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166 HA-JOON CHANG

necesita y no debe contar con una política industrial, porque el resul-

tado puede ser una política industrial de factor incoherente.

Por supuesto, en el actual contexto europeo oriental una política industrial

activa puede no ser políticamente factible. Y, efectivamente, en una situa-
ción en la que el aparato estatal sea debilitado hasta el extremo, como su-
cedió en la Europa Oriental contemporánea, las medidas de liberalización
pueden ser efectivamente positivas, porque de otra forma lo que queda CAPÍTULO V
del aparato estatal podría ser acaparado por grupos de interés y explotado
para sus intereses particulares. Es decir, el Estado puede separar más áreas
de la política económica de la manipulación política ejercida por intereses
particulares mediante una "renuncia" voluntaria al poder. Sin embargo, El Estado, las instituciones
ésta es una estrategia pasiva y negativa, porque las áreas abandonadas por y el cambio estructural
el Estado no necesariamente van a mantenerse libres de manipulación de
aquellos que tienen un poder superior en el mercado.

Por tanto, lo que Europa Oriental necesita con más urgencia es una estra- Ha-Joon Chang
tegia para corregir el ya decrépito sistema estatal. Esto puede sonar como Facultad de Economía y Política
algo imposible en el actual contexto político, pero la experiencia de Asia Universidad de Cambridge*
Oriental demuestra que no es una tarea imposible. El régimen de Kuomin-
tang, uno de los más corruptos e ineptos del mundo en los cuarenta, se
1

reorganizó de manera dramática después de ser derrotados los comunistas

en el territorio continental. Y el Estado coreano, que era otro típicamente
corrupto e inepto, se reorganizó profundamente después del golpe militar
de 1961. Si los acontecimientos políticos que impulsaron reformas estata-
(
les en el este asiático parecen inaceptables a los reformistas en Europa
Oriental, lo que deben hacer es reformar sus Estados y regenerar el creci-
miento antes que lo inaceptable sea una realidad con el deterioro adicional
de sus situaciones económicas.
* Algunas secciones de este capítulo se basan en Ha-Joon Chang y Bob Row- "1
thom, "Role ofthe State in Economic Change: Entrepreneurship and Conflict Manage-
menf' ["El papel del Estado en el cambio económico: el fomento empresarial y el manejo
de conflictos'1, documento preparado para un proyecto WIDER, Role of the State in Eco-
nomic Change [El papel del Estado en el cambio económico]. Quede expreso nuestro
agradecimiento por el apoyo otorgado a la investigación de WIDER . Agradecemos asimis-
mo los útiles comentarios de Michael Landesmann y dos árbitros anónimos.
l. INTRODUCCIÓN

A partir del -fin de la llamada "edad de oro" del capitalismo, los países
industriales de Europa Occidental y de América del Norte han expe-
rimentado una desaceleración en la acumulación de capital y en el cre-
cimiento de la productividad (Armstrong et al., 1990; Marglin y Schor
(comps.l, 1990). Al combinarse con la división internacional del traba-
jo en constante proceso de cambio que se presentó después del sur-
gimiento de Japón y los países recientemente industrializados (PRis),
ello significó que dichos países han tenido que sufrir una serie de ajus-
tes industriales masivos durante la década pasada aproximadamente.
En respuesta a tales "crisis industriales", los distintos países han mos-
trado capacidades notablemente diferentes para reestructurar sus econo-
mías en lo que respecta a velocidad, efectividad e igualdad en el proce-
so de reestructuración. En opinión de gran número de estudiosos, la
respuesta constituyó una sorpresa, pues se consideraba que muchos
países eran muy similares (si no es que idénticos) por ser economías
"de mercado".

Hasta hace poco, la interpretación neoliberal sobre el comportamiento

diferente de un país y otro era la más difundida. Esta perspectiva con-
sidera que todas aquellas reglas, regulaciones e instituciones que no
sean necesarias para que se dé el intercambio de mercados (por ejem-
plo, los derechos de propiedad, las leyes contractuales) son rígidas e
impiden la operación libre de las fuerzas del mercado. Quienes propo-
nen este punto de vista sostienen que los ajustes industriales más bien
lentos , de ciertos países industrializados, europeos en particular, son
rcsu li~Hio de la rigidez institucional creada por la intervención estatal
170 HA-JOON CHANG
sometida a las presiones de grupos de interés (por ejemplo, véase 01-
son, 1982; Giersch, 1986). Afirman que tal rigidez institucional impide
el movimiento de los factores de producción hacia actividades más lu-
crativas (y con ciertas modificaciones secundarias, socialmente más de-
seables) que las fuerzas del mercado han "elegido". Así, para estos
teóricos defensores del libre mercado, los países con menos interven-
ción estatal y menos rigidez institucional obtendrán probablemente me-
jores registros de crecimiento y de cambio estructural.
No obstante, en tiempos recientes ha venido ganando terreno un tipo
alternativo de interpretación, al que denominaremos "institucionalista".
A partir de las diferencias en las instituciones económicas y políticas,
los institucionalistas tratan de explicar las capacidades diferenciales de
distintos países para lograr un proceso de reestructuración efectivo y
equitativo. Afirman que el éxito o fracaso de una economía depende
de un conjunto de instituciones de las cuales el mercado constituye sólo
un componente, si bien muy importante. Muchos ponen especial énfa-
sis en el papel del Estado como un elemento de la matriz y como el
administrador de dicha matriz institucional, aunque reconocen asimis-
mo la importancia de las instituciones no estatales como las asocia-
ciones empresariales, los sindicatos y las grandes corporaciones. Entre
los ejemplos notables se encuentran los debates acerca del corporativis-
mo social (Goldthorpe [comp.J, 1984; Katzentein, 1985; Pekkarinen
et al. [comps.J, 1992), política industrial (Johnson [comp.J, 1984:
Thompson [comp.J, 1989; Chang. 1994), postfordismo y especializa-
ción flexible (Piore y Sabel, 1984; Boyer [comp.J, 1988; Jessop et al.
[compsl, 1991), y sistemas nacionales de innovación (Dosi et
al.(compsl, 1988; Lundvall [comp.J, 1992; Nelson [comp.J, 1993).
Desde una perspectiva a la que denominaremos institucionalista, en el pre-
sente artículo nos proponemos desarrollar una teoría de la intervención
estatal en relación con el tema del cambio económico a gran escala, lo
cual implica cambios importantes en la tecnología y las instituciones (a
lo que llamaremos en lo sucesivo cambio estructural para abreviar). Des-
pués de ofrecer una comparación de tres formas alh·1n••t1vas de cntcndct
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 171
el papel del Estado, a saber, la economía del bienestar, el neoliberalismo
y el institucionalismo (sección 2), proseguiremos con el desarrollo de
nuestra propia teoría. Identificamos dos funciones que debe desempeñar
el Estado a fin de facilitar el proceso de cambio estructural: el fomento
empresarial en el sentido de brindar la "visión" para el futuro y constituir
nuevas instituciones (sección 3) y el manejo de los conflictos que surgen
durante el proceso de cambio estructural (sección 4). En la sección 5
mostramos cómo nuestra teoría puede ayudar a comprender las distintas
maneras en que diferentes economías "de mercado" se han enfrentado al
proceso de carpbio estructural, para lo cual recurriremos a ejemplos pro-
venientes de las dos variedades de economía "de mercado" que se han
presentado como alternativas potencialmente superiores a la variedad an-
glosajona de laissez-jaire, a saber, los "Estados con política industrial"
de Asia Oriental (Japón, Corea y Taiwán) y Francia, por un lado, y las
economías "con corporaciones de carácter social" de la península escandi-
nava (Suecia, Noruega y Finlandia). En la sección 6 se presentan las con-
clusiones.
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2.LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR, EL NEOLIBERALISMO
Y EL INSTITUCIONALISMO

La economía del bienestar, o el enfoque del "fracaso del mercado",

enfoque que predomina en las discusiones de posguerra en torno al pa-
pel del Estado, justifica la intervención del Estado en virtud de la
incapacidad para perseguir el interés propio que muestran los organis-
mos descentralizados para llegar a resultados que satisfagan las condi-
ciones de "eficiencia" de un equilibrio competitivo. Condiciones como
la indivisibilidad, la ausencia de derechos de propiedad exclusivos y
de comportamientos estratégicos, conducen a discrepancias entre los
costos y los beneficios sociales y privados, las cuales se manifiestan
en problemas tales como los bienes públicos, las externalidades y los
monopolios. Cuando los mecanismos del mercado "fallan" en la pro-
ducción de un resultado socialmente óptimo, se espera que el Estado,
en su papel de guardián social todopoderoso y que todo lo sabe (o el
equivalente moderno al Rey de los Filósofos de Platón), entre en esce-
na para corregir tales fallas, recurriendo a medios como la producción
pública, la regulación de los precios, el otorgamiento de franquicias,
los impuestos, subsidios y la redistribución de los derechos de propie-
dad. De ahí el nombre de "fracaso del mercado". Sin embargo, esta
perspectiva se ha visto sujeta a severas críticas con el surgimiento del
neoliberalismo (véase Chang, 1994, caps. ly2).

En lo que toca al papel del Estado, la perspectiva neoliberalista tiene

tres elementos principales, todos con una posición crítica acerca del
enfoque de la economía del bienestar. En primer lugar, el hecho de que
se suscribe a la filosofía política del contrato [Contractarianl (Nozick,
174 HA-JOON CHANG
1974; Buchanan, 1986) lleva a la conclusión de que toda función del
Estado que vaya más allá de "vigilar" resulta moralmente inaceptable. Al
criticar la economía del bienestar por su visión "utilitaria", muchos pen-
sadores neoliberales sostienen que la eficiencia económica debería sacri-
ficarse en aras de la libertad individual, en caso de conflicto entre ambas
(Peacock y Rowley, 1979). En segundo lugar, casi todos (o quizá todos)
los economistas neoliberales están de acuerdo con los economistas austria-
cos (Mises, 1929; Hayek, 1949) en afirmar que la intervención del Estado
en una economía moderna compleja está destinada al fracaso debido a
problemas de costos de información y, más importante aún, de incerti-
dumbre. Creen que el único orden posible en una economía de ese tipo
es el orden "espontáneo" del mercado, y por tanto cualquier intento que
haga el Estado por sustituirlo a través de la "planeación" está mal encami-
nado ( Burton, 1983). En tercer lugar, los neoliberales apoyan el enfoque
de la nueva economía política o del "fracaso del gobierno", y rechazan
la perspectiva de la economía del bienestar según la cual el Estado consti-
tuye el guardián social omnipotente y benigno que maximiza. el bienestar
social. Sostienen que el Estado ha de considerarse como un agente que
sirve a los intereses de grupos de interés, y por ello es probable que la in-
tervención del Estado cree ineficiencias de distribución, relajamiento en
la organización (o por ineficiencias) y "pérdidas" en la obtención de in-
gresos más que lograr la corrección de "fallas del mercado" (consúltese,
por ejemplo, los ensayos en Alt y Shepsle (comps.l, 1990).
Incluso en caso de no aceptar el primer elemento de la argumentación
neoliberal, esto es, la filosofía política del contrato [Contractarian], y de
rechazar la crítica "moralista" del intervencionismo, los otros dos elemen-
tos proporcionan una excelente plataforma desde la cual cabe criticar la
posición convencional sobre el intervencionismo basado en la economía
del bienestar. Primeramente, de aceptar los argumentos de los economis-
tas teóricos austriacos según los cuales la economía neoclásica (de la que
la economía del bienestar constituye una rama), considera las tecnologías
y las instituciones como "datos" cuando en realidad se trata de un flujo
constante en el "proceso del mercado" (Kirzner, 1973), la idea misma de
"fracaso del mercado" se torna difícil de sostener. Si las incertidumbres
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 175
fundamentales que predominan en el proceso del mercado no nos permiten
identificar el ideal a partir del cual se van a identificar los fracasos del
mercado -a saber, el equilibrio competitivo neoclásico-, carece de
sentido todo ejercicio de la economía del bienestar. En segundo lugar, si
hemos de estar de acuerdo en que es demasiado idealista la descripción
que hace la economía del bienestar sobre el Estado como el guardián so-
cial todopoderoso y omnisapiente, y hemos de aceptar la argumentación
de la nueva economía política (más realista, aunque sesgada) según la cual
se trata principalmente de un instrumento con el que los grupos políticos
influyentes l}acen avanzar sus intereses sectoriales, podríamos considerar
como más deseable un Estado menos intervencionista. Si adoptamos esta
perspectiva, la única vía segura para aislar la administración económica
de las fuerzas políticas "que la corrompen" parece ser la restricción de
la esfera de acción del Estado en la economía.
Estos dos elementos de crítica al neoliberalismo (es decir, el elemento
señalado por los teóricos austriacos y el de la nueva economía política)
nos han proporcionado puntos de vista sumamente valiosos que han
modificado de modo esencial la manera de ver la intervención estatal.
Ahora bien, ha de reconocerse que, pese a lo elaborado que pueden ser
los análisis sobre los fracasos del mercado, no podrán nunca darnos
la solución final, dada la naturaleza. en constante cambio y llena de in-
certidumbre del mundo. Los que defienden la intervención estatal no
negarían que ésta puede llevar y de hecho ha llevado a resultados nada
deseables en algunos casos, debido a, por ejemplo, los Estados "de-
predadores" o a que el Estado se ve "capturado" por ciertos grupos de
interés.
Sin embargo, investigaciones recientes han mostrado que el Estado des-
empeña a menudo un papel positivo en el proceso de desarrollo de mu-
chos países (en la sección 5 se incluyen algunos ejemplos). Todavía
estamos lejos de comprender con toda exactitud por qué los distintos
países tienen una historia de intervención estatal también distinta, pero
lo anterior parece indicar que la aversión neoliberal hacia la interven-
e ión del Estado tiene tan pocas bases como su contraparte, la firme
176 HA-JOON CHANG
creencia que en ella tiene la economía del bienestar; lo que se necesita
entonces es analizar cuáles son los factores que determinan el éxito o
fracaso de la intervención estatal. 46
46
Analizar satisfactoriamente estos factores queda fuera del alcance de este ar-
tículo, aunque en secciones posteriores se examinarán en forma tentativa. A continuación
ofrecemos únicamente ciertas reflexiones. En primer lugar, ¿qué es lo que disciplina al
Estado? Se presenta como obvio candidato la política nacional (por ejemplo, mediante
las elecciones o las presiones de los grupos de interés), pero el papel de las presiones ex-
ternas (por ejemplo, ser una economía abierta o la hostilidad de los vecinos) no ha de
subestimarse (véase la sección 5). En se!Wndo lugar, ¿cómo afecta el desarrollo de la
economía la efectividad de la intervención del Estado? Por ejemplo, en virtud del desarro-
llo la economía puede volverse más compleja y por ende resulta más dificil que el Estado
intervenga, aunque por otra parte puede incrementar la capacidad de éste mediante una
especie de proceso administrativo que se podría describir como "aprender haciéndolo".
En tercer lugar, ¿cómo se asegura la legitimidad de la intervención del Estado, la cual
reviste especial importancia para una intervención efectiva? Por ejemplo, ¿ofrece un
régimen político de tipo más "participativo" mayor legitimidad al Estado o simplemente
debilita esa legitimidad al sobresaturar al Estado y reducir su credibilidad?, ¿fortalece una
administración económica más o menos "politizada" la legitimidad del Estado? En cuarto
lugar, ¿cómo afecta la forma de representación de los intereses a nivel nacional como,
por ejemplo, en la península escandinava?, ¿o existen diferentes forn1n 11 de representación
de intereses que convienen a diferentes áreas?, ¿surgen conflKhiNn•ho ollas?. El autor
dclltlllllgrndooor n Miohaol LandeRmnnn sus comontniiClllllllh ••- •••tMIIIIONtloneH
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 177
Además, los avances recientes en el enfoque "institucional" sobre la
economía política (que tiene un alcance mayor al que generalmente se
entiende con términos como nueva economía institucional) han demos-
trado que los principios neoliberales presentan ciertos problemas teó-
ricos fundamentales cuya superación constituye uno de los propósitos
fundamentales del presente artículo.
En primer lugar, en contraste con lo que señalan los teóricos austriacos,
los órdenes "constituidos" que se asocian con las organizaciones, las redes
y las intervenciones estatales tienen una función tan importante como el
orden "espóntáneo" del mercado (Simon, 1991). Que el mundo esté lleno
de incertidumbres no significa necesariamente que nada podamos hacer
al respecto. Después de todo, hasta cierto punto cabe considerar a todas
las instituciones como recursos para superar incertidumbres mediante
cierto orden "impuesto por el hombre" (y en consecuencia imperfecto).
Por otro lado, desde una perspectiva histórica, el surgimiento mismo del
orden aparentemente "espontáneo" del mercado se debió en gran parte
al papel activo del Estado en el establecimiento de derechos de propiedad
y otras instituciones "mercantiles", lo cual resulta más obvio en el caso
de muchos países de "desarrollo tardío", donde el Estado tuvo práctica-
mente que crear la clase capitalista e iniciar las organizaciones financieras
y productivas modernas (Gerschenkron, 1966), pero incluso en el caso
de países que se desarrollaron tempranamente como la Gran Bretaña, el
Estado tuvo un papel importante al respecto (Polanyi, 1957; Coase,
1988). Como mostraremos adelante, reconocer este punto abre todo un
nuevo campo de investigación, a saber, el papel del Estado como pro-
motor cuya tarea consiste en ofrecer una "visión" de la sociedad y crear
las nuevas instituciones que se requieren para lograrla.
En segundo lugar, resulta problemática la perspectiva de la nueva eco-
nomía política según la cual es necesario que el Estado se retire para
iJ
evitar la influencia "corruptora" de la política en la administración de
la economía. Si bien es cierto que la "abdicación" (voluntaria o no)
del poder por parte del Estado podría constituir una manera adecuada
de aislarlo de ciertas presiones políticas indeseables en ciertas circunstan-
cias, esto no significa que sea mejor necesariamente una administración
menos "politi7ada" de la economía. fnvestigaciones recientes mues1n1n
178 HA-JOON CHANG EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 179

que una administración explícitamente política de la economía puede dar Desde esta perspectiva, y pese a su tono esencialmente antiintervencionis-
o no un resultado deseable, dependiendo de factores como la influencia ta, el neoliberalismo comparte con la economía del bienestar la creencia
de las instituciones e ideologías en la determinación del programa público;
en la primacía institucional del mercado, de corte prointervencionista. Esta
la autonomía del Estado frente a los grupos de interés en el establecimien-
aparente paradoja adquiere sentido cuando advertimos que dar primacía
to y ejecución de dicho programa, y las formas de representación de los
institucional al mercado no equivale a creer en una menor intervención
grupos de interés y su impacto sobre el proceso y el producto de la inter-
vención estatal (Zysman, 1983; Evans et al. (comps.l, 1985; Maier, 1987; estatal, ya que la magnitud de dicha intervención puede resultar enorme
Hall (comp.l, 1989). En efecto, existen estudios que muestran cómo cier- debido a la profundidad del fracaso del mercado. En contraste, el punto
tas variedades de administración económica mucho más politizadas de lo de vista institucionalista no cree en la primacía institucional del mercado,
que aprobarían los neoliberales produjeron cambios estructurales efectivos sino que éste constituye sólo una de las muchas instituciones de carácter
y/o equitativos, como en los casos de los "Estados con política industrial" económico y no necesariamente la principal (por ejemplo, Williamson,
(de Asia Oriental y de Francia) o las economías con corporaciones de 1985; Simon, 1991). Además, sostiene que no hay razón para creer que
carácter social (de la Península Escandinava), como veremos sección 5. hay límites determinados "científicamente" entre las distintas instituciones
especial en el tipo de límite trazado en la dicotomía mercado-Estado que
La perspectiva que adoptamos y que llamaremos "institucionalista", di- sostienen la economía del bienestar y el neoliberalismo. Como señalába-
fiere de la perspectiva que del Estado tienen tanto la economía del bienes- mos, esta perspectiva reconoce explícitamente el papel del Estado
tar como la neoliberal en el hecho de que rechaza la primacía institucio- como diseñador, defensor y reformador de gran número de institucio-
nal que éstas dos otorgan al mercado y cree que no hay nada "natural" nes formales e informales, al mismo tiempo que toma en serio las
en lo que respecta al orden del mercado. La economía del bienestar consi- restricciones de índole política sobre el ejercicio efectivo de dicha
dera que las instituciones que no pertenecen al mercado constituyen susti-
función (como señala la nueva economía política). En las siguientes
tutos "hechos por el hombre" de calidad secundaria y que surgen cuando
dos secciones, esbozaremos una teoría sobre el papel del Estado y de-
el orden "natural" del mercado no logra producir el resultado prometido.
sarrollamos estos puntos, con referencia especial al proceso de cambio
Según Arrow (1974), quien representa este punto de vista, las institucio-
nes que no tienen carácter mercantil y a las que él denomina "organiza- estructural.
ciones" para abreviar, constituyen simplemente "medios para obtener los
beneficios de la acción colectiva en situaciones falla el sistema de precios"
(Arrow, 1974, p. 33). La nueva economía política del neoliberalismo
comparte fundamentalmente el mismo punto de vista; difiere sólo en
señalar que los "sustitutos" (es decir, el "gobierno") pueden asimismo
"fallar", con lo que probablemente la situación empeore. La rama aus-
triaca del neoliberalismo difiere de la economía del bienestar y de la nueva
economía política en que, a diferencia de éstas, no considera el mercado
como un recurso mecánico cuyos movimientos podamos predecir con
facilidad, sino como algo que surge "espontáneamente", mientras conside-
ra que otras instituciones "hechas por el hombre" son productos predesti-
nados del ejercicio fútil del "constructivismo racional" (el término se debe
a llayck, 1988).
3. EL ESTADO EN SU PAPEL DE PROMOTOR

En una economía moderna, donde los factores de la producción son

"interdependientes en cuanto a su uso pero dispersos en cuanto a su
propiedad" (Abramovitz, 1986, p. 402), un cambio estructural efectivo
requerirá probablemente del cambio coordinado de numerosos compo-
nentes de la economía. Quienes controlan los elementos individuales
podrían carecer de la capacidad para iniciar y lograr el cambio, debido
a que carecen de una visión "sistémica" y/o a que tengan incertidum-
bre estratégica en cuanto al comportamiento de los otros agentes perti- 1111

nentes. De ahí la necesidad de coordinación por parte de un órgano

"central" (sea del Estado o no) para que se dé un cambio que abarque
toda la economía. 47 Sin embargo, no debiera considerarse que simple-
mente se coordina el cambio de una posición de equilibrio a otra de
un nivel superior (por ejemplo, Stiglitz, 1992), aunque una formula-
ción de ese tipo pueda resultar útil para ciertos propósitos. Este punto
de vista da por sentado que todos los agentes que desempeñan un papel
pertinente conocen todos los equilibrios posibles y son capaces de prever
cuál constituye el mejor resultado (por lo menos en sentido probabilístico).
En una formulación de ese tipo, el único obstáculo por superar es la difi-
cultad de un movimiento simultáneo. No obstante, como han señalado
con tanta convicción los estudiosos austriacos, el problema de nuestra
vida económica consiste exactamente en que no estamos conscientes de 11 ~:
1

47
Este razonamiento sirvió de fundamento a ciertas teorías de la industrialización
como la del modelo llamado "el gran impulso" o la del "crecimiento equilibrado"
(Rosenstein-Rodan, 1943; Scitovsky, 1954), y más recientemente se ha aplicado al estu-
dio del progreso técnico (David, 1985; Dosi et al. (comp.) 1989).
182 HA-JOON CHANG
toda la gama de posibilidades, por no mencionar la incapacidad para
decir cuál es la mejor. 48
Al definirlo de esta manera, el cambio estructural requiere mucho más
que la simple elección a partir de un conjunto de elecciones preexisten-
te. Y el Estado, como agente "central", puede desempeñar un papel
importante para lograr dicha visión. Al brindar tal perspectiva en una
fase temprana del cambio, el Estado podría dirigir a los organismos
del sector privado hacia una acción concertada sin que tengan éstos que
gastar recursos en la recopilación, procesamiento y negociación de da-
tos, etc. El hecho de que el Estado que procura realizar un cambio es-
tructural proporcione una "visión" y no se limite a coordinar el paso
a un "equilibrio" superior significa que existe un elemento promotor
importante en su ejercicio. Sea privado o público, el elemento (estatal)
de fomento empresarial requiere poseer la capacidad para ofrecer una
nueva visión, sea con una perspectiva amplia (como en el caso de la
visión de Henry Ford sobre la producción masiva o la visión estatal
del Japón de una economía altamente calificada, basada en el diseño
de procesos automatizados), o limitada (como sucede en numerosos ca-
sos de innovación progresiva). 49
Debe hacerse notar que aquí no estamos afirmando que el Estado tiene
48
De modo similar Hirschman (1958) sostuvo, en su celebrada crítica del en-
foque sobre el crecimiento equilibrado, que el desarrollo económico "depende no tanto
de descubrir las combinaciones óptimas para recursos determinados y los factores de pro-
ducción como de producir y destinar para el desarrollo los recursos y las capacidades
ocultas, diseminadas o mal empleadas" (p. 5).
49
Otro elemento de primordial importancia sobre la capacidad de fomento es la
capacidad de movilizar los recursos para llevar a la práctica dicha visión . En los trabajos
al respecto se analiz'i ampliamente el papel del Estado en la movilización de los recursos
(por ejemplo, Gerschenkron, 1966), pero rara vez se le ha cllmlunndo rnn el análisis de
Sil función de pr<lJlOICHlJ\111 esn VISIÓII
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 183
necesariamente una capacidad superior para identificar una mejor ruta
para el futuro de la economía nacional (aunque bien puede darse el ca-
so, como sucede con algunas industrias de alta tecnología de Japón;
véase Okimoto, 1989), sino únicamente señalamos que proporcionar
un "punto de apoyo" en torno al cual se organicen las actividades eco-
nómicas en tiempos de cambios económicos de gran envergadura puede
resultar sumamente útil (sobre el concepto de punto de apoyo, consúl-
tese Schelling, 1960). 50 Nuestros argumentos para establecer el fomen-
to empresarial que realiza el Estado, entonces, se basan principalmente
en su posición estratégica, en que el Estado, por definición, constituye
el único organismo que puede representar el interés de la sociedad en
conjunto, 51 si bien resultaría ingenuo dar por sentado que todos los Es-
tados que existen tienen la coherencia organizativa, el deseo político
o el poder para explotar esa posición estratégica en beneficio nacional.
Además, hemos de aceptar la posibilidad de que la visión que brinda
el Estado en su papel de promotor sea "errónea" desde un principio,
50
Al respecto, ha de señalarse que la burocracia económica en ciertos países
asiáticos con antecedentes de intervenciones exitosas ha sido puesta en práctica por abo-
gados e ingenieros más que por economistas. Esto lleva a pensar que lo que asegura el
éxito de la intervención no es el conocimiento "especializado" sobre la economía sino
la capacidad para formular una visión y para coordinar las decisiones. Véase Chang
(1994) sobre Corea y Japón.
51
A esta cuestión se referían principalmente los marxistas cuando argumentaban
que la socialización creciente de la producción conduce a formas más centralizadas de
coordinación, empezando con el surgimiento del sistema de las fábricas, dirigiéndose des-
pués al crecimiento de los monopolios y la expansión de la intervención estatal, para
culminar con la planificación centralista en el socialismo. Un razonamiento similar sub-
yace a la teoría de las organizaciones "englobantes" (Olson, 1982) y las teorías de la ne-
gociación centralizada de los salarios y el corporativismo social (Schott, 1984; Bruno
y Sachs, 1985; Rowthom et a/(comps.), 1992). El tema común es aquí la centralización
de las decisiones de los grupos subsociales cuyas acciones tienen amplias repercusiones
cn la CC()tuuuht y p111•den resultar benéficas para la sociedad
184 HA-JOON CHANG
o se vuelva errónea debido a que no se adapta a los cambios en el me-
dio ambiente. Por sí misma esta posibilidad no puede, sin embargo,
brindar una prueba definitiva contra el papel promotor del Estado, ya que
todos los puntos de vista, públicos o privados, cuya intención sea promo-
ver, corren el riesgo de equivocarse. En un mundo donde esto no sucedie-
ra (es decir, en un mundo de previsión perfecta), no sería necesario por
principio de cuentas la función de promotor. Al haber decisiones de tipo
"promotor" que sólo se pueden tomar y coordinar de manera razonable
a nivel nacional, resultaría poco deseable abandonar por completo los
intentos de fomento empresarial por parte del Estado debido únicamente
a que podría seguir una ruta errónea. Debería minimizarse la posibilidad
de que el Estado promueva una visión "errónea" mediante la creación de
un mecanismo para reunir y comparar "visiones" distintas existentes en
la sociedad, entre las cuales se encuentre incluso la que sostiene el Estado,
y crear un "consenso" a partir de las mismas. 52
El fomento industrial que realiza el Estado no concluye al proporcionar
una "visión" para el futuro. Si ésta ha de cuajar, el Estado tendrá que
otorgar una realidad institucional para su consecución. En realidad, el
éxito o fracaso del fomento empresarial privado también depende fun-
damentalmente de la creación de nuevos vehículos institucionales que
contribuyan a que se realice dicha visión, como sucedió en los casos
de las compañías de ferrocarriles británica, la compañía alemana "Fi-
nanz Kapital", la Carnegie's us Steel, la "magra fabricación" de Toyo-
ta (véase asimismo Chandler, 1990; Lazonick, 1991). Esto significa
que hemos de tener en cuenta el papel del Estado como creador de ins-
tituciones.
52
"Consenso" no debe interpretarse como el resultado de un proceso armonioso
de toma de decisiones que involucra a todos los agentes importantes que participan. En
el mundo real, el consenso surge generalmente a partir de un proceso lleno de conflictos
que a menudo excluye a muchos agentes importantes por lo menos deNde ciertos puntos
de vista. En efecto, en gran medida la política consiste en dccidia IJIIH1n queda incluido
o excluido en el proceso de toma de decisiones
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 185
Durante el proceso de cambio estructural aparecerán nuevas interdepen-
dencias y desaparecerán las antiguas. Al surgir un nuevo patrón de in-
terdependencias es necesario establecer una nueva estructura para la coor-
dinación, o bien establecer "principios de coordinación eficiente", como
los denomina Loasby (1991, p. 11). Obsérvese que lo que se requiere es
una serie de principios o reglas de coordinación más que decisiones indivi-
dualmente "óptimas", ya que la coordinación de un mayor conocimiento
"depende de las estructuras racionales y de los procedimientos racionales
más que de la elección racional" (Loasby, 1991, p. 101). 53
Al establecer-se una nueva estructura para la coordinación se requiere ne-
cesariamente la participación del Estado, aun en el caso de que un
gobierno específico en el poder no desee participar, pues sólo el Estado
tiene la facultad de legalizar (o cuando menos dar un apoyo implícito
a los nuevos derechos de propiedad y a las nuevas relaciones de poder,
tanto a nivel de la sociedad como a nivel empresarial); con ello se
otorga realidad institucional a la nueva estructura de coordinación. En
otras palabras, al dar realidad institucional a la estructura coordinadora
de reciente creación, el Estado ayuda a los organismos que poseen una
racionalidad limitada para que establezcan rápidamente nuevas organi-
zaciones, nuevas rutinas de producción y nuevos contratos que les
permitan relacionarse con el "nuevo mundo" con una carga de infor-
mación menor. En este proceso de constitución de instituciones el
Estado no se limita a responder a los cambios sino que también los
53
Existe gran diferencia entre los principios de coordinación eficiente aplicados
a la "elección racional de la especialización para lograr tener acceso a los beneficios bien
especificados de una función de producción superior" y los que se aplican al "intento
de crear un sistema superior para producir nuevos conocimientos, el contenido de los
cuales, y por ende su beneficios, no puede conocerse antes de que haya sido descubierto"
(Loasby, 1991, p. 11). Claro está que "aun cuando no puede predecirse si el conocimien-
to futuro va a seguir siendo futuro, con frecuencia es posible establecer límites a dicho
conocimiento. Incluso ese tipo de predicción puede resultar errónea, ya que ... no hay
manera de probar que toda proposición general sea verdadera." (p. 103). Con todo, éste
es el mund() on quc nos tocó vivir y hemos de sacar el mejor provecho posible
 "'

186 HA-JOON CHANG EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 187

dirige, pues no puede otorgar de modo coherente derechos de propie- dichos "intereses creados" ha sido tradicionalmente identificada, tanto
dad (y otros derechos) a las personas si no tiene cierta "visión" de lo por economistas de izquierda como de derecha, como la razón de la
que considera como un futuro deseable. En palabras de Matthews "esclerosis" de ciertas economías maduras (Olson, 1982; Gierch,
(1986) "ha de decidir qué clase de derechos y obligaciones está prepa- 1986; Hodgson, 1989). Sin embargo, el papel del Estado para apresu-
rado para reconocer y hacer cumplir" (p. 910). En este sentido, el Es- rar el cambio estructural al reducir tal resistencia pocas veces ha sido
tado responde y al mismo tiempo dirige el curso de los cambios, como
examinada, y eso es precisamente lo que pretendemos examinar en la
lo haría todo buen empresario.
siguiente sección.
Por varios motivos es más fácil decir "establecer una nueva estructura
Resumiremos el análisis elaborado en la presente sección. La coexistencia
coordinadora" que hacerlo. En primer lugar, no resulta sencillo identificar
de interdependencias y el control privado de los medios de producción sig-
la programación óptima de dicha institucionalización. 54 Además, dado que
nifica que un cambio estructural eficiente requiere de esfuerzos coordina-
la mayoría de las leyes se aplican sólo dentro de las fronteras de las na-
dos por parte del Estado. No obstante, debido a las incertidumbres funda-
ciones-Estado, el establecimiento de dicha estructura puede verse restringi-
mentales que prevalecen en nuestra vida económica, y especialmente al
do debido a la internacionalización de las actividades económicas. 55 Se
proceso dinámico de cambio estructural, este ejercicio consiste en mucho
suscita asimismo la cuestión de la viabilidad debido a la resistencia que
más que la elección entre los múltiples equilibrios (una simple coordina- l.li
presentan ciertos grupos, los cuales pueden registrar pérdidas con la nueva
ción), pero requiere de un importante elemento de fomento empresarial,
estructura de coordinación. Ésta requiere una nueva estructura de los de-
a saber, que el Estado proporcione una "visión" para el futuro en torno
rechos de propiedad, lo que puede traer como consecuencia una reducción
a la cual se organicen los esfuerzos coordinados. El papel de promotor
inaceptable en los ingresos de ciertos grupos. Si este fuera el caso, quienes
por parte del Estado no termina al brindar dicha "visión". Como sucede
registran las pérdidas tratan de movilizarse contra los nuevos arreglos
en muchos casos de fomento empresarial privado, requiere de la crea-
institucionales y a veces lograr vencerlos. En efecto, la resistencia de
ción de instituciones, con lo cual se otorga realidad institucional a la
visión que tiene el promotor empresarial, al dar forma a la estructura
de coordinación naciente. Esta tarea de crear una institución se compli-
54
ca ante la dificultad para identificar el momento ideal para tal activi-
Por ejemplo, en ocasiones la industrialización temprana de nuevas prácticas
(esto es, la normalización de la tecnología) promueve el cambio, mientras que en otras
dad, la existencia de la interdependencia en un mundo de naciones-
quizá resulte más deseable evitar la institucionalización prematura que se da a iniciativa Estado y la resistencia de Jos "grupos de interés". Con todo, dichas 1
del sector privado, la cual de ser permitida, obligará al el Estado a ratificarla (véase complicaciones no debieran menoscabar nuestra atención de las enor- 1

Chang, 1994, cap. 3). mes ventajas potenciales que se logran gracias al fomento empresarial
por parte del Estado.
55
Entre los ejemplo están la dificultad de regular los flujos comerciales debido
a la creación constante de nuevos productos y de nuevas fuentes de suministro del extran-
jero; la dificultad de la administración macroeconómica en el mundo de los mercados
financieros internacionalizados, y la dificultad de cambiar el patrón do producción y em-
pleo mediante variables politicas en un pais en que prcdominnn ln ~t p.rnrulcs corporacio-
nes multinacionalos(véasc Rowthorn , 1CJ71 , Banurr y :-lrhnr l1nnrp11 1, 11)9 1)
4. EL ESTADO COMO RESPONSABLE DEL MANEJO DE CONFLICTOS

Como Kuznets (1973) señala con tanta elocuencia, las innovaciones tec-
nológicas que caracterizan el crecimiento moderno y el proceso de cam-
bio estructural llevan inevitablemente a la "dislocación" de los factores
productivos, con lo cual se vuelve extremadamente conflictivo el proce-
so. Si los factores de la producción fueran perfectamente móviles, ello
no ocasionaría problemas, pues los propietarios de los activos producti-
vos que necesitan encontrar un uso alternativo podrán cambiar fácil-
mente y adoptar la siguiente mejor opción, cuyas utilidades serán sólo
"marginalmente" menores (en una economía perfectamente competiti-
va). Sin embargo, al ser limitada la movilidad de ciertos activos físicos
y humanos, sus propietarios se enfrentarán a la perspectiva de "obso-
lescencia, desempleo y diferenciales de ingreso", si aceptan el resultado
del mercado (Kuznets, 1973, p. 204). Y cuando los propietarios de los
activos productivos afectados no aceptan tal resultado, realizarán accio-
nes "no mercantiles" o "políticas" para rectificar la situación (por
ejemplo, peticiones, huelgas sobornos, regateos para obtener concesio-
nes), con lo que el proceso de cambio estructural se torna muy conflic-
tivo y se crearán presiones para el manejo explícitamente político de
la economía por parte del Estado.

Sobra decir que ciertos gobiernos, especialmente aquellos que tienen un

compromiso ideológico con el libre mercado, quizás deseen no involucrar-
se en el manejo de tales conflictos, pero el Estado no puede permanecer
nunca como mero espectador. Que sea el garante último de los derechos
de propiedad (y de otros) y constituya (normalmente) el actor más impor-
tante en lo que se refiere al establecimiento y ejecución del programa
190 HA-JOON CHANG
público y a los cambios en derechos e instituciones lo convierte en el
árbitro último de los conflictos. Es obvio que el Estado puede resolver
los conflictos, junto con sus implicaciones políticas y económicas. Abor-
daremos primero el método clásico de resolución de conflictos en la eco-
nomía capitalista, es decir, aceptando la solución del mercado. La mayoría
de los economistas de vanguardia (en particular los que presentan ten-
dencias neoliberales) consideran que ésa es la manera más "eficiente" de
resolver los conflictos en una economía capitalista. Sin embargo, como
trataremos de demostrar adelante, nada hay de "natural" o inevitable en
cierto resultado en el mercado. Además, aceptar la solución del mercado
no constituye siquiera el modo más eficaz de arreglar los conflictos. En
primer lugar, este método puede crear grandes tensiones cuando los
costos que han de pagar los perdedores son cuantiosos, por lo que sólo
deben emplearse cuando el Estado esté en situación de impedir que és-
tos organicen una acción política contraproducente. De ahí la paradoja
de que un mercado libre requiera de un Estado fuerte (Gamble, 1987).
Y cuando hay numerosos perdedores (como por ejemplo en tiempos de
"crisis industriales") incluso a un Estado muy fuerte le puede ser difícil
resolver el conflicto de ese modo. En segundo, este método puede tener
como consecuencia la pérdida innecesaria de muchos activos específi-
cos, punto quemuestra con especial énfasis la imagen del trabajador de
edad madura de la industria del acero que ha sido despedido y que
ahora empaqueta hamburguesas en un McDonalds (sobre la idea de "es-
pecificidad" de los activos, véase Williamson, 1985; volveremos sobre
este punto adelante).
Por otra parte, el Estado puede reducir los conflictos al desafiar abierta-
mente el resultado del mercado, en el sentido de realizar acciones que re-
velan claramente quién obtiene protección y para qué. Entre los ejemplos
encontraremos la imposición de restricciones mercantiles a productos espe-
cíficos (cuotas a los automóviles japoneses en muchos países europeos) ,
la reestructuración de los perdedores, mediante la adquisición directa del
Estado de empresas privadas técnicamente en quiebra (la nacionalización
de la industria naviera sueca), y la renegociación política de los precios
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 191
(la crisis reciente del carbón en el Reino Unido). 56 Es probable que el
desafio declarado a la lógica del mercado permita al Estado resolver los
conflictos de modo menos controvertido, aunque pueden abrirse las puer-
tas a lo que los neoliberales llaman una "politiza.ción ingobernable de la
economía" (volveremos sobre esto adelante).
En tercer lugar, habrá una serie de métodos que no desafíen abiertamente
el resultado del mercado, sino que tratan de modificarlo en formas menos
visibles. Como ejemplo tenemos la política monetaria, la cual a menudoes
considerada como "neutral" en términos de las consecuencias distribucio-
nales; pero como explican las teorías contrapuestas acerca de la inflación,
no resulta neutral en cuanto a las consecuencias de los conflictos distribu-
cionales que se manifiestan en la inflación (Rowthorn, 1977; Maier y
Lindberg (comps.l, 1985). Cabe entonces utilizar la política monetaria
como medio para promover los intereses de ciertos grupos y darles la
apariencia de imparcialidad. Asimismo, hay métodos que compensan
explícitamente a los perdedores en general, pero sin especificar sus
identidades. Entre los ejemplos se encontrarán las transferencias fisca-
les automáticas mediante beneficios como los seguros de desempleo,
los apoyos al ingreso y las reducciones de impuestos que se dan a partir
de la caída del ingreso.
Por último, el Estado podrá intentar resolver los conflictos mediante
el reajuste del programa público, con lo que cambia el límite "acep-
tado" entre lo económico y lo político sobre la importancia del estable-
cimiento del programa público, claro está, puede significar más o
menos "politiza.ción", dependiendo del objetivo de dicha acción. Ade-
más, el mismo punto puede incluirse y eliminarse del programa según
diferentes circunstancias. Encontramos el mejor ejemplo en los avata-
res del empleo como asunto público en las economías de la OCDE. En
los primeros tiempos del capitalismo el empleo constituyó una cuestión
56
El que muchos de nuestros ejemplos de la manera en que el Estado desafia la
lógica del mercado implica gobiernos "de libre mercado" confesos -la coalición de
derecha en Suecia y el gobierno conservador en el Reino Unido-- demuestra la inevitabi-
lidad de la pnrticipación estatal en la resolución de conflictos.
192 HA-JOON CHANG
de primera importancia en el programa público (como se puede ver por
la importancia de la Ley de los Pobres [Poor Law]), hasta que la elimina-
ron del programa los gobiernos "liberales" al establecerse el mercado de
mano de obra operaria y surgir la ideología del mercado libre (Polanyi,
1957). Se volvió a incluir en el programa como la máxima prioridad
después de la Segunda Guerra Mundial al surgir las coaliciones gobernan-
tes corporativistas, pero casi han vuelto a desaparecer ante la importancia
que otorgan los gobiernos de derecha a la flexibilidad del mercado laboral
en la década de los ochenta (Boyer (comp.l, 1988). Al incluirse en el
programa público, el Estado pudo hacer que se resolviera gran número
de conflictos relacionados con el empleo mediante la lógica del mercado,
al declararlos asuntos "no políticos" en lo fundamental y por tanto fuera
de su control.
La exposición anterior revela inmediatamente un problema de primordial
importancia que se suscita con el llamado neoliberal a la "despolitización"
de la administración económica sobre la base de que la determinación
"política" de los precios va contra las leyes "objetivas" del mercado. Esta
posición tiene una larga historia intelectual, como Jo documenta Polanyi
(1957), y tiene en efecto cierta justificación. La politización de todas las
esferas, como sucedió en los países antes socialistas, puede crear toda
suerte de problemas, por ejemplo, la "pérdida" de tiempo y recursos en
la negociación, la dificultad de establecer normas de actuación "objeti-
vas", la dificultad de incluir ciertas demandas redistributivas, etc. Y cabe
afirmar que el buen funcionamiento de una economía necesita un buen
grado de despolitización en la producción de bienes y servicios mediante
el uso del mecanismo del mercado.
Sin embargo, en contra de lo que los neoliberales proponen, la frontera
entre lo "económico" y lo "político" no es algo determinado en forma
"natural" sino algo que puede variar según la época y el lugar. 57 Como
57
Por ejemplo, en muchos países en desarrollo están prohihidns las huelgas, por
lo cual declararse en huelga, actividad que en la mayoria de lns l'l'UIHlllllns de la Ot'J) J·:
scrln conRidcrnda de oanlctc1 económ iCO, se conv1e1te l'll 1111111 tu pulllllo"
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 193
señalaba Oskar Lange, todos los precios son potencialmente "políticos"
y no existe regla "científica" que nos diga qué precios son (o debieran
ser) "políticos" o no. Este punto resulta más obvio al considerar que
algunos "precios" críticos que afectan a casi todos Jos sectores, a saber,
los salarios (en particular si se considera el control de la inmigración) y
las tasas de interés, se determinan políticamente en medida. Si así sucede,
no hay razón para dar por sentado la supremacía inherente de la "solución
del mercado" por encima de otros métodos para resolver los conflictos.
Es obvio que en un momento histórico, a fin de prescribir la política que
se ha de seguir, cabe tratar a ciertos precios como "económicos" ("políti-
cos") en gran medida, y en consecuencia se pueden aplicar medios más
"orientados al mercado" ("políticos") para la resolución de conflictos al
respecto. No obstante, a largo plazo los cambios en las ideologías y en
las instituciones de la sociedad cambian la percepción de ésta sobre lo que
es "legítimo" y por ende afectan la manera en que se levanta la barrera
entre lo económico y lo político. Por ejemplo, como señalamos, du- '111
rante el siglo XIX se consideró al desempleo como resultado de los "im-
perativos del mercado", pero con el surgimiento de la ideología corpo-
rativista y con el desarrollo de las instituciones keynesianas para el
manejo de la demanda (y de las instituciones de política activa del mer-
cado de mano de obra en las economías "con corporaciones de carácter
social"), se ha transformado en algo que puede negociarse y sancionar-
se legítimamente en el terreno de la política.
Otro punto importante en cuanto al manejo de conflictos reside en que
no debiera verse simplemente como responsable de cuidar la dimensión
"social" o "humana" de un ajuste esencialmente "económico", como
se deduce de las platicas de la "red de seguridad" en la reforma de Eu-
ropa Oriental, o de un "ajuste con rostro humano" en los programas
de estabilización del FMI en los PMD. Afirmamos que el manejo de los
conflictos desempeña un papel "económico" de suma importancia, que
explica en gran medida los resultados diferenciales entre las economías
con diferentes regímenes de manejo de conflictos.
194 HA-JOON CHANG
Al proporcionar una estructura "gobernante" que garantiza cierto nivel
"justo" de ingresos a los miembros de la sociedad, incluso en las circuns-
tancias más adversas, cabe considerar al Estado como otorgante de
"seguros" que ejerce el Estado, se relaciona con la idea del Estado bene-
factor, aunque de ninguna manera es igual, al mejorar la eficiencia de dis-
tribución mediante la coordinación de los riesgos (por ejemplo, véase
Barr, 1992). Por un lado, el Estado que administra el riesgo a través del
Estado benefactor se enfrenta a riesgos calculables, mientras que el Estado
que proporciona "gobierno" gracias al manejo de los conflictos se enfren-
ta a contingencias inciertas que no permiten el cálculo probabilístico.
Además, la función de "seguro" del Estado puede mejorar la producti-
vidad de la economía en el mediano o largo plazo al fomentar la toma
de riesgo en general (la antigua y conveniente "socialización del
riesgo" en las actividades de inversión) y las inversiones en activos
específicos (punto abordado antes), aunque puede dañar~ economía
cuando deja demasiado espacio para el "riesgo moral".
En las sociedades donde el Estado no logra manejar los conflictos de ma-
nera adecuada, las personas se mostrarán reacias a aceptar riesgos o a
destinar sus recursos en inversiones específicas, con lo que se verá afecta-
do el dinamismo de la economía. Ejemplo de un caso así lo constituyen
ciertos países en desarrollo, donde la falta de un mecanismo confiable ca-
paz de resolver conflictos desalienta las inversiones industriales (las cuales
requerirían normalmente de inversiones específicas) y fomenta la tenencia
de activos líquidos como el oro, moneda extranjera y (si se espera que el
gobierno dure cuando menos durante un futuro predecible) dinero. En-
contramos en la economía británica de este siglo otro ejemplo del efecto
adverso de un mecanismo deficiente para la resolución de conflictos sobre
la eficiencia dinámica de la economía. Se afirma comúnmente que los ca-
pitalistas de Gran Bretaña han sido lentos en la introducción de tecnología
moderna (y por tanto de nuevas prácticas de trabajo), pues han tenido que
ocuparse en resolver la posible resistencia de Jos trabajadores, mientras
que éstos por su parte se han mostrado reacios a aceptar la nueva tecnolo-
gía y a adoptar nuevas prácticas de trabajo, ya que esto muchas veces ha
significado desempleo y/o reducciones importantes en el valor de su tra-
bajo calificado actual. Ante la ausencia de una política industrial más am-
plia que incluya un régimen de manejo de connictos l'll funcionamiento ,
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 195
han sobrevivido las divisiones tradicionales de los oficios como medio de
defender las inversiones específicas realizadas por los trabajadores en su
capacitación, en vista de lo cual los capitalistas no procuran introducir tec-
nología nueva y/o les resulta inevitable despedir a todo un buen capital
humano si desean introducir un cambio técnico de envergadura.
Al Estado le resulta mucha más difícil resolver Jos conflictos cuando se
requiere la participación de organismos que no caen dentro de la jurisdic-
ción de un Estado en particular, esto es, las corporaciones multinaciona-
les. Puesto que las acciones del Estado para restringir sus ganancias o
compensar sus pérdidas se desbordarían fácilmente más allá de las fronte-
ras nacionales, la participación de las CMN en un conflicto suscita ciertas
cuestiones fundamentales acerca de los "derechos de propiedad". Espe-
cialmente en el caso de países pequeños donde las CMN individuales dan
cuenta de una parte considerable de la producción industrial, el Estado
puede mostrarse reacio a "auxiliar a las empresas" o a "ayudar a una in-
dustria", ya que los efectos positivos de tales acciones pueden desbordar
los límites de las fronteras nacionales. Se puede dar cuando menos uno
de estos dos resultados, cada uno de los cuales parece no ser posible polí-
ticamente en numerosos países actualmente. El primero consiste en que
la actitud del Estado hacia las CMNs habrá de volverse más explícitamente
contractual ("te damos esto, haz aquello a cambio"). Sin embargo, es
probable que no resulte aceptable ser explícito por diversos motivos políti-
cos. Por otra parte, se puede desear un organismo internacional (o incluso
un Estado mundial) que enfrente tales problemas de externalidades de
índole multinacional. No obstante, no parece que esto pueda llevarse a
cabo fuera de los Estados Unidos en el futuro inmediato.
Enseguida resumiremos la argumentación presentada en esta sección. El
c;ambio estructural requiere la "destrucción creativa" de las rutinas e
instituciones productivas existentes. Ante especificidad de los activos y
de otras fuentes de inmovilidad de los factores, puede generarse un dete-
rioro importante en las posiciones relativas y absolutas de ciertos grupos.
Debido a que en ocasiones estos grupos tratarán de resistir el cambio, y
lo lograrán, y que otros grupos tomarán medida<; contra esto, el proceso
196 HA-JOON CHANG
de cambio estructural puede volverse extremadamente conflictivo. El Es-
tado manejará los conflictos de maneras muy variadas, muchas de las cua-
les constituirán un desafío a la lógica del mercado y por ende resultarán
"políticas". Aunque puede resultar indeseable una excesiva politización
de la economía, no hay razón para suponer que es deseable una variedad
más o menos politizada del manejo de conflictos. Se argumentó que el
establecimiento de un régimen de resolución de conflictos que funcione
bien tiene una importante implicación para el dinamismo de la economía,
ya que proporciona una estructura "gobernante" que alienta a las personas
a invertir en activos específicos a largo plazo. Sin la existencia de dicho
régimen por parte del Estado, el dinamismo de la economía puede sufrir
efectos adversos. Como sucede en el caso del fomento empresarial por
parte del Estado, la multinacionalización de las actividades económicas
sigue constituyendo una barrera para el funcionamiento de un régimen así.
5. PARA COMPRENDER EL PAPEL DEL ESTADO EN DIFERENTES
TIPOS DE CAPITALISMO: LA "POLÍTICA INDUSTRIAL"
FRENTE AL CORPORATIVISMO SOCIAL
En esta secció, ilustraremos cómo la teoría que desarrollamos en este artí-
culo puede contribuir a comprender el papel del Estado en diferentes tipos
de capitalismo. Lo haremos mediante la comparación de dicho papel en
dos grupos de países capitalistas "exitosos" muy diferentes, a saber, los
"Estados con política industrial" de Asia Oriental (Japón, Corea, Taiwán)
y Francia, por una parte, y los países con corporaciones de carácter social
de la península escandinava (Suecia, Finlandia, Noruega), por otra. En
debates recientes acerca de la política industrial y el corporativismo social,
se han analizado en gran medida ambos sistemas de economía política
como alternativas potencialmente superiores al capitalismo dellaissezfaire
de los países anglosajones (las referencias aparecerán adelante). En dichos
debates, es ampliamente reconocido que en ambos grupos de países el
Estado ha desempeñado una función importante en el logro del cambio
estructural, pero casi no se ha hecho ningún intento por estudiar los dos
grupos desde una perspectiva comparativa. Esto se debe en parte a la falta
de intercambio fructífero entre los participantes en ambos debates, pero
también se debe a que la gente percibe generalmente que los dos grupos
resultan muy diferentes y no resisten una comparación.
En cierto nivel resulta correcta dicha percepción. En los "Estados con una
política industrial", éstos se han visto dominados por las coaliciones "de
derecha", las cuales con frecuencia son descritas como "autoritarias" (y
mayor en los casos de Corea y Taiwán); la burocracia había dominado
el proceso de diseño de políticas, y las políticas industriales de control rí-
gido y con ohjct ivos precisos (muchas veces en el nivel de la compañía)
198 HA-JOON CHANG
se usaron como instrumentos fundamentales para el logro del cambio es-
tructural (véase Johnson (comp.l, 1989; Chang, 1994). 58 En contraste, en
los países corporativistas, el aparato del Estado se ha visto ocupado prin-
cipalmente por las coaliciones "socialdemócratas" (con la excepción par-
cial de Finlandia); los sindicatos centralizados y las asociaciones de patro-
nes han desempeñado un papel central en la formulación de políticas; y
las políticas macroeconómicas combinadas con la intervención activa en
el mercado de trabajo constituyeron los instrumentos principales de la
transformación estructural (Goldthorpe (comp.l, 1984; Katzenstein, 1985;
Pekkarinen et al. (comps.l, 1992). 59 No obstante, en otro nivel cabe afir-
mar que los Estados de estos dos grupos capitalistas en apariencia tan dife-
rentes han d.esempeñado muy bien los dos papeles cruciales para el fomen-
to empresarial y el manejo de conflictos, aunque en formas muy distintas.
En los "Estados con política industrial", como es bien sabido, los Esta-
dos han ejercido la función de "fomento empresarial" de manera des-
tacada. Quienes dirigían esos Estados eran políticos y burócratas imbui-
dos de la ideología nacionalista, la cual demandaba una industrializa-
ción y un cambio estructural rápidos. La "visión" que guió sus políticas
industriales queda resumida en la "actualización tecnológica", a saber,
las transformaciones estructurales hacia la alta tecnología y las indus-
trias de alto valor agregado, las cuales ofrecen un buen prospecto para
la expansión de la demanda y el progreso técnico. Quedó plasmado en
los documentos "indicativos" (los cuales, en contraste con lo que su-
giere el término, contienen gran número de elementos "coercitivos") de
58
Véase Cohen (1977), Zysman (1983) y Hall (1987) sobre Francia; John-
son(1982), Dore (1986)y Okimoto (1989) sobre Japón; Amsden (1989) y Chang (1993)
sobre Corea; Amsden (1985) y Wade (1990) sobre Taiwán.
59
· Entre los países de la península escandinava, la mayoría de las investigaciones
se concentran en Suecia, ya que constituye la quintaesencia de la economía con corpora-
ciones de carácter social. Sobre Suecia, véase LO (1963), Korpi (1983), Lundberg (1985),
Pontusson (1987). Salmon (1990), Pekkarinen (1992), Landesmann (1992) y ELTA el
al. ( 1987) brindan una perspectiva equilibrada acerca de los desarrollos de la posguerra
eu esos paises l.lNcnudiuttvos
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 199
planificación a mediano plazo (generalmente a cinco años) que fueron
presentados, así como en otros documentos complementarios de política,
como los "documentos en blanco". Si bien se realizó una consulta im-
portante y a menudo muy de cerca entre las organizaciones patronales
(aunque no entre los sindicatos), el Estado se constituyó como líder obvio
en la formulación de una visión así. 60
En todos estos países los Estados fueron capaces y estuvieron dispues-
tos a convertir en realidad las visiones que habían formulado mediante
su enorme poder económico; poder basado en su control sobre las
empresas públicas y el sector bancario (el Estado ha sido propietario
cuando menos de una buena parte del sistema bancario o incluso de
todo, con excepción de Japón), por un lado, y gracias a sus influencias
directas e indirectas sobre las asociaciones industriales, las organizacio-
nes patronales y los sindicatos (siempre que éstos tuvieran importan-
cia), por otro. En vista de que la rápida acumulación de capital se con-
virtió para los diseñadores de políticas de estos países en prerrequisito
para el rápido cambio estructural, las tasas de interés se mantenían con
frecuencia por debajo de las del mercado ("represión financiera") y
se brindaron diversos incentivos a través de los impuestos a fin de fo-
mentar ciertos tipos de inversiones (por ejemplo, las inversiones en
equipo en ciertas industrias). Se han empleado asimismo protecciones
comerciales, subsidios y otros medios con objeto de modificar los pre-
cios del mercado y proveer así a las industrias seleccionadas de tiempos
y recursos extras, todo ello con objeto de que aprendan, se desarrollen
60
Así que Renshaw (1986), al escribir sobre Japón, señala que "se ha dado cierto
sentido de dirección global a la evolución global de la economía con los documentos
blancos [white papers] anuales de economía de la Agencia de Planeación Económica
que contiene artículos temáticos, al igual que con las visiones prospectivas publicadas
cada dos o tres años por el MITI, a través del Structure Council... En términos prácticos,
dichos documentos brindan criterios u orientación con los cuales cabe someter a prueba
innumerables dects•oncs individuales realizadas por funcionarios públicos y privados,
para da• el ord ~ u y l11 l'<lhcJencia que, de otro modo, sólo se lograrlan con un grado
llliiChCI JIIÁ H u(tn de· CTIIh 1111/II C JÓil (p . 144)
200
HA-JOON CHANG
y se reorganicen (véase Chang, 1994, en prensa). Además, los Esta-
dos de estos países también ejercieron influencia directa sobre los
patrones y la trayectoria del progreso técnico no sólo mediante el apo-
yo a la investigación y el desarrollo, sino también a través de controles
sobre las importaciones de tecnología (consúltese los ensayos en Nel-
son (comp.), 1993).
Aunque por razones diversas y bien fundamentadas se aborda con menos
frecuencia el papel que desempeñan en la resolución de conflictos los
"Estados con política industrial" y se analiza más su papel de promotor,
no ha de pasarse por alto esta función. En el manejo de conflictos el
Estado fuerte tiende a suprimir la reacción de los perdedores, quienes
sufren pérdidas al realizarse el cambio estructural, y por otra parte a com-
pensar a algunos (especialmente a los agricultores y a pequeños comer-
ciantes) con recursos canalizados del sector manufacturero con alto nivel
de eficiencia (Zysman, 1983). Aunqueel alto crecimiento de estas econo-
mías permiten que los trabajadores despedidos encuentren empleos alterna-
tivos más fácilmente, los trabajadores industriales han llevado un peso
excesivo de las cargas de ajuste, especialmente si se le compara con sus
contrapartes en los países con corporaciones de carácter social de corte
más igualitario de la península escandinava.
Por otra parte, la política industrial tal como se practica en esos países
ha contribuido, aunque de manera poco conveniente, a que sus Estados
resuelvan los conflictos más fácilmente. La coordinación de las inver-
siones ex ante por parte de éstos, coordinación cuyo objetivo era redu-
cir la posibilidad de una guerra de precios en condiciones de demanda
adversa, reduce la posibilidad de que surjan conflictos por las quiebras
y los despidos masivos durante la recesión de las industrias con costos
subsumidos cuantiosos (para más detalles sobre la coordinación de las
inversiones, véase Chang, 1994, cap. 3). Lo más importante es que,
en tiempos de "crisis industriales", los Estados de dichos países están
dispuestos a facilitar y a menudo a imponer pactos a quienes se fusio-
nan y a quienes adquieren empresas, así como a reducir la capacidad
negociadora a fin de resolver los problemas de ajuste. Esto permite que
los países involucrados lleven a caho la recstructurariün con conflictos
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 201
mucho menos prolongados de lo que hubiera sido posible en otras
condiciones (Zysman, 1983; Dore, 1986; Chang, en prensa). En Ja-
pón, el proceso se facilitó aún más gracias a los programas de empleo
de por vida, los cuales, al garantizar los empleos para los trabajadores
"clave" (casi una tercera parte de la fuerza de trabajo), redujeron su
resistencia a que se introdujeran nuevas tecnologías (por lo general
tecnologías que ahorraban mano de obra) (para más detalles, véase
Koike, 1987).
Se sabe que los países escandinavos cuentan con excelentes sistemas
para la resolución de conflictos, lo cual les permitió reestructurar sus
economías con la equidad (si es que no la celeridad) difíciles de encon-
trar en otras partes. Es posible localizar la base de ello en sus sistemas
tripartitas de negociación entre la mano de obra organizada, el capital
organizado y el Estado, según una hegemonía democrática con funda-
mento en la negociación de clases entre la mano de obra muy bien
organizada y el capital altamente organizado también. En este sistema
de concertación las tres partes se sientan juntas a determinar las de-
mandas salariales, el nivel del empleo (afectado en forma significativa
por las políticas de empleo del sector público) y los planes de inver-
sión, a fin de mantener el empleo total y en ocasiones reducir incluso
la diversidad de los salarios, lo que a su vez reduce los conflictos so-
ciales (Pekkarinen, 1992).
Si bien era bastante claro para las tres partes involucradas que no deberían
preservarse los empleos al costo de la competitividad internacional y en
consecuencia había buena disposición a dejar que ocurrieran despidos, los
Estados con corporaciones de carácter social intervinieron activamente
en el mercado de mano de obra con objeto de proporcionar seguros de
desempleo, ayuda a la reubicación y nueva capacitación de los tra-
bajadores desplazados. El empleo en el sector público tenía la función
constante de absorber a cierto número de ellos. En general, los países
escandinavos se mostraron mucho más dispuestos que los otros países
capitalistas a reducir temporalmente el ritmo del ajuste a fin de mantener
el empleo total, la igualdad en el ingreso y por consiguiente, la paz social.
202 HA-JOON CHANG
Quizá resulte costosa una política de ese tipo a corto plazo, pero a la larga
ha desempeñado una importante función en la producción, ya que reduce
la resistencia al cambio estructural futuro al lograr que la gente se dé cuen-
ta de que esto no necesariamente significa desempleo, reubicación y una
caída drástica del nivel de vida.
Cuando se trata de fomento industrial, los Estados de países con corpo-
raciones de carácter social han desempeñado un papel mucho menos
importante que sus contrapartes en los "Estados con políticas industria-
les". Sin embargo, esto no significa que no tuvieran esa función y que
se limitaran a dejar que el mercado siguiera su curso. Al igual que los
diseñadores de políticas de los "países con políticas industriales", en
el periodo inmediato posterior a la guerra, los países de la península
escandinava deseaban en buena medida modernizar y "racionalizar" sus
economías, es decir, deseaban diversificar sus estructuras industriales (y
exportadoras), alejarse de los productos primarios y de las industrias basa-
das en los recursos naturales (por ejemplo, la madera, el metal acero y
las industriales derivadas) y desarrollar industrias que requerían de mano
de obra calificada y con alto valor agregado para la producción de artícu-
los de alta calidad, empleando mano de obra sumamente calificada (Lo,
1963, constituye un clásico al respecto; consúltese asimismo Edquist y
Lundvall, 1993, p. 274).
Al llevar a cabo tal perspectiva de cambio estructural, estos Estados
han cumplido asimismo con una función importante. Con todo, recu-
rrieron menos a medidas de "política industrial" que los "Estados con
política industrial". Esto se debió en parte cuando menos al hecho de
que la naturaleza inherentemente "específica" de las medidas de políti-
ca industrial compatibles los hacia incompatibles con el igualitarismo
del corporativismo social (Landesmann, 1992). En Suecia por lo menos
hasta la década de los setenta en lugar de tomar medidas de política
industrial, se emplearon medidas en el mercado de mano de obra como
el principal instrumento para mejorar la economía. La política de sala-
rios "solidarios", destinada explícitamente a igualar los salarios entre
las industrias con el mismo tipo de trabajadores, se empleó para ejercer
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CAMBIO ECONÓMICO 203
presión sobre los capitalistas en los sectores con sueldos bajos a fin de
incrementar su capital o capacitar a la mano de obra, al mismo tiempo
que permitía a los capitalistas del sector con salarios altos retener ga-
nancias extras y ampliar la empresa con mayor rapidez de lo que les
habría sido posible en otras circunstancias. Claro está que, al resolver
los conflictos adecuadamente, el Estado sueco utilizó la llamada "po-
lítica activa del mercado de trabajo" antes mencionada, con objeto de
suavizar las consecuencias de la misma. En los casos de Noruega y
Finlandia, se hizo un uso más activo de las medidas de política indus-
trial (Landesmann, 1992). En Finlandia especialmente, donde el sector
privado estaba mucho menos.desarrollado, las empresas públicas fue-
ron utilizadas como vehículo para la modernización de la economía
(Salmon, 1990).
Un interesante punto en común entre los dos grupos de países la exis-
tencia de élites políticas y/o burocráticas que estaban mucho más com-
prometidas con objetivos "no egoístas" como la industrialización y el
cambio estructural de lo que generalmente consideran posible los neoli-
berales. En el caso de los "Estados con política industrial", se cree a
menudo que las experiencias históricas de humillación nacional con
acontecimientos como la derrota en la guerra (de Japón, Francia, Tai-
wán) y la colonización (de Corea, Taiwán), por una parte, y el sentido
de vulnerabilidad nacional debido a la confrontación con un enemigo
hostil (Corea, Taiwán) por otra, han contribuido a que surjan dichas
élites en esos países. En el caso de las naciones "corporativistas socia-
les", las élites no necesitaron que catástrofes afectaran sus "compromi-
sos históricos" (a saber, el Acuerdo Noruego Básico en 1935 y el Pacto
Sueco Saltsjobaden en 1938), pero se logró la consecución de tales com-
promisos sólo después de experimentar un periodo de amarga lucha de
clases (Korpi, 1983; Salmon, 1990). 61 Asimismo, se considera que el
sentido de "vulnerabilidad nacional" que dichas disputas sociales resulta-
ron instrumentales para que se iniciara la negociación entre las clases en
<• l Por ejemplo, Suecia tuvo las ocurrencias más altas de acciones industriales en
E111 opa dlll ante In década de los veinte (Korpi, 1983).
204 HA-JOON CHANG

aquellos países (Katzenstein, 1985). Sin embargo, aún prevalecen las

anteriores condiciones de lucha de clase en muchos otros países que no
produjeron élites de ese tipo, estas no bastan en sí mismas para explicar
el surgimiento de una élite dirigente dedicada a fomentar la industrializa-
ción y el cambio estructural. Es necesario aceptar que algunos grupos
elitistas están más dispuestos y son más capaces de aprender de su propia
historia y de la experiencia de otros países.

CONCLUSIÓN

En este artículo hemos señalado las limitaciones de dos de las teorías

predominantes sobre la intervención del Estado, a saber, la economía
del bienestar y el neoliberalismo, y hemos desarrollado una teoría "ins-
titucionalista" capaz de superar dichas limitaciones, especialmente en
cuanto al proceso de cambio estructural en una economía moderna con
activos interdependientes y específicos. Nuestra teoría aísla dos fun-
ciones del Estado por su singular importancia en el proceso de cambio
estructural, esto es, el fomento empresarial y la resolución de conflic-
tos. La función de fomentar la empresa tiene dos componentes. En pri-
mer lugar, su posición de organismo "central" le impone la función
fundamental de brindar una "visión" para el futuro en el periodo de
la transformación. En segundo lugar, su papel de creador de institucio-
nes le permite dar realidad institucional a su visión, además de institu-
cionalizar la estructura de coordinación incipiente. Al garantizar los
derechos de propiedad y al diseñar y ejecutar los programas públicos
está encargado finalmente de resolver los conflictos, p~pel que tiene
asimismo una función "productiva" muy importante, ya que brinda una
estructura gobernante mediante la cual es posible socializar el riesgo.
Aplicando esta teoría examinamos las experiencias de dos grupos de
economías capitalistas que en la actualidad reciben atención como alter-
nativas probablemente superiores a la variedad anglosajona del capita-
lismo, a saber, los "Estados con políticas industriales" de Asia Oriental
y Francia, por un lado, y los países corporativistas sociales de la penín-
sula escandinava, por el otro. Argumentamos que , pese a las configu-
raciones de economías políticas tan distintas , los Estados en ambos
206 HA-JOON CHANG
grupos de países se han visto involucrados tanto en el fomento indus-
trial como en el manejo de conflictos. El primer grupo ha desempeña-
do una tarea excelente en lo que respecta al fomento industrial, y el
último grupo se ha destacado en el manejo de conflictos, pero ambos
se han desempeñado en forma más que respetable en la otra área.
Como señalamos en nuestro análisis, el fomento industrial y la resolución
de conflictos por parte del Estado se verán limitados por muchos factores,
aún en el caso de que éste posea la capacidad administrativa para realizar
tales funciones (obviamente algunos Estados no tendrán esta capacidad).
Su autonomía frente a los grupos de interés determina con cuánta eficacia
podrá instituir una estructura nueva de derechos de propiedad y manejar
los conflictos como desee. Cierto es que numerosos Estados carecen de
dicha autonomía. Incluso para un Estado sumamente autónomo, las
ideologías, las instituciones y el programa político prevalecientes en la
sociedad le impondrán un límite a su disposición para llevar a cabo inno-
vaciones en el diseño de la estructura para la coordinación y el sistema
para la resolución de conflictos. Independientemente de su "fortaleza",
ningún Estado comienza de cero y, por consiguiente, ninguno está libre
de la historia. Además, la creciente internacionalización de las actividades
económicas en numerosas áreas dificulta el diseño de políticas por parte
de los Estados-naciones, ya que este proceso vuelve ambiguos a los desti-
natarios para quienes se diseñarían dichas políticas.
No obstante, lo desee o no el Estado (o quien sea), resulte fácil o difícil,
el Estado está obligado a desempeñar papeles de primordial importancia
en el fomento empresarial y el manejo de conflictos en las economías mo-
dernas, con complejas interdependencias e innovaciones (radicales y cre-
cientes) en las tecnologías y las instituciones. Pretender creer que no es
así sólo retrasará el surgimiento de una estructura coherente que se encar-
gue de coordinar y de un régimen para la resolución de conflictos que
funcione adecuadamente, y en consecuencia se estará impidiendo que la
economía cambie sin costos considerables y/o división social.
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Robertson, 1985. 2. La caída de la edad de oro y el ascenso del neoliberalismo .. 27
3. Evaluación crítica de las teorías neoliberales . . . . . . . . . . . 37
4. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 49

Capítulo 11
Papel del Estado en el cambio económico: el fomento
empresarial y la resolución deconflictos . . . . . . . . . . . . . 55
l. Más allá del fracaso del mercado: la nueva economía
política, la Economía Institucional, la Economía de Austria,
y más allá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2. Fomento empresarial: visión y creación
de instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
3. Solución de problemas: el costo político y la socialización
del riesgo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Bibliograffa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 87