Módulo 1. Derecho Administrativo.

Introducción
Teoría del órgano 
¿Cómo puede el Estado actuar como una persona, puesto que es una ficción jurídica?
El estudio del Derecho Administrativo parte de su reconocimiento como rama autónoma del
Derecho Público, organizado a partir de una serie de fuentes generales y particulares. Las complejas
relaciones que giran en torno al Estado como Persona Jurídica Pública, determinan la existencia de
una regulación particular en cuanto a su obrar. Dentro de este marco normativo, se ubica la
Administración Pública como sujeto activo de relaciones interorgánicas e interadministrativas,
reguladas por una serie de principios organizativos tales como la competencia y la jerarquía.
Casa Rosada. Sede del Poder Ejecutivo Nacional.  Cabeza de la Administración Pública
Nacional.
Objetivos del módulo
Reconocer al Derecho Administrativo como rama independiente del Derecho Público.
Identificar las fuentes generales y particulares del Derecho Administrativo.
Comprender el alcance y significado del régimen jurídico propio de la Administración.
Distinguir los principios jurídicos aplicables a los distintos ámbitos administrativos.
Analizar y aplicar en cada caso, las normas jurídicas positivas y los antecedentes jurisprudenciales
relacionados con ellas.
Contenidos del módulo
Unidad 1: El Derecho Administrativo
1. El Derecho Administrativo: concepto y finalidad.
2. Derecho público y Derecho privado: criterio de distinción.
3. Fuentes del Derecho Administrativo: concepto.
4. Los reglamentos. Distintas clases. Análisis de la potestad reglamentaria.
5. Régimen jurídico Exorbitante del Derecho Privado.
6. La función administrativa: concepto.
Unidad 2: La organización administrativa
1. La Administración Pública: concepto. Distintas concepciones.
2. Principios de la organización administrativa.
3. Persona Jurídica Pública en el Código Civil y Comercial. Ley aplicable a las Personas
Jurídicas Públicas.
4. Órgano y funcionario.
5. El principio de la competencia. Concepto y clasificación.
 6. La jerarquía: noción conceptual.
7. Competencia del órgano. Cuestiones de competencia. Contiendas negativas y positivas.
8. Recusación y excusación de funcionarios y empleados.
9. Excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia: a) avocación; b) delegación.
Derecho público - Derecho administrativo

Unidad 1.
Introducción a la unidad
¿Por qué el Derecho Administrativo debe entenderse y estudiarse como una rama autónoma
del Derecho Público?
Contenidos de la unidad
El Derecho Administrativo: concepto y finalidad.
Derecho público y Derecho privado: criterio de distinción.
Fuentes del Derecho Administrativo: concepto.
Los reglamentos. Distintas clases. Análisis de la potestad reglamentaria.
Régimen jurídico Exorbitante del Derecho Privado.
La función administrativa: concepto.
El tema central de la Unidad parte desde el análisis del Derecho Administrativo como aquella rama
de Derecho Público que regula las relaciones del Estado con los particulares o con otros entes
públicos estatales o no estatales, explicando su contenido, fuentes y alcance de las distintas
definiciones existentes. Paralelamente con esto, nos introduciremos en el estudio de la
Administración Pública, considerando su régimen jurídico particular y el alcance y la extensión de
las funciones administrativas. El material de lectura provee los contenidos mínimos necesarios, que
deben ser analizados y estudiados, para que con la posterior lectura de la bibliografía sugerida se
complete el espectro de conocimiento requerido para la correcta apropiación de los contenidos
brindados en la unidad.   A través de las actividades propuestas y de los recursos didácticos,
profundizaremos en el conocimiento de algún tema particular, y obtendremos, a partir del debate de
una cuestión jurídica trascendental, la formación de un criterio conceptual adecuado al pensamiento
jurídico técnico, y enriquecido por el aporte crítico de los pares. Para ello se deberá recurrir a la
lectura y estudio de todo el contenido de la unidad. 
La bibliografía de lectura obligatoria de esta unidad es la siguiente: Balbín, C. F. (2015). Manual de
Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial La Ley Thompson y Reuters. Capítulos II, III, V y
VII. Gordillo, A. (2013). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires.
Fundación de Derecho Administrativo. Tomo I Capítulos II, V, VII, IX y X.
Tema 1: Derecho administrativo. Concepto y finalidad
Podemos comenzar el estudio del tema definiendo el Derecho Administrativo como:
El conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que tiene por objeto la
organización y el funcionamiento de la administración pública, como así la regulación de las
relaciones interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los
administrados. (Marienhoff, 2001, P 82).
Dado el alcance moderno del Derecho Administrativo y de sus fuentes, una parte importante de la
doctrina se inclina por entender que éste ya no es solo un sistema jurídico de derecho público
interno, ya que la aplicación de normas internacionales y la existencia de organismos
supranacionales y de integración regional se encuentran plasmados aún desde la propia Constitución
Nacional.
De este modo, podemos recurrir a la definición presentada por otros doctrinarios, que podrían
servirnos para obtener una perspectiva un poco más amplia acerca del tema.
En este sentido, Gordillo lo define como “la rama del derecho público que estudia el ejercicio de la
función administrativa y la protección judicial existente contra ésta” (2013, P. V-28)
Por su parte, Balbín nos dice que “el Derecho Administrativo es técnicamente un conjunto de
principios, directrices, reglas e institutos cuyo objeto es resolver conflictos entre derechos con el
propósito de conformar el orden social en términos justos e igualitarios” (2015, P. 37)
La realidad nos muestra que existe una importante cantidad de definiciones de Derecho
Administrativo. Las principales diferencias entre unas y otras definiciones radican en la amplitud de
algunas de ellas. Un abultado sector doctrinario considera al derecho administrativo como la
actividad que deriva exclusivamente del Poder Ejecutivo en su calidad de “Administración Pública”.
Otro amplio sector lo entiende como la actividad propia de los órganos dependientes del Poder
Ejecutivo, así como también la actividad de los otros dos poderes en cuanto no corresponda con sus
actividades propias, e incluso la actividad de órganos y entidades administrativas independientes. El
criterio distintivo en este segundo caso es el estudio del Derecho Administrativo a partir del
concepto de “Función Administrativa”. De a poco iremos desentrañando los alcances de dichas
posturas.
En nuestro país, el Derecho Administrativo tiene la característica de tratarse esencialmente de un
derecho local o provincial. Esto es así como consecuencia de nuestro régimen político-jurídico
federal de gobierno.  De acuerdo con lo estipulado en nuestra Constitución Nacional, las provincias
conservan todo el poder no delegado a la Nación, y el que expresamente se hayan reservado (art.
121). Uno de esos poderes reservados y no delegados es el de legislar en materia administrativa, ya
que, según el artículo 122 de la Constitución, las provincias se dan sus propias instituciones locales
y se rigen por ellas. Esto repercute en la facultad para legislar sobre materias administrativas.
Aunque no debemos olvidar que, como consecuencia de esa misma organización federal, existen
materias que pueden ser reguladas por ambas jurisdicciones en forma concurrente.
Pero veamos directamente el texto constitucional, para tener mayores
detalles: https://www.congreso.gob.ar/constitucionSeccion4Cap2.php 
Además, podríamos mencionar como característica esencial del Derecho Administrativo, el
dinamismo, y por ser su objeto central de estudio el Estado en sus distintos ámbitos, esto implica
que todas las transformaciones que sufre dicho Estado son, o deben ser, absorbidas por el derecho
administrativo, adaptándose a las nuevas y cambiantes realidades sociopolíticas.
“El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las relaciones del Estado
con los particulares, puede decirse que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado”.
(Gordillo, 2013, P II-1).
En la época de las monarquías absolutas, el derecho administrativo contenía un particular precepto:
el derecho ilimitado del soberano para administrar sin reconocimiento de derechos del individuo
frente a aquel, ya que el particular era un objeto del poder estatal, y no un sujeto que se relacionara
con él. (Gordillo, 2013). Con el nacimiento del constitucionalismo clásico en los EE. UU. y el
estallido de la Revolución Francesa y su Declaración de los Derechos del Hombre, se aceleró a fines
del siglo XVIII un proceso de cambio en la vida política estatal. (Gordillo, 2013). A ello cabe
agregar que, hacia finales del siglo XX, con el proceso de la 
Globalización, comienza a verificarse y se fortalece en el siglo XXI el reconocimiento
supranacional de determinados organismos internacionales y junto a ellos, la proclamación de
garantías y libertades individuales y colectivas (Gordillo, 2013). En la actualidad, ya no se puede
decir que el Estado puede hacer lo que quiera, que no se encuentra obligado por ley alguna o que
nunca comete daños. Por el contrario, podrá postularse con seguridad que existen una serie de
derechos inalienables que el Estado debe respetar y que no puede desconocer, porque son superiores
y preexistentes a él (Gordillo, 2013).
En este contexto, encontramos al moderno Derecho Administrativo, el cual toma conciencia de que
existen derechos del individuo ante al Estado, y que el primero es un sujeto que está frente a aquel,
y no un objeto al que éste pueda simplemente mandar. Este es el desafío del Estado de Derecho; un
Estado sujeto a la ley y contenido en su actuación por ella, un Estado que deberá tener como
principal prioridad el respeto por los derechos y las garantías individuales del particular
administrado.
Tema 2: Derecho público y Derecho privado: criterio de distinción
El derecho público, en cualquiera de sus ramas, se distingue del derecho privado en que en el
primero se trata de relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares, o entre entes estatales entre
sí.
Esto es así en nuestro derecho, ya que toda situación jurídica donde se encuentre involucrada alguna
forma de actividad estatal queda exenta de la aplicación de las normas de derecho común, y regida
por normas específicas de derecho público, o al menos, comprendida en un complejo normativo con
predominio del derecho público sobre el privado.
Algunos de los criterios de distinción más frecuentemente utilizados son los siguientes:
Relación de subordinación en el derecho público, y de coordinación en el privado.
Los sujetos se encuentran en un plano de desigualdad en el derecho público, y de igualdad jurídica
en el privado.
El interés tutelado en la relación es público en el derecho público, y privado en el derecho privado.
La existencia de privilegios o prerrogativas en el derecho público, inexistentes en el privado.
Tema 3: Fuentes del Derecho Administrativo: concepto
Por "fuentes" del derecho se entiende los diversos orígenes de las normas y principios que interesan
al derecho administrativo. En nuestro derecho, todas las ramas tienen un fondo común: constitución,
ley, jurisprudencia, doctrina y costumbre, las cuales constituyen las llamadas fuentes generales del
Derecho. Eso mismo ocurre con el derecho administrativo. Pero éste, aparte de las fuentes generales
o comunes, tiene algunas fuentes específicas, como los reglamentos administrativos, los actos y
contratos administrativos, et
La existencia de diversas fuentes plantea la necesidad de establecer una jerarquía de prelación entre
ellas (Cassagne, 2006), para lograr un orden en la aplicación de los postulados que cada fuente
determina.
Entre nosotros, el orden jerárquico de las fuentes del derecho administrativo es el siguiente:
Constitución Nacional y Tratados Internacionales de Derechos Humanos: es la base de todo el
ordenamiento positivo nacional, de acuerdo con lo que ella misma establece.
Tratados con potencias extranjeras: tienen jerarquía inferior a la Constitución, pero superior a las
leyes.
Leyes dictadas en consecuencia de la Constitución: se encuentran por debajo de la Constitución, son
la fuente cuantitativamente más importante del derecho administrativo. Se trata de normas generales
obligatorias emitidas por el Poder Legislativo.
Reglamentos administrativos: constituyen una de las fuentes más importantes del derecho
administrativo.
Principios generales del derecho: son tales la buena fe, la razonabilidad, la equidad, la
proporcionalidad, etc.
Jurisprudencia: dichos de los tribunales administrativos o de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.
Doctrina científica: conformada por la opinión autorizada de notables autores de derecho
administrativo y de organismos administrativos independientes tales como la Procuración del
Tesoro de la Nación.
Costumbre administrativa: se la llama práctica administrativa y consiste en aquellas reglas que se
forman por la actuación de las autoridades administrativas mediante un ejercicio constante y
uniforme y se puede llegar a utilizar en lo sucesivo por esas y otras autoridades.
Tema 4: Los reglamentos. Distintas clases. Análisis de la potestad reglamentaria
De acuerdo con la organización de poderes determinada por nuestra Constitución, la función
legislativa está encargada al Poder Legislativo. Bajo ningún punto de vista, el Poder Ejecutivo
puede arrogarse funciones legislativas, salvo en materias determinadas de administración o de
emergencia pública, y dentro de las bases de la delegación del propio Congreso, concordante con el
art. 76 de la Constitución Nacional.
Es en ese reducido ámbito normativo, donde encontramos a los reglamentos, a los que se suele
definir como “una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que
produce efectos jurídicos generales en forma directa” (Gordillo, 2013, P.17).
Por lo expuesto, se desprende la importancia de los reglamentos como fuentes del derecho
administrativo, ya que su campo vital se da particularmente en esta área del derecho.
Independientemente de lo antedicho en cuanto a la producción legislativa, debe recordarse que,
también por inspiración constitucional, el Presidente de la Nación tiene la facultad de dictar los
reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su
espíritu (art. 99 inc. 2 C.N.). Esta facultad es conocida como Potestad Reglamentaria del Poder
Ejecutivo.
En base a estas consideraciones previas, podemos decir que existen distintas clases de reglamentos:
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1- De ejecución: se dictan con el objeto de hacer posible la aplicación de la ley.
2- Autónomos: son los que dicta el órgano ejecutivo sin someterse a una ley formal, no ejecutan una
ley, sino que regulan materias donde no existe ley.
3- Delegados: se dictan en virtud de una autorización legislativa.
4- De necesidad y urgencia: son los reglados en el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional.
5- Internos: no tienen efecto con relación a terceros, sino que se producen únicamente en lo interno
de la administración.
Tema 5: Régimen jurídico Exorbitante del Derecho Privado
El Régimen exorbitante es un sistema propio típico del derecho administrativo, que determina la
existencia de ciertas peculiaridades en torno al contenido del derecho en estudio.  
Implica la concesión de una serie de potestades o prerrogativas jurídicas a favor del Estado, las
cuales, en el ámbito del derecho privado, convertirían a la relación jurídica en una relación viciada
de acuerdo con los principios generales de aquel derecho.  Dichas potestades son medios jurídicos
de los que se puede llegar a valer la administración para la realización de sus fines de bien común.
(Balbín, 2015).  Es en este sentido que se dice que el Derecho Administrativo está dotado de un
régimen especial, que “exorbita” al Derecho Privado.
Para comprender un poco más este tema, los invitamos a que puedan leer la siguiente
publicación: 
http://www.saij.gob.ar/miriam-mabel-ivanega-reflexiones-acerca-derecho-administrativo-regimen-
exorbitante-derecho-privado-dacf070008-2007/123456789-0abc-defg8000-70fcanirtcod
Fallo Fernández Arias c/Poggio
El presente fallo determina la necesidad del control judicial suficiente en relación con la llamada
jurisdicción administrativa.
Tema 6: La función administrativa: concepto
La función administrativa, desde el punto de vista de su contenido, puede consistir tanto en el
dictado de normas jurídicas generales o concretas, como en la decisión de controversias entre partes,
como en la actuación material en los casos concretos que se le presenten, incluyendo actividades de
control.
Teniendo en cuenta esto, podemos decir que la función administrativa es toda aquella actividad que
realizan los órganos administrativos (lo que podríamos considerar como actividad administrativa),
así como también la actividad administrativa que puedan realizar los poderes legislativo y judicial.
En este punto, debemos entender que la actividad propia del Poder Ejecutivo es la de administrar.
Recordemos, de hecho, que el Presidente es el responsable político de la administración general del
país (art. 99 inc. 1 C.N.), siendo el Jefe de Gabinete de Ministros el que ejerce esa administración
(art. 100 inc. 1 C.N.). Es por ello por lo que, en realidad, toda la actividad del ejecutivo se considera
como función administrativa. En cambio, las actividades propias del Poder Legislativo y del Poder
Judicial son, respectivamente, legislar y juzgar. No obstante, podemos encontrar “función
administrativa” dentro de la actividad legislativa y judicial. Es así como se puede considerar en un
concepto amplio la función administrativa, entendiendo por tal, toda aquella actividad realizada por
órganos en ejercicio de dicha función. (Gordillo, 2013).
De todos modos, y sin dejar de lado lo dicho y expresado hasta acá, concentraremos el estudio de la
función administrativa dentro del área de actividad de la Administración Pública.
De esta forma, podemos decir que la Administración desarrolla tres principales clases de
función.
Función activa: en este caso, los órganos que ejercen la administración activa serán los que actúan,
los que forman la voluntad que luego se imputará a la Administración Central, o al ente público del
que formen parte. Su misión es decidir y ejecutar. Estos órganos son permanentes y sus decisiones
constituyen verdaderos actos administrativos. (Diez,  1997).
Función consultiva: es la actividad de la administración que se dirige a aconsejar a los órganos
activos sobre actos a dictar por éstos. El órgano consultivo emite un juicio lógico referente al
problema que se le consulta, y por ello tiene carácter preparatorio y colaborativo, y es motivado
generalmente, por el pedido del órgano activo. (Diez, 1997).
Función de control: es el nuevo examen que realiza un órgano expresamente autorizado, sobre
actos de otro órgano, teniendo como objetivo establecer la conformidad de dicho acto con otras
normas o fines. El control administrativo puede darse a través de recursos administrativos (forma de
impugnación propiciada por el particular administrado), o puede darse en forma espontánea por la
propia administración, en cuyo caso estamos en presencia del llamado control interno. Este control
puede ser jerárquico si se efectúa en el interior de la administración centralizada, o administrativo si
el control se realiza en el ámbito de un ente descentralizado. El control se puede dar a través de: la
autorización, la aprobación o el visto bueno. (Diez, 1997).
Además de estas funciones, la administración puede desarrollar su actividad de forma reglada o
discrecional.
Actividad reglada es aquella que se encuentra sujeta a textos legales que la contienen y limitan.
(Diez, 1997).
Actividad discrecional surge como consecuencia de la imposibilidad legislativa de prever todos los
supuestos de actuación administrativa. La discrecionalidad administrativa estará relacionada con
aquellas situaciones donde la administración deba optar por una decisión, evaluando para ello
criterios de oportunidad o conveniencia. Teniendo en cuenta la amplitud que puede adquirir esta
clase de actividad, es que se dice que la actividad discrecional debe desarrollarse dentro de ciertos
límites, fuera de los cuales puede aparecer lo ilícito. Dichos límites son la razonabilidad, la
desviación de poder y la buena fe. (Diez, 1997).
Existe una forma más de actividad administrativa, que es la jurisdiccional.
Nuestro sistema constitucional reposa en el principio de la división de poderes. De esto se
desprende, como ya se dijo anteriormente, que existe una prohibición de que cualquiera de los
poderes ejerza funciones propias de alguno de los otros.  En este sentido, el Poder Ejecutivo tiene
prohibido realizar funciones judiciales, ya sea por sí o por cualquier órgano que actúe en su órbita.
No obstante, existen organismos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional, con
el objetivo de agilizar y generar mayor eficacia en la resolución de conflictos.
Para estos casos, debe dejarse a salvo la imprescindibilidad del llamado control judicial suficiente,
que implica:
El reconocimiento a los litigantes, del derecho de interponer recurso ante los jueces ordinarios.
La negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales.
La teoría del control judicial suficiente se encuentra sustentada en la doctrina desarrollada al
respecto en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Fernández Arias, Elena c/
Poggio, José”, del año 1960.
Dentro del análisis de dicha doctrina, se desprende la diferenciación entre la función judicial,
netamente a cargo de jueces o tribunales imparciales, y la función jurisdiccional, a cargo de
organismos administrativos centralizados o descentralizados. 
La postura finalmente adoptada por la Corte, y receptada por la doctrina contemporánea, consiste en
aceptar la existencia de organismos administrativos que ejerzan función jurisdiccional, siempre y
cuando no se constituyan en última instancia de revisión de derechos. Esto se encuentra plasmado
en nuestro derecho positivo, en la existencia de un Procedimiento Administrativo previo (ley 19549)
que, una vez agotado, habilita al particular administrado, para recurrir en defensa de sus derechos o
intereses, ante un juez o tribunal contencioso-administrativo, en el ámbito judicial.
Cierre de la unidad
¿Por qué e Derecho Administrativo debe entenderse y estudiarse como una rama autónoma
del Derecho Público?
Durante mucho tiempo, el Derecho Administrativo se encontró relegado en el estudio de otras
ramas de Derecho Público, tales como el Derecho Constitucional, de quien recibe la mayor
parte de su organización normativa, o aun del Derecho Privado, como el Derecho Civil, en
cuanto regula la responsabilidad por los hechos y actos. Si bien es innegable la estrecha
vinculación del Derecho Administrativo con aquellas áreas, y con otras ramas del derecho,
tales como el Derecho tributario, el Derecho Internacional, el Derecho de los Recursos
Naturales, y aun el Derecho Penal, no podemos desconocer la existencia de una normativa
básica propia de esta rama, que hace a la regulación particular de las relaciones en las que el
Estado se ve involucrado, ya sea con particulares, o con otros órganos públicos. Y es
precisamente en ese convencimiento que consideramos la absoluta necesidad de entender y
estudiar al Derecho Administrativo como una rama autónoma dentro del Derecho Público.
Bibliografía
Constitución Nacional de la República Argentina.
Balbín, C. F. (2015). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial La Ley
Thompson y Reuters. Capítulos II, III, V y VII.
Cassagne, J. C. (2006) Derecho Administrativo. Sexta edición. Buenos Aires. Editorial Lexis Nexis
Abeledo Perrot. Tomo I Capítulos I, III, IV y V.
Diez, M. M. (1997). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial Plus Ultra. Tomo I
Capítulos III, IV y VI.
Gordillo, A. (2013). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires. Fundación
de Derecho Administrativo. Tomo I Capítulos II, V, VII, IX y X.
Ivanega, M. (2007). Reflexiones acerca del derecho administrativo y el régimen exorbitante de
derecho privado. Recuperado el 20 de septiembre de 2021: http://www.saij.gob.ar/miriam-mabel-
ivanega-reflexiones-acerca-derecho-administrativo-regimen-exorbitante-derecho-privado-
dacf070008-2007/123456789-0abc-defg8000-70fcanirtcod
Marienhoff, M. (2001). Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial Abeledo
Perrot. Tomo I. Título I, Título II Capítulos I, y III.
Unidad 2.
Introducción a la unidad
¿Cómo actúa el Estado, cómo se relaciona con los particulares administrados, puesto que es
una ficción jurídica?
Contenidos de la unidad
La Administración Pública: concepto. Distintas concepciones.
Principios de la organización administrativa.
Persona Jurídica Pública en el Código Civil y Comercial. Ley aplicable a las Personas Jurídicas
Públicas
Órgano y funcionario.
El principio de la competencia. Concepto y clasificación.
La jerarquía: noción conceptual.
Competencia del órgano. Cuestiones de competencia. Contiendas negativas y positivas.
Recusación y excusación de funcionarios y empleados.
Excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia: avocación, delegación.
El tema central de la Unidad parte desde el análisis de la Administración Pública en sentido amplio,
es decir, como conjunto de órganos que conforman el Poder Ejecutivo, conjuntamente con las
entidades descentralizadas. Los conceptos más relevantes en este sentido tendrán que ver con el de
persona jurídica, órgano y funcionario. Para ello deberemos analiza las normas y principios
administrativos relacionados a la competencia y jerarquía de aquellos, conjuntamente con las
normas civiles de personalidad y capacidad que completan el sistema jurídico aplicable al caso. El
material de lectura provee los contenidos mínimos necesarios, que deben ser analizados y
estudiados, para que la posterior lectura de la bibliografía sugerida complete el espectro de
conocimiento requerido para la correcta apropiación de los contenidos brindados en la unidad. En
este caso, se deberá recurrir, además, a la lectura y análisis de articulados concretos del Código
Civil y Comercial de la Nación, que serán oportunamente citados.
También será necesario contar con la Ley de Procedimientos Administrativos nº 19549. A través de
las actividades propuestas y de los recursos didácticos, profundizaremos en el conocimiento de
algún tema particular, y obtendremos, a partir del debate de una cuestión jurídica trascendental, la
formación de un criterio conceptual adecuado al pensamiento jurídico técnico, y enriquecido por el
aporte crítico de los pares. 
Para ello se deberá recurrir a la lectura y estudio de todo el contenido de la unidad.  La bibliografía
de lectura obligatoria de esta unidad es la siguiente: Balbín, C.F. (2015). Manual de Derecho
Administrativo. Buenos Aires. Editorial Lay Ley Thompson y Reuters. Capítulo 8. Código Civil y
Comercial de la Nación. Gordillo, A. (2013). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas.
Buenos Aires. Fundación de Derecho Administrativo. Tomo I Capítulos XII y XIV Ley de
Procedimientos administrativos 19549.
Tema 1: La Administración Pública: concepto. Distintas concepciones
El término Administración Pública puede entenderse en un sentido restringido, como conjunto de
órganos encabezados por el Poder Ejecutivo, o bien en sentido amplio, en cuyo caso deberíamos
sumar a las entidades jurídicamente descentralizadas, a aquella estructuración. (Cassagne, 2006).
De una forma u otra estamos hablando de órganos del Estado, encauzados bajo la forma de
personas jurídicas.
Durante mucho tiempo, la discusión central en torno al tema giraba en cuanto a la personalidad
jurídica del Estado y no tanto en cuanto a su conformación. En relación con esto, un importante
sector de la doctrina argentina, siguiendo la doctrina francesa de su época, consideraban que el
Estado estaba dotado de una doble personalidad, es decir, como poder público soberano, y como
persona jurídica, ya 
fuera de derecho público o privado. Esta postura fundamentaba su asidero jurídico en la Ley de
Demandas contra la Nación nº 3952, donde el legislador estableció esa doble personalidad. Esta
postura ha sido ya relegada, considerándose que el Estado constituye un solo y único sujeto de
derecho, y que lo que cambia es el ámbito en el que mueve.
Habiendo llegado al acuerdo de que el Estado es una persona jurídica con una única personalidad, y
que dentro de su estructura encontramos a la administración pública, surge un nuevo interrogante,
que es ¿de qué manera actúa el Estado en el ámbito jurídico? Este interrogante se responderá a
través del estudio de la Teoría del órgano.
Tema 2: Principios de la organización administrativa
La organización administrativa se encuentra asentada sobre la base de cuatro principios
jurídicos esenciales. Debemos recordar en este punto que el derecho administrativo está
dotado de un sistema de principios y normas jurídicas propias que le otorgan ciertas
potestades al Estado sin las cuales no podría desarrollar su actividad.
Los principios jurídicos de la organización administrativa son:
La competencia.
La jerarquía.
La centralización.
La descentralización.
Abordaremos el estudio de los dos primeros.
Tema 3: Persona Jurídica Pública en el Código Civil y Comercial
El viejo Código Civil de Vélez, en su artículo 32, establecía que "todos los entes susceptibles de
adquirir derechos, o contraer obligaciones, que no son personas de existencia visible, son
personas de existencia ideal, o personas jurídicas".
Asimismo, el artículo siguiente disponía que "Las personas jurídicas pueden ser de carácter público
o privado”, siguiendo a esta sentencia, una enumeración dentro de la cual se encontraba por delante,
el Estado (nacional, provincial y municipal).
El actual Código Civil y Comercial de la Nación, determina que las personas pueden ser humanas o
jurídicas, siendo personas jurídicas “todos los entes a los cuales el ordenamiento jurídico les
confiere aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de su objeto y
los fines de su creación" (art. 141).
Conserva la distinción entre persona jurídica pública y privada, y la determinación de que el Estado
es una persona jurídica pública.
A los efectos, el Código determina en el art 146:  “Son personas jurídicas públicas:
 el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las
entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el
ordenamiento jurídico atribuya ese carácter;
 los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público
reconozca personalidad jurídica y toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo
carácter público resulte de su derecho aplicable;
 la Iglesia Católica”.
El artículo 147 del Código Civil y Comercial determina que “las personas jurídicas públicas se rigen
en cuanto a su reconocimiento, comienzo, capacidad, funcionamiento, organización y fin de su
existencia, por las leyes y ordenamientos de su constitución”. A su vez, el artículo 149 agrega que
“la participación del Estado en personas jurídicas privadas no modifica el carácter de estas”. De esta
forma, decimos que el Estado como persona jurídica es un centro de imputación de derechos y
obligaciones.
Los invitamos a que repasemos estas diferenciaciones directamente del Código Civil y
Comercial de la Nación: 
https://elibro.net/es/ereader/kennedy/77371
Existen diversos criterios doctrinarios para determinar si una persona jurídica es pública o privada.
La importancia de ello reside en la ley aplicable a cada figura jurídica.
Los criterios más utilizados son:
Si la persona es creada por ley, es de naturaleza pública.
Si la ley de creación le asigna carácter público en forma expresa.
Si el fin que persigue la persona es de utilidad general, es persona pública.
Si la persona tiene facultades o prerrogativas de derecho público, es persona pública.
Si la persona se encuentra sujeta a un alto grado de control estatal, es persona pública.
Tema 4: Órgano y funcionario
Las personas jurídicas, entre ellas el Estado, necesitan de la actuación de una persona física que
manifieste su voluntad, ejerciendo derechos y contrayendo obligaciones. De este modo, queda
configurada la voluntad del ente. El problema es determinar de qué manera se imputa esa voluntad
al ente de modo tal que produzca los efectos deseados. (Gordillo, 2013)
En este sentido, se han elaborado una serie de teorías que han intentado explicar y contener
jurídicamente esta situación. Entre las más destacadas, podemos mencionar la teoría del mandato y
la teoría de la representación (ambas tienen su origen en el derecho privado). La primera intentó
justificar el obrar legal del ente entendiendo que la persona física funcionario actuaba como
mandatario de la persona jurídica. La segunda se sustentaba en base a asimilar el rol del funcionario
público con el de un representante legal (tutor o curador) en cuanto a su actuación a favor del ente.
La realidad jurídica y fáctica nos muestra que ninguna de estas teorías es suficiente o eficaz para
convalidar lícitamente la imputación de la voluntad del funcionario al órgano, ni de éste al Estado.
Es en este orden de cosas donde surge la Teoría del Órgano, como forma de explicar la existencia
material del Estado, partiendo de la base de que aquel (el órgano) forma parte de la misma
estructura constitutiva de este (el Estado). Así, cuando actúa el órgano, es como si actuara la propia
persona jurídica, sin atribución de mandato ni de representación.
Este tema adquiere vital importancia no solo en cuanto a la validez de los actos otorgados por la
Administración, sino particularmente, en cuanto a la responsabilidad proveniente de dichos actos.
Los órganos no son sujetos de derecho, por lo tanto, no están dotados de personalidad
jurídica. Sin embargo, existen diversos vínculos jurídicos que se tejen a su alrededor. Por un
lado, tenemos las relaciones inter-orgánicas, que son aquellas que se dan en el seno de una
misma persona jurídica pública. Estas pueden ser: de colaboración, de conflicto, de jerarquía,
consultivas o de control. Además, podemos encontrar relaciones inter-administrativas cuando
se plantean vinculaciones entre órganos ubicados en distintas personas jurídicas públicas.
(Cassagne, J.C., 2006)
“El concepto de órgano sirve para imputar a la entidad de que el órgano forma parte del hecho, la
omisión o la manifestación de voluntad de que se trate” (Gordillo, 2013, P. XII-1). El órgano, como
conjunto de competencias ejercidas por una persona física, no se diferencia del ente al que
pertenece. Sin embargo, la persona física funcionario, tiene dos voluntades y actúa en dos planos
distintos según sea la situación: su voluntad como persona humana con sus derechos y deberes
como funcionario frente al Estado, y su voluntad orgánica en cuanto está investido de la
competencia estatal. (Gordillo, 2013).
En conclusión, podemos decir que “el Estado es un sujeto de derecho con personalidad jurídica
propia, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones y que está integrado por órganos (es
decir, personas físicas que son quienes dicen directamente cuál es su voluntad)” (Balbín, 2015, P.
160).
Tema 5: El principio de la competencia. Concepto y clasificación
Como ya fue expresado previamente, uno de los principios de la organización administrativa, es la
competencia. También fue dicho que la competencia se manifiesta en el obrar de la administración,
a través de la asignación concreta de funciones del órgano estatal. Pero es necesario a esta altura que
afinemos un poco el concepto, para saber exactamente de qué estamos hablando.
La competencia es el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto
de “competencia” da así la medida de las actividades que de acuerdo con el ordenamiento jurídico
corresponden a cada órgano administrativo: Es su aptitud legal de obrar y por ello se ha podido
decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio concepto de órgano. (Gordillo,
2013, P XII-5)
Desde el punto de vista de la aptitud para obrar, se puede comparar a la competencia con la
capacidad, ya que ambas determinan un ámbito de obrar legal. Sin embargo, en el derecho civil, la
capacidad es la regla, mientras que, en el derecho público, la competencia debe estar expresamente
asignada por ley.
El origen jurídico legal de la competencia concuerda con el desarrollo de las teorías de la separación
de funciones.  De esta forma, cada órgano tiene asignada una porción de las funciones que le
corresponde al ente en el que se halla integrado. Pero ¿cómo sabemos cuál es la competencia que le
corresponde a cada órgano? Para eso tenemos que recurrir a las normas legales. En nuestro derecho,
la ley de Procedimientos Administrativos [LPA] nº 19549/72, establece que la competencia de los
órganos administrativos será la que resulte, según los casos de la Constitución Nacional, de las leyes
y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la
autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución
estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa
disponga lo contrario. (art. 3).
Teniendo en cuenta esto, podemos notar algunos caracteres jurídicos de la competencia, tales como:
En principio no puede ser cedida a otro órgano.
Es irrenunciable.
Es inderogable.
En principio es improrrogable.
Es de orden público.
A su vez, la competencia puede clasificarse en base a los siguientes criterios:
En razón de la materia: Se trata del contenido del acto o de las facultades estatales, es decir, las
actividades que el acto puede legítimamente realizar.
En razón del territorio: Se trata de una delimitación física o geográfica, que depende de la
organización política de cada país, en nuestro caso, se organizará sobre la base de la distribución
nacional, provincial o municipal.
En razón del tiempo: Se trata de una delimitación física o geográfica, que depende de la
organización política de cada país, en nuestro caso, se organizará sobre la base de la distribución
nacional, provincial o municipal.
En razón del grado: Plantea la existencia de distintos niveles jerárquicos de los órganos. Este criterio
de clasificación tiene especial relación con el resto de los principios jurídicos, ya que dos órganos
pueden tener igual asignación de competencia en razón de la materia, pero en diferentes grados
jerárquicos. Además, se relaciona con los principios de centralización y descentralización.
Tema 6: La jerarquía: noción conceptual
La jerarquía es otro de los principios de la organización administrativa. Permite relacionar a los
órganos entre sí, siempre que estén contenidos dentro de una misma estructura administrativa.
(Cassagne, 2006)
Podemos definir a la jerarquía como: 
El modo de relación jurídica entre órganos. Es decir, el Estado, como ya sabemos, está
estructurado por órganos que están ubicados en distintos niveles o grados, en posiciones
relativas de poder y de modo piramidal, y en cuya cúspide se encuentra el Presidente. (Balbín,
2015, P. 170)
La jerarquía presupone la ordenación jerárquica. Esta, a su vez, se manifiesta a través de una serie
de relaciones de subordinación e inversamente de supremacía, donde todos los órganos de la
pirámide se encuentran sometidos a aquel órgano ubicado en la cúspide de la organización de que se
trate. En estas cadenas piramidales, el superior jerárquico dispone del poder jerárquico para dirigir,
ordenar o inspeccionar la conducta de los órganos inferiores.
La jerarquía se manifiesta entre los distintos órganos de un mismo ramo de la administración. De
esta forma, no existe relación jerárquica entre órganos de distintos ramos, ni tampoco entre la
Administración y los particulares. Para que haya relación jerárquica, entonces, debe existir
superioridad de grado en la línea de competencia e igual competencia en razón de la materia entre el
órgano superior y el inferior. (Gordillo, 2013)
Podríamos graficarlo de la siguiente manera:
Elaboración propia (2018)
En este gráfico se observan con el mismo color los grados administrativos, y con flecha engrosada
la línea jerárquica. En consecuencia, observamos superioridad de grado (representada por cuatro
órganos en diferentes colores) e igual competencia en razón de la materia (todos los órganos se
desprenden de la misma línea jerárquica).
Como consecuencia de la jerarquía, el órgano superior ejerce ciertas potestades con respecto al
inferior. En este sentido, el decreto 1759/72, reglamentario de la Ley de Procedimientos
Administrativos, determina en su artículo 2 que los superiores podrán:
Dirigir o impulsar la acción de sus inferiores mediante órdenes, instrucciones, circulares y
reglamentos internos;
Delegarles facultades;
Intervenirlos; y, por último
Avocarse al conocimiento y decisión de los asuntos que tramiten ante ellos.
Asimismo, el superior puede inspeccionar de oficio la actividad del órgano inferior, tiene facultades
de control y de intervención, etc. La jerarquía se extiende sobre todos los órganos de la
administración pública, pero existen algunos órganos que, por la posición especial que ocupan o por
la índole de las actividades que realizan, escapan a este poder jerárquico, y consecuentemente, al
deber de obediencia. Este es el caso del Presidente de la Nación, que se encuentra en la cúspide de
la pirámide jerárquica (no hay nadie por encima de él), y de los órganos consultivos o técnicos.
Tema 7: Competencia del órgano. Cuestiones de competencia. Contiendas negativas y
positivas
Muchas veces el legislador al reconocer potestades estatales, lo hace de forma expresa. Esto, por lo
general, permite una aplicación correcta de la potestad, ya que la extensión de ella está contenida y
limitada en la misma norma. Sin embargo, otras tantas veces, la actividad del legislador es confusa o
incompleta. Esto puede generar situaciones donde la potestad, o su extensión, son dudosas, y, por lo
tanto, esto puede traer aparejado una serie de conflictos interpretativos. (Balbín, 2015).
Cuando dos o más órganos creen que son competentes, entonces, existe un conflicto positivo
entre ellos. Lo contrario ocurre cuando los órganos entienden que no deben conocer sobre el
asunto, entonces se tratará de un conflicto negativo.
¿Cómo deben resolverse estos conflictos? ¿Quién debe resolverlos?
La Ley de Procedimientos Administrativos ya citada, en su artículo 4, dice que el Ministro resolverá
las controversias producidas entre los órganos que dependen de él. Por su parte, el Presidente debe
resolver los conflictos de competencia entre los ministros y entre los órganos o entes que actúen en
el ámbito de distintos ministerios.
La misma ley en su artículo 5 establece, en su primera parte, que "cuando un órgano, de oficio o a
petición de parte, se declare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si
éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto". En este caso, existe un conflicto negativo de competencias.
A su vez, la norma regula el modo de resolución de los conflictos positivos estableciendo que: "Si
dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la
cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla" (art 5, segunda parte).
Tema 8: Recusación y excusación de funcionarios y empleados
A los efectos del estudio del presente tema, remitimos a lo establecido en el artículo 6 de la
LPA, y a las disposiciones generales del código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
también mencionadas en esa misma disposición.
LEY 19.549 (1972). ESTADO-ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL-DERECHO
PROCESAL. RECUPERADO
DE: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/22363/texact.htm
Tema 9: Excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia
La competencia, como ya vimos, es en principio improrrogable. Pero existen dos institutos que
implican una transferencia de competencia: la avocación y la delegación.
Avocación El órgano superior jerárquico puede ejercer la competencia atribuida al inferior. El
artículo 3 LPA determina que la avocación es procedente a menos que una norma expresa disponga
lo contrario.
Veamos cómo funciona este concepto a través de un dictamen de la Procuración del Tesoro de la
Nación: https://cutt.ly/ARjwDGs
El principio establecido por la norma, entonces, es la posibilidad de avocación.
Una excepción a este principio puede darse en relación a la competencia atribuida a un funcionario
por razones técnicas. En este caso, no procedería la avocación del superior.
Delegación Es la figura inversa a la avocación. Procede cuando el superior jerárquico encarga la
resolución de un asunto de su propia competencia, a un inferior, aumentando de esta manera la
esfera de las atribuciones del órgano inferior.
En este sentido, la delegación, de acuerdo con el mismo artículo 3, debe estar expresamente
autorizada. El órgano delegante puede en cualquier momento retomar el ejercicio de la facultad que
había delegado.
Existen figuras similares a la delegación, que son objeto de comparaciones doctrinarias, por
ejemplo, la delegación de firma y la suplencia. (Balbín, 2015) A su vez, también se puede comparar
la figura de la delegación con los otros principios de la organización administrativa, la
desconcentración (dentro del principio de centralización) y la descentralización.
¿Cómo actúa el Estado, cómo se relaciona con los particulares administrados, puesto que es
una ficción jurídica?
La respuesta la encontramos en la llamada teoría del órgano, la cual nos permitirá bajar a la
realidad fáctica una construcción abstracta del derecho. Es el órgano el que actúa y se obliga
por la administración. Pero aún dentro de esta figura, encontramos también un concepto más
afinado, que es el del funcionario público, persona humana que, en ejercicio de la competencia
que le corresponde al órgano, expresará su voluntad, la cual se convertirá en voluntad estatal.
Bibliografía
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Abeledo Perrot. Tomo I Título II Primera Parte Capítulos I y II
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de Derecho Administrativo. Tomo I Capítulos XII y XIV