
responsables acerca de los valores públicos.

Además de estos trabajos independientes, un simposio especial sobre la

ciudadanía, reportado en la Public Administration Review, incluyó varios
artículos teóricos importantes (como el de Hart mencionado antes). En
oposición a otros teóricos interesados en la ética que adoptan un enfoque más
legalista, Cooper (1984) sostiene que las obligaciones éticas del administrador
público derivan del hecho de que los administradores son "ciudadanos
profesionales" o "ciudadanos-administradores". McGregor (1984) afirma que
entre las obligaciones del administrador se encuentra la de educar a la
ciudadanía, algo que Gawthrop (1984a) considera difícil en una época en la
que se ha vuelto confusa la noción de ciudadanía. Por último, Rohr (1985)
analiza las limitaciones de la actividad política del administrador como algo
instructivo en lo tocante al lenguaje de la ciudadanía.

EPISTEMOLOGÍAS ALTERNATIVAS

A principios de los años ochenta continuó el cuestionamiento de los enfoques

positivistas tradicionales, para la investigación de la administración pública,
que caracterizó a gran parte del trabajo teórico de los años setenta; sin
embargo, el trabajo más reciente no sólo es crítico de los enfoques anteriores,
sino también trata de delinear perspectivas alternativas. (Muchas de estas
perspectivas se analizan en la obra de Morgan [1983], sobre todo en las
contribuciones de Forester y White y de McSwain.) Varios teóricos enfocaron
su tema desde perspectivas derivadas de la fenomenología y la crítica literaria.
Ostrom (1980) expresó el tono de estos enfoques nuevos:

Gradualmente he llegado a concluir que el estudio de la administración

pública no debiera tratarse como un fenómeno estrictamente natural.
Los métodos de las ciencias naturales no son del todo apropiados para
el estudio de la administración pública. En consecuencia, se deben
enfocar las tareas administrativas y los arreglos administrativos como
obras de arte o como artefactos (p. 309).

Sederberg (1984) sugiere examinar las metáforas en las que se apoyan varias
tradiciones de la investigación. Por oposición a las metáforas más
tradicionales de la máquina, lo orgánico y lo dramático, Sederberg ofrece una
metáfora explicativa, en su opinión más sensible a la naturaleza subjetiva de
las organizaciones. Dado que todas las organizaciones se basan en la
experiencia de actores individuales involucrados en la explicación de sus
acciones y su participación, aclarar la estructura de la adquisición de
conocimientos podría dar algunas claves para entender las estructuras y el
comportamiento organizacionales. En cambio, Killingsworth (1984) utiliza la
filosofía de la ley de libertad de expresión como un marco para investigar la
verborrea en las organizaciones administrativas, señalando la naturaleza
ideológica y ficticia de lo que ocurre en la vida organizada. Por último, Fischer
(1983) trata de integrar los juicios empíricos con los normativos mediante una
lógica de cuestionamientos que ayudaría a entender la toma de decisiones,
mientras que Jung (982) presenta una aplicación detallada de la
fenomenología a los asuntos públicos.

Otros teóricos se han concentrado en la teoría social crítica como fuente de

inspiración para sus estudios. Denhardt (1981a, 1981b), por ejemplo, ha
ideado una teoría crítica de la organización pública basada en los trabajos de
la escuela de Francfort de la filosofía social. En tal enfoque, la autorreflexión y
la autocrítica del administrador son básicas para las transformaciones
organizacionales. Por su parte, Forester (1981) ha aplicado la teoría de
Habermas sobre la competencia comunicativa al trabajo de planeadores y
administradores, destacando la contribución del administrador al
fortalecimiento del discurso público en una sociedad caracterizada por
modelos de comunicación sistemáticamente distorsionados. Forester (1984)
ha aplicado también esta perspectiva a un análisis del concepto de la
racionalidad administrativa.

El proceso de desarrollo de nuevos enfoques para la teoría de la admi-

nistración pública ha sido objeto de cierta especulación. Tanto Morgan (1984)
como Lovrich (1985) han escrito artículos acerca de las oportunidades que
podrían surgir de diversos paradigmas en un campo como el de la
administración pública, mientras que White (1981) ha examinado algunas de
las dificultades encontradas por quienes tratan de desarrollar enfoques
alternativos. Por último, en varios artículos recientes de la Public
Administration Review, como los de Cleary y McCurdy (1985) Y White (1986),
se han analizado diversos enfoques de la investigación en la administración
pública.

DINÁMICA ORGANIZACIONAL

Varios teóricos identificados con el campo de la administración pública han

contribuido efectivamente a desarrollar la teoría de la organización en general
durante los últimos años, mientras que otros han adaptado a las
organizaciones públicas los modelos de la teoría organizacional. Por ejemplo,
Cohen (1984) ha analizado la influencia de submetas opuestas sobre la
eficacia de la búsqueda organizacional, mientras que Scholl (1981) ha
propuesto una alternativa para el modelo de metas de la organización, a la que
llama modelo político. En términos más amplios, McGregor (1981) ha
reseñado la obra de Charles Lindblom desde el punto de vista de su influencia
en el estudio de los sistemas organizados, destacando sobre todo la autoridad,
el intercambio y la persuasión.

La adaptación de enfoques más generales de la teoría de la organización

al campo de la administración ha incluido el análisis que hace Bozeman
(1981) del diseño organizacional, así como el desarrollo que hace Korten
(1984) del concepto de la organización estratégica. La obra de Korten
sugiere que los modelos de organización tradicionales no se aplican bien al
futuro, y que la administración estratégica representa una alternativa positiva
que lleva consigo "un compromiso activo con el ideal de que el propósito de
la organización es servir a las necesidades del pueblo, al mismo tiempo que
facilita el crecimiento humano de todos los participantes" (p. 341).

Cleveland (1985) se ocupa también de la posibilidad de reordenar las

organizaciones complejas para el futuro. Al respecto, sugiere que la in-
formación es ahora el recurso más básico, pero añade que los modelos de la
organización utilizados ahora se apoyaron en escaseces de recursos de
otras clases. Tales modelos, que destacan la influencia y el control, podrían
ser inadecuados para una sociedad de la información, lo que sugiere la
posibilidad de hacer grandes modificaciones de los enfoques para la
organización de tareas complejas. En tales condiciones, es probable que la
jerarquía sea una de las primeras afectadas.

Un desarrollo notable entre los teóricos de la administración pública

interesados en la dinámica organizacional es la mayor atención que ahora
se presta a las cuestiones psicológicas. Este trabajo ha sido estimulado en
parte por nuevos enfoques para el aprendizaje organizacional ideados por
Argyris (1980) y otros, pero incluye también el examen de las conexiones
psicológicas existentes entre los involucramientos dentro y fuera del trabajo,
hecho por Romzek (1985) Y aplicado por Agor a la intuición de los
administradores (1985).
 Es especialmente interesante usar construcciones psicoanalíticas para
entender la vida organizacional. Baum (1982, 1983a, 1983b) ha investigado
la relación psicológica existente entre los asesores y sus clientes, así como
la psicodinámica de las vidas burocráticas de los planificadores. Diamond
(1984) ha descrito a la burocracia como "un autosistema exteriorizado" y ha
bosquejado diversas respuestas psicológicas al estrés en !as organizaciones
complejas (Diamond y Allcorn, 1985). En este último trabajo se sugieren
varios estilos gerenciales distintos que parecen caracterizar a los
administradores bajo tensión. Por ejemplo, una respuesta surgida de una
autoimagen fragmentada es el esfuerzo por controlar eventos y sentimientos
mediante un comportamiento rígido, perfeccionista.

IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA
INTERORGANIZACIONAL, LA ECONOMÍA POLÍTICA Y
LA ELECCIÓN PÚBLICA

Gran importancia han tenido otros enfoques de la teoría de la administración

pública, en particular la mayor atención al desarrollo y la operación redes
interorganizacionales. Adoptando la posición teórica bosquejada por Aldrich y
Whetten (1981), varios investigadores han examinado los modelos que surgen
cuando diversas agencias interactúan regularmente en lo tocante a desarrollos
de políticas específicas. O'Toole y Montjoy 1984) se concentran en las
situaciones en que se pide a dos o más agencias que trabajen juntas en la
Implementación de un programa particular, descubren que las probabilidades
de éxito aumentan con ciertas estructuras de interdependencia. Keller (1984)
utiliza un enfoque de economía política -considerando tanto la política como la
economía- en ¿ análisis de redes relacionado con la administración del agua
subterránea. El estudio de las redes interorganizacionales es uno de muchos
usos del enfoque de la economía política propuesto por Goodsell (1984), quien
sugiere que tal enfoque se aplique también a las historias administrativas, las
comparaciones de empresas y gobiernos, la evaluación de programas y el
análisis de las políticas. Por lo que toca a las redes interorganizacionales,
Goodsell propone un enfoque más subjetivo que el utilizado normalmente por
los teóricos de la interorganización. Por último, varios teóricos como Alexander
(1985). y Springer (1985) han propuesto revisar los enfoques utilizados en el
análisis y la ejecución de las políticas.

En pocos de los artículos publicados en los años ochenta se ha extendido el

enfoque de la elección pública que alcanzara prominencia durante los años
setenta, aunque Berg (1984) Y Butler (1983) han criticado algunos trabajos
realizados en esta área. Sin embargo, ha aparecido un cuerpo de doctrina
importante y relacionado, surgido del enfoque económico para el
comportamiento burocrático propuesto por Niskanen (1971). La aplicación más
amplia de este trabajo es la propuesta de Bendor y Yoe (1985) para que se
emplee un modelo adaptable de la política buro.:7'ática, basado en lo que ellos
consideran un flujo circular de la influencia característico del gobierno
representativo.
 Los ciudadanos presionan a los legisladores por medio de las elecciones, los
legisladores influyen sobre los burócratas mediante los presupuestos y la vi-
gilancia, los burócratas afectan a los ciudadanos por medio de los costos y
beneficios generados por la aplicación reguladora, y el circulo se cierra
cuando los ciudadanos ligan su apoyo electoral a las posiciones de los
legisladores acerca de problemas relativos a las agencias (p. 757).

En el modelo real, los grupos de interés remplazan a los ciudadanos como

actores en el sistema. El resultado es un modelo que destaca la toma de
decisiones y la adaptación en condiciones de información limitada, el que
supuestamente corresponde a ciertos aspectos del pensamiento plural e
incremental.

También se han hecho algunas aplicaciones más específicas de este

trabajo, concentradas sobre todo en la relación que existe entre los burócratas
y los legisladores. Miller y Moe (1983) sugirieron la existencia de limitaciones
en las capacidades de los burócratas para maximizar el presupuesto,
destacando por el contrario el proceso de toma de decisiones de los
legisladores; Eavey y Miller (1984) han sugerido también que el control de la
agenda burocrática no genera una influencia monopólica sobre las
legislaturas, sino un proceso de negociación que finalmente determina los
resultados presupuestarios. Bendor, Taylor y Van Gaalen (1985) extienden
este trabajo y analizan el comportamiento estratégico de los burócratas y la
forma como los legisladores detectan y contrarrestan los esfuerzos de los
burócratas por incrementar el apoyo presupuestario.

COMENTARIOS FINALES

La aparición de revistas especializadas en la teoría de la administración

pública, ocurrida durante los últimos seis años, demuestra la diversidad y la
complejidad del trabajo teórico. Desde luego, los teóricos de la administración
pública han continuado ocupándose de muchas preocupaciones tradicionales
de los estudiosos de la administración pública, como el papel que
desempeñan las organizaciones públicas en el proceso de la gobernación. Sin
embargo, ahora se presta una atención mucho mayor a la ética del servicio
público (y a temas relacionados, como el del espíritu ciudadano). Además, se
debe advertir el enfoque más positivo (no positivista) de los epistemólogos y el
nuevo interés de los teóricos de la administración pública por los estudios
psicológicos. Por último, se ha observado gran interés por las redes
interorganizacionales y los modelos económicos del comportamiento
burocrático. De la serie de revistas especializadas surge una imagen de la
teoría de la administración pública que la presenta como un campo dinámico y
cambiante; en otro apartado se verá si tal caracterización debiera entenderse
como una falta de coherencia o como un indicador de la amplitud y la
complejidad del campo.
3.3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA

EN BUSCA DE CLAVES DE LA GESTIÓN PÚBLICA: DIFERENTES MODOS

DE CORTAR UNA CEBOLLA179

La Investigación de la gestión pública, como término que sirve para describir el

estudio y la práctica de hacer que funcione un gobierno, se ha convertido en
refugio de toda clase de pícaros. Hay algunos que encuentran la gestión
pública mucho más atractiva que el estudio tradicional de la administración
pública. Hay analistas que ven en la investigación de la gestión pública un
enfoque más positivo que el que ha producido el estudio de las aplicaciones.
Hay teóricos de la organización que encuentran atractiva la búsqueda de
soluciones prácticas al problema de la administración. Hay quienes han
emigrado al estudio de los fenómenos del sector público, llegando de las
escuelas de comercio; hay quienes buscan soluciones a problemas que el
análisis de las decisiones ha dejado sin respuesta, y hay quienes buscan
teorías generalizables a partir de los atisbos producidos por su experiencia
práctica.

Sin embargo, como el movimiento de la gestión pública ha crecido bajo un gran

palio, han surgido tres cuestiones importantes. Primera: aunque estudiosos de
muchas disciplinas distintas hayan contribuido a su crecimiento, ha habido muy
poca interfertilización disciplinaria. Tienen mucho que aportar unos a otros; no
obstante, se han compartido muy pocas ideas. Segunda: cada una de las
ramas de la gestión pública se ha formado fundamentalmente por lo que sus
especialistas han decidido estudiar. Contemplar diferentes unidades de
análisis a menudo produce visiones muy distintas. Tercera: aún cuando el
primer impulso del estudio de la gestión pública ha sido la búsqueda de tácticas
comunes que puedan aplicarse a casi todos los problemas administrativos, la
gestión pública tiene con frecuencia variaciones sorprendentes, por tipo de
programa y nivel de burocracia. Podemos aprender tanto estudiando esas
variaciones predecibles como buscando los elementos que comparten.

RASGOS DISTINTIVOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Algunos estudiosos de la administración pública y de su aplicación han

expresado su asombro y hasta su irritación ante el movimiento de la gestión
pública. Por ejemplo, muchos politólogos creen que han estado estudiando la
gestión pública durante más de un siglo, y como prueba señalan el célebre
artículo de Woodrow Wilson (1887). Otros afirman que la investigación de la
aplicación es en realidad del estudio de la gestión pública con otro nombre. Sin
embargo, el propio movimiento de la gestión pública ha rechazado cortés pero
firmemente ambas tradiciones al crear una nueva teoría.

179
BOZEMAN, Barry (coordinador). La Gestión Pública su situación actual. Capítulo VII. En
busca de la clave de la gestión pública: Diferentes modos de cortar una cebolla. México D.F.
México. Fondo de Cultura Económica. 1998. P. 100 – 106.
El movimiento de la gestión pública, en especial la parte que ha brotado del
estudio de la estrategia corporativa en las escuelas comerciales, se jacta de
haber creado un nuevo enfoque que comparte muy poco con estas tradiciones
más antiguas. Se ha alimentado en las escuelas de políticas públicas y ha
dado frutos en la Association for Public Policy Analysis and Management. Sus
estudiantes tratan de sacar lecciones de aplicación general a partir del estudio
de casos y de las experiencias personales; y al desarrollar su mensaje, toman
poco de la experiencia acumulada de la investigación de la administración
pública y del estudio de su aplicación. Sin embargo, dadas las tradiciones de
estos dos campos, cabe preguntar si la nueva rama del movimiento de la
gestión pública ofrece en realidad algo nuevo o si no es más que un capricho
de quienes la han desarrollado. ¿Es la investigación de la gestión pública
simplemente una investigación de administración pública o un estudio de su
aplicación? ¿Qué innovaciones introduce? ¿Tienen algo que aportar las
tradiciones antiguas?

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, APLICACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA

El movimiento de la gestión pública en realidad sí desarrolla una nueva

perspectiva sobre la administración de los programas públicos (Kettl, 1990). La
investigación de la administración pública es el corpus más antiguo de
conocimiento dedicado a esta cuestión. Como su unidad básica de análisis, ha
enfocado la conducta de las burocracias. También se ha dedicado a la
búsqueda de prescripciones, tratando de descubrir principios básicos de la
estructura burocrática para guiar la acción administrativa. Sin embargo,
después de la segunda Guerra Mundial esta búsqueda de principios fue
atacada ferozmente. En parte, los ataques procedieron de algunos críticos,
quienes surgieron que los “proverbios” habían dado pocos frutos y que, de
hecho, sólo habían producido prescripciones contradictorias (Simon, 1946;
Dahl, 1947). Con más frecuencia, las embestidas llegaron como parte de la
revolución conductual en la ciencia política, que se apartó, tomando
perspectiva, del estudio de las instituciones para examinar la conducta de los
funcionarios dentro de ellas y de los votantes fuera de las mismas. La
administración pública siguió siendo el foro de muchas investigaciones
importantes; pero perdió indiscutiblemente su asiento central ante la mesa en
su disciplina familiar de ciencia política. Aparte de ello, cada vez más a
menudo, quienes investigaban y enseñaban administración pública se
distanciaron de la ciencia política y a veces hasta encontraron hogares más
hospitalarios en otras disciplinas… o simplemente constituyeron la
administración pública como una disciplina en sí misma.

Al mismo tiempo, la ciencia política transitó hacia la investigación de por qué el

desempeño de los programas públicos parece tan a menudo decepcionante.
En contraste con la investigación de la administración pública enfocada en las
burocracias, el estudio de su aplicación se ha centrado en los programas. Por
tanto, muchos estudiosos de la aplicación afirman que el rompecabezas de la
aplicación era algo nuevo, y que debía existir un cuerpo de conocimientos
dedicado a esas importantes cuestiones pero que aún no existía ninguno. En
un provocativo, Pressman y Wildavsky (1974, p. 166) escribieron: “Hay (o
debería haber) una rica bibliografía acerca de la aplicación en las ciencias
sociales; debería estar ahí; pero en realidad no lo está”. Al preconizar el
movimiento por la aplicación, pasaron de la oficina al programa como unidad
básica de análisis. La cuestión decisiva acerca de las oficinas no era su
importancia por derecho propio, sino más bien cómo contribuían –y, más a
menudo, obstaculizaban- al desempeño de los programas públicos. “Los
programas nacionales casi nunca logran lo que se espera de ellos”, según
Ripley y Franklin (1986, p. 3). Es el programa y no el actor el que se convertirá
en objeto básico de estudio.

La investigación de la gestión pública tiene raíces distintas y más recientes.

Cuando empezaron a desarrollarse las escuelas de políticas públicas, siguieron
típicamente pistas separadas para el análisis de las políticas (enfoques
basados en la economía para identificar las mejores decisiones) y la
investigación de la gestión pública (la mejor manera de llevar a la práctica esas
decisiones). Ciertas obras que marchan bajo la bandera de la gestión pública
no son más que la antigua investigación de la administración pública y su
aplicación, con un nuevo atractivo para un público diferente.

CARACTERÍSTICAS DEFINITORIAS DE LA INVESTIGACIÓN DE LA

GESTIÓN PÚBLICA

La obra clave de la investigación de la gestión pública que ha brotado de las

escuelas de políticas públicas tiene varias características distintivas (véanse
Behn, 1987 1988; Heymann, 1987; Lynn, 1987).

Rechazo de la administración pública y su aplicación. La investigación de la

gestión pública empieza por rechazar implícitamente la investigación tradicional
de la administración pública y su aplicación. Por ejemplo, resulta instructivo
observar que pocos de los estudiosos principales de la gestión pública en las
escuelas de políticas son politólogos o administradores públicos. Suelen tener
antecedentes disciplinarios muy diversos: sin embargo, por lo general dejan a
un lado su preparación disciplinaria en busca de nuevos atisbos. También
suelen olvidar la labor tradicional de la investigación de la administración
pública, que parece presentar una escasa guía sobre políticas, y la obra más
nueva del estudio de su aplicación, que exhibe un cuadro desolador de los
programas que rara vez funcionan correctamente. De hecho, la investigación
de la gestión pública no parece brotar de ninguna otra base identificable que
del enfoque de la estrategia de las escuelas comerciales.

Desarrollo de un campo de estudio alentador y prescriptivo. En marcado

contraste con el estudio de la aplicación, que está centrado en la dificultad –de
hecho, a veces en la imposibilidad- de alcanzar las metas de un programa, la
investigación de la gestión pública se dedica a producir resultados. En lugar de
decir: “Es asombroso que los programas federales siquiera funcionen”, como
lo hacen Pressman y Wildavsky (1974), los estudiosos de la gestión pública
dicen: “Los ejecutivos políticos ocupan un lugar central en el desempeño del
gobierno” (Lynn, 1981).
Enfoque en la fijación de estrategia por los altos administradores. La unidad
básica de análisis para los investigadores de la gestión pública es la conducta
de los administradores de rango superior en las burocracias públicas. El
problema fundamental al que se enfrentan, según la bibliografía de la gestión
pública, es el de fijar estrategias para sus dependencias y programas. Un libro
empieza con la siguiente frase: “Las tareas de los altos ejecutivos
departamentales del gobierno son sorprendentemente difíciles” (Lynn, 1987, p.
1). La cubierta de otro libro está formada por una galería de administradores
públicos: Wilbur Cohen, David Stockman, Caspar Weinberger, Anne Gorsuch,
William French Smith, Joseph Califano, Les Aspin, Mike Pertschuk, Ed Meese y
Griffin Bell. Ninguno de ellos es burócrata de carrera, como podría esperarse
en el caso de la cubierta de un libro acerca de la administración pública.
Además, muchos de estos administradores (aunque no todos) representaron
una diferencia positiva importante en sus diversas esferas (como ciertamente
no podría esperarse en casi todos los libros sobre la aplicación de políticas).
La tarea de estos altos funcionarios es fijar la estrategia: “De este modo, la
labor básica del administrador del gobierno es guiar la organización hacia la
producción de un conjunto deseable de servicios” (Heymann, 1987, p. 4). En
realidad, Heymann considera que la tarea del administrador consiste en
retomar las cosas donde la investigación de la ciencia política y la
administración pública más tradicional las dejó: ver “cómo un actor político
eficiente piensa en obtener resultados en el corto y largo plazo” (p. xiv).
Mientras que la investigación de la administración pública les ha parecido con
frecuencia a sus críticos una búsqueda de principios que brinda pocos
lineamientos claros a los administradores, y en tanto que la investigación de la
aplicación les ha parecido un argumento con el que no es probable que los
administradores logren establecer una diferencia, la investigación de la gestión
pública está dedicada a la mano firme que pueden adoptar los administradores
públicos para producir resultados.

Desarrollo del conocimiento por medio de casos. La investigación de la

gestión pública ha progresado mediante un método deductivo que avanza a
tropezones, buscando atisbos a través de casos de decisiones impuestas al
estilo de las escuelas de comercio y las experiencias personales de
administradores públicos. Nada podría estar más lejos de los métodos
conductuales de muchas ciencias sociales. En ocasiones, los investigadores
de la gestión pública afirman que no sabemos lo suficiente para hacer
predicciones o crear modelos; en cambio, debemos limitarnos a observar lo
que funciona y lo que no funciona y de ese examen sacar algunas
proposiciones que puedan ser útiles a los administradores. En última instancia,
la meta es un conjunto de prescripciones que pueda guiar la conducta de
dichos profesionales.

La lucha por poner el estudio de la gestión al mismo nivel que la investigación

de las decisiones. Dentro de las escuelas de políticas, ha reinado el análisis de
las decisiones públicas –lo que deben ser y qué tan bien han funcionado -. En
parte porque los economistas han dominado con frecuencia estas escuelas (y,
por tanto, les han parecido de poco interés las cuestiones administrativas), y en
parte porque se creyó que las decisiones eran los problemas más importantes
(que impulsaban la administración de un programa), la investigación de la
gestión pública a menudo ha desempeñado un papel secundario al análisis de
decisiones. En realidad, un estudio de las innovaciones de políticas exitosas
muestra que éstas rara vez brotan de ese análisis general preferido por los
analistas de las políticas; antes bien, “lo que más importa es la gestión”
(Sanger y Levin, 1991, p.9). El movimiento de la gestión pública está singular y
conscientemente dedicado a lograr la paridad con la economía y el análisis de
decisiones.

PREGUNTAS NO CONTESTADAS

Este enfoque es a la vez intrigante y valioso. Ayuda a rescatar la búsqueda de

resultados positivos en los programas públicos del desalentador cinismo de la
investigación de aplicaciones. Hace hincapié sobre todo en actores
institucionales clave, como no lo ha hecho a menudo la investigación tradicional
de la administración pública. Sin embargo, por su orientación misma, este
enfoque de la gestión pública tiene varias lagunas críticas.

¿Se pueden limitar debidamente las cuestiones de gestión pública a la

conducta de los altos administradores? Aunque es indiscutible que los
administradores de rango superior tienen un papel vital en el desempeño de los
programas públicos, ciertamente no son los únicos actores dentro de una
burocracia que afectan el desempeño. Toda teoría de la gestión pública debe
ser capaz de distinguir cómo actores distintos en niveles diferentes afectan el
desempeño. La investigación de la gestión pública deberá analizar mucho más
minuciosamente cómo las tareas de la administración varían en función de los
niveles de la organización.

¿Es similar la gestión pública en casi todos los programas de gobierno? ¿O

bien, existen variaciones sistemáticas entre distintos tipos de programas? La
investigación de la gestión pública se ha consagrado al estudio de cuestiones
genéricas de administración en las dependencias gubernamentales. Tiende a
suponer que gestión es gestión en cualquier área de políticas. Sin embargo,
importa considerar si las diferencias entre programas pueden ser aún más
reveladoras que las semejanzas. La investigación de la gestión pública
necesita crear una teoría de cómo las tareas de la administración varían según
los tipos de programa.

¿Es similar la gestión pública en todos los niveles de gobierno? ¿O existen

variaciones importantes entre los administradores federales, estatales y
locales? Un corolario de la búsqueda de cuestiones de administración
genéricas es la suposición de que las tareas de los administradores públicos
son semejantes en cualquier medio (inclusive los niveles de gobierno). No
obstante, tanto el ambiente político como la naturaleza del programa público
pueden variar según el nivel de gobierno, así como los problemas de los
administradores públicos. La investigación de la gestión pública debe distinguir
cómo varían las tareas administrativas en los diversos estratos de gobierno.

Al cortar la “cebolla” de la gestión pública en estas tres formas, obtendremos

nuevos atisbos importantes de sus cuestiones básicas. Hay un núcleo de
gestión pública que es el mismo en cualquier medio; pero también es probable
que haya variaciones importantes en la administración por tipo de programa,
por estrato de gobierno y por nivel de burocracia. Es vital investigar estas
variaciones, lo cual podría ofrecernos aun mayores atisbos.

Temas de investigación

1. ¿en que aspectos principales se centró la discusión de la administración

pública como campo de estudio?.
2. Según los aspectos presentados en el primer texto haga un análisis
comparativo de dos sistemas nacionales que usted elija.

Señale las dos principales fuentes de construcción de la teoría de la

administración pública.

Haga una breve reseña de la evolución y los enfoques y/o modelos de la teoría
de la administración pública.

Brevemente describa la discusión de los estudios de gestión pública con los de

la administración pública y la ciencia política

Señale ¿en que consiste el énfasis de estudio de la gestión pública?, ¿cuál es

su método y cuáles las ventajas que este ofrece con respecto a la
investigación de aplicación hecha tradicionalmente por la administración
pública?.

Evaluación

Elabore un ensayo sobre el debate académico que se suscita en torno a la

teoría de la administración pública y la gestión pública.

Bibliografía

HEADY, Ferrel. Administración Pública una perspectiva comparada. Capítulo

primero. La comparación en el estudio de la administración pública. México
D.F. México. Fondo de cultura Económica. 20000.

LYNN B, Naomi y WILDAVSKY. Aaron. Administración Pública. El estado

actual de la disciplina. Teoría de la administración pública: el estado de la
disciplina. México. D.F. México. Fondo de Cultura Económica. 1999.

BOZEMAN, Barry (coordinador). La Gestión Pública su situación actual.

Capítulo VII. En busca de la clave de la gestión pública: Diferentes modos de
cortar una cebolla. México D.F. México. Fondo de Cultura Económica. 1998.