UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

DERECHO ADMINISTRATIVO
Comisión B2

GUÍA DE CONTENIDOS TEORICOS

(G.C.T.)

UNIDAD IV
La teoría del órgano

Los principios de la organización administrativa

1. La organización administrativa. Teoría del órgano. Elementos. Titularidad.
Relaciones intersubjetivas e interorgánicas. Tipos. Distintos criterios para clasificar los
órganos.
2. Principios jurídicos de la organización administrativa.
a. La jerarquía: noción conceptual. Líneas y grados de la jerarquía.
Consecuencias jurídicas de la jerarquía.
b. El principio de la competencia. Caracteres. Fuentes de la competencia.
Criterios de distribución de competencia. Las excepciones al principio de
la improrrogabilidad: avocación y delegación. La suplencia, la sustitución y la
llamada subdelegación. La delegación de firma.
c. Centralización y descentralización. Recentralización. Los principios de
concentración y desconcentración. Diferencias con la descentralización y la
delegación. Distintos tipos de descentralización: territorial e institucional.
3. Autonomía y autarquía: nociones conceptuales.

Bibliografía básica suministrada:

-CASSAGNE, Juan Carlos (Derecho Administrativo, T. I, Séptima Edición. p. 203/212 y
231/258)
-COMADIRA, Julio R., “Los criterios para determinar el alcance de la competencia de
los órganos y los entes del Estado”, en Organización Administrativa, función pública y
dominio público, Ediciones RAP, marzo 2005, p. 31/43.
-IVANEGA, Miriam M., “Los principios de la organización administrativa”, en
Documentación Administrativa N° 267-268, INAP, España 2004, pp. 189/204.

1. La organización administrativa
Se trata del “conjunto de normas que regulan las atribuciones, la composición y el
funcionamiento de un aparato administrativo” (Diez); aspectos estos indispensables
para el desarrollo de los cometidos a cargo de la Administración Pública.

La teoría del mandato, de la representación y del órgano

El Estado y los otros entes públicos, en cuanto personas jurídicas de existencia
ideal, no pueden existir y actuar sino a través de los actos de personas
humanas (elemento personal) conectadas con el ente por una especial relación
(Alessi).
A fin de explicar el fenómeno jurídico por el cual los hechos o manifestaciones de
voluntad de esas personas físicas se imputan al ente, se han sostenido
distintas
teorías.

-Teoría del mandato. Crítica

-Teoría de la representación. Crítica
-Teoría del órgano

“El concepto de órgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el órgano
forma parte el hecho o la manifestación de voluntad expresada por éste en su nombre”
(Gordillo)
“Dicha teoría [del órgano] intenta explicar, en el derecho público, la existencia
material del Estado, dado que el órgano deriva de la propia constitución de la persona
jurídica, integrando su estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como
si actuara la propia persona jurídica, no existiendo vínculo de representación
entre ambos [...] El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona
jurídica estatal sino que la integra, formando parte de la organización, no
existiendo entre ambos una relación contractual, sino de tipo institucional, que
emana de la propia organización y constitución del estado o de la persona
jurídica pública estatal” (Cassagne).

 El órgano carece de personalidad jurídica, la cual corresponde al “ente” en el

cual se incardina.
 La teoría del órgano explica la continuidad misma del Estado.
 Como consecuencia de la aplicación de la teoría del órgano, se afirma que no
hay “transmisión” de poderes, sino “constitución” de poderes.
 Para que se produzca la imputación, la persona humana debe actuar
formalmente en ejercicio de sus funciones públicas; debe atenderse
únicamente a la apariencia externa de la actuación. Es decir, “basta que
aparezca formalmente presentado como una exteriorización de las funciones
propias del cargo” (Alessi).

El órgano administrativo. Elementos: aspectos objetivo y subjetivo.

Titularidad

 El órgano-institución (órgano jurídico; órgano en sentido objetivo)

Presidencia; Ministerio; Rectorado; Decanato; Secretaría; Gobernación; etc.

 El órgano-individuo (órgano físico; órgano en sentido subjetivo)

Presidente; Ministro; Rector; Decano; Secretario; Gobernador; etc.

“La idea de órgano supone la existencia de dos elementos que, aunque

susceptibles de diferenciación, constituyen una unidad. Ellos son un elemento
objetivo, caracterizado por un centro de competencias [...] y otro de carácter
subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas
físicas que desempeñan la titularidad del órgano, cuya voluntad [...] se imputa al
órgano (en su unidad) que al expresar la voluntad del sujeto, hace
posible sustentar la responsabilidad de la persona jurídica estatal” (Cassagne).

Aplicación de la teoría del órgano por la jurisprudencia

CSJN, causa “Bonorino Peró” (Fallos 307:2174)

Considerando 4): “Que la garantía de irreductibilidad de los sueldos está
conferida en común al `órgano-institución´ y al `órgano-individuo´, no para exclusivo
beneficio personal o patrimonial de los magistrados, sino para resguardar su función
en el equilibrio tripartito de los poderes del Estado, de forma que la vía abierta en
esta causa no tiende sólo a defender un derecho de propiedad de los actores
como particulares, y a título privado, sino la ya referida garantía de
funcionamiento independiente del Poder Judicial, cuya perturbación la Constitución ha
querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad absoluta de las
remuneraciones judiciales”
Tal consideración fue luego reiterada en sustancia por la CSJN en el precedente “Mill
de Pereyra” (Fallos 324:3219).

CSJPSF, causa “Decoud” (A. y S. T. 117, pág. 217)

“El Estado moderno -nuestra Provincia lo es- está dotado de personalidad
jurídica y como cualquier persona jurídica pública (y, en su caso, privada) desarrolla su
actividad, en persecución de sus fines, por medio de órganos cuya acción es imputada
o referida por el derecho, mediante un fenómeno estrictamente jurídico, al
mismo Estado (Provincia) de modo inmediato, quien asume su titularidad y
consiguiente responsabilidad. Es por eso que los actos realizados por el órgano
también fuera de su competencia son siempre actos estatales, aunque fueren
viciados y, por esto mismo, anulables. Esta imputación -para la cual, según algunos,
se recurre a una ficción- se realiza mediante normas jurídicas llamadas de
`organización´ que todo Estado dicta para regular su funcionamiento y, por ende, el
de cada uno de sus clásicos `Poderes´. En salvaguarda de las libertades civiles es
necesario que toda la organización estatal (legislativa, ejecutiva y jurisdiccional)
tenga carácter jurídico, lo que constituye una de las características del Estado de
Derecho. Esta salvaguarda está constituida por la existencia de normas que
preestablecen a quién corresponde la autoridad, cuáles son los límites de la misma y
en qué forma y términos debe ser aplicada, como se ha dicho acertadamente (cfr. arts.
1, 2 y concordantes, C.P.). El órgano se configura, en consecuencia, como un
instrumento por medio del cual el Estado quiere y obra directamente (órganos
legislativos, judiciales y ejecutivos - administrativos, especialmente-) o
indirectamente (órganos consultivos, de control, etc.), utilizando al efecto la
voluntad y la acción de individuos (sujetos físicos) –los únicos capaces de
querer- quienes se encuentran a su servicio mediante una particular relación -
`relación de servicio´, precisamente- y obran y quieren por él. Como el Estado y los
demás entes públicos carecen de entidad orgánica natural (ya que son entidades
ideológicas, meras abstracciones, aunque realidades jurídicas), la presencia de una
persona física, mediante cuya actividad se consiguen los fines del ente, es necesaria
para que puedan querer y obrar. De ahí esta característica suya: el órgano no se
distingue del Estado (o de cualquier persona jurídica pública) como titular `per
se´ de potestades, derechos, deberes e intereses propios -razón por la cual no tiene
personalidad jurídica-, sino que es el Estado en un aspecto suyo, en una de sus
partes, y su acción es acción directa del Estado: es el Estado mismo el que quiere
y obra a través de sus órganos, que vienen a constituir elementos de su estructura
y por esto mismo no se le contraponen sino que se identifican con él, razón por la
cual, frente a los terceros, el Estado y el órgano constituyen claramente un sujeto
único, aunque el órgano tenga individualidad frente a otros órganos. Esta relación de
identificación no permite distinguir la voluntad de la persona física de la del Estado”.

CSJPSF, causa “Juez de Primera Instancia” (A. y S. T. 173, pág. 454)

“El significado institucional del órgano no limita la noción del mismo a los
individuos físicos que lo animan, pero tampoco los excluye lo que permite
desvincular el oficio (institución) de los diferentes titulares (es decir, la persona
física de la institución) que en diversos tiempos se suceden en la titularidad
de él con la consecuencia de que los actos realizados por los órganos en tal sentido
impersonal no perderán su validez al variar las personas físicas particulares, y que la
continuidad del órgano (como oficio o institución) no decaerá aunque la sede quede
vacante durante un determinado período”.

Relaciones interorgánicas
Estas relaciones interorgánicas constituyen vínculos jurídicos entre los órganos de
una misma persona de existencia ideal.
Si bien -según se ha señalado- los órganos carecen de personalidad jurídica,
éstos ostentan una “subjetividad interna” (Cassagne) limitada a las vinculaciones
que se traban en el seno de una misma persona jurídica.
Pueden ser:

 De colaboración
 De conflicto
 De jerarquía
 De consulta
 De control

Relación orgánica y relación de servicio

Distinción: es importante no confundir la relación orgánica con la de servicio (ni con su
ulterior especificación: la relación de empleo).
En la relación de servicio la persona física aparece con su propia
individualidad; ya pasa a ser un sujeto distinto al Estado, y parte de una relación
jurídica; con una personalidad incluso opuesta a la del Estado.

Relación orgánica y responsabilidad del Estado

En virtud de la relación orgánica se dice que la responsabilidad del Estado es

directa.
La “ampliación” de la teoría del órgano en la jurisprudencia de la Corte nacional: de la
noción de “órganos o funcionarios”, a la noción de “órganos, funcionarios o
agentes” (“Mosca”, Fallos 330:563, del 6.3.2007; “Morrow de Albanesi”, Fallos
333:1404, del 17.8.2010; “Bea”, Fallos 333:1163, del 31.8.2010; etc.).

Distintos criterios para distinguir a los órganos administrativos

 Por el origen: constitucionales (supremos y no supremos), legales y

meramente administrativos.
Importancia de la clasificación: por el principio del paralelismo de las formas y
competencias, un órgano constitucional no puede ser eliminado sino por una
reforma constitucional; los legales, por ley; los administrativos, por acto de la
autoridad que los creó.

 Por la integración: unipersonales y pluripersonales o colegiados.

Importancia de la clasificación: en los órganos colegiados, la formación de la
voluntad exige un subprocedimiento administrativo (convocatoria; orden del
día; quórum; etc.).

 Por las funciones: activos, consultivos y control.

Importancia de la clasificación: la naturaleza de los actos. Los órganos activos
resuelven; los consultivos dictaminan (aconsejando al órgano activo); y los de
control controlan (al acto del órgano activo).

 Por el ámbito territorial: nacionales, regionales, provinciales, comunales, etc.

  Otras clasificaciones: simples y complejos; permanentes y extraordinarios;
simples y potenciados; etc.
o Órganos simples: los integrados por un solo órgano
o Órganos complejos: los integrados por dos o más órganos
o Órganos permanentes: hacen al funcionamiento normal del
Administración Pública.
o Órganos extraordinarios: suponen la concurrencia de una situación
de emergencia o extraordinaria,
o Órganos simples (en contraposición a potenciados): su titularidad no acarrea
la titularidad de otro órgano,
o Órganos potenciados: su titularidad implica titularizar otro órgano (se trata
de nombramientos o cargos “por accesión” de otro).

PENSAMOS ALGUNOS EJEMPLOS

Por el origen:
constitucionales supremos:
constitucionales no supremos:
legales:
administrativos:

Por la integración:
unipersonales:
pluripersonales o colegiados:

Por las funciones:

activos:
consultivos:
de control:

Por el ámbito territorial:

nacionales:
regionales:
provinciales:
municipales:
comunales:

Otras clasificaciones:
simples:
complejos:

permanentes:
extraordinarios:

simples:
potenciados:
2. Los principios jurídicos de la organización administrativa

Introducción. La importancia de los principios jurídicos de la organización

administrativa: sus funciones

“Los principios jurídicos de la organización administrativa hacen posible la

realización integral, ordenada y uniforme de la función administrativa” (Fiorini)

Los principios jurídicos como límites a la potestad organizativa de la

Administración

Los distintos principios jurídicos

Escola – Cassagne:

 jerarquía
 competencia
 centralización
 descentralización

Otros principios:

 unidad (es consecuencia de la jerarquía, y que, por ende, se subsume en ella)

 coordinación (constituye un requisito de toda organización, es su base; pero
no tiene carácter jurídico)

a. Jerarquía
Noción conceptual
“Es el conjunto de órganos armónicamente subordinados y coordenados”
(Santamaría de Paredes).

La jerarquía reduce a los órganos a una unidad (le otorga a la organización esa forma
“piramidal” que la caracteriza)

Se distingue de las nociones autonomía y autarquía: mientras la autonomía y la

autarquía suscitan relaciones intersubjetivas (entre sujetos), la jerarquía se agota en
el mismo ente suscitando relaciones interorgánicas (entre órganos).

Las figuras de la línea y el grado

La jerarquía supone una serie de órganos caracterizados por dos figuras típicas:
1) la línea (que se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical, y se traza
en función de la competencia material)
2) el grado (que constituye la posición o situación jurídica que cada órgano
ocupa en la línea)

El caso de las “líneas horizontales”

En las llamadas “líneas horizontales” (Altamira Gigena) no hay relación
jerárquica, sino de coordinación (por ejemplo, relaciones entre Ministros)

Consecuencias jurídicas del principio de jerarquía: los poderes del jerarca

 Dirigir e impulsar la acción del inferior.
 Dictar disposiciones generales, dirigidas a reglar la conducta del inferior.
  Nombramientos y contrataciones.
 Sanciones.
 Control.
 Delegación y avocación.
 Resolución de conflictos de competencia.
 El deber de obediencia. Teorías: obediencia absoluta; obediencia a la ley;
reiteración de la orden; legalidad formal; legalidad formal y material
(remisión a la Unidad VI)

La jerarquía en la jurisprudencia

“la jerarquía es -como se sabe- un principio jurídico de toda organización

administrativa, y, por tanto, no predicable exclusivamente de la correspondiente a
las fuerzas de seguridad. Y también es propio de toda organización administrativa
la existencia de una serie de órganos caracterizados por las dos figuras típicas de la
“línea” y el “grado”. […] los especiales fines que justifican la existencia de la
Institución [Policial] (el mantenimiento del orden público y la paz social; ley 7395, art.
1), [justifican] potenciar la rigurosidad del poder jerárquico y la disciplina -al
igual que en los ámbitos castrenses- […]” (CCA1: “Morello”; S. T. 2, pág. 15, del
15.4.2004).

PENSAMOS
1. ¿hay relación jerárquica entre la Administración Pública y los particulares?
2. ¿hay relación jerárquica entre la Administración Pública y los restantes “poderes”
del Estado?
3. ¿hay relación jerárquica entre entes públicos?
4. ¿hay relación jerárquica entre órganos del mismo ente pero de distinto ramo?

b. Competencia
Noción conceptual. Potestad, competencia y derecho subjetivo
Diferentes concepciones acerca de su naturaleza jurídica:

 La competencia como principio fundamental de la organización

administrativa (aspecto subjetivo).
 La competencia en su faz dinámica y concreta: como elemento esencial del
acto administrativo.

En la presente Unidad analizaremos a la competencia como principio

fundamental de la organización administrativa. En la Unidad IX la estudiaremos como
elemento del acto administrativo.
Noción: “es el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponden a
un determinado órgano en relación con los demás. Constituye el principio que
predetermina, articula y delimita la función administrativa que desarrollan los órganos
y las entidades públicas del Estado con personalidad jurídica” (PTN:
dictámenes 246:364).

Potestad, competencia y derecho subjetivo

Distinción (remisión a la Unidad I)

Caracteres de la competencia
 Obligatoria e irrenunciable (constituye una obligación de la autoridad)
 Improrrogable (se trata de una de las notas que la distinguen de la
competencia judicial).
 “Inmodificable por voluntad de su titular” e imprescriptible.
  Objetiva (surge de una norma que determina la aptitud legal en base al
principio de especialidad).

El principio de especialidad. Este principio permite objetivizar a la competencia, de

particular relevancia cuando se trata de precisar las “competencias razonablemente
implícitas” ¿Cómo sabemos si una competencia no expresa está sin embargo
razonablemente implícita? A ello lo sabemos gracias al principio de especialidad. Por
ejemplo: podrá entenderse que la Dirección Provincial de Vialidad tiene
como competencia razonablemente implícita la de exigir que los vehículos de gran
porte se detengan para efectuar control de peso, pues se trata de una actividad
compatible con los fines del ente: conservar los caminos; pero no podría entenderse
razonablemente implícita la posibilidad de exigir un certificado bucodental, o la
competencia para expedir un título académico, pues nada de ello está en los fines
del ente según el principio de especialidad.

Competencia y capacidad: distinción

La competencia es la excepción; la capacidad es la regla.
La competencia es obligatoria; la capacidad cae en el arbitrio de su titular.

Fuentes de la competencia

Las fuentes del Derecho Administrativo

Competencias expresas y razonablemente implícitas.

Criterios para determinar el alcance de la competencia:

El principio de libertad no se puede extender a los poderes públicos (CSJN: “Sojo”,
del 22.9.1887: “… a los poderes públicos no se les puede reconocer la facultad de
hacer lo que la Constitución no les prohíbe expresamente…”).
Ningún poder está habilitado para arrogarse mayores facultades que las
expresamente recibidas (CSJN: “Fayt”, del 18.8.1999: “una alteración tan sustancial
refiere a la modificación de la inamovilidad de los magistrados judiciales a partir del
[cumplimiento de una edad determinada] no reconoce habilitación suficiente en
las facultades implícitas que se derivan de la expresa atribución de reformar
[…] el régimen de designación…”) (considerando 15).

Los poderes implícitos son los necesarios o indispensables para la ejecución de los
expresos y en relación con éstos carecen de toda sustantividad (CSJN: “Peláez”, del
19.10.1995).

La especialidad (fines o funciones del ente u órgano) como criterio de

interpretación o integración de la norma.

Clases de competencia (criterios de distribución)

 En razón de la materia (según la substancia del acto)
 En razón del tiempo (por regla es permanente; pero puede ser temporaria –
caso de nombramientos en receso del Senado; o de otorgamiento de grados
superiores de las Fuerzas Armadas en el campo de batalla-)
 En razón del grado o jerarquía
 Otras clasificaciones: necesaria (o normal) y eventual (o especial o
extraordinaria); interna (competencia para realizar una actividad que se
agota en el ente: el caso de las relaciones interorgánicas); y externa
(competencia para realizar una actividad que trasciende la figura del
ente: el caso de las relaciones intersubjetivas); conjunta (con
 competentes un órgano “y” otro) y alternativa (es competente un órgano
“u” otro).

Las excepciones al principio de la improrrogabilidad de la competencia:

avocación y delegación

Avocación
“Ella consiste en la asunción por parte del órgano superior de la competencia para
conocer y decidir en un acto o asunto que correspondía a las facultades
atribuidas al órgano inferior” (Cassagne).

Caracteres
 Es transitoria (se agota con la decisión).
 Es procedente siempre, salvo que una norma la prohíba expresamente, o
que la atribución de competencia se haya basado en una idoneidad o aptitud
especial.
 Cesa la responsabilidad del inferior.

Fundamento de la avocación: es fundamento es la jerarquía (por lo tanto,

procede sólo entre órganos, no entre entes –entre entes no hay relación jerárquica,
sino relación de “tutela”-)

Delegación
Se trata “en substancia, de una técnica que traduce la posibilidad de producir el
desprendimiento de una facultad por parte de un órgano que transfiere su ejercicio a
otro”.
Deben discriminarse dos especies fundamentales:

 Delegación legislativa (no nos interesa en esta Unidad)

 Delegación administrativa

Caracteres
 Es transitoria
 Es excepcional
 No implica, por sí misma, la creación de órganos
 No priva al delegante de la posibilidad de dictar el acto (competencia
concurrente; el delegante no necesita avocarse para ejercer su competencia)
 No puede ser total (sino competencias concretas)

Subdelegación
En este caso, el órgano delegado delega, a su vez, la competencia a otro
órgano inferior.

Caracteres
 Está en principio prohibida (requiere norma expresa que la habilite)
 Es aún más excepcional que la delegación

Suplencia
En la suplencia no hay transferencia de competencias; sino un cambio de titular del
órgano.
Se asumen competencia en su totalidad.

Sustitución
Se trata de una prerrogativa de control del órgano superior al inferior.
Supone una deficiente administración o abandono de funciones.

Delegación de firma
 No implica transferencia de competencias
 Tiene a descargar una porción de tareas materiales
 El delegado no tiene competencia para dictar el acto por sí
 El delegante asume la responsabilidad
 Es excepcional
 Supone el dictado de actos “en serie” y de contenido preponderantemente
 Reglado

c. Centralización y descentralización. Recentralización

Centralización: todas las cuestiones importantes son resueltas por órganos

centrales (plantea relaciones entre órganos). Estamos frente a la llamada
Administración Central, Centralizada, o Directa.

Descentralización: las facultades decisorias se encuentran también en entes

(plantea relaciones entre entes). Estamos frente a la llamada Administración
Descentralizada; o Indirecta. Por ejemplo: las entidades autárquicas.

Recentralización: técnica inversa a la descentralización (las competencias que

habían sido atribuidas a un ente, son reintegradas a la Administración Central). Puede
ser total (caso en el que desaparece el ente) o parcial (supuesto este en que el ente no
desaparece).

Descentralización territorial e institucional

La descentralización territorial da lugar a la noción de autonomía (provincias;
municipios; comunas; Ciudad Autónoma de Buenos Aires). En estos supuestos, el
territorio no sólo delimita la competencia territorial sino que además es elemento
esencial del ente. Se le atribuyen fines generales.
La descentralización institucional da lugar a la noción de autarquía. En estos
casos el territorio sólo delimita la competencia territorial del ente. Se le atribuyen
fines especiales (viales; previsionales; enseñanza universita; etc.).

Los principios de concentración y desconcentración (o descentralización

burocrática)
Son técnicas de agrupamiento (concentración) o distribución (desconcentración)
permanente de competencias.
No confundir desconcentración (o “descentralización burocrática”) con
descentralización.
Por la desconcentración se atribuyen competencias a órganos –nuevos o no- (plantea
una relación interorgánica). Por ejemplo: la creación de una nueva Comisaría; u otra
sede del Registro Civil; u otra sede la Municipalidad.
Por la descentralización se atribuyen competencias a entes –nuevos o no- (plantea
una relación intersubjetiva). Por ejemplo: la creación de una entidad autárquica.

3. Autonomía y Autarquía
La autonomía supone la posibilidad de “auto normarse”. Puede ser “plena” (una
Provincia); o “semiplena” (en general, los Municipios y Comunas).
La autarquía supone la posibilidad de “autoadministrarse” según las normas
dadas por una entidad superior. Entidades autárquicas (el I.A.P.Os. en Santa Fe; el
I.O.S.P.E.R. en Entre Ríos). Remisión a Unidad V.