Tipos y modos de la participacin ciudadana

447

Tipos y modos de la participacin

ciudadana en los procesos de
ordenacin del territorio:
Dos casos para su ilustracin
Mara Teresa Rentera Rodrguez*

Introduccin
La participacin ciudadana constituye uno de los nuevos consensos en el
que toman parte los organismos de ms alto nivel internacional, despus de
superar una etapa en la que se consideraba una utopa. As, el Banco Mundial en su libro maestro de 1996, resalta que la gente afectada por intervenciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisin
(Kliksberg, 1998); por su parte, Naciones Unidas desde aos atrs, hablaba de
la participacin como un eje vertebrador de sus programas de cooperacin
tcnica en los campos econmico y social. Desde 1990 todos los informes
sobre Desarrollo Humano sealan a la participacin como una estrategia
imprescindible a la hora de abordar los diversos problemas de variada ndole,
destacando la importancia de los actores sociales y las tramas colectivas en
la consecucin del desarrollo llegando a la conclusin de que el desarrollo
slo es posible y sustentable en la medida que la sociedad o los grupos sociales sean los diseadores y actores de ese proceso (Gell y Mrquez, 2001). A
estas declaraciones se suman otras de organismos regionales, subregionales

* Departamento de Geografa y Ordenacin Territorial, Universidad de Guadalajara.

447

448

Ordenamiento territorial y participacin social

y nacionales, as como de entidades gubernamentales a nivel estatal y municipal (Kliksberg, 1998). Como se ve, es una reaccin en cascada en la que el
discurso privilegia la participacin ciudadana que sin embargo, en la prctica no tiene todava un correlato amplio. Entre las principales causas de que
esto suceda, podemos citar, en primer lugar, el limitado concepto de participacin ciudadana que tienen los funcionarios de los gobiernos municipales
con contadas excepciones-, el cual se reduce a informar a la ciudadana los
proyectos de ordenamiento territorial y en algunos casos pocos- a someterlos a su consideracin a travs del voto. La escasa presencia de las organizaciones de la sociedad civil en los temas de ordenamiento territorial se debe
tambin en buena parte a que tradicionalmente el Estado ha asumido la planificacin entendida como una herramienta propia del Estado para llevar
adelante sus programas tendientes a la consecucin del desarrollo- sin dar
lugar a la participacin de los grupos sociales. Sin embargo, la planificacin y
el ordenamiento territorial, con el que est ineludiblemente ligada, deben ser
tambin reflejo y expresin de las aspiraciones de la gente a quienes se dirige.
El error en el que an se sigue cayendo, es que muchas veces estos planes se
hacen de espaldas a los miembros de una comunidad; es decir, que el Estado
ha interpretado sus necesidades y el modo de satisfacerlas y ha actuado en
consecuencia sin saber si dichas acciones efectivamente satisfacen sus aspiraciones, debido a que los planificadores de las instancias gubernamentales
no han tomado en cuenta a los miembros de la comunidad en cuestin desde el inicio del proceso- en la identificacin de los problemas locales y en sus
posibles soluciones, en su concepcin del desarrollo, en lo que consideran
deseable, etc., asumiendo en la prctica quiz inconscientemente-, que los
miembros de esa comunidad son simples espectadores y no autnticos actores en la configuracin de su entorno, pese a que en el discurso gubernamental la participacin ciudadana ha venido a ser un elemento importante.
En segundo lugar, los obstculos de la propia sociedad para organizarse,
para estar bien informada, para pensar estrategias e integrarse eficazmente
en los procesos de participacin y para vencer la prueba ms difcil que es
la de la resistencia en el tiempo, manteniendo la tensin de la lucha, frente a
estructuras institucionales que parecen inconmovibles.
El propsito de este trabajo es mostrar algunas de las mltiples formas
que se dan en la participacin ciudadana que pueden llegar a incidir en los

Tipos y modos de la participacin ciudadana

449

procesos de ordenacin territorial, los cuales obtienen resultados diversos

en funcin de las fortalezas y las debilidades de los grupos de la sociedad
civil involucrados, a travs de dos casos de participacin ciudadana: una en
San Salvador Atenco y otra en Zapopan, con resultados tambin diversos
en cuanto a su incidencia en el territorio. Este trabajo nos muestra la diametralidad de los resultados dependiendo de las motivaciones de los actores y de los modos de llevar a cabo el proceso. La diversidad metodolgica
empleada en estos casos tan distinta entre s- se debe a la lejana espaciotemporal de la autora con relacin al primer caso en el momento de realizar
este trabajo; mientras que en el segundo caso el de Zapopan- se trata de
una experiencia ms cercana en el tiempo y en el espacio, ya que la autora
tuvo la oportunidad de participar ms directamente en el proyecto del Plan
de Ordenamiento Ecolgico y Territorial del Municipio de Zapopan. Estos
recursos metodolgicos tan diferentes no obstaron, sin embargo, para la realizacin de un anlisis comparativo basado en los hechos recopilados- de
las motivaciones de los actores, desarrollo y resultados de estos dos casos,
seleccionados precisamente por su contraste, que permitieran poner de manifiesto que la participacin ciudadana puede llegar a incidir de forma eficaz
si se organiza debidamente- en la ordenacin territorial; que ste no es un
fenmeno homogneo existiendo, an dentro de un universo social determinado, formas diferentes de entender y llevar a cabo la participacin, que,
como todo quehacer humano, es susceptible de mejorar.

La heterogeneidad de la participacin ciudadana

La participacin ciudadana dista mucho de ser un fenmeno generalizado en
las sociedades latinoamericanas -aunque ha tenido un desarrollo innegable
en las ltimas dcadas-, homogneo y exento de limitaciones, e incluso, de
deficiencias: no es pues, la panacea del desarrollo. Esto es as, en primer lugar
porque la sociedad no es un ente homogneo, un todo que se mueve por los
mismos intereses, sino que se constituye de personas que piensan de formas
diversas y persiguen muchas veces cosas distintas, lo que no obsta para que
algunas veces compartan ciertos valores y motivos, que precisamente, permiten que se organicen formando grupos o redes sociales. La heterogeneidad
de la participacin responde a los tipos de participacin ciudadana y a los

450

Ordenamiento territorial y participacin social

diversos modos de ser de las comunidades, lo cual tiene que ver con multitud
de variables como son los niveles de escolarizacin, los antecedentes histricos, el tipo de comunidad, los mviles para participar, etc., cuestiones todas
que tienen que ver con el tema del capital social. Se dan pues, de esta manera,
diferencias en el origen, en el desarrollo y en los resultados de sta.

Tipologa de la participacin
Existen diversas tipologas que tratan de sistematizar diferentes aspectos de
la participacin, ya sea por su origen, ya por sus caractersticas, ya por sus
resultados, etc. Ziccardi (1998) presenta una tipologa que se podra decir,
atiende su relacin con las instituciones gubernamentales:
sta es una primera aproximacin que ayuda a distinguir la naturaleza de la
participacin; sin embargo, la primera dificultad que ofrece es que el concepto
de institucionalizacin es manejado como sinnimo de legalidad, y por tanto,
viene dado por la iniciativa del gobierno, lo cual no necesariamente ocurre as,
Cuadro 1. Tipos de participacin con relacin a la dependencia gubernamental
Tipo de participacin

Caractersticas

Institucionalizada

Est reglamentada para que la ciudadana participe

en los procesos decisorios del gobierno local.

No institucionalizada

Participacin informal o formal pero que no est reglamentada.

Autnoma

La ciudadana participa a travs de algn tipo de asociacin no gubernamental que, aunque participe en
instancias de gobierno, no depende ni es controlada
por ste.

Clientelstica

La autoridad y los individuos o grupos se relacionan a

travs de un intercambio de favores o cosas.

Incluyente o equitativa

Se promueve la participacin de toda la ciudadana,

independientemente de la pertenencia o identidad
partidaria, religiosa o de clase social.

Fuente: Elaboracin propia con base en Ziccardi (1998).

Tipos y modos de la participacin ciudadana

451

pues puede haber participaciones no legales en cuanto que no estn comprendidas en la ley; pero s institucionalizadas por la costumbre. Otra dificultad es
que estas categoras no son del todo independientes, pueden combinarse entre
s. Por ejemplo, la participacin clientelstica nunca ser una prctica legal, pero
puede estar institucionalizada de manera informal sin perjuicio de su poder; o
bien, la participacin puede ser a la vez autnoma e incluyente. As de entrada,
se dificulta un poco su sistematizacin o su relacin con otras categoras.
Una interesante tipologa es la de Serra Vzquez (2007), la cual se muestra en la cuadro 2. sta ofrece diferentes niveles o tipos de praxis segn el
grado de desarrollo de sus aspectos objetivos y subjetivos, de acuerdo con el
grado de su interrelacin y al carcter de la transformacin de la realidad.
Tomando ocasin de este cuadro, partiremos de que esas categoras participacin espontnea, mecnica, reflexiva y creativa-pueden ser formales o
informales. En el primer caso se refieren al hecho de que estn consideradas
en los planes de desarrollo o cualquier otro instrumento gubernamental-,
los cuales se elaboran a partir de leyes; las segundas, son las que no estn
Cuadro 2. Tipologa de la participacin segn aspectos objetivos y subjetivos,
interrelaciones e incidencia sobre la realidad
Participacin espontnea
Se caracteriza por una dbil interrelacin entre lo ideal y lo material, una
mnima elaboracin subjetiva (fines,
conocimiento de la realidad, autoconciencia de valores) y una actividad
prctica errtica.

Participacin reflexiva
Se define por tener una interrelacin
fuerte entre lo ideal y lo material, una
mxima elaboracin subjetiva y una
prctica coherente con el discurso.

Participacin mecnica
Se define por una transformacin de la
realidad que reproduce lo existente. La
actividad subjetiva es mnima en relacin a la prctica aceptndose acrticamente el status quo.

Praxis creativa
Se define por la produccin de algo nuevo con una actividad subjetiva dinmica en ntima relacin con la actividad
prctica, resultando en un proceso de
autoconstruccin integral del sujeto.

Fuente: Serra Vzquez. Participacin ciudadana y movimientos sociales.

452

Ordenamiento territorial y participacin social

consideradas en stas. Agregando algunas otras categoras que tienen qu

ver con el capital social como son las caractersticas de la participacin y los
valores en los que se apoya, adems de la consideracin de los resultados obtenidos, se puede llegar a el cuadro 3.
Cuadro 3. Tipos de participacin, capital social y resultados
Tipos de participacin

Capital social
Caractersticas

Valores

Participacin espontnea
(formal o informal)

No hay claridad
en los objetivos,
relacin casual y/o
muy dbil entre
los participantes.
Indiferencia

Vagos deseos de
Nulos
hacer algo por la
sociedad. Participacin aleatoria o
casual

Participacin mecnica
(formal o informal)

Reproduccin de
los mismos modelos. Relacin dbil
entre los participantes.
Postura acrtica

Seguridad personal. Imposicin

del propio punto
de vista

Participacin reflexiva
(formal o informal)

Claridad en los
objetivos. Interrelacin fuerte de
los miembros.
Actitud crtica

Solidaridad respe- Notables

to, apertura
Impacto positivo
en el territorio

Praxis creativa
(formal o informal)

Claridad de objetivos. Horizontes

amplios. Propuestas nuevas
propuestas coherentes e inclusivas.

Bien comn, respeto, dilogo,

consenso,

Fuente: Elaboracin propia con base en la tabla de Serra Vzquez.

Resultados

Escasos

Sobresalientes
Impacto positivo
en el territorio Incidencia benfica
en los niveles de
bienestar

Tipos y modos de la participacin ciudadana

453

Evidentemente, cualquier tipo de clasificacin termina siendo una simplificacin de la realidad, ya que sta es mucho ms compleja, y se pueden presentar rasgos de diferentes categoras en una participacin determinada, como de
hecho se ve claramente en el caso de San Salvador Atenco que se presenta ms
adelante. Tal como se ha dicho, las caractersticas y los valores predominantes
forman parte del capital social, dentro de los cuales est implcito el modo de
llevar a cabo la participacin social. El cmo es decir, el modo en el que se lleva a cabo la participacin, determinados por el capital social- no es irrelevante, pues determina muchas veces los resultados. Si se toma la violencia como
recurso para convencer, aunque se emplee para una causa justa, los resultados
pueden ser nulos o escasos, o bien, a un costo social alto. Si en cambio se privilegian el respeto y la apertura, se propicia el dilogo y con l, mayor probabilidad de llegar a un entendimiento y a mejores resultados. Verdad es que muchas
veces el interlocutor de la sociedad el Estado- no tiene la menor intencin de
llegar a consensos, sino que de antemano ha adoptado una decisin que no
est dispuesto a modificar; entonces el dilogo se convierte en una conversacin de sordos y, agotados los recursos del dilogo, la sociedad puede recurrir a
otros medios de presin, pero siempre dentro de los lmites de la civilidad.

El caso de San Salvador Atenco

Los casos aqu presentados nos muestran luces y sombras; fortalezas y debilidades que hemos de reconocer para potenciar en lo posible las primeras
y tratar de superar las segundas. El caso de San Salvador Atenco nos ilustra
sobre la participacin autnoma de la sociedad con un fuerte sentido comunitario y no exento de limitaciones y deficiencias en el modo de llevarla a
cabo, pero que finalmente consigue su objetivo y resulta determinante para
la ordenacin territorial. La metodologa utilizada consisti en el rastreo de
notas periodsticas tomadas textualmente en su mayora a travs de Internet
para su anlisis y elaboracin de un cuadro de fortalezas y debilidades.

Datos generales
El municipio de Atenco, est ubicado al oriente del Estado de Mxico. Su
superficie comprende 94.67 km2. Su localizacin geogrfica est entre los

454

Ordenamiento territorial y participacin social

19 2920 y 19 3634 de latitud norte y 98 5338 y 99 0047 de longitud

oeste, a una altura de 2,250 metros sobre el nivel del mar. Limita al norte con
Acolman y Tezoyuca, al sur con Texcoco, al este con Chiautla y Chiconcuac
y al oeste con Ecatepec (Enciclopedia de los municipios de Mxico).
En San Salvador Atenco viven 45 mil habitantes que se distribuyen en
diez comunidades (Resndiz y Vidal, 2006),
Su principal actividad es la agricultura y en el municipio slo se ha instalado una empresa de carrocera que da empleo a 400 personas. Adems
hay sectores en menor cantidad que se dedican a la costura y la elaboracin de merengues. En este municipio hay 2 mil 200 ejidatarios y un total
de 40% de la extensin territorial son predios dedicados a la siembra del
maz y la alfalfa, principalmente. [] Ante la falta de empresas 60% de
los pobladores en edad de trabajar salen de la demarcacin para ofrecer
sus servicios a diferentes fbricas de la zona metropolitana o el Distrito
Federal o a emplearse en otras actividades. San Salvador Atenco est a
tiro de piedra de Texcoco, el municipio ms importante de la zona por
su desarrollo econmico y sus 220 mil habitantes, donde convergen pobladores de Nezahualcyotl, Ecatepec, Papalotla, Teotihuacn, Chalma,
Chinconcuac, Los Reyes y Chimalhuacn para trabajar, ofrecer servicios o
hacer escala en su viaje a otro municipio. (Resndiz y Vidal, 2006)

La gente de San Salvador Atenco

La difusin de los hechos en este caso, violentos- por los medios de comunicacin masiva suelen impactar en la opinin pblica, dejando un precedente por el cual, la gente tiende a confundir el todo por la parte, y a poner,
consecuentemente, una etiqueta de bueno o malo a una comunidad completa. En el caso de los pobladores de San Salvador Atenco
la mayora pobre, son trabajadores y amables con el extrao, se distribuyen en 10 comunidades, pero los conflictos que han encabezado
algunos de sus miembros han logrado que fuera del pueblo sean catalogados como violentos y conflictivos, que no les den trabajo o los
rechacen en las escuelas (Islas y Gutirrez, 2002).

Tipos y modos de la participacin ciudadana

455

Esto es as porque desde que se form el Frente de Pueblos en Defensa de

la Tierra, caracterizado por el machete, se ha difundido una imagen agresiva
de todos los pobladores de Atenco. Segn relatan los pobladores, cuando
acuden a pedir trabajo o el ingreso a una escuela, se los niegan por el simple
hecho de vivir en San Salvador Atenco, el lugar de los <<macheteros>> (Resndiz y Vidal, 2006). Y en otro lugar Ya queremos que todo acabe porque
cuando nuestros esposos o hijos van a pedir trabajo y dicen que son de Atenco, simplemente les dicen que no hay y que no se los darn porque somos
unos <<peleoneros>>, coment indignada Margarita Moreno, habitante de
esta localidad (Resndiz y Vidal, 2006). Sin embargo, muchos sectores de la
comunidad se sienten respaldados por esta organizacin, la cual es de armas
tomar, como queda constatado en el testimonio de
Jos Luis Magaa, regidor perredista de Atenco, Roberto Acevedo,
vocero del municipio de Texcoco, coinciden en que cada vez que haba un problema con alguno de los miembros del Frente de Pueblos
los <<macheteros>> prcticamente asfixiaban la regin con cierre de
vialidades y si eso no funcionaba secuestraban a funcionarios. Recuerdan los conflictos ms fuertes de los ltimos dos aos: uno por el
transporte de Santa Catarina que llev a que entraran violentamente
al palacio municipal de Texcoco, el desalojo de un vendedor de tamales del centro de Texcoco, y su demanda de apoyo a una escuela de
discapacitados. En esta ltima tomaron como rehenes a un funcionario municipal y a otro estatal, les colocaron cohetones en el cinturn
y rociaron gasolina en sus pantalones. Los golpearon. <<Si no hacen
lo que queremos no hay negociacin, eran sus argumentos, se sentan
invencibles por lo de aeropuerto y hacan lo que queran>>, coinciden
los funcionarios. (Resndiz y Vidal, 2006)

El detonador: un aeropuerto
Pero fue la oposicin a ultranza de sus habitantes a la construccin del aeropuerto alterno de la ciudad de Mxico lo que lanz a Atenco al escenario nacional.
Desde hace ms de dos dcadas la ciudad de Mxico demanda una nueva ter-

456

Ordenamiento territorial y participacin social

minal area. El aeropuerto internacional Benito Jurez ha llegado al lmite de su

capacidad y los problemas que enfrenta son tan serios como constantes.
Sin embargo, por lo menos dos presidentes pristas rehusaron involucrarse en la construccin de una nueva terminal area, advirtiendo las posibles
implicaciones polticas de semejante iniciativa. En 1998 el gobierno de Ernesto Zedillo consider dos alternativas para la ubicacin de la nueva terminal area de la ciudad de Mxico: el vaso del lago de Texcoco, en el Estado de
Mxico y Tizayuca, en Hidalgo.

La organizacin de los grupos sociales en San Salvador

Atenco
A finales de la dcada de los 70 surgi la asociacin civil Habitantes Unidos
por San Salvador Atenco (HAUSA). La construccin del aeropuerto dividi
las opiniones y a la propia HAUSA. Algunos ejidatarios lucharon en favor del
proyecto, otros, decidieron luchar contra l y crearon el Frente de Pueblos en
Defensa de la Tierra (FPDT) (Resndiz y Vidal, 2006).
El 22 de octubre de 2001, durante el gobierno de Vicente Fox el gobierno
federal anunci que en Texcoco se ubicara la nueva terminal area de la ciudad Mxico. Ese da fue emitido el decreto expropiatorio correspondiente, el
cual afectara el patrimonio de 4 mil 375 familias. Al parecer, el gobierno del
presidente Fox no repar en las implicaciones polticas de construir el nuevo
aeropuerto en Texcoco, pues nunca hizo una consulta popular para conocer
el grado de aceptacin de ese nuevo proyecto (Islas y Gutirrez, 2002). El 23
de octubre de 2001, los habitantes de San Salvador Atenco salieron a las calles
con machetes, palos y varillas, dispuestos a bloquear la carretera Texcoco-Lechera en protesta de la decisin de construir en Texcoco el nuevo aeropuerto.
Con la asesora de un jurista, los ejidatarios de San Salvador Atenco decidieron
promover un amparo al decreto expropiatorio. La razn era que San Salvador
Atenco haba sido despojado de mil cuatrocientas hectreas que significaban
el 90 por ciento de su territorio y haba sido fijada la sorprendente cantidad de
$7.20 pesos mexicanos (alrededor de medio dlar norteamericano) por metro
cuadrado de indemnizacin (Islas y Gutirrez, 2002).
A los reclamos sociales de los habitantes de San Salvador Atenco, el gobierno federal respondi con indiferencia, desestimando el poder de las comu-

Tipos y modos de la participacin ciudadana

457

nidades afectadas, a las cuales se les unieron diferentes organizaciones de la

sociedad civil y otras de distinta naturaleza y mayor relevancia como el famoso
Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), miembros del Movimiento
del 68, estudiantes de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, e incluso, se pudo identificar la presencia de extranjeros en las marchas y manifestaciones. Al final del conflicto, se logr impedir la construccin del aeropuerto,
al menos por el momento. Resultado que obviamente puede ser discutido en
trminos de ordenacin territorial: la suspensin de este proyecto impidi la
organizacin de un territorio en una forma determinada, con independencia
de las implicaciones benficas o perjudiciales para los habitantes de ese territorio. Este caso nos muestra en resumidas cuentas, hasta dnde se puede llegar
cuando se hace presente la poblacin a travs de una participacin ms que activa, si bien es cierto que hara falta una discusin aparte para definir si se trat
de una movilizacin autnticamente ciudadana. Las debilidades y fortalezas de
la participacin ciudadana encontradas en ste quedan patentes a travs de los
cuadros que se presentan en cada uno de los casos.
Cuadro 4. Fortalezas y debilidades de la participacin ciudadana de San
Salvador de Atenco
Fortalezas

Debilidades

Fuerte sentido comunitario

Gran poder de convocatoria de la
organizacin aglutinadora
Claridad en los objetivos a conseguir
Alto grado de participacin ciudadana
Logros pequeos y grandes en la
consecucin de los objetivos

Poca apertura al dilogo

Fcil recurso a la violencia
Proyeccin negativa de la comunidad que
afecta a todos sus miembros
Divisin dentro de la comunidad a causa de
los mtodos utilizados
Relativo debilitamiento de la unidad de la
principal organizacin aglutinadora
Efectos negativos en los aspectos econmico y social

Fuente: Elaboracin propia.

458

Ordenamiento territorial y participacin social

El caso de Zapopan
Este caso nos muestra un tipo de participacin ciudadana, muy diferente del
caso presentado con anterioridad, ya que se trata de un caso de participacin
formal e institucional, promovida desde el Ayuntamiento de Zapopan durante la ltima administracin prista comprendida en el periodo 2003-2006
referida desde la Direccin General de Ecologa y Fomento Agropecuario
(DGEFA) en dos de los Subcomits del Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal de Zapopan, Jalisco (Coplademun) que dependen de esta
Direccin: el de Desarrollo Rural y el de Ecologa; por lo tanto, slo refleja
una experiencia limitada al universo de los actores sociales involucrados en
esos dos subcomits y con temas de su inters y que en buena medida estn ligados a la discusin y ejecucin del presupuesto del ao en cuestin,
adems de una participacin ms abierta a la ciudadana llevada a cabo a
travs de esta misma Direccin, mediante varios talleres participativos con
motivo del Proyecto de Ordenamiento Ecolgico planteado para Zapopan.
La metodologa utilizada fue la realizacin de una entrevista a profundidad
realizada al Director General de Ecologa y Fomento Agropecuario, el Arq.
Javier de Alba y Gngora; la observacin participante de la autora en una de
las sesiones abiertas a la participacin ciudadana con motivo del Proyecto
de Ordenamiento Ecolgico del municipio de Zapopan, y las conversaciones
informales con otros acadmicos que participaron en el proceso.

Datos generales
Las coordenadas extremas de Zapopan son: 20 35 16 y 20 59 46 de latitud
norte, y 103 18 23 y 103 39 39 de longitud oeste, mismas que lo ubican
en la parte central del Estado de Jalisco (Departamento de Geografa y Ordenacin Territorial, 2007). La extensin territorial es de 1,229.1 Km2. Colinda
con los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Tlajomulco de Ziga, Tala,
Arenal, Amatitn, Tequila, San Cristbal de la Barranca e Ixtlahuacn del Ro.
Zapopan es el segundo municipio en cuanto a su importancia econmica y
demogrfica en el estado de Jalisco, despus de la capital, Guadalajara.
Las principales actividades econmicas del municipio (de acuerdo con la
poblacin ocupada) son en primer lugar las de servicios, seguida de la activi-

Tipos y modos de la participacin ciudadana

459

dad manufacturera del sector industrial, en tercer lugar comercio del sector
terciario y en cuarto lugar construccin del sector secundario; en los ltimos
lugares se encuentra el sector primario, electricidad y agua y la actividad de
extraccin del sector industrial.1

La participacin en el Subcomit de Ecologa

En el caso de la participacin en el Subcomit de Ecologa (SE), la participacin ciudadana no se identifica con una causa comn y no tiene mayores
motivaciones que la de llevarse una parte del presupuesto de ese ao para
su colonia porque no ha surgido como una necesidad sentida en su propia
comunidad, sino como una circunstancia de la que hay que sacar algn provecho; pero un provecho limitado por la estrechez de la visin de los participantes, por la inexistencia de un sentido comunitario.
As de entrada, la participacin en las discusiones sobre la partida presupuestal en palabras del Director- se convierte en un gravsimo error []
porque esto ha generado cotos de poder en el sector ciudadano, cosa que me
parece que es un error fundamental porque entonces los supuestos representantes de las colonias en realidad se convierten es aspirantes a gestin
de otra naturaleza.2 De hecho, algunos de esos representantes de colonia o
de distrito, terminan luego como candidatos para algn puesto pblico. La
asistencia a las reuniones es baja cuando se trata de discutir cosas relativas
al ordenamiento ecolgico; pero cuando se trata de discutir el presupuesto
vienen todos o casi todos. En estas reuniones es muy difcil llegar a consensos, cada uno tiene una visin demasiado particular de lo que debera hacerse con el dinero, limitada a la circunscripcin de su colonia, perdiendo de
vista el conjunto, los beneficios de invertir en proyectos mayores que aunque
no se encontraran en su colonia les reportaran un beneficio tambin, pero
no slo a ellos, sino a un grupo de colonias debido a una mayor alcance de
1 Esta informacin fue extrada textualmente del Plan Municipal de Desarrollo del
Municipio de Zapopan [http://www.zapopan.gob.mx/].
2 Entrevista al Arq. Javier de Alba y Gngora, Director General de Ecologa y Fomento
Agropecuario, en el periodo 2004-2006 realizada el 6 de diciembre de 2006, en la Direccin General de Ecologa, Ayuntamiento de Zapopan. En adelante, todas las citas
corresponden a esta entrevista.

460

Ordenamiento territorial y participacin social

los proyectos. Cada uno ve la forma de quedarse con la mayor parte de los
ingresos sin atender a las prioridades del conjunto [] el dinero de alguna
manera vino a romper el ideal de la participacin ciudadana desinteresada o
interesada en el bien comn. Se da entonces una visin terriblemente fragmentada, irreconciliable entre los participantes, inclusive hay rivalidades
entre los propios ciudadanos quienes disputan por el presupuesto y por las
obras. Las partidas presupuestales no suelen ser muy cuantiosas: de tres a
cuatro millones de pesos al ao para toda la ciudad de Zapopan, los cuales
terminan repartindose en doce o trece colonias o distritos, sin importar que
les toque de a 250,000 y tengan necesidades diez veces mayores y con eso
lo nico que consiguen
[] es hacer la dcima parte de lo que se tiene que hacer [] es decir,
se ponen 4 bancas en un parque donde se necesitaban 40 [] lo cual,
en palabras del Director General es <<una vergenza>>, y entonces
nunca se acaban las obras y siempre hay insatisfaccin [] Yo percibo
mucha insatisfaccin de los ciudadanos en general [] cuando por fin
les va a tocar una obra y resulta que la obra es muy baja respecto a la
expectativa que tienen.
As las cosas, la invitacin a participar en proyectos comunes no tiene
acogida entre los participantes que son los representantes de su distrito, prevaleciendo una actitud individualista. Por otro lado, los colonos parecen no
involucrarse mucho en las actividades de mejoramiento de su propia colonia,
an cuando ellos mismos demandaban ayuda, por ejemplo, para limpiar su
colonia. Cuando por fin se concretaba una fecha para hacer labores de limpieza, y se formaba un grupo como de cuarenta funcionarios pblicos para
esas tareas, al final acudan diez o veinte colonos en poblaciones muy grandes.
El modo en que se llevan a cabo esas reuniones, es decir, el cmo, acusa
tambin algunas deficiencias porque los participantes no estn bien informados de lo que acontece en el conjunto del municipio, ni an de sus propios
derechos, y por lo tanto, no los ejercen cabalmente, o sencillamente, no los
ejercen; no estn bien organizados y menos an unidos y sus participaciones
suelen no ser respetuosas con su interlocutor: tenemos muchos ciudadanos

Tipos y modos de la participacin ciudadana

461

que gritan y exigen, pero no saben de qu estn hablando, o gritan y exigen

cuando en realidad estn defendiendo solamente las bancas de su parque
[]. Para el Arq. de Alba, esto se debe a dos cosas: no existe una cultura
real de participacin ciudadana y por otro lado, tampoco el gobierno se ha
preocupado por fomentarla. El anlisis de este tipo de participacin nos da
como resultado el cuadro 5.

La participacin en el Subcomit de Desarrollo Rural

En el caso del Subcomit de Desarrollo Rural, participan pequeos propietarios, ganaderos, agricultores, etc., los principales representantes de las comunidades rurales, aunque tambin se hacen invitaciones a las Cmaras: de
la Construccin de la Vivienda, la Confederacin Patronal de la Repblica
Mexicana (coparmex), la Cmara Nacional del Comercio (canaco) y se rene cada mes. La experiencia reportada para este Subcomit no obstante
tratarse de una participacin formal ya que igualmente es convocada por el
gobierno municipal, es bastante mejor que la tenida para el Subcomit de
Ecologa: se tiene un mayor sentido comunitario y solidario y eso se refleja en
el planteamiento de los problemas, pero sobre en las soluciones propuestas.
El desarrollo de las sesiones se hace de manera ordenada y se convierte en
una ocasin para el dilogo de los representantes de las comunidades rurales
entre s, y entre stos y las autoridades y los diversos invitados, lo que les
Cuadro 5. Fortalezas y debilidades de la participacin ciudadana en el
Subcomit de Ecologa de Zapopan
Fortalezas

Debilidades

Se ha llegado a algunos acuerdos

Poca claridad en los objetivos

Estrechez de miras
Escasa colaboracin
Actitud individualista
Postura acrtica
Divisin dentro de la sociedad
Rivalidad entre algunos miembros

Fuente: elaboracin propia.

462

Ordenamiento territorial y participacin social

permite llegar ms fcilmente a acuerdos; se discuten las tareas pendientes,

se reparten las funciones y las actividades y se levantan las actas correspondientes a la reunin.
El Subcomit de Desarrollo Rural funciona de manera mucho ms ordenada (que el Subcomit de Ecologa): hacen minutas, tienen acuerdos, se reparten funciones, hay colaboraciones interinstitucionales
interesantes, hay muchsimos ms mayores acuerdos, lo puedes ver a
travs de las actas; parece que en ese sentido son un modelo.
Muy probablemente uno de los factores que han influido en esta mayor
integracin e identificacin es que se empezaron a realizar estas reuniones
hacia 1997 o 1998; es decir, son anteriores a la creacin del Coplademun; por
lo tanto, llevan varios aos de ventaja respecto al Subcomit de Ecologa.
Pero probablemente existe algo ms que tiempo, pues el tiempo por s solo
no dice demasiado. Quiz sea el mismo estilo de vida rural lo que ha facilitado un mayor sentido comunitario y una mayor comunicacin y entendimiento que han reforzado el capital social, o bien, los problemas comunes a
los que han tenido que enfrentarse han facilitado una mayor comprensin de
la situacin y un mayor cooperativismo:
No slo no ven slo hacia su parcela, sino que hay una conciencia
ms equilibrada de cundo el apoyo debe ir para las vacunas, para
los hatos de ganado o cuando el apoyo debe ir hacia las granjas de
cerdos [] se reparten las decisiones y las actividades. Lo que le hace
falta desde mi punto de vista a ese Subcomit es una visin de ms
largo plazo en proyectos ms consistentes; pero los cimientos estn
muy fuertes: se conocen entre ellos sus fortalezas y sus debilidades []
eso ayuda mucho []

La experiencia participativa en los Talleres de

Ordenamiento Ecolgico
Otra lectura de la participacin ciudadana en Zapopan es la que aporta la
respuesta generada por sta ante la convocatoria del Ayuntamiento para

Tipos y modos de la participacin ciudadana

463

Cuadro 6. Fortalezas y debilidades de la participacin ciudadana en el

Subcomit de Desarrollo Rural de Zapopan
Fortalezas

Debilidades

Fuerte sentido comunitario

Escasa visin de largo plazo
Existencia de logros de diversa importancia en la
consecucin de los objetivos
Participacin reflexiva que impacta positivamente en el territorio y en los niveles de bienestar
Fuerte interrelacin entre los miembros
Capital social identificable en la capacidad de
dilogo y de consensos
Fuente: elaboracin propia.

participar en los Talleres de Ordenamiento Ecolgico del Municipio de Zapopan. No obstante que la asistencia en trminos generales fue baja si se
compara con el universo de quienes fueron convocados, se puede calificar
como muy buena la experiencia habida en estos Talleres Ciudadanos, sobre
todo, si se considera que coincidi con una poca post-electoral en la que el
pri perdi las elecciones frente al pan.
El registro me reporta ms de 800 asistentes en todo el procesote
enero a noviembre, lo cual, es mucho mejor que cualquier cosa que
hubiramos hecho en esta Administracin y probablemente en otras.
Para darte un parmetro en el rea protegida del Nixticuil, tambin
tuvimos consulta pblica, sesiones de carcter pblico y las que ms
logramos reunir fueron sesenta, en total logramos un grupo de alrededor de 100 personas y en el de ordenamiento []
En estas reuniones participaron diversos grupos organizados de la sociedad civil que en su mayor parte tenan que ver con cuestiones ecolgicas. El
tema ambiental ha ido generado un inters creciente en los diferentes estratos de la poblacin: cada vez existe una mayor consciencia de que los recursos son escasos y de que se debe hacer algo para no acabar con ellos.

464

Ordenamiento territorial y participacin social

Los temas que han generado consensos son el ordenamiento ecolgico,

est firmemente arraigado el convencimiento de que hay que proteger una parte de nuestro territorio, el convencimiento de que hay que
reformar el sistema de manejo de residuos, la ubicacin del tiradero
de basura Picachos, conservacin de reas verdes []
El desarrollo de estos talleres consisti en la exposicin de la fase de diagnstico de los aspectos fsicos, sociales y econmicos del municipio por parte
de los investigadores de la Universidad de Guadalajara, involucrados en el
Proyecto de Ordenamiento Ecolgico del Municipio de Zapopan; despus
se daba tiempo para hacer preguntas. Posteriormente se hacan grupos de
trabajo en los que los que se mezclaban los investigadores y los miembros de
las diferentes organizaciones civiles, identificando los problemas de diversa
ndole que perciban en el municipio. Finalmente, se abra un espacio para la
participacin general abierta a todo el que quisiera aportar algo de viva voz.
El desarrollo de las sesiones signific intensas tardes de trabajo que se desarrollaron con orden, segn el plan previsto. Sin embargo, no se trataba en
esta ocasin de llegar a acuerdos, sino de realizar propuestas a los problemas
planteados. La gente se mostr receptiva, y en buena medida, con un amplio
conocimiento de la problemtica local, aportando ideas -algunas de ellas con
mucho sentido-, que quedaron recogidas en las actas. Uno de los grandes inconvenientes es que estos talleres se realizaron al trmino de una administracin que adems no fue seguida por otra del mismo partido, lo que congel por
el momento, el anlisis y discusin de esas propuestas para ponerlas por obra.
Esta experiencia revel que, por lo menos en las cuestiones de tipo ecolgico, existe una representacin de la sociedad con un buen nivel de informacin y con iniciativa, adems de una gran sensibilidad para las cuestiones que
tienen una incidencia directa en la ordenacin territorial, concretamente, las
cuestiones ecolgicas, con una visin crtica y a la vez, propositiva, lo que
apunta ms bien a un tipo de participacin reflexiva y creativa.

Anlisis comparativo
Como se ve, los casos aqu presentados muestran grandes diferencias referidas a la participacin ciudadana, tanto en su origen los motivos que las

Tipos y modos de la participacin ciudadana

465

Cuadro 7. Fortalezas y debilidades de la participacin ciudadana en los

Talleres Ciudadanos de Ecologa de Zapopan
Fortalezas

Debilidades

Gran inters por la problemtica eco- Poco conocimiento de los participanlgica

tes entre s
Buen nivel de informacin y conocimiento de la problemtica ambiental
Actitud reflexiva y crtica en torno a los
problemas
Propuestas vlidas encaminadas a la
solucin de los problemas
No se dio seguimiento a las propuestas
emanadas de estas reuniones
Fuente: elaboracin propia.

concitaron-, as como en su desarrollo los modos o estilos de participaciny en los resultados obtenidos, dndose tambin diferentes tipos.

Motivacin
El primero de estos aspectos marca en buena medida la diferencia: en San
Salvador Atenco los grupos sociales participan para defenderse de lo que
perciben como una amenaza a sus tierras, a su patrimonio, lo que constituye
un motivo poderoso, capaz de aunar a un gran nmero de habitantes, dndose un tipo de participacin autnoma. En tanto que en el caso de Zapopan,
la iniciativa parte del Ayuntamiento, por lo que se trata de una participacin
institucionalizada, si bien es cierto que se observan tres maneras distintas
de participar dentro de un mismo tipo institucional: la primera corresponde
a la participacin en el subcomit de Ecologa del coplademun en la que
los ciudadanos acuden a las reuniones de manera ms o menos rutinaria por
ser presidentes de colonos. Su motivacin carece de la fuerza y hasta de la
pasin- que se observa en el primer caso al responder ms a una formalidad
que a una necesidad sentida, mientras que la participacin en el Subcomit
de Desarrollo Rural existe una motivacin mayor por tratarse del apoyo en

466

Ordenamiento territorial y participacin social

aspectos sustanciales de los que depende la fuente de sostenimiento de su familia. Por otro lado, la motivacin generada en los Talleres de Ordenamiento
Ecolgico est dada por la posibilidad de poderse manifestar acerca de los
problemas ecolgicos que perciben en su entorno y la esperanza de que se
tomen en cuenta sus denuncias para solucionar los problemas presentados.

Desarrollo
En tanto que el desarrollo de la participacin, considerado no slo en los momentos en los que interactan con su interlocutor principal las autoridades
municipales, estatales, federales u otras instituciones-,sino todas las acciones que se dan en el proceso desde su origen, son un aspecto fundamental
de anlisis.
En el caso de San Salvador Atenco si bien es cierto que exista un fuerte
sentido comunitario que aglutin a una gran parte de la poblacin para participar manifestndose en contra de la construccin del aeropuerto; tambin
es cierto que el FPDT mediatiz la participacin imprimindole su propio
estilo caracterizado por la violencia y la prepotencia y no sin una buena dosis
de politizacin e ideologizacin que les llev a establecer nexos con movimientos como el EZLN y otros grupos, circunstancia que lleva a cuestionar
sobre la autenticidad de la participacin ciudadana. Atendiendo al modo de
realizarse, la participacin fue ms bien de tipo mecnico, al reproducir el
estilo del FPDT. El dilogo, el respeto y la tolerancia estuvieron ausentes en
el proceso.
En el caso de Zapopan, el desarrollo tuvo una tnica diversa dependiendo de los grupos con los cuales interactu la DGEFA. Las sesiones con el SE
fueron ms bien rutinarias, dndose una participacin mecnica, sin llegar
a interesarse realmente por los planteamientos de los otros; en cambio en
las sesiones con el SDR, se poda observar una participacin ms reflexiva, propiciando acuerdos entre los participantes, e incluso creativa, dndose propuestas diversas de solucin a los problemas planteados, en un clima
de respeto y solidaridad. La participacin de la ciudadana en los Talleres
Ecolgicos, aunque no estaban exentos de posturas individualistas de los
participantes, se poda observar una participacin reflexiva, creativa y hasta
entusiasta algunas veces. Es evidente que, aunque en todo proceso partici-

Tipos y modos de la participacin ciudadana

467

pativo existen tensiones y fricciones, las habidas en estos dos casos se ubican
casi en las antpodas, ya que la participacin social de los zapopanos, careca
del nivel de tensin y angustia ocasionadas en el primer caso.

Resultados
Como se ha podido ver, en el caso de San Salvador Atenco, el objetivo principal se consigui, pero represent un alto costo social y econmico no slo
porque se obstruan las principales carreteras que conectaban al municipio,
con sus consecuentes resultados que afectaban directamente a los habitantes
del municipio y lugares aledaos al no poder desplazarse fcilmente a sus lugares de trabajo; problemas de abastecimiento, alteracin del comercio, la industria, etc., sino por el fortalecimiento y difusin de la imagen de violencia
de los miembros de esta comunidad que les afect negativamente a la hora de
intentar ser contratados o ingresar a centros educativos, por ejemplo.
As pues, una gran fortaleza es el sentido de comunidad que les ha llevado
a unirse en la lucha por objetivos comunes, adoptando la postura comunitaria. No obstante, como sealan algunos autores con relacin a esta postura,
la principal crtica consiste en la ambigedad de sus efectos para el desarrollo econmico y poltico de la existencia de organizaciones locales tradicionales con fuerte grado de integracin interna (Gel, s/f), tal como de hecho
ha sucedido en San Salvador Atenco.
Para el anlisis referido a Zapopan, los resultados obtenidos por la participacin ciudadana son muy diversos, como es de esperarse. En el caso del SE,
la incidencia de la participacin de la sociedad en espacios locales es mnima
y en lo que se refiere a las cuestiones del ordenamiento territorial, inexistente. Esto se explica en buena medida porque los habitantes de estas colonias
tienen resueltos servicios pblicos bsicos y no perciben ninguna amenaza
en su territorio, en su patrimonio o en sus vidas, ni identifican ninguna otra
causa con suficiente peso que los invite a participar ms activamente. Los
sectores de la poblacin involucrados en esta participacin formal ostentan
serias carencias en cuanto a cultura de participacin, lo que produce el replegamiento de la sociedad a los mbitos privados sin importarle mucho lo que
sucede en torno a los problemas sociales de mayor envergadura. A diferencia
del SE, los resultados obtenidos en el SDR tienen un impacto bastante ms

468

Ordenamiento territorial y participacin social

positivo y amplio en las comunidades a las que pertenecen y por tanto, en el

ordenamiento territorial, debido al mayor conocimiento e interaccin que
tienen entre s, lo que propicia la integracin de las comunidades y mejores
acuerdos que impactan positivamente las cuestiones del ordenamiento territorial, beneficindose ellas mismas. En el caso de los Talleres, los resultados
obtenidos slo pueden cuantificarse en trminos de propuestas de ordenamiento territorial, al tratarse de una experiencia participativa que se ha dado
al final de una administracin municipal, que sin duda, ms que alguna contribuy al enriquecimiento del Proyecto.

Conclusiones
Para que la participacin ciudadana sea cada vez ms reflexiva y creativa y
llegue a incidir en realidad en las cuestiones de ordenamiento territorial en
orden a la consecucin del desarrollo, se necesita entre otras cosas- promover y facilitar el establecimiento de tiempos y espacios de interlocucin que
favorezcan la comunicacin, el dilogo y el consenso entre los principales
actores sociales y polticos los grupos sociales organizados y el gobierno,
fundamentalmente. En el caso de San Salvador Atenco, una buena parte del
origen del problema fue la postura autoritaria del gobierno y su falta de sensibilidad ante los problemas de las comunidades de Atenco, lo que propici en buena medida su respuesta agresiva. En contrapartida, el problema se
agrav por la actitud intolerante y violenta de la participacin de los grupos
organizados de estas comunidades que terminaron por eliminar las escasas
disposiciones para el dilogo.
En el caso de Zapopan, ante la apata presentada en algunos tipos de participacin ciudadana, parte de la solucin podra ser que el gobierno municipal implementara algunas estrategias para imprimir una nueva dinmica
en las sesiones, para fomentar un mayor espritu comunitario. Una de ellas
podra ser el planteamiento por parte de expertos de los problemas sociales
y ecolgicos ms acuciantes en el municipio para que los participantes los
representantes de los distritos, presidentes de colonia, etc.- estudiaran los
problemas y los jerarquizaran, proponiendo adems, soluciones que estuvieran al alcance del presupuesto, todo ello, supervisado por los expertos. Otra
estrategia podra ser la promocin de cursos en torno a temas de capital

Tipos y modos de la participacin ciudadana

469

social, valores comunitarios, etc., dirigidos tanto a los representantes comunitarios como a la sociedad civil en general, con la finalidad de sensibilizar a
la sociedad en temas relevantes y de generar inquietudes de participacin en
un mayor nmero de miembros de la sociedad civil.

Referencias bibliogrficas
Alba y Gngora, J., de. Entrevista realizada el 6 de diciembre de 2006, en la Direccin General de Ecologa, Ayuntamiento de Zapopan al Director General de
Ecologa y Fomento Agropecuario, en el periodo 2004-2006.
Ayuntamiento de Zapopan. Plan Municipal de Desarrollo del Municipio de Zapopan, 2007-2009. Recuperado de http://www.zapopan.gob.mx
Departamento de Geografa y Ordenacin Territorial. (2007). Proyecto de Ordenamiento Ecolgico Territorial del Municipio de Zapopan [CD Rom]. Mxico:
Universidad de Guadalajara/H. Ayuntamiento de Zapopan.
Enciclopedia de los municipios de Mxico. Estado de Mxico. Recuperado de http://
www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/mexico/mpios/15011a.htm [5 de
octubre de 2007].
Gell, P. y Mrquez, R. (2001). El capital social en el Informe de Desarrollo Humano 2000. En Capital social y polticas pblicas en Chile. Investigaciones recientes. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL-ECLAC.
Gell, P. (s/f). Participacin, capital y cohesin social. La construccin social de la
gobernabilidad: capital social, participacin y cultura cvica. (Una perspectiva
desde Amrica Latina). Documento base del mdulo Participacin, capital y
cohesin social de la Maestra en Gobernabilidad y Desarrollo Humano. Espaa: Universitat Oberta de Catalunya.
Islas, O. y Gutirrez, F. Atenco: ms vale nunca que tarde. Recuperado de http://
www.revistazocalo.com.mx/cabeza/anteriores/2002/agosto/Octavio%20Islas.
html
Kliksberg, B. (1998). Seis tesis no convencionales sobre participacin. En Instituciones y Desarrollo. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social. Recuperado de http://www.participar.org/documentos/Seis_Tesis_Klisberg.pdf
Serra Vzquez, L.H. Participacin ciudadana y movimientos sociales. Recuperado
de http://www.grupochorlavi.org/accioncolectiva/otros/participacionciudadana.pdf` [5 de octubre de 2007].

470

Ordenamiento territorial y participacin social

Ziccardi, A. (1998). Gobernabilidad y participacin ciudadana en la ciudad capital. Mxico: UNAM-Grupo Editorial Miguel ngel Porra.

Referencias hemerogrficas
Resndiz, F. y Vidal, M. (14 de mayo de 2006). San Salvador Atenco, <<foco rojo>>
desde hace 25 aos. El Universal. Recuperado de http://www2.eluniversal.com.
mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=138322&tabla=nacion [5 de agosto de
2007].