CAPITULO VI.

LA LEY

LA LEY EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA

La Ley como fuente del Derecho tiene una larga historia pues desde el Estado liberal de
Derecho y el Constitucionalismo liberal, la Ley es la fuente o norma más genuina de los
Parlamentos. Está estrechamente vinculada a la representación popular.

Desde el Constitucionalismo liberal, la Ley apareced como fuente del derecho por
antonomasia. El Constitucionalismo le ha confiado a la ley la tarea de innovar el ordenamiento
jurídico (introducir reglas jurídicas nuevas).

La Ley presenta dos características fundamentales frente al resto de normas:

1. Legitimidad representativa
2. fuerza, rango o valor de ley.

Estos dos atributos no los comparte la ley con ninguna otra norma, salvo con la CE. Por
tanto, la Ley es la fuente del Dº que................., tradicionalmente vinculadas al resto de fuentes y a
los poderes públicos.

En consecuencia, en el Constitucionalismo liberal, la ley aparece como principal y superior

fuente del Derecho, es decir, está llamada a desplazar al resto de fuentes y, los poderes públicos,
deben de estar sujetos a los mandatos legales.

La concepción de la ley durante el Constitucionalismo liberal (s. XIX)) no ha sido siempre la

misma, porque básicamente han existido dos modos de concebir la ley como fuente del Derecho:

 Concepción material de la ley.

De origen Germánico, consiste en delimitar una serie de materias que
necesariamente deben ser reguladas por una ley. Estas materias que exigen que las
regule una ley, son aquellas materias que directamente afectan a los Derechos de
los ciudadanos.
Para el resto de materias no reservadas a la ley, el poder ejecutivo podía
innovar el ordenamiento jurídico mediante Reglamentos.
Además, para esta concepción material de la ley existía una equivalencia de
legitimidades entre el Monarca y el Parlamento. El Parlamento se apoyaba en su
legitimidad representativa y el Monarca en su legitimidad como encarnación del
Estado.
En esta concepción material, la ley respecto de los Reglamentos del
Parlamento, no operaba como presupuesto habilitante sino que operaba como
límite, es decir, la vinculación de los Reglamentos a la Ley era negativa. El poder
Ejecutivo podía dictar normas sin contradecir lo establecido en las Leyes. Por tanto,

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 entre las relaciones de Ley y Reglamentos existirían espacios exentos de ley y asi,
los Reglamentos podrían introducir reglas en el ordenamiento jurídico.
Tanto el Reglamento como la Ley pueden ser normas primarias. (Constitución
francesa del 58)

 Concepción formal de la Ley.

Procede de la Revolución francesa, hasta el punto de que la de Revolución de 1791,
no hay en Francia autoridad superior a la Lay (Ley Parlamentaria).
Esta concepción formal de apoya en una legitimidad monista de la soberanía, según
la cual, la soberanía correspondía a la Nación y a sus representantes
parlamentarios. A las Reyes se les priva de soberanía.
Las principales características son:
(a) Para la concepción formal de la Ley, lo que la define, no es las materias que se
regulan, siendo irrelevante el contenido, sino su forma. Lo que importa es que
es un acto emanado del Parlamento. Al tratarse de un acto parlamentario, la ley
incorpora un mandato insuperable e irrefrenable por otras fuentes. La Ley
puede ocuparse de cualquier materia .Por tanto, frente a la concepción
material, no tiene sentido para la concepción formal, delimitar materias con
reservas de ley, ya que la ley puede regularlo todo.
(b) El principio de legalidad para esta concepción no tiene efectos negativos frente
a los Reglamentos (no se traduce en una vinculación negativa de los
Reglamentos a la Ley), sino que existe una vinculación positiva. Es decir, los
Reglamentos no sólo no deben de contradecir a las leyes sino que además, en
virtud de la vinculación positiva, deben adecuarse en todo a la ley.
(c) Para dictar un Reglamento se requiere la previa existencia de una ley
habilitante.

CONCEPCIÓN DE LEY EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

La CE no define la Ley en ninguno de sus preceptos, sino que ha sido poco explicita a la
hora de establecer los rasgos que caracterizan la Ley. Sin embargo, de su articulado se pueden
recabar ciertos datos que nos indican al menos que concepción material o formal acoge nuestra
CE.

En primer lugar, en la CE, a diferencia de la C. Francesa, no nos encontramos que delimite o

establezca el conjunto de materias que deba ser reguladas por la Ley. Este dato serviría para negar
que la CE siga la concepción material de la Ley.

En segundo lugar, parece deducirse del art. 66.2 CE que tiene una concepción
monista ............... Las Cortes pueden ejercer la potestad legislativa sin límite alguno. El art. 66.2
parece dar por sentado que la potestad legislativa de las CCGG es la inagotable (puede regular
cualquier cuestión.
~2~
 En tercer lugar, de algunas de las expresiones de la CE, resulta útil..............................de
estas expresiones destacamos el Preámbulo donde se refiere al imperio de la ley. Con ello se
refiere (imperium) a la intensidad o fuerza como fuente del Derecho.

Por último, existen preceptos constitucionales que someten la actuación del resto de
poderes (no legislativo) a la Ley.

art. 117.1 Jueces y Magistrados

art. 103.1 Poder ejecutivo Sometidos al imperio de la Ley

art. 97 Gobierno

Principio de legalidad: la relación entre la Ley y los Reglamentos

A la vista de los datos de la CE sobre la ley, toda la doctrina está de acuerdo en que esta CE
ha optado por el concepto formal de lay. La Ley esta caracterizada por su fuerza y su primariedad y
no por su contenido. El TC se ha pronunciado sobre este respecto en STC 73/200, STC 273/2000:
"La Ley puede tener en nue4stro ordenamiento jurídico cualquier contenido."

Por tanto, en base a estas características, la ley en la CE es la norma que crea Derecho y se
convierte en presupuesto de los Reglamentos y no sólo en su límite. Para poder dictar un
Reglamento, a priori se exige una ley previa, con la única excepción de los Reglamentos
organizativos que no desarrollen el contenido de una sino que crean órganos.

Reservas de ley en la CE.

En el texto constitucional hay una variedad de preceptos que exigen que determinadas
materias se regulen mediante una ley.

De las distintas reservas de ley que recoge la CE cabe deducir 3 finalidades:

1. Reserva una determinada materia a un tipo de Ley (art. 86- materias reservadas a
Ley Orgánica)

2. Imponer determinados contenidos a la ley, es decir, la intención de los

Constituyentes fue no tanto atribuir una materia al legislador, sino que la intención real
fue complementar dicha atribución con la imposición de determinadas obligaciones o
cargas para la Ley. Ej: art. 53-Garanticas constitucionales

3. Actuar como garantía frente a hipotéticas deslegalizaciones. Delegar en el poder

La doctrina considera que en la CE no cabe distinguir entre reservas absolutas de ley,

reservas relativas de ley y reservas reforzadas (triple clasificación).

Reserva absoluta de ley: Es aquella reserva en la que la CE estaría exigiendo a la ley que
regule la totalidad de una materia, dejando al Reglamento la regulación de ejecución.
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 Reserva relativa de ley: Es aquella en la que la CE estaría exigiendo a la Ley que establezca
un a directrices para posteriormente ser desarrolladas por los Reglamentos.

Reservas reforzadas de ley: La cual la CE impone a la ley parte de su contenido.

El TC dice sobre estas reservas de ley, desde el año 84, según cita la STC 83/84: "El principio
de reserva de ley en la CE no excluye ciertamente la posibilidad de que las leyes contengan
remisiones a normas reglamentarias, pero si excluye que tales remisiones hagan posible una
regulación independiente y no claramente subordinada a la ley" (Reglamentos).

Por último, la doctrina se ha preguntado sobre el grado de intensidad de las reservas de ley
en la CE, es decir, si sobre todas esas reservas de ley que contiene la CE están marcando una
extensión igual de las materias reservadas a la Ley o si esa extensión puede variar ( Ej: Cuando la
CE reserva a una ley el desarrollo de los Derechos Fundamentales). El grado de intensidad de las
reservas de ley de la CE, será mayor en los aspectos esenciales de los Derechos Fundamentales y
será menor el grado, cuando la materia se incida en la intervención de la Admón. Pública en el
ejercicio de los Derechos Fundamentales.

CARACTERÍSTICAS DE LA LEY EN LA CE.

 PRIMARIEDAD. La Ley es la norma primera que debe intervenir para crear Derecho.
 RESERVA DE JURISDICCIÓN Y RESERVA DE LA ADMINISTRACIÓN. Se deduce de los
preceptos de la CE, moderándose la expansibilidad irrefrenable de la ley (capacidad
de la ley para regular cualquier cuestión).
 GENERALIDAD DE LA LEY. Sus destinatarios deben ser genéricos y abstractos. Sin
embargo en los Estados modernos como los Estado sociales existen dos tipos de
leyes que se denominan:
a) Leyes singulares: Tienen destinatarios singulares. Ej. Expropiación de Rumasa.
b) Leyes de caso concreto: Se dictan para un caso particular (circunstancias
identificables).
Según la STC 111/83, STC 116/86, STC 6/1991, el TC dice que si son admisible las
leyes singulares y leyes de caso concreto en nuestro ordenamiento jurídico. Asi, el
TC se mostro vacilante, dando por sentado en estas tres sentencias que la ley, como
fuente de la Ce, debe respetar el principio de generalidad, como norma general.
Pero admite excepciones, entre ellas figura la posibilidad de leyes singulares para
los casos de expropiación fundamentando el perjuicio que se le puede crear a la
economía.
 PRESUNCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY. Interpretación favorable al
legislador democrático. En nuestra CE, toda norma inferior a la ley puede ser
inaplicada por los jueces cuando consideren que son inconstitucionales. Las Leyes
no pueden ser inaplicadas por jueces y magistrados, sino que consultarán al TC
mediante la "cuestión de inconstitucionalidad".
 FRAGMENTACIÓN DE LA LEY O HETEROGENEIDAD DE LA LEY. Se contrapone a la
unitariedad de la ley. En el Constitucionalismo liberal la ley poseía tres atributos:

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 1. Fuerza de ley*
2. Rango de ley*
3. Valor de ley*
Estos tres atributos que poseía la ley hasta el s. XX han quedado fragmentados en la
CE porque en la ella existen:
(a) normas con rango de ley que no tienen fuerza de ley. Ej: Ley Ordinaria (no
puede abordar todas las materias
(b) normas con valor de ley pero no fuerza ni rango. Ej: Reglamentos de las
Cámaras.
(c) normas que tienen rango pero no valor de ley. Ej: las que dependen para su
validez de otras normas (Decretos legislativos, decretos de las autonomías).

* Fuerza de ley: Capacidad que tiene la ley para regular cualquier materia.
*Rango de ley: Posición que ocupa la ley
*Valor de ley: El valor que tiene entre la Constitución y la ley.

LEY ORGÁNICA

La CE introdujo en su articulado un tipo especial de leyes, desconocidas hasta ese

momento en España y que contaba con pocos precedentes en el Dº comparado. Son las
denominadas Leyes Orgánicas (art. 81)
El antecedente base que tomaron los Constituyentes, fueron las LO de la Constitución
Francesa del 58, aunque en ciertos aspectos no siguieron el modelo francés.
La característica más relevante de las LO es la exigencia de la una mayoría reforzada para
su aprobación, siendo esta por mayoría absoluta del CONGRESO.
Por tanto, debemos apuntar que las Leyes Orgánicas son un tipo normativo que rompe con
el principio de las mayorias exigidas por nuestro régimen parlamentario, puesto que para la
investidura del Gobierno, en principio la CE exige una mayoría absoluta aunque es cierto que luego
puede producirse dicha investidura mediante una mayoría simple.
En primer lugar, esta manera de legislar mediante mayoría absoluta, implica en cierta
manera, un modo de bloqueo al legislador del futuro.
En segundo lugar, las Leyes orgánicas fueron creadas con la clara intención de desarrollar
algunos aspectos o puntos de la CE o para reforzar la vigencia de la aprobación de ciertas materias.
(Dº Fundamentales, CCAA, Régimen electoral General).

Materias reservadas a las Leyes Orgánicas

Este bloque de materias reservadas a LEY ORGÁNICA, vienen reguladas en el art. 81 de la

CE, siendo estas materias las siguientes:
1. Las relativas al desarrollo de los Dchos. Fundamentales y Libertades Públicas.
Relativo a este desarrollo la doctrina se plantea diversas cuestiones:
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  Qué derechos deben regularse mediante LO, discerniendo la doctrina que deben
ser regulados los comprendidos en el Titulo I, Capitulo II, Sección 1ª (art. 15 a 29
CE)
 Qué cabe entender por "desarrollo" , planteándose a su vez dos cuestiones:
(a) Que este sea sinónimo de regulación de todo lo que afecta a estos derechos.
(b) Considerar, en un sentido más estricto, que se regulen mediante Ley Orgánica
los aspectos esenciales del Dº Fundamental. Es este caso el que interpreta la
doctrina , puesto que el art. 53.1 de la CE exige una Ley para la regulación del
ejercicio de los Dºs Fundamentales. Por tanto, se opina que las condiciones del
ejercicio de los Dchos. fundamentales pueden regularse por ley no orgánica.

2. Las Leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía.

Entendiéndose de este precepto, que deberán regularse mediante ley orgánico tanto la
aprobación, modificación y derogación de los EEAA. Sin embargo, es un caso peculiar,
puesto que, aprobado un EEAA, las CCGG no pueden modificarlo unilateralmente, puesto
que la CE confía la regulación de su propio procedimiento de reforma al mismo EA, es
decir, la reforma de los EEAA se inicia por el mismo Parlamento Autonómico, no pudiendo
las CCGG aprobar una LO de reforma del EA sin que intervenga éste.
3. Las Leyes relativas al Régimen Electoral General.
Según la interpretación del TC, sobre este régimen electoral, no solo se exige regular
mediante Ley Orgánica las Elecciones Generales, sino que tb. es extensible a las Elecciones
Europeas, Autonómicas y Municipales. La tarea encomendada por la CE para estos tres
últimos casos, es la regulación por Ley Orgánica de los aspectos esenciales "primarios y
nucleares" de dichas elecciones y especialmente, los que inciden en el derecho de sufragio
activo y pasivo y los de procedimiento electoral.
4. Las demás previstas en la CE.
Se remite a diferentes artículos de la CE en los que se exigen una Ley Orgánica, los
siguientes:
A. La organización y funcionamiento de los órganos constitucionales, tales como el
Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, Poder Judicial, Gobierno, Tribunal de
Cuentas.....
B. El desarrollo de los Estados de Excepción. LOEAES (Ley Orgánica de los Estados de
Excepción, alarma y sitio)
C. Instituciones de democracia directa. Mecanismos de participación directa política:
Referéndum y la iniciativa legislativa popular.
D. Las cuestiones relativas a la Organización territorial del Estado (alteración de límites
provinciales).
E. La LO del art. 150.2 de la CE: Leyes de transferencias (financiación de las CCAA) y de
delegación de competencias estatales a las CCAA (competencias de funcionarios
estatales)

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 F. Leyes de autorización de celebración de tratados internacionales (no introducen
normas sino solo la autorización)
G. Resolver dudas sobre la sucesión de la Corona

Características procedimentales de aprobación de las Leyes Orgánicas.

La primera característica sobre el procedimiento de aprobación de una Ley Orgánica es la
diferencia que existe para aprobación, derogación y modificación respecto de las Leyes
Ordinarias.
1. Las Leyes Orgánicas necesitan una aprobación reforzada por mayoría absoluta del
Congreso de los Diputados. La CE no incluye al Senado.
2. Esta mayoría absoluta debe tener el voto favorable del conjunto de la ley o texto
integro de la ley. No puede aprobarse las Leyes Orgánicas votando la ley por artículos,
sino que debe ser en votación final del conjunto del proyecto(art. 81.2 CE)
Además, de estas características, la CE impone otros limites procedimentales a las Leyes
Orgánicas:
A. Quedan excluidas las Leyes Orgánicas para la iniciativa legislativa popular (art. 87.3)
B. No podrán ser aprobadas en Comisión Parlamentaria( art 75.3). Siempre deberá
intervenir el Pleno de la Cámara.

La relación entre las Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias es que se rigen por el pº de
competencia y no en base al de jerarquía. Es decir, las Leyes Orgánicas no ocupan un lugar
jerárquico frente a las leyes ordinarias sino que se podría hablar de cierta superioridad en un
sentido estrictamente material, ya que como hemos visto deben ser aprobadas por una mayoría
reforzada sobre la base de una reserva material. De aquí, que la aplicación de una u otra se hará
en base a su ámbito competencial.
Todo lo reservado a Ley Orgánica nunca podrá ser objeto de Ley Ordinaria. Sin embargo, a
la inversa, el TC ha permitido las leyes parcialmente orgánicas. Estas leyes regulan tanto las
materias reservadas a Ley Orgánica como materias de Ley ordinaria por razones conexas. Estas
leyes son constitucionales. El Tribunal Constitucional exige al legislador que determine con
claridad que preceptos son los que regulan las reservas de materias de ley orgánica y que otros
preceptos contienen materias conexas pudiéndose ser alteradas por ley Ordinaria.
Las consecuencias de infringir el principio de competencia son diferentes según qué tipo de
ley lo inclumpla. Si es una Ley Orgánica la que regula materias de ley ordinaria no se deriva la
inconstitucionalidad de la ley.

Normas con rango de Ley

Nuestra CE contempla la posibilidad de que el poder ejecutivo dicte normas con rango de
ley. Existen dos tipos de normas:

1. Los decretos-Leyes.

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 Es una potestad legislativa de urgencia que la Constitución le otorga al Gobierno. Sin
embargo, parte de la doctrina ha negado que esta norma sea el resultado del ejercicio de la
potestad legislativa, ya que esta función es exclusiva del Parlamento. Pero indudablemente la CE
se la confiere, diferenciándola de la legislativa, por su marcado carácter excepcional y por sus
límites materiales.
La justificación de su existencia están en poder reaccionar ante situaciones extraordinarias
a las que no pueda hacer frente con eficacia el procedimiento legislativo ordinario.
El art. 86 establece con claridad cuál es el presupuesto que habilita al Gobierno para dictar
esta norma con carácter urgente y excepcional. Son tres los requisitos:

 Que se dé la necesidad de dictar una norma con rango y fuerza de ley. Según STC
6/86: "la necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos
gubernamentales".
 Que esa necesidad sea extraordinaria, es decir, que el uso de esta herramienta
excepcional exceda de lo normal y sea infrecuente e imprevisible.
 Que resulte urgente: supone que la reacción deba ser inmediata y en un plazo
perentorio que no pueda encauzarse a través del procedimiento legislativo ordinario o de
urgencia.

Además, el articulo 86.1 estable también las materias que están vedadas al decreto-ley y
que responde al intento del Constituyente de delimitar con precisión el poder político del
Gobierno en el campo legislativo. Las materias son las siguientes:

 Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

 Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I.
 Régimen de las CCAA.
 Derecho electoral general.

Sin embargo, nuestro TC, ha dado una interpretación restrictiva a estas limitaciones,
puesto que se llegaría al absurdo de no poder posible el empleo de esta norma prevista en nuestra
CE. Es difícil imaginar un decreto ley que no afectase a algún derecho comprendido en el Título I.

El decreto-ley se publica en el BOE, y aunque tiene carácter provisional, produce los

efectos propios de una ley desde su entrada en vigor.
Establece el art. 86.2 que en los decretos leyes deberán ser sometidos a debate y votación
de la totalidad del Congreso de los Diputados convocado al efecto, en el plazo de 30 días
siguientes, debiendo este pronunciarse dentro de dicho plazo, pudiendo convalidarlo y haciéndolo
suyo y la norma adquiere carácter definitivo o, en su caso, no aceptarlo produciendo su
derogación. El control que desarrolla el Congreso sobre el decreto-ley por convalidar cuenta con
un doble carácter:
 De naturaleza jurídica; se valora si el gobierno ha respetado o no los límites
constitucionales de la legislación de urgencia

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  De naturaleza política porque se enjuicia su oportunidad.

En el apartado 3 del artículo 86 establece la conversión del decreto-ley en Ley, pero no por
el procedimiento de convalidación del artículo anterior, sino de la elaboración de una ley por las
CCGG, partiendo del decreto ley como proyecto a través de un procedimiento de urgencia,
pudiendo enmendar cualquiera de las Cámaras tal proyecto.
El control jurisdiccional del decreto-ley será exclusivo del TC ya que es una norma jurídica
con rango de ley (art. 161 CE) t, pero nunca ese control puede ser político, ya que dicho Tribunal
no está legitimado para examinar la oportunidad política de la decisión del Gobierno

2. Decretos legislativos.

El art. 82.1 establece que las CCGG pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar
normas con rango de ley sobre materias determinadas. Este es el fenómeno de la delegación
legislativa, teniendo dichas normas dictadas por el Gobierno igual valor que las emanadas de las
propias CCGG. Así pues, las CCGG disponen que, el Gobierno ejerza la potestad legislativa que ellas
tienen para una determinada materia.
Esta delegación legislativa, deberá otorgase mediante:

I. Una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados, debiendo
delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los
principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Es decir, ha de contener
una directiva normativa precisa e inequívoca en su contenido. También se prohíbe
por el art. 83 CE, con la finalidad de limitar la actuación del Gobierno, que una ley
de bases autorice la modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar
normas con carácter retroactivo. El texto articulado elaborado por el Gobierno
adquiere rango de ley, siempre que se mantenga dentro de los límites de la
delegación.
II. Textos refundidos. En este caso la labor que se le confiere es una autorización para
agrupar y articular en un texto único, una pluralidad de leyes que inciden sobre un
mismo objeto, sin alterar la regulación material de esta pluralidad de normas.

Limites
Algunas de las limitaciones que se establecen en el art. 82 CE para ambas modalidades son:

 1ª La delegación legislativa habrá de otorgarse de forma expresa (no implícita).

 2ª Se hará para materia concreta.
 3ª con plazo determinado.
 Se efectúa en favor del órgano constitucional del Gobierno, sin que pueda delegar
este en Comisión Gubernamental ni en otras autoridades distintas del propio
Gobierno

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  Se realiza para su ejercicio en un solo acto, agotándose la delegación por el uso que
haga el Gobierno mediante la publicación de la norma.

Cabe la revocación expresa o tácita de la delegación .

Expresa: cuando sea aprobada por las CCGG una ley que derogue total o parcialmente la
ley de delegación.
Tacita: cuando se apruebe una ley cuyo contenido sea precisamente la regulación total o
parcial de la materia sobre la que versa la delegación.

Finalmente, se indica el triple control de esta actividad legislativa del gobierno:

1) Fórmulas de control por las CCGG, incorporadas en dichas leyes.

2) Control jurisdiccional del TC.
3) Control jurisdiccional llevado a cabo por jueces y tribunales de lo contencioso
administrativo cuando se produce un exceso de jurisdicción. art. 1.1 LJCA

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