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El estado y los mercados: Un anIisis a comienzos del siglo XXI

Vctor A. Beker*
Resumen
Si hay un tema en la teora y la poltica econmica que se constituy en el ms
polmico del siglo que acaba de fenecer, sin duda se fue el relativo a los mecanismos
de asignacin de recursos en la economa. La opcin Estado versus mercado
impregn buena parte de las discusiones en los distintos pases, con marcadas
oscilaciones en las preferencias a lo largo de la pasada centuria.
La Argentina no ha sido ajena a esta polmica y, como suele suceder en nuestro pas,
el pndulo ha oscilado de un extremo al otro del espectro. As, hemos tenido un
Estado a cargo de prcticamente todos los servicios pblicos as como de algunas
empresas industriales, comerciales y de servicios para luego proceder a privatizar
todas ellas, incluyendo una que, como el correo, en casi todos los pases del mundo
fue siempre estatal.
Este artculo pretende realizar una presentacin del tema, de su evolucin y un
balance desde la perspectiva abierta a partir de dos hechos trascendentes ocurridos
en los ltimos veinte aos: la cada del Muro de Berln y el fracaso del neoliberalismo
en Amrica latina.
En este estudio se seala que han sido razones de equidad distributiva las que han
llevado a argumentar a favor de la intervencin del Estado en la economa. Se
puntualiza, sin embargo, que la alternativa mercado versus Estado es una falsa
dicotoma. Se analizan las razones que le han dado origen y algunas de sus
consecuencias.
Se concluye que hoy la sociedad se plantea el desafo de conciliar el crecimiento
econmico con la equidad distributiva y que su logro requiere una accin clave por
parte del Estado que debe convertirse en un agente dinmico del cambio, superando
tanto el laissez faire, laissez passer del neoliberalismo como los vicios burocrticos
que entorpecen o ahogan el desarrollo de las fuerzas productivas y obstruyen el
crecimiento econmico.
Introduccin
Si hay un tema en la teora y la poltica econmica que se constituy en el ms
polmico del siglo que acaba de fenecer, sin duda se fue el relativo a los mecanismos
de asignacin de recursos en la economa. La opcin Estado versus mercado
impregn buena parte de las discusiones en los distintos pases, con marcadas
oscilaciones en las preferencias a lo largo de la pasada centuria1.
Por ejemplo, para Mayer (1993, 9) una importante razn por la cual los economistas
discrepan en sus recomendaciones es precisamente su distinto juicio respecto a la
eficiencia del gobierno. Quienes abogan por una mayor intervencin del Estado tienen
mejor opinin respecto a la eficiencia de ste que quienes abogan por eliminar dicha
participacin.
La Argentina no ha sido ajena a esta polmica y como suele suceder en nuestro pas,
el pndulo ha oscilado de un extremo al otro del espectro. As, hemos tenido un
1

Ravi Kanbur cree, empero, que actualmente no existe tanto desacuerdo como hace veinte o aun diez
aos atrs en el debate sobre el mercado versus el Estado. Vase Kanbur (2001, 359).

Estado a cargo de prcticamente todos los servicios pblicos as como de algunas


empresas industriales, comerciales y de servicios para luego proceder a privatizar
todas ellas, incluyendo una que en casi todos los pases del mundo fue siempre
estatal, como es el correo.
Este artculo pretende realizar una presentacin del tema, de su evolucin y un
balance desde la perspectiva abierta a partir de dos acontecimientos trascendentes
ocurridos en los ltimos veinte aos: la cada del Muro de Berln y el fracaso del
neoliberalismo en Amrica Latina. Ambos hechos marcan el simtrico fracaso de
sendos experimentos, planteando la necesidad de un enfoque renovado sobre el rol
del Estado y los mercados que permita superar esquemas ya obsoletos y perimidos.
El comienzo de un nuevo siglo parece un momento oportuno para intentar realizar una
sntesis, saldar provisoriamente la discusin y fijar un nuevo punto de partida.
El siglo XX fue, sin duda, el siglo del apogeo del Estado en el mbito econmico. La
necesidad de movilizar los recursos nacionales en poca de guerra puso al Estado al
comando de las economas de los pases involucrados en la Primera Guerra Mundial.
Finalizada la contienda, este modelo fue adoptado y llevado hasta sus ltimas
consecuencias en Rusia. En reiteradas ocasiones, Lenin invoc a la maquinaria de
guerra puesta en funcionamiento por las grandes potencias como el modelo en que
deba inspirarse la construccin del Estado socialista.
Es que en la guerra se pone de manifiesto el hecho que el Estado y su aparato
administrativo se encuentran en capacidad de movilizar el conjunto de los recursos de
la nacin en pos de un determinado objetivo. De aqu a pensar en el Estado como un
instrumento til para promover el desarrollo hay un solo paso. Es que el Estado de los
pases victoriosos en una contienda muestra su eficacia su capacidad para el logro
del objetivo perseguido- aunque no necesariamente su eficiencia esto es,

su

capacidad de alcanzar los fines con el menor uso de medios posible.


La crisis de 1930 y la posterior Segunda Guerra Mundial dieron un nuevo impulso al rol
del aparato estatal en las economas desarrolladas. Concluida la misma, se verific la
constitucin del bloque de pases socialistas a imagen y semejanza del modelo ruso.
Por otra parte, el proceso de descolonizacin dio lugar a la formacin de lo que se
llamara el Tercer Mundo, un conjunto heterogneo de pases que en mayor o menor
medida asignaron al Estado un rol decisivo en la promocin del desarrollo econmico.
Argentina no permaneci ajena a este fenmeno.
El gobierno conservador de Agustn P. Justo instituy el control de cambios, cre las
juntas reguladoras de la produccin de granos y carnes y estableci el Banco Central.
Pero el gran vuelco hacia un mayor rol del Estado en la economa se produjo con el
advenimiento del gobierno del General Pern en 1946.

El Estado pas a jugar un rol activo con vistas a generar una redistribucin de ingresos
que favoreciera a los asalariados, el principal soporte del nuevo gobierno.
Cuando el mundo pareca encaminarse decidida y progresivamente hacia un papel
cada vez absorbente por parte del Estado en el manejo de los recursos econmicos, la
historia experiment un sbito viraje y en los ltimos veinte aos asistimos al
desmantelamiento de buena parte de las estructuras creada en los setenta aos
precedentes. La cada del Muro de Berln pareci dar un dictamen decisivo a favor del
mercado.
Popper y Marx podran sentirse reivindicados, si bien por razones bastante diferentes.
El primero vera abonada su tesis de que no puede haber prediccin del curso de la
historia humana. Para el segundo, el sbito derrumbe del sistema socialista
confirmara su conocida aseveracin que cuando las relaciones sociales se convierten
en traba para el desarrollo de las fuerzas productivas, aquellas inevitablemente saltan
hechas aicos.
El fiasco que constituy el experimento neoliberal en Amrica Latina y particularmente
en Argentina indican que tampoco el mercado sin Estado es una alternativa viable.
En este estudio se comienza sealando que han sido razones de equidad distributiva
las que han llevado a argumentar a favor de la intervencin del Estado en la
economa. Se puntualiza, sin embargo, que la alternativa mercado versus Estado es
una falsa dicotoma. Se analizan las razones que han dado origen a la misma y
algunas de sus consecuencias. Un captulo es dedicado a la evolucin del rol del
Estado en la economa argentina.
Finalmente, se postula la necesidad de la introduccin de mecanismos competitivos en
el seno del Estado como forma de evitar comportamientos monoplicos.
Deseo agradecer la valiosa colaboracin de la profesora Silvana Mateu, que cooper
activa y pacientemente en la preparacin de material que sirvi de base para este
ensayo. Tambin a Guillermo Rozenwurcel, que ley pacientemente una versin inicial
y aport ideas y comentarios, as como a Vanesa Valeria DElia

y Guillermo M.

Levitn, que tambin contribuyeron con sus comentarios.


El mercado, las organizaciones y el Estado
Equidad y eficiencia
La intervencin del Estado ha sido propugnada, en general, como un medio de atenuar
los efectos que sobre la distribucin del ingreso tendra un orden econmico librado
exclusivamente a las fuerzas del mercado.
En primer lugar se ha sostenido que el Estado debe intervenir para corregir aquellas
circunstancias no elegidas por las personas (raza, sexo, talento, condicin social,

pautas culturales, riqueza heredada, nacionalidad) y que pueden resultar en


situaciones de desventaja en el mercado. De aqu ha emergido el rol del Estado en
materia de educacin, salud pblica, legislacin laboral, etctera.
Un paso ms adelante ha sido tratar de corregir las consecuencias de dichas
desventajas a travs de polticas de redistribucin de ingresos. As se ha sostenido la
necesidad de contar con un sistema impositivo que grave en mayor medida a los ms
ricos (impuestos progresivos) y que el Estado utilice tales fondos para subsidiar a los
sectores ms necesitados.
La correccin de las llamadas fallas del mercado ha inspirado otro captulo de
acciones estatales. Se ha planteado que la existencia de competencia imperfecta,
externalidades o informacin imperfecta son fallas apartamientos del modelo de
mercado perfectamente competitivo- que requieren algn tipo de correccin por parte
del Estado. En este rubro se incluye como falla del mercado de trabajo el desempleo.
Finalmente, el pensamiento socialista ha sostenido que estos objetivos slo podran
alcanzarse mediante la asuncin parcial o total de la produccin por parte del Estado.
Pero incluso en este ltimo caso, la motivacin ltima radica en la bsqueda de una
mayor equidad distributiva.
A su vez, los partidarios del libre mercado han mantenido que ste garantiza una
eficiente asignacin de recursos salvo en casos muy puntuales- y que cualquier
intervencin estatal genera, en principio, ineficiencias y es, por lo tanto, indeseable.
La expresin ms sinttica y, a la vez, ms conocida de este pensamiento se
encuentra en la clebre referencia de Adam Smith (1776) a la accin de la mano
invisible. Para este economista escocs, considerado el padre de la Economa
Poltica, cada individuo persiguiendo su propio inters, a menudo promueve el de la
sociedad de forma ms eficaz que cuando pretende realmente promoverlo.
Para quienes se ubican en esta perspectiva, las desigualdades sociales reflejan las
escaseces relativas e interferir con ellas implica restar incentivos que estimulen una
mayor oferta de las aptitudes o habilidades ms escasas.

Una transferencia de

ingresos de ricos a pobres lleva a desestimular el esfuerzo por superarse y a


desarrollar una actitud indolente por parte de quienes, de esa manera, percibirn
ingresos similares a quienes se han esforzado.
En definitiva, lo que est en cuestin por detrs de la alternativa entre mercado y
Estado es el trade off entre equidad y eficiencia.
Mercado vs. Estado: una falsa dicotoma?
Si bien en la teora econmica es posible concebir una economa constituida
solamente por mercados, no existe ninguna economa real con tales caractersticas.
Los bienes objeto de transacciones deben ser previamente producidos; en la

actualidad, lo son por parte de organizaciones ms o menos complejas. Por tanto, toda
economa contempornea incluye por lo menos mercados, agentes econmicos
individuales (consumidores) y organizaciones (incluyendo al Estado entre stas).
La frontera entre el mercado y la organizacin fue analizada por el Premio Nobel de
Economa Ronald Coase (1937) quien sostuvo que la distribucin entre una y otra
entidad dependa de lo que posteriormente Oliver Williamson (1985) bautiz como
costos de transaccin.
La existencia de empresas, segn Coase, se explica por el ahorro que ellas posibilitan
realizar en tales costos.
Imaginemos que para producir un automvil una firma comprara las distintas partes a
miles de proveedores, las ensamblara y luego vendiera el producto terminado.
Cada una de estas transacciones genera un costo: hay que seleccionar el proveedor,
negociar los contratos, hacer las gestiones para recibir cada uno de los productos y
controlar su calidad.
Si estos costos no existieran, las firmas no tendran razn de ser. La empresa tiene su
razn de ser, segn Coase, en que permite ahorrar buena parte de esos costos.
Claro est que la empresa tambin debe incurrir en costos de organizacin,
supervisin y contralor del proceso de produccin.
Para Coase, la empresa absorber actividades hasta que el costo organizativo dentro
de la empresa sea igual al costo de organizacin en cualquier otra firma y al costo de
dejar que la transaccin fuera organizada por el mercado.
Mientras el costo organizativo de la empresa sea inferior al del mercado, la operacin
ser nternalizada por la empresa. Cuando el costo de transaccin sea menor que el
costo organizativo, la operacin ser dejada al mercado.
En este ltimo, la coordinacin entre los distintos agentes que en l participan se logra
a travs de los precios. Si se requiere mayor cantidad de un producto, su precio se
eleva y esto lleva a que haya una mayor asignacin de recursos para su produccin.
Los precios funcionan como mecanismo de coordinacin en la medida en que ellos
puedan transmitir toda la informacin relevante para las partes que intervienen en una
transaccin. Pero, a medida que la economa se torna ms compleja, los precios se
tornan insuficientes en muchos casos para transmitir la informacin necesaria para la
concrecin de las operaciones. En tales casos, se requiere un mecanismo alternativo
de coordinacin.
En las organizaciones, la coordinacin se establece bsicamente en base a
directivas. Si se necesita mayor produccin de un bien, el departamento de
suministros recibir la directiva de enviar mayor cantidad de materia prima al
departamento a cargo de su elaboracin. La informacin que circula y que est

contenida en las directivas no es de precios sino de ndole tecnolgica u


organizacional y tiene que ver con cantidades, asignaciones de trabajo y cronogramas
operativos.
El Estado, desde el punto de vista econmico, es una forma de organizacin. Como
tal, se rige por directivas. La antinomia Estado versus mercado implica elegir entre
precios o directivas como mecanismo de asignacin de recursos. Pero esta alternativa
se plantea en cualquier economa, an en una en que el Estado no exista; basta con
que existan empresas. Por qu razn, entonces, los lmites de actuacin del Estado
despiertan muchas ms polmicas que la frontera entre el mercado y el resto de las
organizaciones?
Una respuesta posible a la pregunta anterior es que el lmite entre el mercado y las
organizaciones privadas se autorregula. Cuando los costos de transaccin exceden los
costos de organizacin habr alguna firma que lo advertir y se har cargo de esa
actividad. Del mismo modo, las firmas se desprendern de aquellas actividades que
resulta menos costoso transferir al mercado. Esta garanta no existe respecto al
Estado que puede absorber actividades en las que el mercado es ms eficiente. Dado
que el Estado no busca maximizar beneficios tampoco le interesa reducir costos. Bien
puede absorber actividades an cuando el costo de organizarlas sea mayor que
dejarlas al mercado.
Sin embargo, no parece ser esta la cuestin que est en el centro de las discusiones
respecto al rol del Estado. Dicho rol se plantea especialmente con relacin a las
privatizaciones de empresas estatales y precisamente este ejemplo indica que lo que
est en cuestin no es el lmite entre el mercado y la organizacin sino entre la
organizacin privada y la organizacin pblica.

En efecto, las privatizaciones

consisten en la transferencia de actividades desempeadas por el Estado a empresas


privadas sin que, en general, se altere la frontera entre la actividad desarrollada dentro
de la organizacin y aquella dejada en manos del mercado. Simplemente, las mismas
actividades que vena desarrollando una organizacin pblica pasan a ser
desempeadas por una organizacin privada.
Tampoco es cierto que las privatizaciones otorguen, en general,

un mayor rol al

mercado en el sentido que los precios de venta dejan de ser establecidos por actos
administrativos y pasan a serlo por aqul. Los servicios pblicos privatizados estn
normalmente sujetos a precios regulados o administrados. El argumento slo sera
vlido en los pocos casos en que la privatizacin es seguida de una apertura del
sector a la competencia; pero stos son ms la excepcin que la regla.
Por tanto, resulta cuanto menos discutible afirmar que la privatizacin es uno de los
ms importantes elementos del persistente fenmeno global del creciente uso del

mercado para asignar recursos2. Parece ms congruente con la realidad reemplazar


mercado por organizaciones privadas.
Como seala Schneider (1999, 46), lo opuesto de un desarrollo liderado por el Estado
no es un desarrollo liderado por el mercado sino por las empresas.
Por tanto, no se trata de mercado versus Estado ni de precios versus directivas. Las
empresas privadas, al igual que las pblicas, se manejan con directivas. La dicotoma
relevante es empresa privada versus empresa pblica.
El mercado: una institucin en decadencia?
Los productos que consumimos y los servicios que utilizamos nos son provistos, en su
gran mayora, por grandes empresas, muchas de ellas de alcance multinacional.
Los procesos de integracin vertical y horizontal por parte de las firmas han ido
limitando cada vez ms el rol de los mercados. Una buena parte de las transacciones
que antes pasaban por los mismos hoy son transferencias internas de grandes
empresas que incluso trasponen las fronteras nacionales.
Es que las empresas han sido capaces de hacer lo que el mercado no poda:
coordinar los recursos fsicos y humanos de manera de desarrollar una capacidad
productiva que supera con creces la mera suma de los mismos.
El concepto de mercado puede an ser un instrumento pedaggico til en los cursos
universitarios de Microeconoma pero cada da se hace ms difcil encontrar ejemplos
para ilustrar a los alumnos respecto a su funcionamiento en la prctica.
Gran parte de las transacciones se realizan al interior de gigantescas corporaciones,
muchas de ellas de alcance trasnacional. Otra parte importante tiene lugar entre
dichas organizaciones a travs de complejos contratos de largo plazo que especifican
precios, calidad y cantidades. Generalmente, son el fruto de arduas y trabajosas
negociaciones en que el usuario fija las especificaciones que el producto que va a
adquirir debe reunir, los ritmos de entrega y otras condiciones. Tales contratos
contienen una densidad de informacin que, obviamente, el solo precio no podra
sintetizar. No se trata de simples operaciones de compra-venta.
Las grandes corporaciones tienen un enorme peso en la economa contempornea.
En Estados Unidos, por ejemplo, tan solo 150 empresas del sector manufacturero
generaban en 1997 el 37% del valor agregado del sector3.
Estas corporaciones actan como fijadoras de precios. La concurrencia de precios es
hoy slo una rara excepcin. Las cantidades transadas se ajustan a los precios fijados
y no a la inversa. Los ajustes de cantidades son la norma; los ajustes de precios
constituyen la excepcin. La nica decisin que pueden adoptar los consumidores es
2
3

Megginson y Netter (2001, 321).


White (2002, 144)

qu cantidad quieren o pueden adquirir a los precios fijados por las empresas
productoras.
Ello no significa que no exista competencia sino que sta se libra por otros medios:
principalmente la innovacin tecnolgica y la publicidad. Precisamente, el poder de
mercado de que gozan las grandes empresas es el reaseguro que garantiza la
rentabilidad de la inversin que realizan en investigacin y desarrollo.
En este mundo que es el mundo econmico actual- es escaso el papel que juegan
los mercados vis a vis las organizaciones. La organizacin ha desplazado al mercado
del centro de gravedad de la economa. El mercado juega un rol pero es un rol
subordinado a las organizaciones. Son los departamentos de investigacin y desarrollo
de las grandes empresas los que disean qu van a poner en el mercado; el
departamento de ventas determina el precio y el consumidor slo decide cunto va a
adquirir.
El mercado como instrumento para la asignacin de recursos por medio de los precios
es cada vez ms una reliquia del pasado.
En este sentido, en la realidad actual la opcin principal no es entre mercado y Estado
sino entre tipos de organizacin. La alternativa real a la organizacin estatal no es hoy
el mercado sino otro tipo de organizacin: la organizacin privada.
Por supuesto que las empresas privadas producen para el mercado; pero tambin lo
hacen las empresas pblicas. La influencia de los demandantes sobre los precios en
uno u otro mercado no es significativamente distinta.
Por tanto, lo que est realmente en cuestin es la lnea divisoria entre las actividades
que deben estar a cargo de la empresa privada y las que debe encarar el Estado.
Consecuencias de la falsa dicotoma
Establecido que existen diferencias importantes entre organizaciones pblicas y
privadas, es interesante poder establecer un anlisis comparativo entre ambas.
Lamentablemente, la teora econmica no provee de muchos elementos para el
anlisis de la empresa pblica en comparacin con la privada.
Gran parte de la Microeconoma ha estado dedicada a analizar el rol del mercado en la
asignacin de los recursos y a evaluarlo desde el punto de vista de la Economa del
Bienestar.
Una parte importante de la literatura sobre privatizaciones compara la asignacin de
recursos por parte del Estado con la asignacin hecha por el mercado. Pero, como ya
hemos visto, este anlisis, en la mayora de los casos, es poco relevante.
Una de las excepciones la constituye el aporte de Laffont y Tirole (1993) que
comparan la propiedad privada y la estatal. Su conclusin es que la teora por s sola
no es concluyente respecto a las ventajas de una forma de propiedad sobre la otra.

Otro error caracterstico en el anlisis de la empresa pblica es el de atribuirle la


misma funcin objetivo que a la empresa privada. Por ejemplo, una resea sobre el
tema de Megginson y Netter (2001) comienza sosteniendo que suponemos que el
objetivo del gobierno es promover la eficiencia(329). A partir de ah comparan
empresas privadas y pblicas segn este objetivo. Pero esto es como si en un equipo
de ftbol comparramos la habilidad de un arquero con la de un delantero sobre la
base de la cantidad de goles convertidos por cada uno.
En efecto, la empresa pblica tiene objetivos distintos de la privada; de lo contrario, no
se entendera el propsito perseguido por quienes abogan por la propiedad pblica de
las empresas. Cuando se plantea transferir una actividad al sector pblico se hace con
la idea que se persigan fines diferentes a los que busca la firma privada, como ser
subsidiar el consumo o reducir la desocupacin.
Por ejemplo, se argumenta que las empresas pblicas tienen generalmente exceso de
personal. Pero ya en otro trabajo4 hemos demostrado que, por ejemplo, si se le asigna
a la empresa pblica el doble objetivo de maximizar beneficio y contribuir al pleno
empleo, ocupar trabajadores hasta que la productividad marginal del trabajo sea
cero. Este resultado, incompatible con el criterio de eficiencia -salvo que el trabajo sea
gratis- no lo es con el de contribuir a bajar el desempleo. Por tanto, es natural el
sobreempleo en una empresa pblica si uno de los objetivos que le ha sido asignada
es el de absorber mano de obra desocupada.
El punto de vista ortodoxo: el argumento de la eficiencia.
La corriente ortodoxa del anlisis econmico centra su anlisis -como hemos visto- en
el concepto de

eficiencia. Basndose en el primer teorema de la economa del

bienestar, argumenta en favor de la empresa privada la cual, bajo condiciones


competitivas, asegurara un ptimo paretiano.
Segn este punto de vista las razones que justifican la intervencin del gobierno
deberan buscarse, entonces, exclusivamente en la existencia de fallas de mercado o
en el incumplimiento de algunos de los supuestos que aseguran un equilibrio
competitivo. La existencia de externalidades, la provisin de bienes pblicos, la
presencia de monopolios naturales o de otra ndole seran las causas que justificaran
la intervencin gubernamental. Dicha intervencin estar dirigida a asegurar un
resultado eficiente.
Pero este punto de vista es marcadamente unilateral. La eficiencia no es el nico
objetivo perseguido por una sociedad. Este supuesto, subyacente en los anlisis de la

Baumol y Beker (1998).

economa del bienestar, implica la formulacin implcita de un juicio de valor, como ya


hemos sealado en otra ocasin5.
En efecto, an un concepto tan simple como el de una mejora en el sentido de Pareto
no est desprovisto de un juicio valorativo. Por ejemplo, supongamos una medida que
mejore la situacin del 1% ms rico de la comunidad y deje iguales al resto. Es
claramente una mejora paretiana. Sin embargo, esta alternativa ms eficiente
seguramente ser rechazada en ms de una sociedad en nombre de la equidad. El
concepto de mejora paretiana tiene por detrs el supuesto que lo relevante es
exclusivamente la eficiencia. Si bien ste es un supuesto simplificador habitual en
Microeconoma, ello no implica que las sociedades, al valorar una determinada medida
de poltica econmica, se ajusten al mismo. Todo depende de qu idea de equidad
tiene la sociedad en cuestin. Como sealara el Premio Nobel de Economa Amartya
Sen(1970, 22) con referencia a una sociedad donde unos pocos poseen bienes de lujo
y otros se encuentran al borde de la inanicin, una sociedad o una economa puede
ser ptima en el sentido de Pareto y ser totalmente repugnante.
Recordemos tambin como saben los economistas- que la discriminacin perfecta de
precios conduce a un resultado eficiente en el que el monopolista se apropia de la
totalidad del excedente econmico.
En segundo lugar, corresponde a la sociedad y no a la teora econmica decidir qu
peso relativo asignar a la eficiencia y cul a la equidad: se trata de un tpico juicio de
valor.
En tercer trmino, en la medida en que en la realidad normalmente no se cumplen
todas las condiciones que garantizan un ptimo paretiano, las soluciones eficientes no
necesariamente son las deseables, como surge de la teora del segundo mejor de
Lipsey y Lancaster (1956).
Los referidos economistas probaron que si no se cumplen algunas de las condiciones
de Pareto, generalmente no ser deseable que se cumplan las restantes para alcanzar
un ptimo. Es decir, para que exista un ptimo deben cumplirse todas las condiciones;
de lo contrario, no es cierto que el hecho que se cumpla un mayor nmero de
condiciones sea mejor que el que se cumplan menos.
Supongamos que existe alguna restriccin por la cual no es posible que el sistema
econmico alcance el ptimo. En tal caso el segundo mejor no necesariamente debe
ser una asignacin eficiente.
El siguiente ejemplo puede ilustrar el punto. Imaginemos una economa cuyos
consumidores son nios y donde se producen dos bienes: caramelos y sopa. La

Vase Beker (2002).

produccin ptima, segn las preferencias de esos consumidores, sera 100 unidades
de caramelos y 10 de sopa. Otra produccin eficiente esto es que utiliza el total de
recursos de dicha economa- es 50 unidades de caramelos y 20 de sopa. Sin
embargo, es ms que probable que esta combinacin sea menos preferida que la de
80 unidades de caramelos y 8 de sopa, an cuando sta no utilice el total de los
recursos disponibles y, por tanto, sea ineficiente.
En muchos casos la sociedad prefiere asignaciones de recursos ineficientes si le
resulta imposible de lograr la asignacin ptima.
Sin embargo, los economistas de la corriente tradicional dan por supuesto que las
soluciones eficientes deben tener prioridad per se. Es as como muchas
recomendaciones de poltica econmica, particularmente por parte de los organismos
multilaterales, slo tienen en cuenta la eficiencia como criterio sin prestar atencin a
las consecuencias distributivas que las mismas tienen.
El cambiante equilibrio entre provisin pblica y privada
La distribucin entre suministro pblico y privado es diferente en cada pas y suele
variar en un mismo pas con el paso del tiempo.
Hay pases donde el Estado ha tenido tradicionalmente una muy fuerte presencia y
otros donde siempre se ha tratado de minimizar su actividad.
Mientras que en la Edad Media, el feudo constitua simultneamente una unidad
econmica, administrativa y poltica, con el advenimiento del rgimen capitalista se
produce una tajante separacin entre la esfera de lo pblico y lo privado.
La empresa es tpicamente una unidad de produccin que se desentiende del resto de
las cuestiones que antes abordaba el feudo. En mayor o menor medida, el Estado se
fue haciendo cargo de algunas de ellas. Mientras el seor feudal no slo era la cabeza
de la organizacin econmica local sino tambin el encargado de velar por la
proteccin y el bienestar de sus sbditos, estos ltimos aspectos no son de la
incumbencia del empresario. Mientras la empresa provee a la manutencin de su
personal, no es su responsabilidad asistir a quienes interrumpen la relacin laboral por
razones de invalidez, desempleo o edad. Se present en este aspecto un vaco que el
Estado fue llenando. El divorcio entre la esfera de la produccin y la de la proteccin
social llev a que esta ltima se convirtiera en atributo del Estado.
Un caso paradigmtico en tal sentido es el de Alemania. La legislacin bismarckiana,
por ejemplo, sent las bases del primer estado del bienestar en el mundo. Su ejemplo
fue seguido en buena medida por el resto de los pases de Europa continental donde
la participacin del Estado en la esfera social y econmica fue siempre concebida
como necesaria.

En el polo opuesto se encuentra Estados Unidos, donde la participacin del Estado se


ha tratado de mantener siempre en el menor nivel posible.
La variacin del equilibrio est tambin relacionada con el cambio tecnolgico. Por
ejemplo, la televisin por cable permite cobrar ms fcilmente por su uso que la
televisin de aire. Por tanto, la televisin por cable naci como emprendimiento
privado.
Las computadoras han reducido los costos administrativos de muchos sistemas de
cobranza permitiendo que ciertos servicios para los que el cobro por la prestacin
resultaba oneroso puedan ahora suministrarse en forma privada.
Albert Hirschman ha sugerido que estos cambios son tambin consecuencia de las
variaciones de los gustos: la distribucin entre suministro privado y pblico oscila
peridicamente. Cuando los consumidores se decepcionan o no quedan satisfechos
con lo que obtienen como bien privado recurren al servicio pblico y a la provisin
publica de bienes y servicios; cuando sus previsiones sobre el grado de satisfaccin
que pueden obtener en la esfera pblica no se cumplen totalmente, pueden sentirse
decepcionados de nuevo y volver a recurrir al mercado privado. Es as como
observamos en varios pases (Gran Bretaa es un ejemplo) ciclos de estatizaciones,
privatizaciones y reestatizaciones de algunos servicios pblicos.
En algunos casos, estos cambios suelen estar asociados a las circunstancias
generales que atraviesa el pas o la sociedad en cuestin.. Por ejemplo, los periodos
de guerra o de crisis econmica profunda llevan generalmente a un acrecentamiento
del rol del Estado.
El Estado en la Argentina
La crisis de 1930 precipit una creciente intervencin del Estado en la mayora de las
economas. El New Deal en Estados Unidos, el nazismo en Alemania, el fascismo en
Italia, el franquismo en Espaa redistribuyeron funciones entre el sector privado y el
pblico a favor de este ltimo. El laborismo ingls se pleg a esta tendencia en la
Inglaterra de posguerra, como lo hizo De Gaulle en Francia para la misma poca.
Argentina no permaneci ajena a este fenmeno.
El gobierno conservador de Agustn P. Justo instituy el control de cambios, cre las
juntas reguladoras de la produccin de granos y carnes y estableci el Banco Central.
Pero el gran vuelco hacia un mayor rol del Estado en la economa se produjo con el
advenimiento del gobierno del General Pern en 1946.
El Estado pas a jugar un rol activo con vistas a generar una redistribucin de ingresos
que favoreciera a los asalariados, el principal soporte del nuevo gobierno.

Por un lado, se dict una frondosa legislacin social que generaliz los convenios
colectivos de trabajo, estableci salarios mnimos, introdujo el salario anual
complementario o aguinaldo, implement las vacaciones anuales pagas y estableci
un sistema generalizado de jubilaciones y pensiones a cargo del Estado.
Por otro, se cre el Instituto Argentino de Promocin del Intercambio (IAPI) que pas a
manejar las exportaciones de cereales y oleaginosas y las importaciones consideradas
crticas.
El IAPI, como nico comprador de las exportaciones tradicionales, fijaba sus precios
en el mercado interno al margen de las cotizaciones internacionales.
Ello posibilit mantener bajo control el precio de las materias primas utilizadas en la
elaboracin de los bienes-salarios (pan, carne, aceite, fideos), procurando as
conservar el poder de compra de los salarios.
Del mismo modo, el congelamiento de alquileres urbanos y arrendamientos y
apareceras rurales tendi a favorecer a inquilinos y arrendatarios.
La adquisicin en masa por parte del Estado de las empresas de servicios pblicos y
la creacin de otras apunt a utilizarlas como instrumento para asegurar el pleno
empleo as como la redistribucin de ingresos.
En efecto, las empresas estatales fueron una herramienta para absorber mano de obra
mientras que sus precios se utilizaron para subsidiar el consumo.
Esto hizo que funcionaran con precios por debajo de sus costos, por lo que no
tardaron en generar un dficit que se fue acrecentando con el pasar del tiempo.
Una tal poltica para ser sostenible, requiere, por parte del Estado, la formacin de un
fondo de inversiones que posibilite realizar las compras de equipamiento que se
necesiten, dado que, al operar a prdida, las empresas no cuentan con fondos propios
para hacerlo. Pero este fondo nunca se constituy. Ni siquiera se previ.
La lgica de la accin poltica lleva a maximizar los efectos positivos y minimizar los
negativos. Por consiguiente, no es de extraar el curso de accin seguido, el cual no
fue rectificado a fondo por ninguno de los gobiernos que se sucedieron.
La consecuencia de este comportamiento fue que el equipamiento de las empresas
estatales no se renovaba ni modernizaba y se torn cada vez ms y ms obsoleto.
Es as como an hoy, en el subterrneo de la ciudad de Buenos Aires operan vagones
construidos entre 1910 y 1920 y que nunca fueron reemplazados.
La empresa telefnica estatal, ENTEL, demoraba entre 10 y 15 aos para otorgar una
nueva lnea telefnica. El perodo requerido para efectuar una reparacin poda ser
superior a un mes.
Las empresas de electricidad deban recurrir a cortes en el suministro por no poder
atender los picos estacionales de demanda.

La sujecin de las empresas pblicas a las decisiones del poder poltico permiti
utilizarlas para cumplir, en distintas pocas, con diferentes objetivos politicos.
As, las tarifas se atrasaban con el objeto de bajar los niveles de inflacin a costa de
crecientes dficit o se obligaba a las empresas a endeudarse en el exterior para as
ingresar divisas a las arcas del Banco Central y sostener la poltica cambiaria. Tal lo
ocurrido, por ejemplo, cuando hizo crisis la tablita cambiaria de Martnez de Hoz a
fines de 1980 y comienzos de 1981.
Finalmente, con un Estado extremadamente endeudado y empresas estatales
necesitadas de fuertes inversiones para poder seguir operando, no quedaba otra
alternativa que proceder a su privatizacin.
Ello ocurri en la dcada de los 90. En esos aos, Argentina se sum a la ola mundial
de reduccin del rol del Estado y de privatizaciones.
De este modo, a fines de dicha dcada, el Estado argentino recobr la dimensin
relativa que tena a comienzos de los aos 30.
Los servicios pblicos volvieron a estar en manos de empresas privadas. El resultado
de su gestin ha estado directamente correlacionado con el volumen de inversiones
realizadas.
Muchas veces se ha contrastado la experiencia argentina en materia de intervencin
estatal con las de otros pases latinoamericanos.
No slo el Estado argentino careci de los recursos materiales para mantener en
adecuado funcionamiento las empresas a su cargo sino que su expansin cuantitativa
no fue acompaada por una adecuada capacidad de gestin tcnico-administrativa
que le permitiera cumplir con idoneidad y eficacia sus nuevas responsabilidades6.
Mientras en el caso de Brasil, ya a mediados de la dcada de 1930 se reorganiz la
administracin pblica estableciendo concursos para el ingreso y una carrera
administrativa con fuertes incentivos salariales, poco o nada se hizo en tal sentido en
Argentina salvo intentos acotados, espordicos y sin demasiada continuidad.
Tambin en el caso de Mxico se estableci una administracin pblica altamente
profesionalizada con funcionarios de carrera bien pagos y tcnicamente capacitados.
En ambos casos la capacidad de gestin y ejecucin ha sido muy superior a la
evidenciada por el Estado argentino y han sido capaces de generar nichos
burocrticos de excelencia reconocidos a nivel internacional, como es el caso, por
ejemplo, de la cancillera brasilea.
Por el contrario, la desprofesionalizacin y el deterioro salarial han sido la tendencia de
largo plazo imperante en el sector pblico argentino.

de la Balze (1993,44).

Ello fue creando una notoria asimetra entre un Estado dbil y dotado de escasa
capacidad operativa y los intereses sectoriales y corporativos tradicionalmente fuertes
en este pas. La captura del Estado por estos ltimos no constituy una tarea difcil.
Competencia y monopolio en el Estado
Cuando se compara una organizacin pblica con una privada surge como un
elemento claramente diferenciador el hecho que, normalmente, la organizacin pblica
brinda sus servicios con carcter exclusivo, esto es acta como monopolista. El
usuario generalmente no tiene alternativa frente al Estado como proveedor como s la
tiene usualmente en el caso de la empresa privada. Si no me gusta la atencin en un
restaurante, la prxima vez ir a otro pero para obtener mi documento de identidad
tengo una sola opcin.
En realidad, muchas de las llamadas fallas del gobierno surgen de esta condicin
monopolstica en que aqul desarrolla sus actividades.
La mayora de las organizaciones pblicas no reciben sus ingresos del pblico al que
se dirige su actividad sino del presupuesto general. Aqul se encuentra cautivo y su
opinin, por ende, puede ser ignorada. En todo caso la atencin se centra en
responder a las demandas del poder poltico puesto que es ah donde se decide la
asignacin de los fondos pblicos.
Visto desde esta perspectiva, el Estado aparece como un proveedor monopolista
carente de incentivos para mejorar sus servicios o innovar en su actividad.
En efecto, se trata de un monopolio que no tiene en la bsqueda del beneficio como
el monopolista privado- un incentivo para la innovacin. El statu quo y el inmovilismo
constituyen el mejor de los mundos para el monopolio pblico. La innovacin, como
todo cambio, genera un riesgo y es instintivamente rechazada.
Mientras se considera indeseable el monopolio en la actividad privada, se tiende a
pensar que esa condicin monoplica es, en cambio, propia, deseable e inevitable
para la actividad del Estado. Sin embargo, ello no es necesariamente as.
No hay razones para suponer que la actividad estatal debe ser, por naturaleza, nocompetitiva.
Hay muchos sectores de la actividad pblica donde podra introducirse la competencia
entre las propias entidades gubernamentales7.

7
Este tipo de competencia difiere de la que seala Tirole (1996, 24) como propia de la administracin
pblica. Tirole se refiere a que la existencia de mltiples principales juega un rol similar al que fiscal y
defensor desempean en un juicio, cada uno aportando elementos parciales desde el punto de vista de su
misin especfica. Claro est que el propio Tirole (1996, 27) reconoce que este sistema de controles y
equilibrios es una condicin necesaria pero no suficiente para el buen gobierno y que, en determinadas
circunstancias, puede llevar al inmovilismo.

Por ejemplo, la asignacin de fondos para las escuelas del Estado o para sus
hospitales podra realizarse en funcin del nmero de alumnos o del de pacientes que
captan en lugar de establecer una suma totalmente independiente de aquellas
variables. Un mecanismo como el mencionado llevara a despertar una mayor
preocupacin por la calidad del servicio, por la reputacin del establecimiento y su
capacidad de atraer usuarios.
Por otra parte, ha habido cambios tecnolgicos que hacen hoy posible la prestacin
descentralizada de muchos servicios que anteriormente se consideraba que, por
razones de economas de escala y de alcance, deban prestarse centralizadamente.
Esta prestacin descentralizada debera permitir organizar la competencia entre los
distintos organismos prestadores de un determinado servicio.
Si bien es cierto que hay algunas actividades como la defensa nacional o la
seguridad- que por su naturaleza requieren una organizacin jerrquica y
monocntrica, ello no implica que todo el resto de la actividad estatal deba estar
organizada en base a ese modelo, como ha ocurrido en la prctica. Particularmente,
todo lo que constituye prestacin de servicios podra organizarse sobre bases
competitivas.
Claro est que ello requiere un cambio cultural copernicano en la organizacin estatal.
Implica sustituir la racionalidad formal adecuacin a las normas- por la racionalidad
sustantiva adecuacin a los objetivos. Y ello requiere y es fieramente resistido por
ello- de una delegacin del poder de decisin.
En efecto, dado que en el sector pblico los resultados no pueden evaluarse con
precisin es ms probable que se juzguen los procedimientos y los procesos. Los
miembros de la administracin pblica son evaluados en funcin del cumplimiento de
las normas. Su conducta se supone que debe basarse en la estricta aplicacin de
rgidas reglas de comportamiento (no dedique ms de 10 minutos por consulta, el
horario es de 9 a 17 horas, etc.). En caso de conflicto entre la norma y la eficacia
tcnica, aqulla tiene prioridad. El resultado es que el empleado pblico queda as
privado de toda discrecionalidad y, por ende, de todo poder de decisin. De este modo
se procura evitar que la captura del agente por grupos de inters pueda volcar sus
decisiones en cierta direccin favorable a stos.
Pero, en la prctica, el resultado es un mecanismo que asegura la centralizacin del
poder de decisin en el nivel superior y convierte a los agentes en meros ejecutores
incapaces de cualquier iniciativa an cuando responda al ms elemental sentido
comn.

Tambin se requiere la eliminacin de la llamada restriccin presupuestaria dbil. Si el


tesoro pblico termina cubriendo los defasajes presupuestarios, no existir diferencia
entre las unidades que cumplen y las que incumplen con el presupuesto.
Asimismo, necesita de regmenes de remuneracin que premien el cumplimiento de
las metas, cualesquiera que stas sean, as como que se les permita a las
dependencias conservar los fondos ahorrados. En este sentido, es absolutamente
absurda e irracional la carrera que se desata al fin de cada ejercicio fiscal en las
oficinas pblicas para tratar de gastar todo lo autorizado puesto que la alternativa es
que la dependencia pierda definitivamente. los fondos ahorrados.
El estimular la competencia interna en el Estado no es una propuesta meramente
terica.
El exitoso comportamiento de la economa china en las ltimas dcadas ha sido
atribuido, entre otras causas, a la introduccin de mecanismos competitivos al interior
del Estado8.
La reforma del sistema de empresas del Estado en China comenz con la autorizacin
a las mismas a retener parte del aumento de ingresos. Ms tarde el sistema fue
reemplazado por uno de contratos en el cual la empresa deba entregar al Estado
determinado monto y poda retener el resto.
Del mismo modo, cada provincia celebr una suerte de contrato fiscal con el gobierno
central por el cual se haca cargo de la recaudacin de impuestos en su jurisdiccin y
se la autorizaba a retener para s una alta proporcin del ingreso marginal. Ello desat
la competencia entre las distintas jurisdicciones por atraer inversiones como forma de
incrementar sus recursos fiscales y aumentar el empleo local.
La falta de competencia entre las oficinas del Estado se ha considerado una virtud,
porque evita la duplicacin de esfuerzos. Sin embargo, ello se hace al costo de que no
existan bases para cotejar los resultados de unas y otras.
La existencia de competencia al interior de las oficinas del Estado permitira tener
elementos de comparacin sobre su funcionamiento.
Rol del Estado en la economa y reforma administrativa9
La definicin de polticas requiere de un Estado con suficiente capacidad de gestin
para instrumentarlas.
La concentracin del capital privado en grandes organizaciones slo puede
balancearse por la presencia de un Estado gil, dinmico y ejecutivo.

Walder (1997) y Bardhan (2002).


El presente captulo utiliza algunos conceptos del documento del CEPES (2005) cuya elaboracin fue
coordinada por el autor y que cont en este tema con la colaboracin del especialista Marcos Makn.

Si la mano invisible del mercado ha sido reemplazada por la mano visible de las
organizaciones, lo peor que puede ocurrir es que ello se complemente con una mano
artrtica por parte del Estado. Por el contrario, este debe tener una capacidad de
gestin por lo menos equiparable a la de las grandes organizaciones que dominan el
escenario econmico.
El rol del Estado se puede analizar desde dos puntos de vista absolutamente
interdependientes e interrelacionados: a) hacia afuera, es decir, su relacin con la
sociedad, b) hacia adentro, lo que implica verificar las caractersticas que debe tener
su funcionamiento para viabilizar dicha relacin.
En materia de relacin con la sociedad, la experiencia del experimiento neoliberal de
desguace del Estado ha generado una corriente mayoritaria en la opinin pblica a
favor de una visin no neutral de la relacin Estado-sociedad, ubicando al sector
pblico en funciones de promotor, incentivador, operador, regulador, negociador,
articulador y emprendedor.
Es necesario, sin embargo, sealar que una condicin esencial para encarar una
transformacin en el rol del Estado es la adopcin de una poltica de modernizacin
del aparato pblico orientada al aumento de sus capacidades efectivas. Sin ella, toda
referencia al cambio de rol estatal quedar en el mbito discursivo y la brecha
existente entre la intencin y la realidad nunca ser saldada.
Esta poltica de modernizacin se debe sustentar en tres pilares: a) definicin de una
macro-organizacin del sector pblico con reglas que determinen claramente los
mecanismos de coordinacin y articulacin estratgica, tanto horizontal (entre distintas
reas de gobierno) como vertical (nacin, provincias y municipios), capaces de
procesar de manera efectiva informacin y recursos; b) cambio de paradigma en el
funcionamiento de las instituciones, que permita definir acciones y rendir cuentas no
ya del simple cumplimiento de normas formales sino de los resultados; y c)
reestructuracin de los sistemas administrativos de apoyo (presupuesto, tesorera,
contabilidad, crdito pblico, recursos humanos, compras y contrataciones, control
interno y externo) que posibiliten lograr una asistencia efectiva a la produccin de
regulaciones, bienes y prestacin de servicios que la sociedad le demanda al sector
pblico.
En lo que se refiere a macroorganizacin, se requiere una Ley de Reforma del Estado
para todos los niveles de gobierno y la redefinicin de las relaciones financieras
Nacin-Provincias a travs de una nueva Ley de Coparticipacin Federal de
Impuestos.

Es imperioso un cambio en el actual paradigma de funcionamiento de la


administracin pblica que posibilite contar con organizaciones pblicas giles, con
procesos de gestin que apunten a los resultados previstos.
Respecto del rol del Estado, se requiere un replanteo de su forma de funcionamiento
eliminando en lo posible los elementos de monopolio de modo de asegurar la mayor
transparencia y en lo posible competitividad en las actividades que la sociedad decide
encomendar al poder pblico.
En lo que se refiere a los sistemas administrativos de apoyo, debe procederse al
refuerzo del sistema presupuestario a travs de la utilizacin de tcnicas de
programacin que posibiliten vincular productos y resultados con la asignacin de
recursos.
Por otra parte, en una poca signada por el cambio, el imperio de una multiplicidad de
normas y reglamentos conspira contra la capacidad de innovacin por parte del
Estado, haciendo notoria su incapacidad para dar respuestas en tiempo y forma a los
requerimientos sociales. La administracin por objetivos debera reemplazar a una
administracin cuyo principal objetivo es el cumplimiento de las normas de
procedimiento.
En muchos pases en desarrollo existe la errnea idea de que es deseable tener
funcionarios pblicos con bajos salarios.
Si bien es cierto que el primer requisito para un funcionario pblico es que cuente con
vocacin de servicio, eso no quita que su retribucin debe estar acorde con la
responsabilidad del cargo. La base para el clculo debera ser el costo de oportunidad,
esto es el salario que recibira por igual tarea en la actividad privada, a lo cual
deberan deducirse las ventajas que otorga la pertenencia al sector pblico como es la
estabilidad en el cargo, el rgimen de licencias, etctera.
De lo contrario, se dar lo que en Economa se denomina seleccin adversa, esto es
que de manera sistemtica los mejores para cada funcin vayan al sector privado y los
peores al Estado. Esto de por s coloca en inferioridad de condiciones al Estado frente
al sector privado.
Peor an, el mensaje que recibe el funcionario mal remunerado es que el Estado
supone que l completar sus ingresos de alguna manera. Del mismo modo que el
sueldo de los mozos y mozas suele ser bajo porque se supone que el mismo se
complementa con las propinas que reciben, un bajo salario en la administracin
pblica es una tcita incitacin a percibir propinas por los servicios prestados a los
clientes. Ms an, es probable que entonces se verifique la peor variante de la
seleccin adversa: que sean dichas propinas las que se conviertan en la mayor
motivacin para acceder al sector pblico.

La experiencia argentina es suficientemente ilustrativa al respecto.


Al inicio del siglo XXI y prximo a cumplirse el segundo centenario de la Revolucin
de Mayo, la sociedad se plantea el desafo de conciliar el crecimiento econmico con
la equidad distributiva.
Su logro requiere de una accin clave por parte del Estado que debe convertirse en un
agente dinmico del cambio, superando tanto el laissez faire, laissez passer del
neoliberalismo como los vicios burocrticos que entorpecen o ahogan el desarrollo de
las fuerzas productivas y obstruyen el crecimiento econmico.

* Licenciado en Economa Poltica, FCE, UBA. Profesor titular de Microeconoma en la Facultad de


Ciencias Econmicas de la UBA y la Universidad de Belgrano. Profesor titular de Economa en la Escuela
de Economa y Negocios Internacionales, Universidad de Belgrano. Profesor Honorario de la Universidad
Blas Pascal, Crdoba, y de la Universidad del Aconcagua, Mendoza. Director de la carrera de Licenciado
en Economa, FCE, UBA. Miembro del Proyecto Estratgico Plan Fnix.

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