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Elaboración de políticas basadas en evidencia:

¿Qué es? ¿Cómo lo conseguimos? gary bancos

Serie de conferencias públicas de

ANU, presentada por ANZSOG,

Camberra, febrero de 2009

©COMUNIDAD DE AUSTRALIA 2009

ISBN 978-1-74037-280-0

Este trabajo tiene derechos de autor. Aparte de cualquier uso permitido en virtud de laLey de derechos
de autor de 1968, la obra puede reproducirse total o parcialmente con fines de estudio o capacitación,
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diferente, comuníquese con Medios y publicaciones (consulte a continuación).

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Una cita apropiada para este artículo es:

Bancos, G. 2009,Elaboración de políticas basadas en evidencia: ¿Qué es? ¿Cómo lo conseguimos?(Serie de

conferencias públicas de ANU, presentada por ANZSOG, 4 de febrero), Comisión de Productividad, Canberra.

La Comisión de Productividad

La Comisión de Productividad es el organismo independiente de investigación y asesoramiento del

gobierno australiano sobre una variedad de cuestiones económicas, sociales y ambientales que afectan
el bienestar de los australianos. Su función, expresada de manera más simple, es ayudar a los
gobiernos a elaborar mejores políticas, en interés a largo plazo de la comunidad australiana.

La independencia de la Comisión está respaldada por una ley del Parlamento. Sus procesos y
resultados están abiertos al escrutinio público y están motivados por la preocupación por el
bienestar de la comunidad en su conjunto.

Se puede obtener más información sobre la Comisión de Productividad en el sitio web de la

Comisión (www.pc.gov.au) o comunicándose con Medios y Publicaciones al (03) 9653 2244 o por
correo electrónico: maps@pc.gov.au .
Prefacio

Este ensayo aborda algunos problemas y desafíos clave en la búsqueda de un enfoque

basado en evidencia para las políticas públicas. Originalmente se entregó como un
Conferencia pública de la ANU, presentado por la Escuela de Gobierno de Australia y
Nueva Zelanda, en Canberra el 4 de febrero de 2009. Las versiones anteriores se
entregaron a una Comisión de Servicios Públicos de AustraliaLíder a líderseminario en
Canberra en octubre de 2008, y como discurso de apertura de laConferencia anualde la
Sociedad de Economía de Australia y Nueva Zelanda, en Brisbane en agosto de 2008. Si
bien está disponible en otros lugares, incluso en el sitio web de la Comisión de
Productividad, la Comisión lo publica por separado para ayudar a su difusión, dado el
amplio interés en el tema.

Agradezco a los organizadores de los eventos anteriores por permitirme hablar sobre este
tema, ya los asistentes cuyas preguntas y comentarios me ayudaron a refinar las ideas y los
argumentos del documento. También agradezco los aportes y comentarios útiles de los
colegas de la Comisión de Productividad. Sin embargo, la responsabilidad por las opiniones
expresadas sigue siendo mía.

Gary Banks AO
Presidente
mayo de 2009

PREFACIO tercero
Introducción

En un discurso patrocinado por la Escuela de Gobierno de Australia y Nueva Zelanda,

pensé que un par de citas sobre el gobierno mismo podrían ser un buen punto de
partida. PJ O'Rourke, quien tiene previsto hablar en Australia en abril, dijo una vez
que "el misterio del gobierno no es cómo funciona, sino cómo detenerlo"..En un siglo
anterior, se dice que Otto von Bismarck dijo: "Las leyes son como salchichas: es mejor
no ver cómo se hacen".

Esas observaciones ingeniosas se han convertido en aforismos perdurables por una razón.
Reflejan una visión bastante cínica y generalizada de larga data sobre las operaciones del
Gobierno. Además, afrontémoslo, dentro del propio gobierno, muchos de nosotros hoy nos
encontramos riéndonos a sabiendas de las payasadas delos hombres huecos, tal como lo hicimos
con sí ministro; y quizás también estremecerse al reconocer cómo una propuesta de política
cuidadosamente elaborada puede subvertirse tan fácilmente, o una política dudosa puede triunfar
con poca evidencia real o análisis para recomendarla.

la idea delos hombres huecosaparentemente fue concebida, y los primeros episodios se

desarrollaron, bajo el Gobierno anterior. Dicho esto, un cambio de Gobierno no pareció
reducir el atractivo del programa, ni sus ratings. Sin duda eso se debe a que contiene
algunas realidades universales de la vida política, independientemente del partido que
esté en el poder. Y, de hecho, a pesar del mayor énfasis puesto por el Gobierno actual en
la elaboración de políticas basadas en evidencia, como se refleja en una variedad de
revisiones y en nuevos procesos y estructuras dentro de la Commonwealth y el COAG.

Por lo tanto, hemos visto un debate público considerable sobre la base de una serie de iniciativas
políticas recientes. Estos incluyen: el impuesto a los 'alcopops'; el cambio de umbral para el
recargo del seguro privado; la vinculación de los pagos de asistencia social indígena a la asistencia
escolar; reloj de combustible; reloj de supermercado; y el Fondo de Innovación Green Car. Hubo un
debate público similar bajo el Gobierno anterior sobre la base de iniciativas tales como el enlace
ferroviario Alice-to-Darwin; el Acuerdo de Libre Comercio Australia-Estados Unidos; el Bono Bebé;
la prohibición de las bombillas de incandescencia; Work Choices y la Iniciativa Nacional del Agua,
entre otros.

Además, donde las revisiones públicas informaron tales iniciativas, ellas mismas
han sido objeto de críticas considerables, en relación con su composición, sus
procesos y la calidad de su análisis.

Obviamente, esto tampoco es un fenómeno nuevo, pero ilustra los desafíos de implementar
adecuadamente un enfoque basado en evidencia para las políticas públicas, y de ser

RETOS DE 1
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
vistohaberlo hecho, lo que puede ser crucial para la aceptación por parte de la comunidad de las consiguientes
decisiones políticas.

Avanzar en nuevas reformas será un desafío

Es tan importante que tengamos un enfoque riguroso y basado en evidencia para la política pública en Australia hoy

como en cualquier otro momento de nuestra historia.

Como todos sabrán aquí, Australia enfrenta importantes desafíos a largo plazo; desafíos
que solo se han visto exacerbados por la turbulencia económica que estamos luchando
para enfrentar en este momento. Cuando termine la crisis actual, aún tendremos los
desafíos continuos del efecto invernadero, el envejecimiento de nuestra población y las
continuas presiones competitivas internacionales. No debemos subestimar la
importancia de esos desafíos, que dan prioridad a mejorar la eficiencia y la productividad
de nuestra economía.

La buena noticia, como también sabrá, es que hay mucho margen de mejora. La
Agenda Nacional de Reforma del COAG abarca gran parte de lo que se necesita
— no solo completar la antigua agenda de competencia, sino profundizar en un buen diseño
regulatorio y la reducción de la burocracia, la provisión eficiente de infraestructura y los
problemas de capital humano que serán tan importantes para el desempeño de la innovación
y la productividad de este país con el tiempo.

El modelo de la Comisión de la Agenda Nacional de Reforma indica que las ganancias de esta
'tercera ola' de reforma podrían ser potencialmente mayores que las de la primera y la
segunda ola (Banks 2008a). El problema es que quedan pocas reformas 'fáciles'. El período
anterior tuvo muchos frutos al alcance de la mano que ahora se han cosechado en gran
parte. Incluso en el área de la competencia, en lugar de una mayor desregulación, nos
enfrentamos a la necesidad de mejoras regulatorias que son bastante sutiles y complejas de
evaluar. En la nueva agenda que tiene que ver con mejorar el capital humano, abundan las
complejidades. No conocemos todas las respuestas a los impulsores de políticas de mejores
resultados en salud y educación, por ejemplo, y mucho menos al objetivo apremiante de
reducir la desventaja indígena.

Todos estos son problemas a largo plazo. También tienen una dimensión
interjurisdiccional, trayendo consigo el desafío de encontrar soluciones nacionales a
problemas que han sido abordados por estados y territorios individuales en el pasado.
Esto ha 'aumentado la apuesta' por tener un buen análisis y buenos procesos para
ayudar a evitar cometer errores a escala nacional que anteriormente se habrían limitado
a jurisdicciones particulares.

2 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
En un discurso a altos funcionarios públicos en abril del año pasado, el Primer Ministro
observó que 'la elaboración de políticas basadas en la evidencia es el corazón de un gobierno
reformista' (Rudd 2008). Esta noche quiero explorar por qué eso es profundamente cierto; lo
que significa en la práctica, y algunas implicaciones para quienes estamos en la
administración pública. Al hacerlo, me basaré en la experiencia de la Comisión de
Productividad, que con sus predecesores ha estado en el centro de la formulación de políticas
basadas en evidencia en Australia durante más de tres décadas (PC 2003; Banks y Carmichael
2007), para destilar algunas ideas. en lo que se necesita en todo el gobierno en general si
queremos tener éxito.

Por qué necesitamos un enfoque basado en la evidencia

No creo que tenga que convencer a nadie aquí del valor de un enfoque basado en evidencia
para las políticas públicas. Después de todo, no es un concepto novedoso. (Leí en alguna
parte que se remonta al siglo XIV, motivado por un deseo de disciplinar el gobierno
caprichoso de los déspotas). Su ausencia en la práctica, sin embargo, ha sido lamentada
durante mucho tiempo. Hace más de un siglo, por ejemplo, Florence Nightingale amonestó al
Parlamento inglés en los siguientes términos (Pearson 1924):

Cambias tus leyes y tu forma de administrarlas tan rápido, y sin investigar los resultados
pasados o presentes, que todo es experimento, sube y baja, doctrinario; un volante entre
battledores.

El término 'elaboración de políticas basadas en evidencia' ha sido popularizado recientemente por

el Gobierno de Blair, que fue elegido en una plataforma de 'lo que importa es lo que funciona'.
Blair habló de poner fin a la toma de decisiones basada en la ideología y de "cuestionar las formas
heredadas de hacer las cosas" (Blair y Cunningham 1999).

Por supuesto, 'formas heredadas de hacer las cosas' significaba para el gobierno de Blair las
formas de la anterior administración de Thatcher. El advenimiento de un nuevo gobierno es
claramente un buen momento para iniciar un enfoque de política pública basado en evidencia,
especialmente después de una década o más de gobierno anterior. Creo que eso también resuena
con la adopción en Australia de estas ideas del 'Nuevo Laborismo' del Reino Unido, comenzando
con el Gobierno de Bracks en Victoria.

Pero, nuevamente, la elaboración de políticas basadas en evidencia no es nueva en este país.

Probablemente el ejemplo más antiguo, o el más antiguo, sería la elaboración de tarifas, que
durante muchos años la legislación exigió que estuviera informada por un informe público
producido por la Junta de Aranceles y sus organizaciones sucesoras (en particular, la Comisión de
Asistencia a las Industrias). Sin embargo, la naturaleza de esos informes basados en evidencia
cambió drásticamente con el tiempo, de simplemente informar los impactos en

RETOS DE 3
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
industrias bajo revisión para informar también los efectos en otras industrias y la economía
en general.

Otras reformas clave de política económica que se han basado en gran medida en revisiones/
evaluaciones basadas en evidencia incluyen la liberalización del mercado financiero y del tipo de
cambio de la década de 1980, las reformas de la Política Nacional de Competencia de la década de
1990 y el cambio a metas de inflación en la política monetaria en 1993. Ejemplos de el ámbito de la
política social, incluir el Plan de contribución a la educación superior (HECS) en su configuración
inicial, y la introducción de disposiciones de 'Valoración comunitaria de por vida' en la regulación
del seguro de salud privado.

La historia de los aranceles ilustra el punto crucial de que la contribución de un enfoque

basado en la evidencia depende de su contexto y de los objetivos a los que se dirige. La
evidencia que está dirigida a apoyar objetivos limitados (un grupo o sector en particular, o
fomentar el uso de un producto o tecnología en particular) generalmente se verá bastante
diferente a la que tiene como objetivo los mejores intereses de la comunidad en general. Por
supuesto, esto depende de tener las herramientas analíticas que permitan llevar a cabo una
evaluación tan amplia. Los desarrollos en esta área también fueron una parte importante de
la historia de los aranceles, así como en otras áreas de política.

Si bien la evaluación y revisión sistemáticas de la política no han sido generalizadas, y podría

decirse que han sido menos evidentes en los dominios social y ambiental que en el económico, la
experiencia de Australia ilustra su contribución potencial. También revela la esterilidad de los
debates académicos sobre si la evidencia puede o debe desempeñar un papel 'determinista' en los
resultados de las políticas. Quedará claro para todos en esta reunión en Canberra que las
decisiones políticas generalmente estarán influenciadas por mucho más que evidencia objetiva o
análisis racional. Los valores, los intereses, las personalidades, el momento, las circunstancias y la
casualidad, en resumen, la democracia, determinan lo que realmente sucede.

No obstante, la evidencia y el análisis pueden desempeñar un papel útil, incluso decisivo, para
informar los juicios de los formuladores de políticas. Es importante destacar que también pueden
condicionar el entorno político en el que se deben realizar esos juicios.

La mayoría de las políticas son experimentos.

Sin evidencia, los formuladores de políticas deben recurrir a la intuición, la ideología o la sabiduría
convencional o, en el mejor de los casos, solo a la teoría. Y, de hecho, muchas decisiones políticas
se han tomado de esa manera. Pero las políticas resultantes pueden descarriarse seriamente,
dadas las complejidades e interdependencias de nuestra sociedad y economía, y la
imprevisibilidad de las reacciones de las personas ante el cambio.

4 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
De los muchos ejemplos que podría dar, me vienen a la mente algunos de las revisiones
recientes de la Comisión de Productividad:

• En nuestra investigación para COAG sobre las implicaciones económicas del envejecimiento de
la población de Australia (PC 2005a), demostramos que las recetas de políticas comunes para
aumentar la inmigración o aumentar la tasa de natalidad tendrían poco impacto en el perfil
demográfico o sus consecuencias fiscales (de hecho, mayor la fertilidad exacerbaría
inicialmente las presiones fiscales)

• nuestro informe sobre la fijación de precios de la infraestructura vial y ferroviaria (PC 2006b) mostró que la
presunción de que el uso de las carreteras estaba subvencionado sistemáticamente en relación con el ferrocarril
no estaba respaldada por los hechos (hechos que eran bastante difíciles de discernir)

• en nuestra investigación sobre la política de gestión de desechos (PC 2006c), encontramos

que el objetivo de cero desechos sólidos no solo era económicamente costoso, sino
ambientalmente perjudicial

• nuestra investigación sobre la asistencia estatal a la industria mostró que las guerras de ofertas por
inversiones y los grandes eventos en los que participaban los gobiernos estatales generalmente
constituían no solo un juego de suma negativa a nivel nacional, sino en muchos casos un juego de
suma cero para el estado ganador (Banks 2002)

• Nuestro estudio sobre el sistema de innovación de Australia (PC 2007b) reafirmó que,
contrariamente a la opinión convencional, la concesión fiscal general para I+D actuó principalmente
como una "recompensa" por la investigación que las empresas habrían realizado de todos modos,
en lugar de generar mucha I+D adicional.

• nuestro reciente borrador de informe sobre la licencia parental (PC 2008b), indicó que las
opiniones binarias en relación con si el cuidado de los niños era algo bueno o malo eran
incorrectas, según el grupo de edad que se estuviera considerando, y que había muchas
influencias sutiles involucradas .

Para tomar un ejemplo separado del campo de la educación, que está justamente en el centro del
escenario en la Agenda de Reforma Nacional de COAG, el objetivo de política a largo plazo de reducir el
tamaño de las clases ha recibido muy poco apoyo empírico. Por el contrario, la importancia del
desempeño individual de los docentes y el vínculo con incentivos pecuniarios diferenciados están
respaldados por pruebas sólidas, pero se han descuidado mucho. (Eso ilustra no solo la falta de políticas
educativas basadas en evidencia, donde los científicos sociales parecen haber tenido poca participación,
sino también la influencia a lo largo de los años de los sindicatos de docentes y otros intereses).

Entre otras cosas, las políticas que no han sido informadas por buena evidencia y
análisis caen presa más fácilmente de la 'Ley de Consecuencias No Deseadas' —en
lenguaje popular, la Ley de Murphy— que puede llevar a errores costosos. Por
ejemplo, la Comisión encontró, en una serie de revisiones, que el bien intencionado

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BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
los marcos regulatorios diseñados para proteger la flora y la fauna autóctonas y para conservar los
edificios históricos, en realidad estaban socavando los objetivos de conservación al crear
incentivos perversos para los responsables.

Nuestro informe para COAG,Superando la Desventaja Indígena, está plagado de ejemplos.

Uno de los primeros viajes de campo que hice, como parte de establecer ese proceso, fue a
Alice Springs, donde me enteré de un caso de una consecuencia no deseada que sería
divertido si los problemas no fueran tan serios. Involucró a niños que comenzaron a inhalar
gasolina para que pudieran calificar para los diversos beneficios y obsequios en un programa
diseñado para erradicarlo. Que esto pudiera suceder, sin duda, no se nos habría ocurrido a
ninguno de nosotros en Canberra, pero bien podría habérselo ocurrido a algunos de los
ancianos de la comunidad si se les hubiera preguntado.

Pero, como han afirmado Noel Pearson y otros líderes indígenas, quizás el ejemplo más
calamitoso y trágico de todos fue la extensión de la 'igualdad salarial' a los ganaderos
aborígenes a fines de la década de 1960. A pesar de las advertencias de algunos en ese
momento, esta acción aparentemente bien motivada llevó a la mayoría a perder sus trabajos,
empujándolos a ellos y a sus familias extendidas a los municipios, sometiéndolos en última
instancia a los estragos del bienestar pasivo; con el acceso liberalizado al alcohol como golpe
final. Buenas intenciones, malas consecuencias; muy, muy difícil de remediar.

Ahora bien, no estoy diciendo que la política nunca deba proceder sin pruebas rigurosas. A
menudo, no se puede obtener evidencia suficientemente buena, especialmente cuando las
decisiones deben tomarse rápidamente. Y nunca puedes tenercertezaen la política pública. Toda
política es efectivamente experimentación. Pero eso no significa volar a ciegas: aún necesitamos
una buena justificación o una buena teoría. Los fundamentos y las teorías en sí mismos pueden
estar sujetos a escrutinio y debate, y en un sentido que constituye una forma de evidencia que
puede dar cierta seguridad sobre los resultados probables. Sin embargo, es importante señalar
que todos los experimentos de políticas deben ser monitoreados y evaluados y, con el tiempo,
corregidos o terminados si resultan ser fallas. Estas son cosas que los gobiernos suelen encontrar
difíciles de hacer, en particular la parte de terminación.

Podría decirse que el caso más importante de formulación de políticas en condiciones de

incertidumbre es el desafío contemporáneo que plantea el calentamiento global. Con enormes
incertidumbres residuales en la ciencia, la economía y la política (internacional), puede haber poca
confianza en que alguien pueda identificar una receta de política únicamente 'correcta' para
Australia en este momento. Por lo tanto, la única forma sensata de avanzar es comenzar
gradualmente, monitorear, aprender haciendo a medida que desarrollamos instituciones y vemos
los efectos de la fijación de precios del carbono en nuestra economía y comunidad, y mientras
esperamos que otros vengan a la fiesta, en otras palabras, una respuesta adaptativa. Esa parece
ser, en líneas generales, la estrategia que el Gobierno ha adoptado finalmente en su reciente Libro
Blanco (Departamento de Cambio Climático 2008). Dicho esto, el éxito de tal estrategia aún

6 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
depende de los juicios sobre el momento más adecuado y el alcance de la acción por parte de
Australia y, de hecho, la forma particular de la acción política en sí misma, en particular el
mecanismo para fijar el precio del carbono, su cobertura y las disposiciones de compensación.
Estos siguen siendo objeto de debate en curso.

Condicionando el entorno político

La complejidad y la incertidumbre harían que las decisiones políticas fueran lo suficientemente

difíciles, incluso si pudieran hacerse únicamente por motivos técnicos. Pero las políticas no se
hacen en el vacío. Por el contrario, suelen surgir de una vorágine de energía política, intereses
creados y cabildeo. Comúnmente, aquellos con intereses especiales intentarán alinear sus
demandas con el interés público. La persona promedio (votante) racionalmente no hace el trabajo
duro necesario para averiguar si eso es correcto o no, pero a menudo se siente intuitivamente
comprensivo.

En esorealpolitik, la evidencia y el análisis sólidos y disponibles públicamente pueden servir como

un importante contrapeso a la influencia de los intereses seccionales, lo que permite que la
comunidad en general esté mejor informada sobre lo que está en juego en las propuestas de los
grupos de interés y otorga derechos a quienes correrían con los costos. de implementarlos.

La reforma tarifaria brinda nuevamente un ejemplo clásico de evidencia que se utiliza para impulsar a
los posibles beneficiarios de la reforma en el debate de políticas. En Australia, los perdedores bajo el
régimen arancelario fueron las principales industrias exportadoras —los agricultores y los mineros—
que comenzaron a apreciar, con la ayuda de la Comisión de Asistencia a las Industrias, el alcance de los
impuestos y costos implícitos que estaban soportando; y pronto se convirtieron en una poderosa fuerza
para la reforma arancelaria. La Política Nacional de Competencia ha visto desempeñar un papel político
similar a través de procesos probatorios.

Para tomar un ejemplo bastante diferente, la industria del juego obtuvo mucho apoyo político
para la desregulación basada esencialmente en un mito: a saber, que generaría muchos
empleos nuevos pero solo tendría impactos sociales adversos menores. El informe de la
Comisión mostró lo contrario (PC 1999). Los juegos de azar no generaron (y no pueden)
generar empleos adicionales significativos a largo plazo, y tienen impactos sociales muy
importantes. Establecer eso les dio a los grupos comunitarios una plataforma más sólida para
impulsar reformas a la regulación del juego y el desarrollo y financiamiento de medidas de
minimización de daños.

Mi punto es que la buena evidencia puede mejorar o 'neutralizar' los obstáculos políticos, haciendo
así que las reformas sean más factibles. Esa es parte de la razón por la cual, como ha dicho el
Primer Ministro, un gobierno reformista necesita tener un enfoque basado en evidencia en el
centro del escenario.

RETOS DE 7
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
los ingredientes esenciales

Sin embargo, para que la evidencia desempeñe estas diversas funciones, debe ser la evidencia
correcta; tiene que ocurrir en el momento adecuado y ser visto por las personas adecuadas. Eso
puede parecer obvio, pero en realidad es muy exigente. Quiero hablar ahora brevemente sobre
algunos ingredientes esenciales para lograrlo.

La metodología importa

Primero, metodología. Es importante que, cualquiera que sea el enfoque analítico elegido,
permita una consideración adecuada de la naturaleza del tema o problema y de las diferentes
opciones para la acción política.

La mitad de la batalla es entender el problema. No hacerlo correctamente es una de las

causas más comunes del fracaso de las políticas y de la mala regulación. A veces esto es una
consecuencia comprensible de fuerzas complejas, pero a veces parece tener más que ver con
el deseo de que el gobierno tome medidas a pesar de todo.

Un ejemplo contemporáneo que ha recibido un poco de atención como consecuencia del informe
de la Comisión sobre la gestión de residuos es la medida para prohibir las omnipresentes bolsas
de plástico en nuestros supermercados. Esta iniciativa obtuvo mucho apoyo de los supuestos
problemas que estas bolsas plantean para el flujo de basura y para la salud marina. Pero una
investigación más detallada por parte de la Comisión pronto expuso graves inexactitudes y
exageraciones en esas afirmaciones. De hecho, algo de lo que pasaba por 'evidencia' era contrario
al sentido común, y algo francamente hilarante. (Una Declaración de Impacto de la Regulación
(EPHC 2008) citó sobriamente informes de los medios de India de que una vaca muerta en las
calles de Nueva Delhi tenía ¡35,000 bolsas de plástico en su sistema digestivo!)

En situaciones en las que la acción del gobierno parece justificada, una sola opción, sin importar qué tan
cuidadosamente se analice, rara vez proporciona evidencia suficiente para una decisión de política bien
informada. La realidad, sin embargo, es que gran parte de la política pública y la regulación se hacen
precisamente de esa manera, con pruebas limitadas a respaldar una forma de proceder ya preferida.
¡De ahí la expresión subversiva, 'evidencia basada en políticas'!

Incluso cuando el enfoque político general es claro, los instrumentos particulares adoptados
pueden marcar una diferencia significativa. Así, por ejemplo, los economistas aceptan
abrumadoramente la superioridad de un enfoque basado en el mercado para reducir las
emisiones de carbono, pero difieren en cuanto a si un mecanismo de tope y comercio o un
impuesto explícito (o alguna combinación de ambos) produciría la mejor solución. resultados. La
aparente prisa de Australia por adoptar la opción comercial sigue siendo polémica entre algunos
economistas prominentes, ilustrada por la reciente defensa pública de Geoff Carmody (2008) (en

8 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
apoyo de un impuesto basado en el consumo) y Warwick McKibbin (2009) (apoyo de un
esquema 'híbrido', con componentes de comercio e impuestos).

La forma en que se miden los impactos de las diferentes políticas depende del tema y la
tarea, y de si se trata de una evaluación ex ante o ex post. Hay una variedad de metodologías
disponibles. También hay un debate activo sobre sus méritos relativos. Sin embargo, todas las
buenas metodologías tienen una serie de características en común:

• ponen a prueba una teoría o proposición sobre por qué la acción de la política será efectiva (en
última instancia, promoverá el bienestar de la comunidad) y la teoría también revelará qué
impactos de la política deben observarse para que tenga éxito.

• tienen un tratamiento serio del 'contrafactual'; es decir, ¿qué sucedería en

ausencia de cualquier acción?
• implican, siempre que sea posible, la cuantificación de los impactos (incluidas las estimaciones de
cómo varían los efectos para diferentes 'dosis' de políticas y para diferentes grupos)

• miran tanto los efectos directos como los indirectos (a menudo es elindirectoefectos que pueden ser
más importantes)

• establecen las incertidumbres y el control de otras influencias que pueden afectar los
resultados observados

• están diseñados para evitar errores que podrían ocurrir a través de la autoselección u otras
fuentes de sesgo

• proporcionan pruebas de sensibilidad y, lo que es más importante,

• tienen la capacidad de ser probados e, idealmente, replicados por terceros.

Australia ha estado a la vanguardia internacionalmente en el desarrollo y uso de algunas

metodologías. Por ejemplo, hemos liderado el mundo en el modelado de "equilibrio general" de
los "efectos directos e indirectos" de los cambios de política en toda la economía. De hecho, la
Comisión de Asistencia a las Industrias, con su 'Proyecto de Impacto' bajo la dirección de los
Profesores Powell y Dixon, básicamente lo puso en marcha.

Pero Australia ha hecho relativamente poco en algunas otras áreas importantes, como los
'ensayos aleatorios', que pueden ser particularmente instructivos para desarrollar una buena
política social (Boruch et al. 2002). Parece que vemos mucho más (proporcionalmente) de esta
investigación que se realiza en los Estados Unidos, por ejemplo.

La mayoría de las metodologías basadas en evidencia encajan ampliamente dentro de un marco de

costo-beneficio (o al menos costo-efectividad), diseñado para determinar un beneficio (neto) estimado
para la sociedad. Es un marco sólido que prevé el reconocimiento explícito de costos y beneficios, y
requiere que los responsables de la formulación de políticas consideren la gama completa de posibles

RETOS DE 9
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
impactos Pero no ha sido tan común o bien utilizado, incluso en tareas relativamente
sencillas como la evaluación de proyectos de infraestructura.

El jefe de la secretaría de Infraestructura de Australia comentó recientemente en los siguientes

términos acerca de muchas de las propuestas de infraestructura presentadas a ese organismo: "el
vínculo con los objetivos y los problemas es débil, la evidencia es débil, la cuantificación de costos y
beneficios es generalmente débil" (Deagan 2008).

Por lo tanto, es muy bienvenido que Infraestructura Australia haya enfatizado que cualquier
proyecto que recomiende para financiamiento público debe cumplir con rigurosas pruebas de
costo-beneficio (Infraestructura Australia 2008). Es especialmente importante, como ha afirmado
el propio Ministro Albanese, que esto incluya la cuantificación de los impactos sociales o
ambientales más 'subjetivos'; o, cuando esto resulte imposible, que haya un tratamiento explícito
de la naturaleza de esos impactos y los valores que se les imputan (Albanese 2008). En el pasado,
esto ha demostrado ser el 'talón de Aquiles' de los convenios colectivos para las principales
inversiones públicas: los costos financieros generalmente se subestiman, los beneficios no
financieros se exageran.

Los cálculos elásticos de este tipo parecen ser endémicos de las propuestas de inversión
ferroviaria, en particular las 'greenfield', que rara vez pasan revista únicamente a la economía. Es
inquietante observar, por lo tanto, que los proyectos ferroviarios ocupan un lugar importante en la
lista inicial de Infraestructura de Australia de proyectos que justifican una evaluación adicional, por
un total de más de $ 100 mil millones. Entre estos encontramos castañas tan antiguas como un
sistema de tren ligero para el ACT y un tren muy rápido que une Canberra con Sydney y
Melbourne. (Sin embargo, las propuestas ferroviarias no son las únicas que evocan locuras
pasadas. Observo que la expansión del Plan del río Ord también está en la lista).

Sin duda, es un desafío monetizar algunos de los costos y beneficios probables asociados con
ciertas áreas de la política pública. Pero a menudo no nos esforzamos lo suficiente. Sin
embargo, hay algunos ejemplos de intentos creativos. Estos incluyen el trabajo de la Comisión
de Productividad en áreas como el juego, la política de protección al consumidor e incluso el
bienestar animal.

La clave es poder evaluar mejor si es probable que los beneficios superen los costos, dentro de un
marco analítico coherente, incluso si todo no puede reducirse a un solo número o algunos
elementos no pueden cuantificarse. Por lo tanto, en nuestros informes de política de juego y
consumo, por ejemplo, solo pudimos proporcionar estimaciones de beneficios netos dentro de
rangos plausibles. En el análisis requerido por el NCP de la propuesta del gobierno de ACT para
prohibir el comercio de huevos de gallinas en batería, cuantificamos los costos económicos
probables e identificamos los impactos potenciales en las aves (PC 1998). Sin embargo, no
llegamos a valorarlos, ya que tales valoraciones dependen de criterios éticos.

10 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
consideraciones y normas comunitarias que son mejor elaboradas por representantes políticos
responsables.

Los buenos datos son un requisito previo

Un segundo ingrediente esencial, por supuesto, son los datos. Australia ha sido muy bien atendida
por la Oficina Australiana de Estadísticas y la integridad de las bases de datos nacionales que ha
generado. Pero en algunas áreas estamos luchando. Además de los desafíos de evaluar los
impactos y desentrañar los efectos de las influencias simultáneas, a menudo enfrentamos
deficiencias de datos más básicas. Por lo general, se encuentran en dominios sociales y
ambientales en lugar de económicos, donde debemos confiar en colecciones administrativas, o de
hecho puede que no haya colecciones en absoluto.

Los problemas de datos acosan la Agenda Nacional de Reforma en el área del capital
humano. Las estrategias de salud preventiva y las vías de los factores causales son un
ejemplo. La política indígena brinda otro problema sorprendente, que involucra una miríada
de problemas relacionados con la identificación, la incidencia de diferentes condiciones de
salud u otras, y su distribución en diferentes partes del país, todos los cuales son muy
importantes para la formación de políticas públicas. En el área crucial de la educación,
obtener datos de desempeño ha sido una lucha épica, sobre la cual comentaré más adelante.
En el área prioritaria de COAG del desarrollo de la primera infancia, un artículo de encuesta
reciente del Instituto Australiano de Estudios de la Familia concluye:

La escasez de datos de evaluación sobre las intervenciones en general... hace que sea imposible
comentar sobre la utilidad de las intervenciones en la primera infancia como una estrategia general
para mantener las mejoras para los niños a largo plazo. (Wise et al. 2005)

Las deficiencias de datos inhiben el análisis basado en evidencia por razones obvias. También
pueden conducir a la dependencia de encuestas 'rápidas y sucias', o al uso de grupos focales,
como se satiriza enlos hombres huecos. Un colega observó que un gobierno estatal en
particular en el que había trabajado era un usuario frecuente de grupos focales. Tienen un
propósito, pero creo que es más superficial, mejor dirigido a informar al marketing que a
analizar los posibles impactos de las políticas.

El otro riesgo es que se recurra de manera inapropiada a los estudios en el extranjero

como sustituto de los estudios nacionales. A veces esto es similar al viejo chiste sobre el
tipo que pierde sus llaves en una calle oscura, pero se encuentra buscándolas a metros
debajo de un poste de luz, porque hay más luz. Traducir estudios extranjeros a Australia
a veces puede ser peligroso, dadas las diferentes circunstancias y el alcance de la mala
interpretación.

Un ejemplo de actualidad es el célebre trabajo de James Heckman en los EE. UU. que
demuestra los beneficios de la educación preescolar basada en el Programa Perry.

RETOS DE 11
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
(Heckman y Masterov 2007). Ese trabajo se ha convertido en una piedra de toque política para
los defensores de la educación preescolar intensiva universal en Australia. Si bien esa política
bien puede resultar sólida, el trabajo de Heckman no proporciona la evidencia necesaria.
Como él mismo ha reconocido claramente, el Proyecto Perry se limitó a los niños
desfavorecidos. Y la principal ganancia del tratamiento preescolar intensivo que recibieron
esos niños provino de la reducción del crimen. Entonces, si hay relevancia para el trabajo de
Perry en Australia, puede estar confinado principalmente a áreas donde hay una desventaja
concentrada.

Una gran falla de los gobiernos en Australia, y probablemente en todo el mundo, ha sido no
generar los datos necesarios para evaluar sus propios programas. En particular, ha habido
una falta de esfuerzo para desarrollar los datos de referencia esenciales para las
comparaciones antes y después. Aparte, debo señalar que muy a menudo incluso elobjetivos
de una política o programa no son claros para el desafortunado revisor. De hecho, una de las
cosas buenas de tener revisiones es que pueden obligar a aclarar cuáles deberían haber sido
los objetivos de la política en primer lugar. Ejemplos de políticas con objetivos poco claros del
actual programa de trabajo de la Comisión incluyen el Bono para Bebés, la asistencia por
sequía y las restricciones a la importación paralela de libros.

En la primera investigación sobre juegos de apuestas de la Comisión, tuvimos que realizar

una encuesta nacional para obtener una imagen de los impactos sociales, ya que no había
buenos datos nacionales. Recomendamos que, en el futuro, se realicen encuestas
consistentes periódicamente, pero esto no ha sucedido; el campo se ha vuelto un poco
confuso, y parece que estamos enfrentando los mismos problemas nuevamente al revisar
este tema 10 años después. Además, si bien en este tiempo ha habido una multitud de
medidas de minimización de daños introducidas por diferentes jurisdicciones en todo el país,
muy pocas de ellas fueron precedidas por pruebas o pilotos para evaluar su rentabilidad, o
diseñadas teniendo en cuenta la necesidad de datos de evaluación. .

En el campo indígena, incluso los tan esperados ensayos COAG carecían de datos de referencia. La
única excepción, según recuerdo, fue el ensayo de Wadeye, para el cual se encargó a Taylor (2004)
que recopilara los datos necesarios. En términos más generales, ni siquiera sabemos cuánto
dinero se ha gastado en programas indígenas, y mucho menos qué tan efectivos pueden haber
sido esos programas. (Actualmente hay una iniciativa en marcha para remediar eso, a través de un
nuevo marco de informes que involucra a todas las jurisdicciones, con el apoyo de secretaría de la
Comisión de Productividad).

En general, estamos viendo cómo se recortan los fondos para la recopilación de datos. Esto es en parte
consecuencia del llamado 'dividendo de eficiencia' en el sector público y la forma contundente en que se
impone. Una consecuencia es que en las agencias que tienen la responsabilidad de recopilar datos, la
información vital de la encuesta y otras recopilaciones de datos están siendo

12 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
en peligro ¡Esto parece particularmente perverso en un momento en que los gobiernos buscan
promover la formulación de políticas basadas en evidencia!

Por el contrario, Australia ha hecho grandes avances en la recopilación de datos de desempeño

comparables entre jurisdicciones a través de la Revisión de Servicios Gubernamentales (SCRGSP
2009). (Esto está siendo revisado actualmente por un grupo de altos funcionarios de COAG). Los
funcionarios de gobiernos extranjeros que visitan Australia a menudo han expresado su asombro
por lo que hemos logrado. Y agencias internacionales como la OCDE y la ONU han elogiado los
informes del Libro Azul y Superando las Desventajas Indígenas.

Pero Australia podría y debería haber hecho mucho más para aprovechar su sistema federal como
campo de pruebas natural para el aprendizaje de políticas en todas las jurisdicciones. De hecho, en
algunos casos, en lugar de alentar el suministro de datos para permitir comparaciones entre
jurisdicciones, en realidad se ha suprimido la base para tales comparaciones.

Mencioné anteriormente la falta de datos sobre los resultados del aprendizaje escolar. Dichos
datos son mejores ahora que en el pasado, pero ha sido una verdadera lucha. Y los datos que
hemos logrado recopilar y publicar están altamente agregados. Ciertamente, no ha llegado al nivel
de las escuelas individuales e involucra pruebas muy débiles que no revelan mucho sobre los
resultados de aprendizaje comparativos en todo el país. Los datos PISA de la OCDE generalmente
han sido más reveladores y más oportunos, a pesar de haber sido recopilados internacionalmente.

Andrew Leigh de la ANU ha publicado un artículo interesante con un colega, analizando el

impacto del rendimiento escolar individual en la lectoescritura y la aritmética (Leigh y
Thompson 2008). Pero su investigación tuvo que limitarse a WA, que fue la única jurisdicción
que publicó datos escolares. Incluso entonces, los datos solo se revelaron implícitamente en
los gráficos. Leigh se vio obligado a digitalizar los gráficos para obtener los números que le
permitieran realizar su nuevo análisis.

Así que creo que existe una oportunidad, bajo la bandera del Nuevo Federalismo, para
financiar la base de evidencia que necesitamos para comparar el desempeño de las políticas
en nuestra Federación y, por lo tanto, diseñar mejores políticas nacionales donde se
requieran enfoques nacionales. Una importante iniciativa reciente en esta dirección es la
asignación de fondos adicionales, como parte de un paquete educativo de $3.500 millones,
para un nuevo marco de informes de desempeño para las escuelas. La Ministra, Julia Gillard,
al respaldar el nuevo marco, afirmó: "Creo firmemente que la falta de transparencia oculta el
fracaso y nos ayuda a ignorarlo... Y la falta de transparencia nos impide identificar dónde se
necesitan mayores esfuerzos e inversiones" ( Gillard 2008).

RETOS DE 13
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
La evidencia real está abierta al escrutinio.

Esto lleva directamente a la tercera área de la que quería hablar: la transparencia.

Gran parte del análisis de políticas, como sabrán los presentes, en realidad ocurre a puerta
cerrada. Una necesidad política de velocidad o defensa contra adversarios oportunistas suele
estar detrás de eso. Pero ninguna evidencia es inmutable. Si no ha sido probado o
impugnado, no podemos realmente llamarlo 'evidencia'. Y pierde la oportunidad de educar a
la comunidad sobre lo que está en juego en un tema de política y, por lo tanto, de que acepte
más la iniciativa de política en sí.

La transparencia idealmente significa 'abrir los libros' en términos de datos, suposiciones y

metodologías, de modo que el análisis pueda ser replicado. Cuanto más amplios sean los impactos
de una propuesta de política, más amplia debería ser la consulta. No solo con los expertos, sino
también con las personas que probablemente seanafectadopor la política, cuyas reacciones y
comentarios brindan información sobre los impactos probables y ayudan a evitar consecuencias
no deseadas. Tal retroalimentación en sí misma constituye una forma útil de evidencia.

Los procesos de la Comisión se basan esencialmente en maximizar la retroalimentación.

No puedo detenerme mucho en esto aquí, aparte de decir que, en una variedad de áreas,
hemos aprendido mucho a través de nuestros extensos procesos de consulta pública,
particularmente en respuesta a los borradores de informes. Si compara los borradores
con nuestros informes finales, a menudo verá cambios para mejorar: a veces en nuestras
recomendaciones; a veces en los argumentos y pruebas que finalmente empleamos.

La transparencia en la formulación de políticas también ayuda al gobierno, porque puede ver cómo
reacciona la comunidad a las ideas antes de que estén completamente formadas, lo que le permite
anticipar mejor la política de seguir diferentes cursos de acción. Por lo tanto, las señales de una mayor
confianza nuevamente en los Libros Verdes por parte del gobierno australiano, como lo propugna el
Grupo de Trabajo sobre Regulación (2006), son muy bienvenidas. Por ejemplo, el proceso de desarrollo
de políticas para abordar el calentamiento global claramente se benefició de un elevado debate público
después de la publicación del Libro Verde.

La construcción de evidencia lleva tiempo

La transparencia puede tener sus desventajas. En particular, 'complica' y ralentiza el proceso de

toma de decisiones: la transparencia implica tiempo y esfuerzo. Eso es lo que parece haber
actuado en contra de los borradores de informes en una serie de ejercicios recientes de revisión
de políticas. Esto ha sido una pena, especialmente por las principales revisiones de políticas de la
industria del año pasado, que contenían recomendaciones con ramificaciones importantes para la
comunidad y la economía.

14 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
Existe un choque evidente entre la aceptación por parte de cualquier gobierno de la necesidad de
buenas pruebas y la "necesidad de rapidez" política. Pero los hechos son que la investigación detallada,
que involucra la recopilación de datos y la prueba de evidencia, no se puede hacer de la noche a la
mañana. Como ya se señaló, en algunos casos los datos necesarios no estarán disponibles 'listos para
usar' y pueden requerir una encuesta especial. En otros casos, los datos necesarios para la evaluación
del programa solo pueden revelarse a través de estudios piloto o pruebas con el programa mismo.

En varias ocasiones en la última década se me ha planteado la posibilidad de que la

Comisión lleve a cabo una tarea política atractiva, pero en un período de tiempo que me
pareció irrazonable para que se hiciera bien, particularmente en vista del tiempo que la
gente necesita hacer presentaciones y darnos su opinión. Cuando la Comisión hace algo,
la gente espera con razón poder opinar. Como consecuencia, esas tareas en la mayoría
de los casos terminaron en manos de consultores. (Y en la mayoría de los casos los
resultados han reivindicado mi posición).

Buena evidencia requiere buena gente

La quinta área de importancia es la capacidad y la experiencia. No se puede tener buena evidencia, no

se puede tener una buena investigación, sin una buenagente. Las personas expertas en métodos
cuantitativos y otros análisis son especialmente valiosas. Por lo tanto, es irónico que aparentemente
hayamos experimentado una disminución en el número de personas con tales habilidades dentro del
servicio público en el mismo momento en que se le pidió que proporcionara un enfoque basado en
evidencia que dependa de ellas. Una vez más, eso ha sido en gran medida consecuencia de las medidas
presupuestarias durante un largo período de tiempo. La investigación tiende a verse como una función
más prescindible cuando se reducen los gobiernos y las burocracias.

Me han llamado la atención varias manifestaciones de la consiguiente reducción de la capacidad. Uno es

el calibre inferior de algunos de los equipos de proyectos departamentales que he observado tratando
de realizar trabajos de revisión y evaluación. En segundo lugar, parece haber un aumento de la caza
furtiva de personal de investigación dentro del sector público, o al menos de solicitudes de adscripción.

También estamos viendo importantes iniciativas nuevas para capacitar al personal. Un ejemplo
significativo es el patrocinio del Tesoro de un nuevo programa, a cargo de la Universidad de Monash,
para enseñar economía a los no economistas. (Hemos visto una reducción del grupo de reclutamiento
de graduados en economía en los últimos años y me pregunto si el estudio de la economía se está
convirtiendo en una disciplina de nicho en nuestras universidades).

También hemos visto un aumento importante en la contratación de investigación relacionada con

políticas fuera del servicio público. Muchos de esos trabajos han ido a consultores de negocios.

RETOS DE 15
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
en lugar de a los académicos. Esto contrasta con la experiencia en los EE. UU., donde la
comunidad académica parece ser mucho más utilizada por el gobierno.

Subcontratar no es de ninguna manera algo malo. (¡Algunos de mis mejores amigos son
consultores!) Ha estado ocurriendo progresivamente durante décadas. Pero parece estar
cambiando de carácter más recientemente. El enfoque parece estar ampliándose de la
provisión deentradasa la formulación de políticas, a la preparación desalidas—Todo el
paquete. Esto ganó prominencia pública el año pasado a través de informes de prensa del
Boston Consulting Group trabajando en una 'política de la primera infancia' y desarrollando
un plan de negocios para el 'instituto global' para el secuestro de carbono. Además, KPMG
parece haberse vuelto activo en el área de políticas de infraestructura.

Existen claros beneficios para el gobierno al usar consultores profesionales: nuevas

ideas, gente talentosa, entrega a tiempo, presentación atractiva y, posiblemente, costo.
– aunque algunos de los pagos han sido sorprendentemente grandes. Pero también hay algunos
riesgos significativos. Los consultores a menudo toman atajos. Sus informes pueden ser
superficiales. Y, más fundamentalmente, por lo general son menos responsables que los asesores
de servicio público por los resultados de las políticas.

Si los académicos podrían aprovechar más es un tema clave. En una época anterior, la
participación de los académicos fue fundamental para desarrollar el impulso probatorio y
analítico de las primeras oleadas de reforma microeconómica. Los ejemplos del campo de la
política comercial y de competencia incluyen a Max Corden, Richard Snape, Fred Gruen, Peter
Lloyd, Bob Gregory, Ross Garnaut, Fred Hilmer, entre otros. ¿Dónde están los equivalentes de
la nueva generación académica en apoyo de la 'Tercera Ola'? Solo me vienen a la mente
algunos nombres, por ejemplo, de académicos que hayan hecho una contribución pública
notable a las políticas relacionadas con el desarrollo del capital humano.

Tal participación es, por supuesto, una calle de doble sentido, tanto del lado de la demanda como del
lado de la oferta. El lado de la oferta parece haber disminuido con el tiempo, en parte porque los
investigadores académicos prometedores han buscado una remuneración más atractiva en otros
lugares y en parte porque su tiempo ha sido consumido cada vez más por sus 'trabajos diarios'. Por el
lado de la demanda, a veces se escucha a los funcionarios públicos superiores quejarse de que puede
ser muy difícil hacer negocios con los académicos o que son demasiado lentos o carecen de una
apreciación del 'mundo real'.

Puede haber alguna validez en estas percepciones, aunque sospecho que también pueden reflejar
una visión poco realista de cuánto tiempo se necesita para hacer una buena investigación; y tal vez
una falta de planificación. Tal vez también un deseo de mayor 'previsibilidad' en los resultados de
lo que muchos académicos estarían dispuestos a tolerar. Como ha observado Brian Head, de la
Universidad de Queensland: 'Relativamente pocos proyectos de investigación y consultoría se
encargan sin alguna expectativa de que los informes puedan ayudar en

dieciséis RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
defender un cierto punto de vista' (Head 2008). (Según recuerdo, la máxima de Sir
Humphrey Appelby, similar a la primera ley del contrainterrogatorio de Rumpole, es
que "uno nunca debe encargar un estudio sin saber cuál será la respuesta".)

La independencia puede ser crucial

La evidencia nunca es absoluta; nunca 'verdad revelada'. La elección de metodologías, datos,

supuestos, etc. pueden influir en el resultado, y lo hacen. Cualquiera que hizo estadísticas de
primer año en la universidad probablemente leyó el libro de Darryl HuffCómo mentir con las
estadísticas, que fue una indicación temprana del potencial y los problemas.

Dada la necesidad inevitable de juicio en la evaluación, es más probable que la evidencia sea sólida
y se vea como tal si no está sujeta a la influencia o a la manipulación por parte de los involucrados.
Una buena investigación no se trata solo de personas capacitadas, sino también de si enfrentan
incentivos para ofrecer un producto sólido en el interés público.

Hace algunos años, luego de una charla que di en una conferencia sobre juegos de azar
en Melbourne, un académico estadounidense se me acercó y me dijo que el informe de la
Comisión se estaba utilizando ampliamente en el debate público en los Estados Unidos.
Expresé sorpresa, dado el alcance de la investigación local allí. Ella dijo 'sí, pero no
sabemos qué hacercreer'. Eso parece deberse a que la investigación está polarizada en
ese país entre la patrocinada por la comunidad y los grupos de la iglesia y la patrocinada
por la industria. Y existe la sospecha de que 'el que paga el gaitero, lleva la voz cantante'.

La independencia es aún más importante cuando se trata de investigación técnica que cuando se
trata deopiniones. Las personas son más capaces de juzgar las opiniones por sí mismas, pero la
persona promedio está naturalmente desconcertada por la investigación técnica. Buscan
representantes que les ayuden a saber si los resultados de dicha investigación son creíbles. El
estatus del investigador (o quien paga por la investigación) es uno de esos proxy.

El modelado económico está repleto de este tipo de cuestiones. Cualquier modelo comprende
muchas suposiciones y juicios que pueden influir significativamente en los resultados. Por ejemplo,
la Comisión de Productividad y los consultores de la industria utilizaron modelos similares
recientemente para estimar los impactos económicos de la reducción de tarifas en los
automóviles. La Comisión encontró que habría ganancias significativas para toda la economía si se
mantuvieran las reducciones arancelarias programadas. Los otros modeladores, utilizando
supuestos diferentes (y algunos menos convencionales), proyectaron pérdidas netas, con la tasa
arancelaria actual coincidentemente resultando ser 'óptima'.

También puede recordar que al modelar las ganancias potenciales para Australia de un tratado de
libre comercio con los Estados Unidos, el Centro de Economía Internacional, en el trabajo

RETOS DE 17
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
encargado por DFAT, obtuvo un resultado positivo significativo, mientras que el trabajo separado
de ACIL Tasman proyectó ganancias insignificantes en el mejor de los casos. Más recientemente, el
modelado de la Meta de Energía Renovable Obligatoria (MRET) junto con un esquema de comercio
de emisiones, encontró que impone costos adicionales sustanciales a la economía o produce
beneficios sustanciales, según el modelador y el patrocinador. La decisión final del COAG de
implementar un objetivo del 20 por ciento a nivel nacional esencialmente favoreció las últimas
estimaciones. Sin embargo, los investigadores de la Comisión encontraron que las fuentes de
ganancias en ese modelo eran difíciles de justificar (PC 2008d).

Un entorno de formulación de políticas 'receptivo' es fundamental

Llegamos al ingrediente final y más importante de mi lista. Incluso la mejor evidencia es de poco
valor si se ignora o no está disponible cuando se necesita. Un enfoque basado en la evidencia
requiere un proceso de formulación de políticas que seareceptivoa la evidencia; un proceso que
comienza con una pregunta en lugar de una respuesta, y que cuenta con instituciones para apoyar
dicha indagación.

Como se ha descubierto a través del trabajo de la Oficina de Revisión de Regulaciones, y ahora la Oficina de
Reglamentación de Mejores Prácticas, a menudo vemos lo contrario, especialmente para las propuestas más
significativas. La broma sobre la 'evidencia basada en políticas' no se ha hecho en abstracto: hemos observado
durante mucho tiempo este enfoque en funcionamiento a través de la lente de la elaboración de regulaciones
en Australia.

Idealmente, necesitamos sistemas que estén abiertos a la evidencia en cada etapa

del 'ciclo' de desarrollo de políticas: desde el principio, cuando se identifica un tema o
problema para atención política; al desarrollo de la respuesta más adecuada, y
posterior evaluación de su eficacia.

La lucha en curso para lograr el uso efectivo de los procesos de evaluación de la

regulación dentro de los gobiernos, que describo con más detalle en otro lugar (Banks
2005, 2006), nos dice cuán desafiante puede ser implementar eso. Estos arreglos
requieren que las propuestas regulatorias significativas se sometan a una secuencia de
pasos analíticos diseñados primero para aclarar la naturaleza del problema de política y
por qué se requiere la acción del gobierno, y luego para evaluar los méritos relativos de
las diferentes opciones para demostrar que es probable que la regulación propuesta
producir los mayores beneficios (netos) para la comunidad. Estos pasos simplemente
equivalen a lo que se acepta ampliamente como un "buen proceso". Que su
documentación en una Declaración de Impacto de la Regulación ha resultado tan difícil
de lograr, al menos a un nivel satisfactorio,

18 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
Admito que un enfoque basado en la evidencia sin duda hace la vida más difícil para los
políticos y los responsables políticos. Lord Keynes, quien parece haber vuelto a estar de
moda, dijo en la década de 1930:

No hay nada que un gobierno odie más que estar bien informado; porque hace que el
proceso de llegar a decisiones sea mucho más complicado y difícil.

Creo que podemos ver lo que quiso decir. Pero, frente a esto, están los indudables políticos
beneficiosque provienen de evitar fallas en las políticas o 'daños colaterales' no deseados que
pueden repercutir en un gobierno, y de mejorar la credibilidad de las iniciativas reformistas.

Algunas implicaciones para el servicio público

Concluiré ahora con algunas observaciones sobre cómo aquellos de nosotros en el servicio público podemos
ayudar a promover la causa de la formulación de políticas basadas en evidencia.

Comenzamos con la considerable ventaja del respaldo explícito del Primer Ministro y los
ministros principales a un enfoque de política pública basado en evidencia. En su discurso
ante el SES el año pasado, Kevin Rudd declaró: 'no podemos permitirnos una cultura de
servicio público en la que todo lo que haces es decirle al gobierno lo que quiere oír'. También
hemos escuchado del director del Servicio Público, Terry Moran, que 'para los servidores
públicos, la capacidad de analizar problemas de forma racional y empírica y de proponer
opciones de acción por parte de los gobiernos es un deber ético básico' (Moran 2007).

De lo que ambos están hablando, en el lenguaje antiguo, es de un consejo 'franco y valiente':

un consejo sólido que no cuestiona la política ni a los políticos. Entonces, la primera
sugerencia que tengo para promover la elaboración de políticas basadas en evidencia es que
serfranco y valiente. Eso no significa ser un cañón suelto o actuar en contra de los objetivos
generales de un gobierno, sino aprovechar la oportunidad de dicho apoyo político para
fortalecer la capacidad de la burocracia para brindar asesoramiento basado en evidencia, y
entregandoese consejo, incluso si es contra corriente, o no se limita a la posición favorecida
de un ministro o gobierno (que a menudo no se concreta de todos modos).

Hacer un mejor uso de los procesos existentes

Actualmente existen vehículos y marcos dentro del gobierno que se pueden utilizar de manera
más eficaz para este fin. De hecho, los requisitos de evaluación de la regulación recientemente
actualizados están listos para ese propósito. Como se señaló, estos se basan en un "ciclo de
políticas" de mejores prácticas, con disposiciones explícitas para utilizar pruebas en cada paso. Con
la reciente introducción de mayores obstáculos analíticos, incluida una mayor

RETOS DE 19
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
cuantificación de beneficios y costos, junto con sanciones más fuertes por el cumplimiento
inadecuado, la línea de menor resistencia para la burocracia debería moverse a favor de un
enfoque basado en evidencia. La medida en que esto está sucediendo sigue sin estar clara.
Las tasas generales de cumplimiento relativamente altas bajo el nuevo sistema, según lo
registrado por la OBPR en su informe anual para 2007-08, parecen prometedoras; aunque,
como en el pasado, el historial de cumplimiento es peor para las propuestas regulatorias más
significativas.

En relación con los programas de gasto, también es probable que haya margen para mejorar algunos
de los requisitos, en particular para fortalecer la evaluación ex ante, y para hacer disposiciones explícitas
para la revisión ex post. Esto puede verse favorecido por la crisis financiera. Por ejemplo, la ministra de
Finanzas, Lindsay Tanner, observó recientemente:

Cada dólar del gobierno desperdiciado en un programa deficiente es un dólar que una persona que
trabaja no tiene que gastar en comestibles, atención médica y educación. También es un dólar que
el Gobierno no tiene disponible para gastar en sus prioridades políticas. (Tanner 2008)

Se ha hecho evidente un mayor sentido de las compensaciones, por ejemplo, en parte de la

defensa de la licencia parental remunerada financiada con fondos públicos, y se plantean
preguntas sobre la rentabilidad relativa del gasto en programas de apoyo a la industria.

Para avanzar en un enfoque basado en evidencia son fundamentales los procesos e instituciones
dentro del gobierno que permiten que las diferentes perspectivas e información se presenten en
el 'extremo puntiagudo' de una decisión política. Estos están bien descritos por Meredith Edwards
en su libroPolítica Social, Política Pública(2001). Los elementos cruciales son el funcionamiento
adecuado de los comités interdepartamentales, el proceso de presentación del gabinete (con
'comentarios de coordinación' sobre las propuestas de políticas de todas las agencias relevantes)
y, en última instancia, debates bien informados dentro del gabinete mismo.

Arreglos COAG efectivos

A nivel del COAG, tenemos una nueva estructura de grupo de trabajo, que está bien posicionada para
promover un enfoque de política pública basado en evidencia, con suficiente espacio y tiempo de
anticipación. Dicho esto, estos arreglos en sí mismos representan un experimento. Su diseño novedoso,
en el que los directores ejecutivos de los departamentos de estado informan esencialmente a los
ministros de la Commonwealth, enfrenta desafíos obvios.

Más problemáticas, en mi opinión, son las limitaciones de tiempo impuestas a los procesos
del COAG bajo los dictados punitivos del ciclo trimestral de reuniones. El aparente imperativo
de que los burócratas de todo el país se preparen constantemente para estas reuniones
parece estar desplazando parte del trabajo que debería hacerse para informar las decisiones.
Después de todo, esas reuniones son al más alto nivel y se deben tomar decisiones para
justificarlas. Si bien la frecuencia de las reuniones puede haber sido inicialmente

20 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
sido bueno para la presión y el impulso, si se mantiene, podría resultar contraproducente
para la formulación de políticas basadas en evidencia. Es de esperar, por lo tanto, que con el
tiempo podamos ver un retorno a un enfoque más mesurado, que conserva, o incluso
fortalece, el nuevo marco de grupos de trabajo entre bastidores, pero implica más tiempo
entre las reuniones del propio COAG y, por lo tanto, para la obtención de las pruebas que
requieren las decisiones.

Desarrollar una mayor capacidad institucional

Creación de capacidad, oreconstruirlo, también es muy importante. Pero no puede suceder

de la noche a la mañana. Por un lado, necesitamos reclutar para el Servicio Público a más
graduados en ciencias sociales y económicas. El Reino Unido vio una duplicación en el
número de investigadores en el Servicio Civil en una década bajo el Gobierno de Blair. (Existe
cierta ironía en el hecho de que muchos de los que están en la cima de la burocracia
comenzaron sus carreras en el servicio público como oficiales de investigación y
probablemente sigan siendo analistas más calificados hoy que muchos de sus subordinados
actuales).

Cualquier agencia que se tome en serio el fomento de un enfoque basado en la evidencia necesita desarrollar
una 'cultura de investigación'. El establecimiento de unidades de evaluación dedicadas, el logro de una masa
crítica de investigadores, el fortalecimiento de los vínculos con los organismos académicos y de investigación,
son parte integral de esto.

También está la cuestión más amplia del 'desarrollo institucional' para sustentar una mejor
evaluación en general en todo el gobierno. Algunas iniciativas se han desarrollado a partir de
los programas de ayuda exterior y la literatura que pueden ser instructivas. Estos incluyen
'clubes de evaluación' o foros que promueven la fertilización cruzada, el apoyo entre pares y
el aprendizaje sobre 'lo que funciona', tanto en relación con las metodologías como con los
enfoques de políticas. Podríamos pensar en desarrollar instituciones comparables como
centros de excelencia para fomentar un mayor aprendizaje interjurisdiccional en Australia,
una especie de 'Colaboración Cochrane' en el campo de las políticas. Vale la pena considerar
el patrocinio del gobierno/COAG para tal creación de instituciones. De hecho, podría
contemplarse como una extensión útil del papel de ANZSOG, dada su 'propiedad' de todos los
gobiernos de Australia y Nueva Zelanda.

Mejor aprovechamiento de la contratación externa

Cuando se trata del uso (inevitable) de contratistas externos, creo que debemos prestar
mucha más atención a definir la tarea e identificar cómo los contratistas pueden ayudarnos
mejor a hacer una buena política pública. La elección del contratista (conseguir el consultor
adecuado para la tarea) es obviamente fundamental. Yo sugeriría que en

RETOS DE 21
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
En muchos casos, es mejor acudir directamente a los expertos en lugar de a las grandes firmas de consultoría
de gestión que pueden estar dispuestas a abordar cualquier cosa, pero tienen un historial de desempeño
indiferente en el trabajo relacionado con políticas (por decir lo menos). . Estas empresas a menudo dependen
de subcontratistas de todos modos, entonces, ¿por qué no ir directamente a aquellos con reputación en el
campo?

Parte del desafío, si los consultores van a convertirse en contribuyentes de un enfoque

verdaderamente basado en la evidencia, es limitar su tendencia a 'cuestionar', lo que puede
agravar las propias tendencias de los burócratas en esta dirección. Como se señaló anteriormente,
esto puede ser un problema menor para los académicos, quienes normalmente noconfiaren tales
fuentes de ingresos, que para los consultores de negocios, que lo hacen. Idealmente, un enfoque
basado en la evidencia requiere arreglos contractuales que creen "incentivos" neutrales para que
el investigador haga hallazgos sólidos, por ejemplo, dejando en claro que su trabajo será revisado
por pares.

En términos más generales, monitorear y revisar la calidad de dicho trabajo externo es crucial y,
nuevamente, los especialistas académicos parecen particularmente bien ubicados para ayudar con
eso, además de ayudar a las agencias a elegir qué consultor utilizar en primer lugar.

La revisión por pares también puede ser muy valiosa para la investigación que se realiza
dentro del gobierno, pero esta no es una práctica común. Es especialmente valioso donde las
sensibilidades políticas requieren secreto durante la fase de desarrollo de la política, pero
donde puede haber riesgos significativos para la comunidad de 'hacer las cosas mal'.

Evaluaciones de recursos adecuadamente

Necesitamos asegurarnos de que todos los programas gubernamentales estén diseñados y financiados
teniendo en cuenta la evaluación y revisión futuras. Eso incluye las necesidades de datos, especialmente
base datos, y haciendo una provisión presupuestaria explícita para ello. Deberíamos esforzarnos más
para obtener más y mejores datos en general, particularmente en las áreas social y ambiental. En lugar
de ser vistos como un extra o un lujo, los datos para la evaluación de políticas deben reconocerse como
una necesidad y una prioridad de financiación en este momento si realmente queremos desarrollar un
enfoque basado en evidencia.

Como ya se ha subrayado, también tenemos que incorporar mástiempo, donde es necesario

presentar pruebas sólidas que se prueben adecuadamente. En una situación de crisis como la
actual, el tiempo es esencial, por supuesto, y algunas decisiones deben tomarse rápidamente. Eso
es inevitable. Pero es importante que sentemos las bases ahora para evaluar las consecuencias de
esas medidas más adelante, de modo que se puedan detectar los problemas inevitables y hacer
los ajustes oportunos.

22 RETOS DE
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
En el contexto actual, esto es particularmente importante para las iniciativas de gasto
motivadas por objetivos de gestión de la demanda a corto plazo, que podrían tener un
impacto continuo o crear una sensación de derecho y presión política para su retención. Por
ejemplo, una mayor asistencia a una industria, al fortalecer su capacidad para resistir a los
competidores extranjeros en un mercado en recesión, puede ayudar inicialmente a apuntalar
la fuerza laboral de esa industria. Pero este apoyo selectivo tenderá a debilitar la retención de
empleos en otras industrias locales y, si se mantiene, inhibirá la creación general de empleos
y el crecimiento de la productividad a largo plazo.

Línea de fondo

En conclusión, el objetivo de la formulación de políticas basadas en evidencia es sin duda

importante, y es alentador que haya recibido un apoyo vocal en los más altos niveles políticos.
Sin embargo, comparado con los diversos ingredientes para un enfoque eficaz, parece claro
que la práctica actual sigue siendo insuficiente. Abordar esto ahora depende en gran medida
del servicio público. No solo es necesario mejorar la capacidad del servicio público para
brindar asesoramiento sobre políticas basado en evidencia, sino que también es necesario
mejorar la comprensión política de lo que eso implica. Si fallamos, no solo reivindicaremos el
cinismo del público sobrelos hombres huecossíndrome; comprometerá la capacidad del
gobierno para implementar las reformas nacionales beneficiosas que este país necesita a
largo plazo.

RETOS DE 23
BASADO EN EVIDENCIA
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
Referencias
Albanese, A. (Ministro de Infraestructura, Transporte, Desarrollo Regional y
Gobierno local) 2008, Discurso ante la cumbre australiana de infraestructura de
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