N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l .

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Procesos participativos y políticas de pobreza:

El caso del Diálogo Nacional 2000

Christopher Pinc

E n los últimos años, el concepto de participación ha llegado a

tener mucha importancia en el discurso de una gran diversidad de
agencias y organizaciones de desarrollo, desde las organizaciones más
progresivas hasta las más tradicionales. En algunos casos, tal vez no
va más allá de su retórica, pero parece que casi no hay organización de
desarrollo (salvo, quizás, el FMI) que por lo menos no habla de la nece-
sidad de tener participación en el diseño y/o implementación de pro-
gramas y proyectos de desarrollo. Esta tendencia se ha cruzado con la
del “redescrubimiento” de la pobreza y la reducción de ella como meta
principal del desarrollo. El resultado natural de este cruce ha sido la
incorporación de procesos participativos en la formulación de políti-
cas de reducción de pobreza.
El presente estudio pretende analizar el Diálogo Nacional 2000 de
Bolivia como ejemplo de este tipo de proceso.
Primero, se mencionan brevemente las explicaciones teóricas so-
bre por qué la participación debe ser parte de la formulación de políti-
cas de desarrollo en general, y de reducción de pobreza en especial,
desde la perspectiva del desarrollo humano. Después, se coloca el Diá-
logo en el marco de otras experiencias de participación en políticas de
pobreza. Aquí se hace una tipología de diferentes formas de participa-
ción en la formulación de políticas públicas. Este ejercicio sirve para
58 C U A D E R N O D E F U T U R O

sugerir algunos criterios que se pueden utilizar para evaluar este tipo
de proceso como aporte al desarrollo humano. Después, se aplican
estos criterios al Diálogo Nacional 2000 y se presenta su nivel de éxito
en estos términos. La conclusión reflexiona sobre las implicaciones del
caso del Diálogo para los procesos participativos de políticas de po-
breza en general.

El porqué de la participación

El concepto de desarrollo humano se basa en el trabajo teórico

de Amartya Sen y la importancia que este autor da a la agencia y la
libertad de las personas. Para este autor, la libertad basada en la agen-
cia es tanto el medio como el fin del desarrollo. En este sentido, el
Informe de Desarrollo Humano Mundial de 2002 analiza la partici-
pación como algo que promueve tanto la agencia individual como la
agencia colectiva. Aquí la participación y la libertad política forman
parte de un círculo virtuoso en el cuál éstas, a través de la agencia
colectiva, contribuyen a mejorar la situación económica de las perso-
nas. Esto, a su vez, aumenta las oportunidades de las personas para
desarrollar su agencia individual y mejorar su educación y salud. Con
mejor salud y educación, las personas tienen mayores oportunida-
des de participar y ejercer sus libertades políticas eficazmente a tra-
vés de la agencia colectiva. Por estas razones, el Informe recomienda
que la participación esté en el “corazón de las estrategias de desarro-
llo humano” (pag. 53). Este enfoque es interesante e importante por-
que va mucho más allá del sencillo concepto, muy frecuentemente
aplicado al implementar proyectos, de la participación como un me-
canismo para determinar la manera más eficaz de colocar recursos.
Este último concepto ve a las personas simplemente como objetos de
desarrollo, mientras que el primero las considera como objetos y su-
jetos del mismo.
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 59

La participación matizada

Aunque el enfoque de desarrollo humano es muy importante para

aclarar el propósito y la importancia de la participación, todavía falta
avanzar sobre el tema de qué tipo de participación promueve mejor el
desarrollo humano, y cuáles son los diferentes impactos que pueden
tener diferentes formas de participación.
De hecho, no solamente en la literatura sobre el desarrollo huma-
no, sino también en la práctica del desarrollo parece existir una falta
de claridad sobre una definición de la participación y sobre el tipo de
participación que se busca implementar en los diferentes proyectos y
programas, y esto a pesar de que todo el mundo esté hablando de la
importancia que tiene la participación para las políticas de desarrollo.
Este acápite pretende contribuir a llenar este vacío.
Primero retoma algunos autores que analizan este tema, y luego
intenta definir una tipología de la participación, con sus ventajas y
desventajas para el desarrollo humano. El objetivo es avanzar en el
debate de modo que se pueda aplicar el análisis al caso de la participa-
ción en los procesos de elaboración de estrategias de reducción de
pobreza, específicamente al caso del Diálogo Nacional 2000:

Participación política versus participación social

Para Gaventa y Valderrama (1999), si se trata de clasificar la parti-

cipación en el ámbito de la pobreza, debe distinguirse entre participa-
ción en proyectos y temas sociales y participación en política. Estos
autores cuentan la historia del concepto de la participación, diciendo
que en los años 70 se comenzó a utilizar para describir los esfuerzos
de las comunidades para obtener control sobre recursos a los cuales
no tenían acceso. Este tipo de participación incluía movimientos so-
ciales y grupos de auto asistencia. En los 90, la participación pasó a ser
parte de la planificación de los programas y proyectos de la coopera-
60 C U A D E R N O D E F U T U R O

ción internacional, cuando se quería mejorar su pertinencia y calidad,

poniendo énfasis en los beneficiarios directos e interesados.
En el otro polo está la participación política, que se caracteriza por
ser indirecta. Esta se da normalmente en la democracia representativa
a través del voto y de las campañas políticas. También, menos formal-
mente, en las protestas y otros tipos de acción colectiva, aunque típi-
camente estas expresiones también buscan influir a los representantes
del gobierno y no involucrarse directamente en el mismo proceso de
gobernabilidad. Gaventa y Valderrama argumentan que la descentra-
lización democrática puede combinar estos dos tipos de participación
en el ámbito local y convertirse en lo que ellos llaman “participación
ciudadana”. Los autores citan a Lister (1998) que sostiene que la ciu-
dadanía como participación se trata de la expresión de agencia huma-
na en el ámbito político.

Espacios “autónomos” versus espacios “invitados”

Brock, Cornwall y Gaventa (2001) distinguen entre los espacios de

participación en formulación de políticas públicas que son “autóno-
mos” y los que son “invitados”. Los primeros son los espacios creados
por el Estado, solo o en coordinación con la cooperación internacio-
nal, mientras los últimos son esfuerzos independientes de actores so-
ciales como juntas vecinales, grupos de abogacía o movimientos so-
ciales en general. Critican los espacios invitados por el hecho de que
en ellos los actores mismos casi nunca tienen la oportunidad de defi-
nir el marco en el cual se discutirá el tema de pobreza, y para estos
autores, es la definición de este marco que tiene el impacto más im-
portante en el resultado final. Por eso es que sostienen que lo impor-
tante de estos espacios invitados no es la participación de los pobres
mismos, sino la ventana de oportunidad que presentan para formar
nuevas alianzas entre organizaciones de la sociedad, algunos elemen-
tos progresivos dentro del estado, y actores internacionales.
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 61

Hacia una tipología de la participación

Retomando –y tal vez simplificando– a estos autores se puede

avanzar algunos pasos hacia una tipología de la participación. Aquí
solamente se presenta un esquema en borrador para fomentar el de-
bate sobre el tema, mientras que la definición de un esquema final
quedaría pendiente.
Tomando a Gaventa y Valderrama, se puede definir un contraste
entre participación directa e indirecta; y usando a Brock, Cornwall y
Gaventa se puede hablar de la diferencia entre participación autóno-
ma e invitada. Sin embargo, las distinciones hechas por estos autores no se
excluyen mutualmente, más bien casi siempre se combinan, lo que resulta
en una variedad de posibles tipos de participación.

Autonomía
Autónoma Institucionalizada
Ejemplos: Juntas vecinales, coopera- Ejemplos: DPP1 , formulación ciuda-
Directa tivas, organizaciones locales tradicio- dana de presupuestos, descentraliza-
Cercanía nales, sindicatos ción participativa, Fondos de Inversión
Social, Procesos de PRSP

Ejemplos: Protestas, movimientos Ejemplos: Elecciones, descentraliza-

Indirecta sociales. ción administrativa

Sobre la base de un análisis de las diferentes formas de participa-

ción, se puede construir una tipología con la forma de un cruce, que
ulteriormente puede servir para analizar experiencias específicas de
participación. Hablamos de cuatro categorías distintas. Aquí la cerca-
nía se refiere al rol que los actores juegan en la formulación e
implementación de las políticas, y sus dos expresiones son directas o
indirectas; asimismo, la autonomía se refiere al grado de independen-
cia tanto del Estado como de la cooperación internacional que los ac-

1 Ver la descripción más adelante.

62 C U A D E R N O D E F U T U R O

tores tienen, que a su vez puede ser autónoma o institucionalizada. El

resultado se puede apreciar en el cuadro anterior.

Los cuatro tipos de participación que salen en el cuadro repre-

sentan oportunidades para que la ciudadanía desempeñe un papel
en las políticas públicas de reducción de pobreza desde la perspecti-
va del desarrollo humano, pero también tienen importantes limita-
ciones. En general, se puede decir que los procesos más directos tien-
den a desarrollar más las capacidades y la agencia individual de las
personas y de los pobres, mientras que los procesos más autónomos
tienen mayor posibilidad de impacto positivo en el desarrollo hu-
mano a través de políticas o proyectos directamente relacionados con
el bienestar de comunidades. Pero cada categoría tiene matices par-
ticulares. Aquí también es importante pensar en tres etapas o espa-
cios de las políticas públicas y el papel que la participación puede
jugar en ellos, que son la programación y el diseño de las políticas,
su ejecución o implementación, y el control sobre, o la evaluación de,
las políticas. Sobre esta base se analiza cada una de las categorías de
participación:

Procesos autónomos y directos

Estos procesos tienden a enfocarse en el diseño e implementación

de políticas o acciones muy locales o micro, y menos en el control so-
bre ellas. Frecuentemente gozan de legitimidad y confianza entre los
pobres, a causa de su autonomía. Más importante es el hecho de que
desarrollan las capacidades políticas de los participantes, que en mu-
chos casos (pero no en todos) son los pobres mismos.
Pueden tener impacto en la vida local y así aumentar las capaci-
dades de la gente en cuanto a salud y educación, pero en la mayoría
de los casos carecen de recursos que permitirían cambios grandes. Tam-
poco tienen mucha posibilidad de influir en políticas públicas en el
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 63

ámbito nacional. Por consiguiente, el grado de beneficio que tienen

para el desarrollo humano depende de su efecto para aumentar las
capacidades políticas de las personas, lo cual, a su vez, depende ma-
yormente de su nivel de democracia interna.

Procesos autónomos e indirectos

Estos procesos también gozan de legitimidad desde la perspecti-

va de los pobres. A diferencia de los procesos autónomos y directos,
tienden a concentrarse principalmente en demandas sobre el diseño
de las políticas, y no tanto en su implementación. En casos excepcio-
nales de corrupción o mala gestión, las protestas se involucran tam-
bién, de una manera reactiva, en ejercicios de control de las políticas.
Estos procesos tienen mayor posibilidad de influir en políticas nacio-
nales a través de la presión sobre el gobierno central.
Sin embargo, tienden a desarrollar las capacidades de los partici-
pantes menos, porque no requieren de técnicas avanzadas y frecuen-
temente no se basan en procesos internos democráticos.
Por eso es que su posibilidad de tener un impacto positivo en el
desarrollo humano depende mayormente de las políticas y acuerdos
resultantes, y no del proceso de participación como algo que capacita
a los involucrados, salvo a la cúpula de líderes.
También hay que hacer un balance de efectos negativos y positi-
vos en este ámbito, en el sentido de que movimientos y protestas pue-
den frenar la producción, exportación y otras actividades económicas
y así reducir los ingresos de la población, incluyendo, obviamente, a
los pobres.

Procesos institucionalizados e indirectos

Como elementos clave para la democracia, son indispensables para

el desarrollo humano. Pero, obviamente, tampoco son suficientes para
64 C U A D E R N O D E F U T U R O

garantizarlo. Su actuación con las políticas públicas se concentra casi

completamente en la etapa de presentar demandas sobre el diseño, y
esto también de una manera indirecta.
Como los procesos autónomos e indirectos, no desarrollan por sí
las capacidades de los pobres, aunque su grado de impacto depende
de ellas (en el sentido de que un electorado más capaz es más difícil de
manipular, por ejemplo). Por eso es que su resultado para el desarro-
llo humano depende de los políticos electos y los representantes a car-
go de las tareas descentralizadas.
En otras palabras, en vez de aumentar substancialmente las capa-
cidades de los ciudadanos, y particularmente, de los pobres, su im-
pacto en el desarrollo humano se da a través de las políticas sociales (y
en menor medida económicas) que producen y que indirectamente
pueden mejorar niveles de desarrollo humano.

Procesos institucionalizados y directos

La mayoría de los procesos participativos de PRSP parecen estar

en esta categoría, y por eso se la analizará con más detalle que a las
tres previas. Estos procesos también son los más complejos en el senti-
do de que muchas veces pretenden involucrarse en la formulación,
ejecución y control de las políticas públicas de desarrollo. Otra distin-
ción es que estos procesos tienden a poner énfasis intencionalmente
en la tarea de desarrollar las capacidades de los actores, y específica-
mente de los pobres. De hecho, esto es una gran parte de la justifica-
ción de realizarlos. Por eso es que suelen contar con un proceso previo
de capacitación de los actores, o con programas especiales para pro-
mover este fin.
También tienen la posibilidad de efectuar políticas públicas que
mejoren niveles de salud, educación u otros ámbitos del desarrollo
humano, por dos razones. Primero, pueden mejorar la información
necesaria para tomar decisiones sobre políticas públicas de desarrollo
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 65

por su capacidad (o potencialidad) de señalar exactamente cuáles son

las necesidades, dónde están, cuáles son los diferentes grados de ne-
cesidades que existen en diferentes comunidades, y cuáles son las res-
puestas que tendrán mayor respaldo de la población. En este sentido,
pueden resultar en una mejor formulación de políticas públicas de
desarrollo.
Segundo, este tipo de proceso puede aumentar niveles de
accountability de los representantes a cargo de diseñar e implementar
políticas de desarrollo.
Sin embargo, estos procesos también tienen importantes limita-
ciones para el desarrollo humano. Muchas de ellas tienen que ver con
el hecho de que el marco en que operan es definido por el Estado cen-
tral y/o la cooperación internacional. Por eso es que dependen de la
buena voluntad de sus responsables dentro del Estado y la coopera-
ción, e, igualmente importante, del grado de poder que éstos tienen
dentro de sus propias estructuras (cercanía al Presidente, independen-
cia de las sedes, etc.)
Además, muchos esfuerzos de esta categoría tienen otra dificul-
tad en cuanto navegan los espacios de la sociedad civil tradicional o
“corporativa”. Dado el fuerte papel del “oficialismo” en estos esfuer-
zos, los representantes de la sociedad civil pueden verlos como un
intento de dividir la sociedad civil o mantenerla dentro de un marco
definido y controlado por el Estado o la cooperación internacional, lo
que limita tanto las opciones de la sociedad de opinar como su liber-
tad de definir temas. Como resultado, la sociedad civil tradicional
puede abstener de estos procesos, participar a medias, u oponerse a
ellos totalmente, lo que les resta legitimidad.
Finalmente, otro gran desafío que tienen los espacios institucio-
nalizados y directos es el de no levantar expectativas muy altas. Por el
hecho de ser patrocinados y promovidos por el Estado y/o la coope-
ración internacional, estas experiencias tienen acceso a fondos y un
respaldo oficial que les ayuda publicitar sus esfuerzos entre un públi-
66 C U A D E R N O D E F U T U R O

co amplio. Por un lado, esto puede ser positivo, en el sentido de que

puede resultar en un control social informal sobre el proceso que
motive a funcionarios y oficiales del Estado a cumplir con lo acorda-
do y aumentar su accountability, como ya se mencionó. Pero esto se
puede convertir en un elemento negativo porque esta dinámica pue-
de crear expectativas que luego no se pueden cumplir. Esto, a su vez,
puede resultar en la desilusión de los actores en los procesos
participativos en general y puede dificultar la realización de futuros
procesos.

Un resumen de los diferentes tipos de participación

Obviamente, la tipología aquí presentada es muy general y no toma

en cuenta importantes diferencias entre las diversas formas de partici-
pación que pueden existir dentro de una sola categoría, y menos las
diferencias que pueden existir entre diversas experiencias de una mis-
ma forma de participación. En este sentido, los ejemplos mencionados
pueden servir para dar una idea de la forma de participación que po-
dría entrar en cada categoría, pero no deben entenderse de manera
rígida. Por ejemplo, puede existir un Fondo de Inversión Social con
participación indirecta o sindicatos institucionalizados. Este modelo
también es incompleto en el sentido de que no explica la relación entre
los diferentes tipos de participación. Por ejemplo un movimiento so-
cial puede jugar un papel muy importante en una elección local, una
junta vecinal puede contribuir mucho a la descentralización
participativa, etc.
No obstante, a pesar de estas limitaciones, este ejercicio de definir
una tipología nos sirve para el fin de colocar la experiencia del Diálo-
go Nacional 2000 dentro de un marco de diferentes tipos de participa-
ción vinculados a las políticas públicas, y también nos ayuda a esta-
blecer criterios claros para su evaluación.
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 67

Los criterios para evaluar el Diálogo Nacional 2000

Como se mencionó anteriormente, el Diálogo Nacional 2000 fue

un ejemplo de una forma de participación directa e institucionalizada.
La participación fue directa porque muchos miembros de organiza-
ciones compuestas principalmente por pobres tuvieron la oportuni-
dad de participar en el proceso; muchas (pero no todas) de las conclu-
siones del Diálogo fueron plasmadas en la Estrategia Boliviana de
Reducción de Pobreza y en la Ley del Diálogo; y los participantes tu-
vieron la oportunidad de reflexionar sobre su realidad local y plantear
demandas y necesidades de sus comunidades en una manera concre-
ta (electrificación de tal y tal valle, agua potable en tal y tal comuni-
dad) y no de una manera indirecta (electrificación y agua potable para
los pobres, como demanda a un candidato parlamentario). La partici-
pación fue institucionalizada porque el gobierno central definió los
parámetros de la discusión (la manera de colocar los recursos HIPC II)
por medio de la Secretaría Técnica, y tuvo la última palabra en el pro-
ducto final del proceso (la EBRP) por medio de UDAPE .
En base a las características mencionadas anteriormente sobre la
naturaleza de los espacios directos e institucionalizados, se puede iden-
tificar los siguientes criterios para evaluar el Diálogo Nacional 2000.

1. El grado en que aumentó las capacidades políticas de los par-

ticipantes.
2. El éxito que tuvo en formular políticas que pueden mejorar
niveles de salud y educación de los pobres.
3. Su capacidad de crear y aplicar accountability de las institucio-
nes públicas.
4. Su manejo de la relación con el liderazgo de las organizacio-
nes “corporativas”, y
5. el grado en que creó expectativas realistas y no demasiado
altas.
68 C U A D E R N O D E F U T U R O

El próximo acápite considera estos cinco criterios en cuanto a su

aplicación al Diálogo Nacional 2000. Sin lugar a dudas, también hay
otros criterios importantes para evaluar el Diálogo, como su metodo-
logía y aspectos técnicos, su grado de éxito en el cumplimiento de sus
objetivos oficiales, la calidad y cantidad de inclusión en el proceso, su
ownership, y su grado de independcia política, entre otros. Sin embar-
go, aquí estos temas no se tocarán porque, además de no caber dentro
del esquema previamente elaborado, ya existen otras evaluaciones que
cumplen este fin.2

Evaluación del Diálogo Nacional 20003

Impacto sobre capacidades políticas de los participantes

El Informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2002 define capaci-

dades políticas como “el conjunto de habilidades y oportunidades que
pueden traducirse en acciones colectivas orientadas a la búsqueda de
objetivos públicos, es decir, acciones de beneficio colectivo” (PNUD 2002
a, 207). Las capacidades identificadas en el Informe son capital social,
confianza institucional, disposición a la deliberación, fatalismo y com-
promiso con el país. De estas cinco, hay datos sobre el impacto que el
Diálogo tuvo sobre las primeras tres, las cuales se discutirán aquí.

Capital social: El Diálogo sí aumentó el capital social de los partici-

pantes en cierta medida, pero podía haber hecho más en este campo, y
en algunos casos incluso tuvo efectos negativos. Aquí por capital so-

2 Ver, por ejemplo, PNUD (2002 b) Evaluación del Diálogo Nacional: Lecciones aprendidas y recomendaciones para el
futuro; IMF y IDA (2001) Bolivia Poverty Reduction Strategy Paper Joint Staff Assessment, no publicado; y Christian
Aid (2002) Participating in Dialogue? The Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza.
3 La información empírica en que se basa este acápite proviene principalmente del proceso de evaluación
del Diálogo Nacional 2000 realizado por el PNUD, en el cuál el autor ha participado de una manera directa.
Sin embargo, las conclusiones y opiniones son del autor y de ninguna manera reflejan una posición del
PNUD.
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 69

cial se entiende tener vínculos sociales y valores de confianza inter-

personal. En cuanto a los primeros, el Diálogo creó nuevos lazos im-
portantes entre los participantes de diferentes regiones y organiza-
ciones del país. Esto se demuestra por una encuesta aplicada a una
muestra representativa de los participantes en el Diálogo, donde el
65% dijo que mantiene contacto con participantes del nivel local que
conoció en Diálogo, el 72% dijo que mantiene contacto con participan-
tes de la sociedad civil, y 39% dijo que mantiene contacto con partici-
pantes del gobierno central.
Es interesante que estos resultados se dieran a pesar de la ausen-
cia de un esfuerzo intencional de parte de los organizadores del Diálo-
go para promoverlos. Los resultados podían haber sido incluso mayo-
res con, por ejemplo, la elaboración de una guía de participantes que
se distribuyera después de la conclusión del evento. También se des-
taca el relativamente bajo éxito que hubo en cuanto a crear vínculos
con el gobierno central. Este punto se discutirá más adelante.
En cuanto a confianza interpersonal, el Diálogo parece haber teni-
do resultados mixtos. Por un lado, muchos participantes valoraron la
oportunidad de conocer la realidad de otras regiones del país y de
empezar a pensar en la pobreza no como un fenómeno de su comuni-
dad en particular, sino como un problema nacional. Esto parece haber
aumentado los niveles de confianza entre personas de diferentes re-
giones. Sin embargo, el Diálogo también parece haber aumentado sen-
timientos de rivalidad entre representantes de la sociedad civil corpo-
rativa y los actores de los gobiernos locales. Este punto también se
discutirá en profundidad más adelante.

Confianza institucional: Aquí hay menos datos específicamente re-

lacionados con el tema. Lo que sí dijeron los participantes en los talle-
res de evaluación es que, por un lado, el Diálogo logró “desmitificar”
el poder, pero por otro lado muchos participantes se quejaron de que
no había una participación formal de autoridades del gobierno con
70 C U A D E R N O D E F U T U R O

poder de tomar decisiones en la mayoría de las etapas del Diálogo.

Así que, aquí también, el Diálogo parece haber hecho algo para au-
mentar la confianza institucional, pero se podía haber hecho mucho
más con un esfuerzo intencional al respecto.

Disposición a la deliberación: La deliberación se puede entender como

“la conversación democrática y eficaz que traduce las aspiraciones de
la gente en acuerdos sustantivos orientados al bien común, y una ca-
pacidad política importante para impulsar el desarrollo humano que
es la disponibilidad que las personas tienen a la deliberación” ( PNUD
2002 a, 219). Tal vez es aquí donde el Diálogo tuvo su impacto más
positivo en cuanto a las capacidades políticas de los participantes.
Muchos de ellos dijeron que adquirieron importantes destrezas en el
Diálogo, como las de trabajar en equipo, participar y llegar a consen-
sos, expresarse oralmente y argumentar, escuchar mejor, y, más im-
portante, respetar las diferencias y las minorías. También identifica-
ron como uno de los más grandes logros del Diálogo al avance que
hizo hacia la creación de una “cultura de diálogo”.

Éxito en formular políticas de salud y educación de los pobres

El resultado principal del Diálogo fue la decisión de colocar los

fondos del HIPC II directamente a través de los municipios, en base a
una fórmula que otorga más recursos a los municipios más pobres.
Esta decisión, en sí, representa un avance muy importante en cuanto a
la potencialidad de reducir la pobreza. Con más recursos en los muni-
cipios más pobres, el impacto en la reducción de la pobreza puede ser
mayor. Sin embargo, para evaluar el impacto real, haría falta un estu-
dio en profundidad sobre los resultados de las inversiones que los
municipios han hecho con estos nuevos fondos, algo que desafortuna-
damente no existe. Lo que sí existe, empero, es una extensa literatura
sobre la Ley de Participación Popular. Sus conclusiones podría ser un
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 71

indicador del impacto del Diálogo en la educación y salud de los po-

bres, si es que las tendencias pasadas de los municipios siguen más o
menos igual en el futuro.
Estos estudios muestran un impacto mixto de la participación. En
lugares donde hay una cultura política que tradicionalmente ha dado
un papel importante de la sociedad civil, la participación popular pa-
rece lograr avances importantes, mientras que en otros lugares, élites
locales mantienen su control sobre el uso de recursos y una estructura
patrimonial dominante desde siempre (Calderón 2002). Así que, se
puede concluir tentativamente que si el Diálogo está teniendo un im-
pacto en la pobreza debe de ser allí donde funciona bien la participa-
ción popular misma, y no donde no funciona la participación popular.

Capacidad de crear y aplicar accountability a las instituciones públicas

Aquí es donde el Diálogo realmente perdió una gran oportunidad

que podía haber aprovechado para mejorar la gobernabilidad del Es-
tado boliviano. Además de resultar en una radiografía de la pobreza
del país, las conclusiones del Diálogo también sirven como una espe-
cie de una evaluación de las instituciones formales del Estado. Esto es
porque en un país como Bolivia, donde el factor dominante de la so-
ciedad y economía es la pobreza, la calidad de las instituciones se pue-
de medir por su capacidad de enfrentar y vencer este problema. En
este sentido, las conclusiones del Diálogo representan un excelente
diagnóstico de cuáles instituciones estatales están cumpliendo sus fun-
ciones bien y cuáles no. Eso en sí es un avance muy importante. Pero
desgraciadamente, no hubo un mecanismo para utilizar esta gran can-
tidad de información para mejorar las instituciones mismas, ni tam-
poco un esfuerzo para hacerlo.
Hay que reconocer que el Diálogo ha recomendado la creación de
un “mecanismo de control social” para vigilar el uso de los fondos de
reducción de pobreza. Desgraciadamente, el mecanismo todavía no
72 C U A D E R N O D E F U T U R O

se ha implementado, y por eso no se puede evaluarlo. Parece tener la

potencialidad de aumentar niveles de accountability, pero todo depen-
derá del poder y sostenibilidad que logre tener dentro de la estructura
del Estado boliviano.
También hay que reconocer el importante avance de institucionalizar
el Diálogo mismo a través de la aprobación de una Ley del Diálogo.
Esto podría ayudar a instalar una demanda en la sociedad sobre la
necesidad de realizar procesos participativos en general y para eva-
luar la implementación de las conclusiones del Diálogo 2000.
Estos elementos pueden lograr un impacto indirecto en la gober-
nabilidad de las instituciones del Estado. Pero se perdió la oportuni-
dad de tener un impacto más directo. Lo que hubiera sido necesario
para eso era una suerte de segunda etapa del Diálogo, en el cuál repre-
sentantes elegidos del Diálogo fueran a las instituciones identificadas
como responsables de responder al sinnúmero de demandas presen-
tadas en las conclusiones, para plantearlas directamente a los respon-
sables específicos. Esto podría haber tenido dos efectos positivos. Por
un lado podría haber ayudado a pulir las conclusiones para que sean
más realistas y prácticas. Y, por otro lado, podría haber aumentado el
accountability de las instituciones, porque el proceso habría identifi-
cado las divisiones y unidades dentro de la institución responsables de
implementar las conclusiones y las habría incentivado a hacerlo.
(Cuando un burócrata de rango mediano en un Ministerio se da cuen-
ta que el conjunto de la sociedad de Bolivia ha llegado al consenso
que su división tiene que mejorar su desempeño laboral, es más pro-
bable que haga un esfuerzo para hacerlo. Pero si solo se dice que un
ministerio en general tiene la responsabilidad de implementar una
conclusión de un Diálogo Nacional, el grado de accountability es me-
nor). Y es aquí donde el mecanismo de control social podría jugar un
papel sumamente importante para sacar a la luz pública los ejemplos
de las divisiones y unidades que están avanzando y las que no lo es-
tán haciendo.
 N U E V O S A C T O R E S S O C I A L E S V o l . 2 73

Manejo de la relación con organizaciones “corporativas”

Este fue uno de los elementos más complicados del Diálogo. An-
tes de que empezara el Diálogo, ya había un fuerte sentimiento de
rivalidad entre los representantes de la sociedad civil tradicional y los
de los gobiernos locales favorecidos por el proceso de participación
popular. También había tanta desconfianza de parte de la sociedad
civil tradicional hacia el Diálogo por la experiencia negativa del Diá-
logo de 1997, que muchas de las organizaciones más importantes de la
sociedad civil, sobre todo los sindicatos, decidieron boicotear el even-
to en 2000. Probablemente no había nada que los organizadores del
Diálogo podían haber hecho para incorporar a estos actores. Pero en
cuanto a los que sí participaron, el Diálogo parece haber aumentado la
división entre ellos y los actores de los gobiernos locales, en el sentido
que los últimos salieron resentidos del proceso.
Esto se demuestra empíricamente por la encuesta. En respuesta a
la pregunta “¿Cree que había cooperación y respeto entre los partici-
pantes de los municipios por un lado, y los participantes de la socie-
dad civil por otro?”, 81,5% de los representantes locales respondieron
“sí”, comparado con solamente 37,5% de los representantes de la so-
ciedad civil, una diferencia sorprendente. Esto demuestra la percep-
ción negativa que los participantes de la sociedad civil se llevaron del
proceso. La encuesta también muestra que el Diálogo permitió crear
más vínculos entre el gobierno central y los actores locales que entre el
gobierno central y los actores de la sociedad civil: 48% de los primeros
dijeron que mantienen contacto con participantes que conocieron del
gobierno central, comparado con solamente 25% de los últimos. Estos
sentimientos también se reflejaron en los comentarios que los partici-
pantes hicieron en los talleres.
Sin embargo, los organizadores del Diálogo no tienen toda la cul-
pa por este problema. Una gran parte de las organizaciones de la so-
ciedad civil misma lo buscaron, en gran medida por su actuación a
74 C U A D E R N O D E F U T U R O

través del Foro Jubileo 2000, que fue el grupo más criticado de todos
los que tuvieron un papel en el Diálogo. Las críticas decían que este
grupo, que incluyó a más o menos la mitad de todos los representantes
de la sociedad civil, estaba compuesto por personas de la clase media
urbana que no representaba realmente a los pobres; que se portaron de
una manera arrogante y soberbia; que intentaron manipular el proceso
para conseguir fondos para sus propios fines el nombre del control so-
cial; y que generalmente dificultaron el proceso de realizar el Diálogo.
A pesar de todos estos problemas, hay que reconocer que podía
haber sido mucho peor. Todas las organizaciones importantes de la
sociedad civil fueron invitadas al evento y tuvieron el derecho de
participar. Esto en sí es un avance importante. También es importan-
te notar que estas organizaciones se convencieron de la importancia
que tienen los actores locales en la lucha contra la pobreza y afirma-
ron que estuvo bien que fueran invitados y que debían participar en
los próximos diálogos. Sin embargo, en general, la evaluación aquí
es negativa.

Expectativas realistas y no demasiado altas

El Diálogo creó expectativas en tres etapas del proceso. Primero,

antes de realizarse, una campaña publicitaría masiva hizo que el Diá-
logo creara expectativas en cuanto a su capacidad de definir un meca-
nismo de colocar los recursos del HIPC II y en cuanto a resolver proble-
mas del alto conflicto que la sociedad boliviana vivía en ese momento
(“guerra del agua” y estado de sitio). En la segunda etapa, durante la
realización del Diálogo, se creó expectativas sobre las numerosas con-
clusiones que salieron de las diferentes mesas en cuanto a medidas
específicas para reducir la pobreza, que luego se tradujeron (más o
menos) en la EBRP . Finalmente, después de que terminó, el Diálogo
causó expectativas sobre la continuidad del proceso y el control de los
recursos a través de la Ley del Diálogo.
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Algunas de estas expectativas parecen realistas y otras no. La más

realista fue la de colocar localmente los recursos HIPC II. De hecho, no
solamente fue realista, sino que ya se cumplió, y los fondos están lle-
gando a las cuentas de los municipios. La importancia de este hecho
es muy grande, porque puede aumentar la confianza que tenga la so-
ciedad en futuros diálogos y procesos y eventos parecidos.
Por otro lado, la expectativa menos realista y que menos se cum-
plió fue la del papel que podría jugar el Diálogo en resolver los con-
flictos sociales.
Era obvio desde el principio que el Diálogo no tenía la capacidad
de resolver las profundas causas del malestar social, y esto fue eviden-
ciado por la explosión de nuevos conflictos días después de la conclu-
sión del evento.
En cuanto a las expectativas relacionadas a los puntos específicos
de la EBRP , son imposibles de evaluar todavía por la falta de un estu-
dio sobre el tema. Pero aquí hay que agregar que estas expectativas no
parecen ser muy altas, dado la gran falta de conocimiento que tiene la
sociedad sobre el contenido de la EBRP, así que no parece haber un
gran peligro de frustrar expectativas en este campo. Lo mismo se pue-
de decir del mecanismo de control social.
Tal vez la expectativa más interesante es la de la institucionalización
del Diálogo a través de la Ley de Diálogo, la cual otorga que hay que
realizar un Diálogo Nacional una vez cada tres años. Puede ser una
expectativa alta, porque depende de la disposición del nuevo gobier-
no. Pero esta expectativa también podría ayudar a impulsar la cultura
de diálogo que ha nacido en la sociedad como resultado del evento.
Otro aspecto importante es que uno de los logros más importantes del
Diálogo fue el hecho de que inspiró un debate profundo y extenso
sobre el tema de la pobreza e hizo que muchas autoridades empeza-
ran a darle la importancia que merece en un país como Bolivia. La
institucionalización del Diálogo podría contribuir a mantener este tema
en la mesa de discusiones.
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Conclusiones

Para resumir, este análisis demuestra que desde el punto de vista

del desarrollo humano, el más grande logro del Diálogo fue su impac-
to en las capacidades políticas de los participantes, sobre todo en cuanto
al capital social, la confianza institucional, y la disposición a la delibe-
ración. Este impacto pudo haber sido mucho más grande con un es-
fuerzo intencional en este campo.
El impacto de las políticas concretas en el desarrollo humano fue
más mixto, con el ejemplo positivo de la definición de los recursos del
HIPC II, y el menos exitoso de las medidas recomendadas en la EBRP. El
no haber aumentado el accountability de las instituciones estatales pa-
rece ser la gran oportunidad perdida por el Diálogo. Otro elemento
problemático fue la exacerbación de una rivalidad entre actores terri-
toriales y funcionales. Finalmente, el Diálogo creó una mezcla de ex-
pectativas, algunas posibles de cumplir y otras no. La más importante
de ellas es la de la instalación de una demanda en la gente relacionada
al futuro del Diálogo.
Y es aquí, tal vez, donde se ve el resultado que podría ser más
importante para el desarrollo humano: un primer paso hacia la incor-
poración de una cultura del diálogo en la cultura política de Bolivia.
Como toda cultura, las culturas políticas evolucionan durante largos
intervalos. Así que no se puede esperar que un Diálogo Nacional cam-
bie radicalmente la cultura política del país. Pero para ser la primera
experiencia de su tipo y magnitud, la contribución que parece haber
hecho en este campo es significativa.
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