REVISTA DE LAS CORTES GENERALES REVISTADELAS

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(Núm. 65 - Segundo Cuatrimestrede 2005) CORTESGEI.{ERALES
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Segundo cuatrimes¡'e de 2005
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN, REFORMADE LOS
ESTATUTOSDE AU"TONOMIA Y CONFIGURACIÓN
CONSTITUCIONAL DEL ORDEN DE COMPETENCIAS

P¿rorr¡eBrcr¡¡o Cevros (*)

SUMARIO: L I¡rrnooucsóN. tr. El Onon¡¡ CoNsrm.rcro-

NALDECor"perENcIAsy sus Tn¡Nsronuecro-
¡ms. /. Ins características iniciales del mode-
Io: aperturayJlertbilidad.2. La evolucióndel
modeloy Ia aportacióndel Tribunal Constitu-
cional. Itr. RsroRMA DE Los Esr¡rtnos oE
ArrroNoúe, Rrponva pB r¿. CoNsrm¡sóN v
olsm.rsuclóN DE coMpErENcus.1. I"a Refor-
. m,ade los Estatutosy el <blindaje de las com-
petencias>de las Comunidades Autónomas.2.
Reformade la Constituciónycierre del mode-
Io autonómico.

(*) Catedráticade Derecho Constitucional.Universidadde Valladoüd.

 REFORMADE LA CONSTITUCIÓNY DE LOS ESTATUTOS

puede
podrían acentuar dicha tendencia. Aún así, esta equiparación no
culminar sin una modificación mucho más proftrnda de las disposicio-
nes constitucionales sobre el orden competencial'

II. El On¡eN CoNsrtrucroNAl- DE CoupersNcrq's

v sus TnaNSFoRMAcIoNES

1. Las caractet"ísücasiniciale s del modelo: apertura y flexibilidad

L IxrRo¡ucciów El Título VIII constituye una de las partes de la Constitución donde

se pone de manifiesto, con más intensidad, que nuestra-Norma funda-
En los últimos tiempos,ra organizaciónterritoriar mental es el resultado del consenso' Su redacción actual es, en efecto'
de nuestroEsta- consecuenciadeuncompr.omisoentrelospartidariosdemantenerla
do ha vuelto a situarseen el centrodel debateporítico.
reformade los Estatutosno sólopersigueunareorgani
De un lado, ra hegemonía del Estado y quienes, de manera distinta, queían reconocer
zacióndelas ins- país.
tifucionesde las comunidadesÁutón"omas, las=reivindicacionesde ioJ distintos territorios que integran nuesÚo
riuo {u" tu*u1Jn pr"t"no.
una nuevadefilriciónde sus¡ímbitoscompetenciales.
De otro, üsleior_ La necesidadde llegar a un acuerdo dotó a nuestra organización
masconstitucionales oroyectadas, primeropor el Gobie*o y'tu.go po.
el principal partido aé ta oposicidio;;;;;, territorial de algunas peóuüaridades que han sido puestas de manifies-
aunqueen sentidosmuy del
diferentes,modificar algunosde loi pieceptos to en numerosai ocasiónes. La primera nota a destacares la apertura
recogidosen el ritulo competencias no está cerada en la
VIII de nuestraNorunafundamental. modelo, ya que la distribución de
Norma cónstitucional. Cabe advertir que esta desconstitucionalización
El objetivo de estaspáginasconsisteen enfoca¡ no es tan amplia como algunas veces se mantiene, ya que afecta sobre
estos procesos de
teniendoen cuentala evoluóiónque ha experimentado todo a las competencias de las Comunidades Autónomas y sólo
la distribución juega la reserva de compe-
de competenciasen nuestroo.denamiento.Érru, manera indirectá al Estado. A favor de éste
como veremosa con-
tinuación,aparecedelineadaen nuestraconrirro"ion
un* tencia recogida en el primer apartado del aft' 149, por lo que única-
que
rísticasmuy peculiares, "on
quela distanciande la manera "*u"i"-
en que se mente dependen de loi Estatutos de Autonomía las competencias
niza eI poder en otros paísesque, como el nuestro, orga_ en virtud de Ia ciáusula resi-
puedan cárresponder a la entidad central
han llegado al
pluralismoterritorial despuésde una historia áual recogida en el tercer apartado del mismo precepto'
marcadapor la concentra-
ción de poder.
Aúnasí,cabeadvertirque,enesto,nuestraConstituciónseaparta
Es verdadque,graciasprecisamente a esaspeculiaridades, de lo que suele ocurrir en otros ordenamientos que, como el nuestro,
. nuestro
sistemaseha ido aproximandoa unadistribución poder. En
de surgieron de profundos procesos de descentralización del
parecidaa la que predominaen esosotros "o*p"i;;;i;;;, (y que pue-
ordenamientos, dondeexis- dichos sistemásjuúdicos, como pueden ser Austria o ltalia,
ten.mayoresgarantíasde la posiciónconsritucional de
de íu, den denominarse federalismos de d'evolución) (1), la necesidad
territorialesperiféricasfrente a la entidadcentral.
Además,lu"n,i¿áá",
,rroáiii
caciónde ros Estatutosde Autonomíay argunos
aspectosde rasrefo¡-
masde la Co'stitución planteadas(en casoáeque (1)Noesfácilencont¡a¡untérminopar.ahacerreferenciaaesosEstadosque'decen.
lügaran, p;;r;;ó tralüados'pasanarecoDocerautonomíaalosterritoriosquelosintegran.Esciertoquela
 1I
10 REVISTADE LAS CORTESGENERALES REFORM,\ DE LA CONSTITUCIONY DE LOS ESTATUTOS

de lo que
garantizarla autonomía(o, en algunoscasos,la soberanía)de las nue- Tambiénen estosextremosnuestraconstituciónseaparta
En éstos predomina la
vas entidadesterritoriales,impulsó a delimitarel repartode competen- sueleocurrir en los federalismosde devolución'
sido tradicionalmente hege-
ciasen la propiaNormafundamental(2).La Constituciónacfúa,pues, desconfianzaanteun poder centralque ha
(4) ni la supleto-
como nonna totai (en expresiónde H. Kelsen)(3) que no sólo organi_ mónico, por lo que no se reconoceni la prevalencia
jurídicos parten de la equipara-
za las institucionesy atribucionesde la entidadcentral,sino tambiénde riedad de susnormas.Dichos sistemas
y de las entidades periféricas,
las periféricas. las leyes de la entidadcentral
"iá., "oo"
poti"iOnquederivadesuigualsubordinaciónalaConstitución'noñna
La segundanota que caractenzaa la organizaciónterritorial del que constituyeeI fundamentode ambas'
poder que diseñanuesrraConstituciónes la flexibilidad quejuega,fun_
damentalmente, a favor del Estado.Así, el art. 149.3atribuyea las nor- TambiénparaevitarlasinterferenciasdelEstado,ladistribuciónde
suprimir los
mas de esta entidadno sólo prevalencia,sino también supletoriedad, competenciaigoru de mayor rigidez, p9t-qT se intentan
aunqueestascláusulas hayanexperimentado una profundatransforma- ;il;i"t de ináeterminaciáncompetential'Se pretendeque laConsti-
todas.las.fun-
ción como consecuencia de la jurisprudenciadel rribunal constitucio- to"iOn enumereel mayor númerode materiasy repaÚa
nal que luego se analízuá.Además,las CortesGeneralespuedendispo_ que puedan ejeicitarseentre las distintasentidadesterritoriales.
La atribu-
ner,en ciertamedida,de la distribuciónde competencias elaborandolas Esta distribuciónse entiende,además,de fotma excluyente'
"iorr",
que la otra
leyesrecogidasen el art. i50 de la constitución.Recordemosque este ción a una de ellas de una determinadacompetenciaimpide
preceptofaculta al Estadopara interveniren las competenciasexclusi- la misma función sobrela misma parcelade la realidad'
pu"áu
vasde las comunidadesAutónomas,dictandoleyesde armonizacióno, a menos"j"t""r
que no seasobreun iímbito espacialdistinto (5)'
por el contrario,traspasara las Comunidades Autónomasparte de sus
competencias, siempreque la naturalezade éstaslo consienta.
que' en sus ongenes' sur-
(4) La prevalencia es calacterística de los sistemasfederales
entre territodos a¡tes independientes' como pueden ser
g"o a" pro"'..o, a" iot"gruciln
en la Constitución d¿ I 871' La supremacía de las
expresión federalismo de devolución no es completamente exacta. Así, presupone que se Estados Unidos o Alemama, J menos a
de garantizar el poder central frente
reintegm poder político a entidades territoriales que disfrutaron del mismo en el pásado. leyes de la entidad central responde a la necesidad
Esto no es siempre cierto, ni en nuestro sistemajuúdico ni en ot¡os de nuestro entorno. En tendencias centíPetas contrarias al pacto de Unton'
evenruales
efecto, antes de la construcción de nuestro Estado unitario, algunas de las acnrales Regio- (5) Es cierto que esta '"tonu"t la existencia de competencias comparti-
"o"""ptiá" cent¡al o Federación el núcleo de ia fun-
nes y Nacionalidades constituye¡on entidades territoriales independientes, pero esta siára- das, porque es fiecuente qua ," ,"""ru" al Estado
ción ni se dio en todo el territorio nacional, ni en todos los casos el poder político tuvo la se atribúya a los Estados miemb¡os o Regiones el desarrollo iegislaúvo o
.i¿, i"Sif V
"ir" qu", ,J".nU*go, este úpo de ordenamientos no tienen previsto es ia
misma intensidad. la ejecución. Aquello
á"ben entenderse esas materias sobre las cua-
A pesar de estas dificultades, he preferido utiliza¡ dicha expresión porque empieza a existencia competencias concurr"nt"!. Éor tal
generalizarse (y resulta, por ta¡to, más reconocible) y porque tiine menos ionnotaciones entidades perifericas pueden seguir u"tuTdj mientras entidad central no decida
les las
la Federación interviene, sus normas des-
que oftos términos como puede se¡ <<fede¡alismode descentralización>>.Esta expresión, hace¡lo. cuando, sin embargoi el Estado-centralo
propia del Derecho Administrativo, no subraya suficientemente Ia natu¡aleza polítiia de la p|azartalasdictadasporiasotrasentidadesteÍitoriales,virtuddelaposicióndeprimacía
conpetencias es más usuai en los federa-
autonomía y presupone, adernás,una cierta tutela por parte del Estado cenual- o prevalencia que les corresponde' Este tipo-de
como pu"de ser el modelo,norteamericano o' en la medida en que se
(2) Así' sucede-por ejemplo en los a¡ts. 12 a 2l de la constitución austriaca. En Ita- lismos de integración
el de Ia UruÓn tsulopea'
lia, la constituciín de 194'7c¡eaba a las Regiones y enumeraba sus competencias en los pueda considerar un sistema ofederal''
én los federalismos de devolu-
arts. 114 y ss- En su versión actual, ei a¡t. 117 enume¡a las competencial dei Estado, ias Larazónpor la cual no existen materias concurrentes
qu. prouo"*. Así, se interpleta que dejan demasiado ma¡-
competencias compartidas y contiene, por último, la cláusula de ¡emisión a favor de las ción radica en la desconfianru
la entidaá cenrral a la hora de decidirse a interveni¡, si-nque sea
Regiones. Por lo demás, los Estatutos de ias Regiones con régimen especial son aprobados ;;; á;iibr" apreciación a
por medio de leyes constitucionales. fácil,porlodemás,estaulecercriter.iosclarosdecontroljurídicoparaevitar'posiblesabu.
(3) Por ejemplo, en <L esecuzione federale. Contributo alla teoría e alla prassi s o s ' L a e x i s t e n c i a d e e s t e t r p o d e a t r i b u c i o n e s c o n t r a d i c e e s a m i n u c i o s i d a d d e l a q u eno
antes
_ dello
de 1os Estados miembros o Regiones'
Stato Federale, con particolare riguardo alla costiruzione de1Reich redesco e alta const¡- se hablaba, pensada para garantizar la posición
propio Tribunal constitucionai'
tuzione fede¡ale austriaca>,en La giustizia constituzionale, Milan, 19g2, p. g4. sólo frente a la Fede¡ación, sino también ante el
 12 13
REVISTADELAS CORTESGENERALES REFoRMA DE LA coNSTITUcIÓN v op l-os ESTATUToS

Las diferenciasentrela mane'aen que nuestraconstitución distri- por el

fueron fruto, en gran medida,de decisionespolíticasadoptadas
buye las competenciasy la forma en qué ro hacenestosotros paísesde y deiega-
legisladorestataiÉste sesirvió de las Leyesde transferencia
nuestroentornofueronmuy acusadas los dis-
en los primerosañosde óonstruc- cién recogidasen el art- i50.2 de la Constituciónparaigu4al
ción de nuestroEstadode lasAutonomías,sóbretodo por la interpreta- tintos nivelescompetenciales y para atribuir a las ComunidadesAutó-
ción que recibió la cláusulade supletoriedad,así actualde
po, el refuerzo nomascasi todaslas competen"iutqo" permitela redacción
del poderdel Estadoque podíansuponer,al menos "ottró además' que estas
en téoría,la preva- nuestraNorma fundamenial-No hay que olvidar'
lenciade susnonnasy la utilizaciónde las leyesde armonización. nuevasatribucionesse consolidaron,en la mayoría de 1asocasiones'
mediantela reforma de los Estatutosde Autonomía'
-. .Recordemos, aunqueseabrevemente, cómola supletoriedad seuti- ajenaa
lizó por la doctrina (6), y por la jurisprudenciadel iribunal constitu- La jurisprudenciadel Tribunal Constitucionalno ha sido
cional (7), para justificar una competenciacasi universala favor del pró"eso. Es más, en virtud del papel que le correspondecomo
auto-
Estado.De otro lado, cualificadossectoresdoctrinaresproponíaaplicar go*áiao del pluralismo,su aportacióna la definicióndel sistema
"st"
han calificado nues-
la prevalenciaa toda la legislaciónestatarq.rer"cay"sJsobrecuafouie- iO-i"o ha siáo ¡un relevanteque algunosautores
(9)'
ra de las materiasenumeradas e' el art. 149de la óonstitución(g). tra estructuraterritorial como uEstadojurisdiccionalautonórnico>

LaprincipalpreocupacióndelTribunalConstitucionaialolargode
^funcionamiento
2. In evolucióndel modeloy la aportacióndel rribunal constitucionnl los años qu" tt"uu en
-territorial ha consistidoen garantizarla
estructura que inaugurabala Constitución'porqueresultaba
Autó-
La distribución de competenciasque se acabade anarizarexoeri- fundamentalconsolidi la posición de las nuevasComunidades
había ostentado
mentó, con el tiempo, importantesmodificaciones.Algunas de Lllus nomasfrente a un Estado{ue, durantemuchossiglos'
el monopoliodel PoderPolítico.
(6) El ejemplo más desracadoes, quizá. el de I. de Paraello,elTriburralnolradesapoderadoalEstadodelostítulos
otto en <La prevalencia der De¡e-
cho del Estado>, en Esfudios sobre Derecho estatal y autonómico,-Mad¡id,
19g6. competenciaies que le atribuyeel art' 149'l-dela Constitución'ni tam-
(7) Por lo general, dicho órgano interpretaba que las
normas del Estado dictadas al
margen de sus competencias conservabansu validez. El hecho de que po"o hu seguidouna lecturarestrictivade los mismos'La salvaguarda
ha lleva-
áe los inteésespeculiaresde las comunidadesAutónomasse
Ios Estatutos hubie-
sen atribuido una competencia a ras Comunidades Autónomas, y que
éstasra hubie¡an des-
arrollado nonnativamente, no impricaba la nulidad de ras normás
der Estado, sino que sóro do a cabo,priniipalmente,desactivandolas cláusulasconstitucionales
afectaba a su eficacia, que en vez de ser directa sería de ca¡ácter
supletorio. si¡vi como que flexiuiüzabailadistribución de comperencias previstaen nuestra
ejemplo de esta construcción la STC 5i 19gr, primera de las dictadas
toriedad. En ella, ei rribunar añrmaba que, aunque ras Comunidades
en materia de suple- Ñor*u fundamentaly que actúana favor del Estado'
Autónomas legisla'sen
sobre las competencias que res atribuyen sus Esiatutos de Autonomía,
el De¡echo d"elgs¡a-
do no quedaría derogado, sino que continuaía vigente como derecho
supretorio. Es cieno
AsíocurrióconlainterpretaciónqueelTribunalrea|izódelasleyes
que' en esta época, el rribunal constitucional no descartaba que dearmonización.Desdela^src76|l983,únicadecisiónquecontempla
fuesé posible declarar
de cierre
como<<nonnas
inconstitucional una nonna der Estádo por invadir las competencias
.A'utónomas.Pero en este caso, er vicio no afectaría a ra norma
de Iás comunidades en profundidadla figura,han sido consideradas
en sí, <sino a la regra, expli-
cila o implícita, de vigencia terriroriar o de su grado de aplicabilidad,
directa o írpi",&u.
(Por ejemplo, src 85/r983). Sobre esta interpretación,
B¡tino campos, p. *La cláusula de (9)EltérminoesdeAragónReyes'M.<¿Estadojurisdiccionalautonómico?>Revis-
supletoriedad. una cuestión de perspectivo. Revista Españota p. 7 y ss. Recientemente, del mísmo
de berecho constitucio- ta Vasca de AdministraciO""pri¡nóa, n' 16, 1986,
nal, no 50, 1997, pp. 29-59. Auionómico, Revista General de Derecho Constitu'
aotor *Lu construcción del Estado
como ejemplo de esta visión merece la pena recorda¡ er fnforme de Estatutos de Autonomía y plura-
_ _(8) la comisión cional' n. 1, 2006, monográfico sob¡e Reforma de Ios
de Expertos sobre Autonomías, (Madrid, 19g1)-,inspirador del
texto de ra LoApA. üsmo territorialrr, P. 26.
 v DELos E'srATUTos 15
14 REVISTADELASCORTES
GENERALES REFoRMADELA coNSTTTUcIÓN

del sistemu, por lo que tienen un carácter meramente residual de la LaaccióndelTribunalConstitucionalhasidotodavíamásdecidida

se resaltaba'
distribución de competencias prevista en el art. l4g y 749 de la Cons- a la hora de desactivar los dos elementos que, corno antes
titución. Para dicho órgano, el constituyente fuyo ya en cuenta el prin- noción de competencia que se desprende de nuestro
también alejan la
cipio de unidad y los intereses generales de ra nación al enumerir las que predomina ótrot de nuestro entorno que también
sistema de ia
"n
competencias que coffesponden al Estado. por eso, las leyes de armo- respondenatmo¿etodefederalismodedístribución;lascláusulasde
nización se justifican únicamente por <<laimposibilidad dá que el texto prevalencia Y de suPletoriedad.
constitucional agote todos los supuestos>>.El Estado, pues, sólo puede
fue' nue-
acudir al art. 150.3 en caso de que carezca de un títuio comoet^encial El primer paso importante para desaclivar la prevalencia
específico para dictar la regulación que considere necesaria d cuando, ,,,urrr"ni", ta SiC 76llbt3, sobie la LOAPA' Recordemos que el art' 4
que el Estado dicte en el
aun disponiendo de dicho títuto, éste resulte insuficiente para garanti- de dicha nonna establecía que <<lasnormas
zar la armonía exigida por el interés general. ejerciciodelascompetenciasquelereconoceelartículo149'1dela
Autó-
ionstitución prevaleierán sobré las nornas de las Comunidades
El rribunal también ha desactivado la cláusula residual prevista en el Tribunal declaró inconstitucio-
nomas>>.En lá decisión antes citada,
sino por
el u"'t. 149-3 de la constitución, en vi¡tud de la cual correiponden al ál"ftu previsión, si bien no 1o hizo por razones de fondo
Eslado las competencias que no hayan sido asumidas por las comuni- "uf no puede dictar norrnas meramente inter-
considerar que el legislador
dadesAutónomas en sus propios Estatutos. La tendencia predominante que, deide entonces, la prevalencia nunca ha
pretativas. io cierto es
en su jurisprudencia ha consistido en subsumir la materia sometida a Tribunal para tesolr.er posibles conflictos
sido utilizadu po, .'u",t.
debate en algunos de los títulos competenciales atribuidos al Estado o, Autóno-
entre 1asnorrrrá, del Estado y las normas de las Comunidades
inciuso, a las comunidades Autónomas en sus Estatutos. como afirma rnas. El Tribunal ha enfocado este tipo de supuestos reconduciéndolos
G. Fernández Farreres, la cláusula residual ha tenido una escasa -o alanálisisdelascompetenciasinvolucradas,paradelimitarcuál-de
incluso nula- aplicación y ha quedado reducida a un mecanismo de su titularidad.
ellas debe tenerseen culnta a la hora de decidir acetcade
carácter.excepcional, que sólo puede servir para supuestos límites, en
verdad irresolubles desde el deslinde de las competencias previstas que
Es más, en la STC 16311995,el Tribunai lra impedido también
expresamente en nuestro ordenamiento (10). porque ha conside-
lajurisdicción ordinaria haga uso de la prevalencia
los arts'
,uáo qu", en caso de confliito entre ley estatal y autonómica'
al juez aplicar directa-
(10) Femández Farreres, G. La contribución del rFibunal
constitucional al Esta-
163 y ij:.a) ¿e la Constitución no perrniten
a elevar la cuestión de
do autonómico, Madrid,2005, pp. 153-157. Aigunas decisiones del rribunal
pueden haber *"nó lu norna del Estado, sino que le obligan
liegado más allá de la líneajurisprudencial apuntada.Así, en la src zosrtssg
el riibunal inconstifucionalidad'
parece utilizar la cláusula ¡esiduai a favo¡ de las comunidades Autónomas.
En este senri_
do' afirma que <del simple hecho de que ra totalidad de ra defensa de ra
experimen-
Mucho más polémico ha sido, todavía, el cambio que ha
competeacia no
haya quedado reservada al Estado, sino sólo la legislación, cabría deducir
inmJdi"t -"or" Tribunal Cons-
que 1as cornpetenciasejecutivas en materia de defénsa de la competencia tado la cláusula áe supletoriedad en la jurisprudencia del
han de estima¡se,
en alguna medida, atribuidas a las comunidades Autónomas; conclusión sobre todo desde la sTC 6tll99'1 , sobre
a la que podría lle-
garse po¡ un mero razonamiento a cont¡ario: la atribución de la legislación
titucional. Recordemos como,
ai Estado com_
portaría' de suyo, la asunción, con ei arcance que luego se di¡á, ¿e elrégimendelsuelo,elTribunalempezóainterpretarlacomouxa.pre-
la ejecución por las justificada principal-
comunidades Autónomas recurrentes, en tanto no resulte i¡cluida en ot¡ás
compeiencias
visión de Derecho fansitorio, cuya utilidad estaba
estatales>.Esta afi¡mación podría dar a entende¡ que el Estado sólo dispone mente durante 1a etapa de construcción del Estado de las Autonomías' El
de lai compe-
tencias que expresamente le atribuye la constitución, correspondiendoi de.citalt ha
Autónomas todas las demás. sobre er asunto, Bigrino campos, p. <principio
las comunidaáes Tribunal, sobre todo a partir de la Sentencia que se,acaba
a
mconstitucionalidad y nulidad a la luz de la src 20g/1999, sobre la tey
de
"o*p.t"*iu, negado que pueda constituir una norrna atributiva de competenctas
títwas de defen_ cláusuia se ha
sa de la competencio, Revista Española de Derecho Constitucional,
n" 59,2000. favor del Estado. Por eso, la esfera de aplicación de la
 16 REWSTADELASCORTES
GENERAIES 17
REFoRMADELAcoNSTITUcTÓNvopLosESTATUTos

visto reducida a ras nonnas dictadas por dicha entidad como inconstitucional y'
territorial en el ejercicio del mismo poder por la otra entidad
ámbito de sus propias competenciai. El legislado,
turopo.o por tanto, afectado de invalidez'
puede imponer la aplicación supletoria de sus "rtutul
noñnas, sino que esta
tarea queda diferida a los aplicadores del Derecho. competenciasdelermina
son éstosiuierre, Esta manera de entender la distribución de
deben decidir los criterios para integrar ras posibles lleva a cabo al resolver los con-
lagunas'¿" to, el tipo de razonamiento que e1Trib1yl
ordenamientos de las Comunidades Autónomas. jurídicos de sus sentencias' e1Tribunal
flictos. Así, en los fundáentos
competencial, para incardinar las discrepal-
*¿iru primero el encuadre
como consecuencia de todos los factores que se acaban Posteriormente' lleva a cabo un análisis
de enume- cias en una materia determinada'
rar' es posible sostener que la distribución de competencia que forman parte de1
prevista ini_ J" io Oirpo"rto en la Constitución y en las nofinas
cialmente en nuestra constitución ha experimentado de dicha compe-
una modificación ;iñ; ó h constirucionalidad acercade la titularidad
sustancial. De un lado, su apertura y flexüilidad t
a s"rurao paralrr.r"- tencia.Porúltimo'determinalavalidezoinr,alidezdelanormaimpug-
mentar de manera muy notable las competencias dicho canon' De estamane-
de ras coirunidades nada según si se ha respetado1o dispuesto el
Autónornas, decisión que ha sido adoptada por guardian del pluralismo que
el poder regisiati'o, il et ríuun¿ constitucional actúa como el
nacional y autonómico, conforme a criterios di a cada entidad territorial'
natur^arezapoiiti"u. o" deLimita el ámbito de poder que corresponde
otro lado, esta tendencia se ha visto reforzada por ra
interpretación que
el rribunal constifucionar ha hecho de nuestra en la distri-
organización territoriar. No parece, además, que el proceso de transformación
Para asegurar la posición de ias Comunidades menos si tenemos en-cuen-
AuJónomas, el rribunat bución áe competencias haya finalizado' al
ha aproximado la organización. de las competencias
que se desprende taeldebateqrr"..haabiertonuevamentesobrenuestraorgaluzaclon
de nuestro ordenamiento jurídico a la qué es
característica de otros territorial.
federalismos de devolución.

De un lado, la práctica desaparición de la idea de prevalencia Rlrowe

. per_ Itr. R¡roru're DE Los EsrATuros ne Auroxouít'
mite sostener que, en la actualidad, las normas del DE coMPETENCLA's
Estado y las de'las oB Le CoNsnruclÓ¡c Y oisrrusuclÓN
comunidades Autónomas se encuenffan en una
situación o. totut
paración f¡ente a ra Constitución. De otro, la de
las compefencias>>
desactivación de ra "qui-
cláu- 1. La Reforma de losEstatutos y el <blindaje de
sula de supletoriedad,.ras dificurtades impuesfas
a las reyes de armoni- las Comunidades Autónomas
zación y la inutilización de ra cráusula r-eridr.ulhuo
elemento de ildeterminación competencial que pudiera "u-irua,jugar"*i[ui". de los Estatutos Auto-
a favor Los ejes que orientan el proceso de reforma
del Estado. En estos momentos, la áistribució., una rnodificación de la
O"lu, zurr"iol.s y _ur" nomía y las dif'erentes iniciativas que propone
rias entre Estado y Comunidades Autónomas se y pretenden objetivos
aproxima a las preten_ Constitución parlen de presupuesios distintos
siones de universalidad y exhaustividad que cNacteizaa que pueden acentuar la ten-
ra noción de diferentes. Aún así, amb-oscoinciden en
competencia ca'acterística de los federaliimos de ordenamiento el modelo
devolución. dencia a incorporar definitivamente a nuestro
de devolución'
de competencia que es característico de los federalismos
También en nuestro ordenamiento, er ejercicio más estricta la distribución de
de la competencia se Así, mientras ios primeros tienden a lracer
entiende como indeclilable Aulónomas, limitando las atri-
v excluyente. Ásí, la comperenciá ñ;;;", ;;i"*, en beneficio áe hs comunidades
básica o de desarrollo, legislativa o e.¡ecutiva,der ia reforma de la Constitu-
Estado o de ras comu- buciones del Estado en materias compartidas'
nidadesAutónomas. pero, una vez determinada pbdtíu ll"u* a Limitar la flexibilidad
su tit*laridad, sólo podr.á proprr"rta por algunos sectores
ejercersepor la entidad tenitorial habilitada para "i* caracteriru rru"rio modelo de áistribución tenitorial de poder'
ero, concibiéndose el cue
 18 REVISTADELASCORTES
GENERAIES
ESTAruros
REFoRNtr{DELACoNSTITUcIóNvoeLos 19
Las propuestas de r.eforma
de los Estatutos de Autonomía
dos hasta el momento por aproba_
las cortes c"o".ur", obedecen Es cierto que, a 1o largo del debate parlamentario, se matizaron
planteamientos.En algunos a diferenrcs
demasiadodel mode_ algunas de 1asdefiniciones que aparecíanen la propuesta elaborada por
tgqu:hanseguido diclas ""ñ,;;;.;*"" el Parlamento de cataluña (13). Aún así, en el texto aprobado (14)
pro, ¿?i¡itl*,o"";;rl;;;r"i";";,;r"^: T:ll":i-]-1
vur"n",il, sigue estando clara la voluntad de restringir al máximo las zonas de
"r"u*o
la ComunidadAutónomad" üüH;X"*ru",jil:,:::,TH
mane.a .'it"i; a ra que existía en la confluencia entre los poderes del Estado y los de la Comunidad'
sión anteriordel Estatuto(11) ver-
otror Jrluestos, ras variaciones
.En
más significarivas,porqueobedecen son
;;;;,l.ro esrilocuyafinalidad es Esto sucede, por ejemplo, cuando el art' 110 define las competen-
rncrementary garantizarde
maneram,s eiectiva árrrdi;;"-;;"_ cias exclusivas,porque. en esasmaterias.se atribuye a [a Generalitat,
tenciasque correspondea las
i"rri*i"", "l
¿era comunidadAutónoma. <<deforma íntegra>>,la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y
la función ejecutiva. El mismo precepto reitera, además, que el ejerci-
El
^ mejor ejemprode estatendenciaes er nuevoEstatuto cio de estas potestades corresponde únicamente a la Generalitat,
rerormade dicha normf parte Catarán.
de una vision cr¡ticadela jurisprudencia La mediante 1ascuales puede ejercer políticas propias (15)'
Tiibunarconstifucionurq¡'" unr". del
r" it"
tos no se tiene en cuentala.des*tit*ior *"ir".". En estosplanteamien-
de tasprevisionesconsriruci"r4{;rd;* fr" ¿i"'o órganoha ¡ealizado La definición de las competencias compartidas con el Estado pre-
sonla prevalencia, favor del Estado,como tende también limitar el poder de esteúltimo, al imponer a lo básico un
la supletoriedad,'fu l
contenido y una forma determinadas.Así, prevé que el Estado se ciña a
.:",:HHT,,3í"xl,1,H
,*ii"**:ti"r+¡!armonizaciónrñf
consrirucionJi:0,:
"ffñ
fijar los principios o mínimo común normativo y que 1o haga, además,
::,ilfrT::H:",ff
ly*,n lev.orgiánica,la
g:¿e,"".^i"l"rl,"¿* cón forma de ley, excepto en los supuestosque se determinen de acuer-
co y algunosde los ,ri:t^":19" ¿elimitícioná"-'" t¿ri- do con la Constitución y el propio Estatuto (16).
cialmeríteil"¿*"
;#"+F'"',HtiJ;Hffi';i""i#,"TijkH La pretensión de blindar las competencias de la comunidad Autóno-
condicionesque garanticeir"
ig"tá"d ;;;;, tos españoles. ma frente a posibles abusos del Estado se pone de manifiesto, también,
en la técnica que sigue el nuevo Estatuto a la hora de establecerlas com-
rribunal
consrirucional
haconcebido
conrar petencias que coffesponden a Cataluña. En efecto, la enumeración deta-
comun,áJJ;ffi
"*Julil"oilliltfri;1'el
;#J:;:ÉTLi:f"lfi
,.::HJ"?*::1*?l*l ilaOa y exhaustiva de todas las atribuciones que corresponden a dicha
vas,por to queno ou11:: .:1li:*
p"r,id;"pias, ni siquieraen el
ámbitode su compltencia. Su gradbde autánomía
intensidad,potqu"," timiran iñpr"lJ"r#y es,pues,de baja
u o"r*ora¡ rasdecisio_ (i3) Boletín oficial de las cortes Generales, congteso de los Diputados' vII Legis-
nesadoptadas, "
enel ptanotegisiaii"", latura, Serie B, Proposiciones de Ley,21 de octubre de 2005'
p"rlftrado (12).
(14) LO 612006,de19 dejulio.
(15) Recordemos que el alt. 1i0.1 de la iniciativa era más incisivo porque estas com-
(1 1) Así, el art. 49 dei
nuevo
Estatuto, aprobado oor lr petencias no sólo eran exclusivas, sino además,<excluyentes>>. Además, el único límite que
mera
lascompetencias
excrisivas
dei" é.""'."i."r el respeto a la competencia estatal para fijar las con-
ie reconocía a dichas potestades era
ffTit?i'ii'íffi;: :;T1"""':"' ¿'o"'",'"i" i.ci;;
"ffi:*?,:1"?"tlhl1H,r"#l; diciones básicas contenidas en el art. 149'1.1. de la Constitución'

^^-.:!?).lo!1'a,sunos;;.'ff ji:i;:"#:tfi##i"''i:i'"'ll;;;X"*o;'"' (16) EltextoaprobadoenParlamentodecataluñaera,enestosextlemos,másradical

páginasdel Inforrie r"u* l"-."i.i#;Tí";"::::lii muv e-sclarecedo¡as
las primeras
Autonómics,(Barcelona,roortr.tttot-u del Estatuto
elabo¡adopor ei I-nstitut¿lgrrod¡
que el definitivamente aprobado. Así, el art. 111, en dicha versión, exigía que las bases se
de
úrnituruo a fijar principios, objetivos o estánda¡esmínimos y privaba, en buena medida,
eficabia a ias normas.estatales, porque condicionaba sus efectos al desarrollo que el Parla-
mento cataliín rcalizan de las mismas.
 20 REVISTADELAS CORTESGENERAIES 21
Y DELOSESTATUTOS
DE LA CONSTITUCIÓN
REFORMA

comunidadAutónoma tiene comofinalidad suprimir Por eso' una

cualquieriámbitode difícilnente podría ser abarcada por la mente humana'
indeterminaciónquepuedaactuara favor de la entidad teórica que real,
ut áiuirió., competencial de carácter muy estricto es más
""nt 1t21. com-
ya que la reaiidad se resiste a ser subdividida en compartimentos
La tendenciaa delimitar con mayor precisiónras
competencias
'Estado, de pletamente seParados.
las comunidadesAutónomase, inditeciam"nte,
las del está
presentetambién en otros,Estatutosque han resultado a veces
aprobados.Así La verdad es que distintos títulos competenciales inciden
sucede,por ejemplo, en el andaruz.Aunque Ia redacción pol lo que resulta muy difícil
d" ;;';."_ sobre los mismos ámbitos materiales'
ceptosrevera menos desconfianzahacia él Estado, en caso de conflicto' La orde-
tanto el estilo'de establecer cuál de ellos debe predominar
definir las competencias(1g) como la enumeración a cabo una Comunidad Autóno-
de las mismas, nación del territorio qo" po"áu [evar
siguenmuy de cercael precedentecatalán,por1oque legislación
pu"a" u ma, por ejemplo, ."pér.,li" sobre el medio ambiente' cuya
resultadossimilares. "onJu"i, Las competencias que ostentan las
básica correqponde- al Estado.
en materias tales como el comercio interior
Comunidades Autónomas
Una delimitación más precisa y detalladade no pueden deslindarse fácilmente de las que corresponden
a la entidad
las competencias
qugdecgns-tip-o*u garantíadel rám-bito que correspondea cadaenti_ como pueden ser la política general de precios
central en otros asuntos'
dadterritorial frentea posiblesinvasionesáe h otra. o la legislación sobre la defensa de la competencia'
Fero hay qu" r""o-
nocerque estatécnicaintroduce,en nuestroordenamiento,
álgu.rosde
los problemasque suscitala noción estrictade competencia, jur'ídica' las normas no
sin lregar En definitiva, aunque se esmere la técnica
a incorporarla tot¿lmente,dado que este último dos esferas de poder estancasy completa-
resultado'r¿ú ;.k 'rr,"rrt" dividir la realidad en
pueden
posiblemediantela reformade la ñorma Fundamental. separadas.La propia redacción de los nuevos Estatutos de
Auto-
de por sí, esta limitación' Por mucho que se pretenda
nomía
Ya ei Juez Marshall, en la Sentencia MC Cuiloch "onfir-u, definiéndolas
v. Maryland, acotar las competencias de las comunidades Autónomas,
(1819)señalabaque si ra constitucióndetallase la cláusula <<sinper-
cuidadosamente todas como íntegras o acentuando su carácter exclusivo,
las subdivisionesa las quepuedendar lugar suspoderes juicio> qué completa algunos de dichas previsiones constituye un reco-
y todaslas fo¡_ actividad de
mas en que es posibleejercitarlos,rendríata próü¡ioao en esos campos, la
áe un códieo v no"i*i"nto impiicito o"-qo", ni siquiera
la Comunidad Autónomi puede llegar a ser omnicomprensiva'
(17) EI Capítulotr derríturo rV del Estatuto
de cat¿ruñasedenomina<Lasmaterias de
de las competencias>' conforme a estacarificación,enumeralas que corresponden El hecho de que nuestro sistema territorial sea un federalismo
comunidad Autónoma' agrupríndoiassegúnlos r""ro."r a la más complejidad a la hora de establecer la titu-
á" ra ¡earidaden ios que inciden. ejecución añadetódavía
talescomo agricultura,ganadería,uptou"-"hu-i"ntor sobre
iot"ria"t, aguas,obrashidráubcaserc. laridad de la competencia. En efeito, a la dificultad de establecer
Lo quemásliamara atencióndeestasdisposiciones se añade la de definir el tipo
essupror¡iaaa,ya queabarcancasi60 qué ámbitos recae una acción determinada,
artículos,y su gradode detalle,porquecadauno
de estoslreceptos desgrana con minucio_ De ahí los problernas que existen en los ordena-
sidadtodoslos asunrossob¡eloi cuáleslu c"n".aiauJ^rime áe función ejercida.
argúntipo de función
(18) El artículo42 dera,Lo 2/2007rrefi¡s mientoscomoelnuesftoalahoradedistinguir,endetermilados
lascompetenciai.*"lorru* aqueras
que <<comprenden y dentro de esta
la potestad,legislativa.
Ia potestad-re-gramentaria "o,'o
y ru n n.ion .;"iuiiuu, supuestos,lo que es ejecución de lo que es legislación'
íntegramente y sin perjuiciode rascomperencias
De otro lado,las competencias
at¡ibuidasar Estadoen ra constitución> última, lo queis básico de 1o que es desarrollo'
compaÉiáas(<comprenden, la potestadl"g"h;;;, j;;;;;_
tadreglamentaria y la funciónejecuiva, ' ,o-.o J"lu, 0u.", que
fije el Estadoen no¡- puede
lut::n :angg
"n
d-eley, exceptoen los supuestosquesedeterminen de acue¡do tu Lo cierto es que una mayor fragmentación de la competencia
tltución'En el ejerciciode estascompetencias, establecer cuál de las distintas entidades
políticaspropiasr.
ra comu¡idadAutónomap""¿""on "onr_
*i"¡1""", hacer todavía más
"omplejó de actuar
territoriales es la que tiine 1a facultad. cuando no el deber,
 22 REVISTADELAS CORTESGENERALES ESTATUToS 23
REFoRMADELAcoNSTITUcTÓNvDELos

sobrc una determinadaparcela de ra rearidad. que este protagonismo es'. en

puedeilegar a genefarfalta de coraboración
Esta indeterminación Antes que nada, conviene recordar
entrelos poderespJuh"or, tenitcrial del poder prevista
ausencia cierla medida, inherente a la organización
de responsabilidad y, en consecuencia,una gestióninuá""uu- ésta dispone la existencia de un
da de los serviciosqug debeprestara los ciudadanás. en nuestra Norma fundamentallotqot
consiste precisarnenteen
fe
incrementarla separaciónentreios ámbitosy funciones
En definitiva, grrtáiit ául"riuo ¿"l pluraiismó, cuya misión
tanto al Estado' como
de a cadaentidadtenitoriar podríatrasformarlos
q;";;;;;""_ salvaguardar la esf'erade poder que coüesponde
lado' es discutible que los Esta-
petenciaen problemasde incompetenciaa
debatessobrera com- a las Comunidades Autóná*ut' ó" oto
que 1a Constitución
resesde los ciudadanos.
la hora de servir a los inte_ rutos de Autonomía puedan limitar competencias
la técnica
asigna al Estado t" ptolo articuladó' Pero sobre todo'
"o Estatutos' lejos
legislativa utilizada ti ,=iu""ión de algunos nuevos
Cabeobservar,además,quela ideade competencia quepredonrinaen "o al Tribunal en nuestro sistema'
cadaordenamientoes el resultadode ra manera de atenuar ei papel que con'esponden
en que interactúandis- ,rn es decir' propiciar una excesiva
tintos elementosque se proyectansobreIa organización ;;"d" ;;;d*i, "f""to "ont'*io'
territoriar.por judicializacióndelasrelacionesentrelasdistintasentidadesterritoria-
estarazón,lasmodificacionessobrealgunade-laspiezas decisiones que deberían adop-
ideapuedenrepercutirsobrcla
qu. i"r.gr* ru i"r, l"rplurur,¿o a ¿ic¡o amuito algunas
o.ti* que caracteriza alasdemás. tarse en sede Política.
"rt
En nuest.o caso' derimitar con mayor rigidez el modelo de distribución
poderentreel Estadoy las comunidades
ra distribución de El problema puede ser todavía mayor si
Autánomaspu"¿" r"p"r.u,i, referencia se generaliza-para gtras
en las garantíasde ra articuración de coápet"ncias al que se hace
territoriaipr-evistas crean' como está'sucediendo' distintos
namiento.Ir{ás en concreto,podría subrayar'elpapei
en nuestroorde- ComunidadesAutónomas, y se Esta
que .orr"rp*¿" que se está ya Prod¡c1e-nd-o'
;;;il competenciales, fenómeno
al Tribunal Consrirucional, én perjuicio de fas ya dJ po, ;i;;;;", atribuir la titularidad de 'a com-
diversidad hace más ¿iíicit ta tarea dL de
-qarantías de carácterno jurisdiccionarque existenen nuestro sobre todo' la.de.motivar dicha decisión
sistema. ;;;;;;i;;""troveúid;;,
no resultaría sencillo establecer clite-
Antessemencionaba manera convincente. ni'"t""to,
quela pretensiónde blindarlas competencias
rios fijos y definitivo;n virtud de los cuales la competencia se atribu-
de las Comunidades Autónomasera,en gran medida,una reacción a la otra' Sería todavía más
i'terpretaciónque el T.ibunal constituciónalhabía a la yese a una de las entidades territoriales y no
políticos qu? 1a decisión
las atribucionesque conespondenal Estado.Desde
hechode utgun;, a" complicado lograr convencer a los agentes 9:
y no
de la Constitución
nuevadefiniciónde las competencias
estap"^p,iJ"i f" se ha tomado confot-e a principios derivados
y la minucrosaenumeraciónde ra como consecuencia de opiniones subjetivas'
mismasse concibecoruouna manerade vincular
u nrtura¡uriñ;"_
cia del TribunalConsritucional,ya que seconsideraque ésieó;;;;;" -frazarlalínea que separala esfera de poder que corresponde a cada
sóloestásometidoa la consriruiión-sinotambién de natura-
al bloque¿"-.-o*irt _ entidad teffitodal .,nui*"u delicada' que entraña desgos
cionalidad,del queformanparteintegrantelos ", Constitucion^lj:T:t-".,::t
Estatutosde eutono*iu. leza política. Por eso, e1 papel del Tribunal
que corresponde a otras lnstltu-
Es discutibreque el rribunar constitucional Y no suititutivo, del
hofa de configurar la organi-
no:m1scuyavalidez puedecontrolar,cuando
esté sometidoa unas ciones que gozan ¿" -uvo, libertad li
"o^p1"*"nrario, a
así se Ie demande.per-o zación teritorial.
todavíaes másdudosoqueer detallismoy
ra exhausti'idaden la enu-
meraciónde las competencias, así como una nuevadeflniciónde su del poder acentúa
naturaleza-puedaatenuarel papel que corresponde La pretensión de hacer más estricta la distribución
a dicho Orguno unadelaslimitacionesqueconllevalamaneraenqueaparececonfigu-
nuestlaorganizaciónautonómica. "n consiste en la desconfianza
rado nuestro Estado á. ú, eoto"omías. Esta
 24 REVISTADELAS CORTESGENERALES 25
REFoRMADELACoNSTTTucTÓNvoeLosEsrATUTos

antelas garantíasno jurisdiccionaresdel pluralismoteritorial. La intereses de determinados

téc- tas decisiones polémicas y contrarias a los
nica utilizada en la reforma de los Estatutosde Autonomía pone de presión' Esto ocurre, sobre todo, en materias en las que exis-
de *nrt
manifiestoun fuerte recelo ante las institucionesestatales,yu qu" p."_ por afectar de manera inmedia-
te una extraordi¡raria sensibilidad social'
suponequeéstas,tantopor su composición,comopor su funiionu_i"rr- o el medio ambiente'
ta a los ciudadanos, como pueden ser la vivienda
to, son incapacesde articular el plurarismoque caracterizaa eficacia de las normas esta-
nuesüa Ño con,rien", además' olviáar ei ámbito de
organizaciónterritorial. tales.Precisamenteporobligarentodoelterritorionacional'pueden
el ámbito de cada una de
hacer frente a algunos problernas que superan
Es verdadque, desdehacetiempo, se estánintensificandoen nues_ ius Co*u*¿u¿"ieotóio*as, tales corno la lucha contra la delincuencia
tro país las técnicasde coraboracióny cooperaciónentrerasAdminis- privar de ciertas compe-
organiraOu o la inmigración. En estos asuntos'
tracionespúblicas y que se ha apostadodicididamentepor hacer perjuicio de valores tan importan-
del i"í.iu, al Estado poaria redundar en
senadouna cámarade integraciónterritorial.Aun así,p*á dg.rno, de las personas'
,""- tes como la igualdad, la justicia y la seguridad
tores,la única garantíaefectivade nuestraorganizaciónterritórial
sigue prevalecer a la
siendoel Tribunal Constitucional. Son este tipo de consideraciones las que deberían
territorial' A pesarde
hora de enfocar la reforma de nuestra organización
No es cuestiónde entrarvarorarsi el sistemaactualde distribución son'.en última
sus aspectostécnicos, los debates sobrelas competencias
de competenciasreconoceun grado de autonomíaque cabeconsidera¡ el ejercicio del poder' Por eso' a la hora de
instancia, discusiones sobre
deficienteo si, por el contrario,ésteempiezaa serexcesivo(como no debe prevalecer
sos- dirimirlas a favor de una u de otr.aentidad teritorial,
tienenalgunos),1oquepone en perigroia sarvaguarda y por delegación'
del inierésgene- de quienes lo ostentan de manera temporal
ral. Ac_ercade esapolémica, sólo desearíarecorda¡algo, que, u.i.rqu" "i.át¿t de los ciudadanos' ya que
ri* q* ha de predominar la salvaguarda
haya sido reiteradoen numerosasocasiones,pareceque se olvida poder político'
con éstos son los únicos y auténticos titulares del
facilidad.

En un Estadosociary democráticode Derecho,ningúnpoderpúbli- autonómíco

2. Refonna de la Cottstitución y cierre del modelo
co' ni nacionalni autonómico,sejustifica en sí mismo,i¡o qu" u,,uo.u
de la voluntaddel puebloy se legitima en la medidaen que sirve la reforma de los
a ios Como se ha podido analizat hasta el momento'
interesesde los ciud.adanos. tenitorial de poder
Esta idea es, precisamente, ü que debería Estatutos de Autonomía propicia que la distribución
orientarcualquierreplanteamientoque se pretendarealizar de nuestra de articular las competen-
," u""rqu", en algunos uip"ótot, a la manera
resultado
organizaciónten'itorial. qoÉ es caraJterística de los federalismos de devolución'
"lu, pero también' como se acaba de
que puede generar algunas ventajas
indudabie que las ComunidadesAutónomaspuedengestionar señalar, ciertos inconvenientes'
.Es
mejor algunosde las prestacionesque los ciudadanosdemaidan, ya
que,por estarmáspróximasa los mismos,conocenmejor esta organización del
los problemas Conviene ahora advertir que la implantación de
que les afectany sus posiblessoluciones.En otras ocasionis, prosperar completamente a
ocurre poOo-"n nuestro sistemajuúaico no puede
señalabaque'
exactamentelo contrario: es-el Estado el que puederesolver
mejor ;;;;t que se modifique ü propia Constitución' Antes se
determinadasdemandassociales. fundamental no dis-
uirtui del principiá dispositivo, nuestra Notma
el Estado y las comuni-
i¡u"v" el poder de una *u.r"ru definitiva entre
"o
Así, precisamentepor estarmás alejadode algunosintereses de sus propios Estatutos'
mera_ Juá"É eorbn6¡¡¿s. Ésns, mediante la reforma
mentelocales,el Estadopuedeadoptarcon mayoi independencia ouedenincfementarsusatribucionesconelúnicolímitedelart.|49,I.
cier-
 26 REVISTADELAS CORTESGENERATES
REFORN,IA
DE LA CONSTITUCION
Y DELOSESTATUTOS 27
De otro lado, el *. 15.9de la Constituciónprer,éinstrumentos
queper_ var a la Constirución todo el sistema de delimitación de competencias>>.
rnitenal Estadoflexibilizar la distribucióndL competencias
a favor o en Por lo demás, éste es el común en el Derecho comparado y no implica
detrimentode las comunidadesautónornas.por últirno,
el ut.--tig.z la necesidad de una homogeneidad absoluta entre las distintas Comuni-
si-suemanteniendolas cláusurasde pre'alenciay de
supletorieJad,que dades. Además, tampoco cierra a éstas la posibilidad de impulsar un
soncompletamente ajenasa ros federalismosde devolución. cambio a través de la reforma constitucional (21).
El ConsejodeEsrado,en su Informede febrerode
2006(19) pusode El órgano consultivo es consciente que un cambio de tanta enver-
relievela pecuriaridadcrenuestraorganizaciónterritorial.
oiciro'organo gadura.como es cerral el modelo de distribución de competenciasen la
subrayaque, a diferenciade lo que ocune en los
EstadosfederaiÉso Norma fundamental, sólo podría acometerse si existiera un convenci-
regionales,nuestraconstituciónno distribuyeterritoriarmerrt"
foá.r, miento generalizado acerca de su necesidad y reúne el suficiente con-
sinoqueestatareaquedadiferidaa los Estatutos.Sonplles, "t,rfÁu,
estas senso. En 1o que aquí interesa, conviene subrayar que sólo mediante
las que establecen er ámbitocompetenciarde rasComunidades dicha reforma en profundidad sería posible irnplantar definitivamente
Autórro_
masy por ello también,al contrario,delimitanel conjunto en nuestro ordenamiento la noción de competencia que es característi-
a.
ciasque,ademásde las que la Constituciónle reserva "o_f"t"n_ ca de los federalismos de devolución.
en exclusiva, que_
danen manosderEstadoen reracióncon cadacomunidad.
De otro ládo,
el art. 150.2de la Constituciónpermiterevisar,sin Desde hace tiempo, algunos sectores de nuestra doctrina r,ienen lei-
límites claramente
establecidos,Iaspropiascompetencias reservadas a la entidadcentral. vindicando la necesidadde modificar el Título VIII de la Constitución,
para hacer frente a algunos de los probleÍras que suscitala desconsti-
Paraei Consejode Estado,los ries_eos que estesistemapuedepro_ tucionalización de nuestra organización territorial. Lo ciefio es que, en
vocarse hacenmás gravescuandoel ámbitode el momento de escribir estas páginas, existen ya propuestas concretas
competen.iu,d.'lu,
Comunidades Autónomasseacercaarmáximoadmitidopor la consti- para leformar nuestra Norma fundamental.
tución, como empiezaa sucederen la actualidad.
En estascircunstan_
cias,cualquierpropuestade refonna que pretenda De un lado, la propuesta presentada por el Gobiemo (22) pretende
ampliar tas con pe_
tenciasde las Cornunidades puededai lugar a u"uru.io,r., de que se incluir una referencia expresaa todas y cada una de ias diecisietecomu-
prctendensuperarlos límitesconstitucionales. nidadesAutónomas, para que ésta pasen de ser <<una posibilidad cons-
Con eno, .<unacuestión
estrictamentejurídica se al debatepolítico, con dañotanto parael titucional> a reconocerse como <sujetos políticos pertenecientes a la
llgya
Derechocomoparala políticu Constitución misma>'.De otro, la proyectadapor el Pafiido Popular se
(20).
Siempresegúndicha Instinrción,no carecende fundamento, dirige, fundamentalmente, a fortalecer el papel del Estado central,
enton_
ces,Iasdudasque semanifiestandesdehacetiempo reforzando sus competencias pala que éste pueda cumpli¡ con eficacia
acefcade la conve-
nienciade manteneren vigor <un principio organizativo su función de garantizar la igualdaclentre los españoles(23).
qu" no proáu
ceefectosque no puedanrograrse,de máneraj"urídicamenL
-a, ffii"
y políticamentemenostraumática,por el sinlple
procedimiento¿e tie- (21) Ibídem, p. 132.
(22) Acuerdo de Consejo de Ministros del 4 de mazo de 2005.
(23) Entre otras medidas se incluye. por ejemplo. la necesidadde cla¡ificar las compe-
(19) El informe der consejo de Estado tencias del Estado en materias esencialespara garantizar la igualdad de los españolesen el
sobreta reforma constitucional.Textoder
informey debatesacadéni.os.Edicióna cargo ejercicio de ios derechosy en el cumpümiento de sus deberesen temascomo el como el u¡ba-
de nuuio ilor"nr".F. ; Á;;; i"ri", l.
Madrid.2006,pp. l_31-l
33. nismo. la inmigración etc.; clarifica¡ que la representaciónintemacional del Estado cones-
(20) Ibídem.o. 132. ponde únicamenteal Gobierno de la Nación; habiütar a las Cortes Generalespara dictar legis-
Iación general o básica en los supuestosdel art. i49.1 así como subrayar la prevalencia del
 28 REVISTADE LAS CORTESGENERALES REFORMA DE LA CONSTITUCIóN Y DE LOS ESTAIUTOS 29

Es verdad que, a pesar de estas diferencias, cualquiera de estas ini_ Es cierto que la jruisprudencia del Tribunal Constitucional y las
ciativas tendería a aproximar la noción de competencia recogida en reformas de los Estatutos de Autonomía han incorporado a nuestro sis-
nuestra constitución a la idea estricta de la misma que es característi- tema algunas de las característicaspropias de la noción de competencia
ca de los federalismos de devolución. Así, designar por su nombre a que es característica de los federalismos de devolución, como es la
las Comunidades y Ciudades Autónomas, tal y como propone el equiparación normativa y un reparto más nítido del poder enffe e1Esta-
Gobierno, contribuiría, al menos parcialmente, a cerrar ra apertura ini- do y de la Comunidades Autónomas.
cial del modelo de descentralización establecido por el constituyente.
En efecto, como afirma la propia iniciativa gubernamental, éstas deja- Pero las cláusulas de prevalencia y supletoriedad, las Leyes de
rían de ser una mera una posibiiidad constitucional, para transformar- armonización y la cláusula residual siguen siendo preceptos recogidos
se en sujetospolíticos pertenecientesa la Constitución misma. por ora en nuestra Norma fundamental, que han caído en desuso sólo como
parte, la propuesta del principal partido de la oposición pretende, en consecuencia de una determinada visión del Tribunal Constitucional
cierta medida, blindar las atribucionesdel Estado, fijando un núcleo de sobre 1a evolución del Estado de las Autonomías. Esto significa que
las mismas que debeúan considerarse <exclusivas, intransferibles e una nueva transformación de nuestra organización territorial podría
irrenunciables (24). dar lugar a que el máximo intérprete de la Constitución modificase su
propia jurisprudencia para dar a dichos artícu1osun significado distin-
Aún así, ninguna de las propuestas de reforma constitucional logra, to del actual.
ni tampoco pretende, alterar de modo radical las notas que caracterizan
a la distribución territorial del poder prevista en nuestra Norma funda- La distribución tenitorial del poder prevista en nuestro ordena-
mental. Para alcanzar este objetivo, sería precisa una modificación miento carece, además, de un requisito que es característico de otros
mucho más sustancialde la Constitución de la que, por el momenro, federalismos de devolución y que constituye precisamente uno de sus
barajan el Gobierno o el principal Partido de la oposición. presupuestosesenciales.Como se ha señaiadoal inicio de estaspági-
nas, nuestra Constitución no actúa como Norma jurídica fundamental
Aunque nuestro Estado Autonómico es fruto de un proceso de des_ en lo que se refiere a la organización territorial, porque no cierra el
centralización muy acusado, no obedece aLa organización de las com- reparto de poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas con
petencias que predomina en otros ordenamientos de nuestro entorno vocación de permanencia y estabiiidad. Por eso, la posición de dichas
que tienen similares orígenes. No fue así en el momento cle elaborar la entidades territoriales no goza, en nuestro ordenamiento, de todas las
garantías que son inherentes a la distribución de competencia en otros
Constitución ni, a pesar de los cambios que ha experimentado con el
ordenamientos. Es el legislador, estatutario o estatal, el que define la
tiempo, lo es ahora.
articulación territorial del poder. Y lo hace sometido tan sólo al Tribu-
nal Constitucional, que debe actuar con un canon de conffol tan incier-
Derecho dei Estado en virnrd de tales tífulos competenciales. (conclusiones de
ia confe-
to y variable como es el bloque de la constifucionalidad.
rencia política sobre <<Elmodelo de Estado: un estado eficaz>,,1 y 2 de diciembre
de 2006.
http:i/www.pp.es/).
(24) Además, aproximándose a algunas de 1asideas expuestaspor el
_ consejo de Esta-
do en su I¡for¡ne sob¡e la reforma de Ia constitución, se propone <.modificar
el artículo
150.2 de la constitución, eliminando el supuestode transfe¡éncla (sólo
delegación del ejer-
cicio de facultades) y especificando qué se entiende por delegables por
natulaieza, en el
sentido de no inhe¡entes a la soberanía del Estado ni indispeniables para
el cor¡ec¡o fun-
cionamiento de éste>.