Iniciamos nuestro Tercer Módulo del curso.

En este módulo nos centraremos en el análisis de la

participación de los destinatarios en la gestión de programas y proyectos (esta clase) y la
coordinación de la acción (la próxima clase). Dado que no es un tema abordado en la Carpeta de
Trabajo, en esta semana este mismo documento constituirá la Clase.

Sin lugar a duda, la participación tiene “buena prensa”. Es usual que nos encontremos con
bibliografía que la promueve y discursos de académicos, dirigentes políticos, sociales y
empresarios que la nombran. Incluso la metodología de diseño de proyectos que estamos
utilizando, la de marco lógico, la incluye como uno de sus componentes. En público, todos hablan
bien de la participación, todos están de acuerdo en que es muy buena, que con ella se respetan
derechos, que se mejoran los resultados, etc. etc., pero al momento de la gestión concreta, ¿por
qué tan pocas personas la aplican? ¿Se trata de un problema de capacitación técnica? ¿De
pérdida de espacios de poder? ¿De una mala jugada del inconsciente?

Los temas que vamos a analizar en esta octava clase son:

Participación de los destinatarios en la gestión de programas. Viabilidad,

capacidad institucional y oportunidad de los procesos participativos.

¿Con qué material bibliográfico?

 Díaz Aldret, Ana, “Participación ciudadana en la gestión y en las políticas públicas”

en Revista Gestión y Política Pública, Vol. XXVI, N.2, México, segundo semestre de
2017.

1. A manera de Introducción

Como ocurría en algunos temas anteriores, la participación de los destinatarios de programas

públicos ha sido muchas veces trabajada en forma poco crítica. Y esto incide en acrecentar la
distancia entre el deber hacer con el hacer. Vamos a intentar analizar el tema con una mirada
realista y con este fin, he seleccionado un texto de apoyo que considero, está orientado desde
esta perspectiva. Pero la existencia de este discurso “pro-participación”, entiendo que se explica no
porque se ha comprendido la necesidad de gestionar "con y desde" el destinatario de los
programas y las políticas, sino porque el concepto "participación" alcanza niveles tan amplios de
ambigüedad que, de una u otra manera, tanto demócratas como autoritarios, pueden llegar a
considerar que son participativos. Así es como puede afirmarse con veracidad que fue
participativo el municipio de Porto Alegre, durante la gestión del Partido de los Trabajadores, en el
proceso de elaboración y control del presupuesto participativo, tanto como que también fueron
participativos los gobiernos de Mussolini y Hitler. A diferencia de las dictaduras latinoamericanas
de los 60 y 70, estos regímenes efectivamente fueron participativos, promoviendo la militancia, la
movilización popular. Claro que en un marco reducido de libertad de organización y expresión...

Sucede que el verbo “participar” implica ser parte de algo, implica compartir, pero su definición no
1
deja en claro ¿en calidad de qué participo? ¿En qué etapa del proceso de gestión participo? ¿En un
marco de democracia? Por esta razón vamos a analizar y distinguir operativamente el espectro de
alternativas de experiencias participativas que podrían ir desde un extremo de “autogestión”, al
otro de la mera recepción de sugerencias.

2. Tipos y grados de participación de los destinatarios en un programa

público

Existe acuerdo en que hay dos grandes TIPOS de participación: la directa (donde intervienen los
propios destinatarios del programa o la ciudadanía en general) y la participación indirecta, es decir
a través de delegados, representantes o mandatarios de los destinatarios de un programa, o de
organizaciones que, hipotéticamente, estarían representando a la ciudadanía, en términos globales.
Obviamente, la primera constituye un tipo de participación más amplia, al aumentar la cantidad
de personas que forman parte del proceso. La indirecta toma en cuenta las organizaciones sociales,
barriales, los clubes, centros religiosos, existentes y, de alguna manera, podríamos presuponer que
su inclusión como partícipes del programa genera un impacto positivo a estas mismas
organizaciones, al ser reconocidas por el gobierno local.

Esta definición de cuál es el tipo de participación más conveniente para cada programa se hace
normalmente con un análisis estratégico. A veces se deja de lado a las asociaciones barriales
existentes no por “ampliar el tipo de participación y la democracia”, sino por otras razones tal
como la de dejar de lado a una organización liderada por rivales políticos.

Disponemos en América latina de una amplia y rica experiencia sobre el tipo indirecto de
participación en programas públicos. Desde los 80 y principios de los 90, especialmente en el
campo de la autoconstrucción de viviendas. En el campo de la salud un caso interesante es el del
programa de Administración Compartida de servicios de salud que se desarrolla desde 1994en
Perú, donde se crearon los Comités Locales de Administración de Salud, formados por
representantes de asociaciones civiles, quienes junto a los responsables de los servicios,
cogestionan el servicio. Actualmente más del 30 % de los servicios de primer nivel de atención
se encuentran gestionados con este modelo. Desde hace unos años, en la provincia de Santa Fé,
Argentina, también existe este tipo de gestión de los hospitales públicos.

Otro instrumento que suele estar asociado a la forma indirecta de participación es el de la

planificación estratégica local participativa. En este caso, se convoca a las asociaciones públicas
y privadas de cada ciudad para participar del diagnóstico y el diseño del plan, por medio de
talleres de discusión.1 También se está utilizando este modelo de planificación, limitando la
temática abordada. Por ejemplo, el diseño de un plan estratégico local dirigido a la infancia y la
adolescencia, tal cual el desarrollado en España por la Generalitat de Catalunya. Estos planes
fundamentalmente buscan generar consenso en la ciudad para abordar problemáticas sociales
con pautas comunes de acción. También ha sido reconocida la experiencia de Guaymallén,
Mendoza, por su trabajo articulado con las organizaciones sociales, vinculado a la Protección del
Niño y el Adolescente.

A su vez existen numerosas experiencias de participación de organizaciones sociales en la

gestión local, especializadas en determinadas temáticas utilizando el modelo de los Consejos
Consultivos.2 Con organizaciones de base, vale el clásico ejemplo de Villa El Salvador, Lima, Perú,
con sus planes estratégicos participativos. Otra experiencia es la que llevó adelante el municipio
de Florencio Varela, en cada uno de sus setenta barrios, donde se conformó en los 90un consejo
denominado “Unidad de Gestión Local”, formado por las entidades sociales allí existentes. Estos
consejos constituyeron un especial lugar de canalización de las demandas barriales y de
2
priorización de sus necesidades, logrando un grado considerable de sustentabilidad.
Actualmente siguen existiendo, pero su relevancia práctica como aglutinadoresde demandas fue
decayendo progresivamente. 3

En el marco de los países donde se ve fuertemente cuestionado el sistema de representación, este

tipo de participación tiene limitaciones que deben considerarse. Al respecto, Félix Bombarolo, en
un texto que también les recomiendo, plantea el interrogante de “¿quien representa y con qué
grado de legitimidad, al colectivo de los excluidos en las mesas de negociación...?”4 . Nadie discute
que todas estas experiencias son participativas. El error parece ser el de presuponer que invitando
a participar a los líderes de las organizaciones sociales existentes, por su intermedio está
participando la ciudadanía en general, la cual muchas veces se encuentra totalmente al margen.

Por otra parte cabe distinguir el GRADO, NIVEL o INTENSIDAD de la participación. Se han
presentado al respecto varias alternativas para distinguir sus posibles grados. Podríamos
considerar los siguientes niveles 5:

1. El primer nivel de participación corresponde a los programas planificados y emprendidos por

sus propios destinatarios, con alto nivel de autonomía, aunque los fondos provengan del Estado o
de alguna organización de la sociedad civil. Fuera de la gestión de programas y realizado en
forma directa es el caso de los dispositivos de plebiscito o de consulta popular vinculante. La
experiencia uruguaya, en lo que respecta a los plebiscitos y consultas populares sobresale
ampliamente en Latinoamérica. En Argentina, una experiencia poco conocida es el de las
consultas ciudadanas, de la gestión de Federico Sciurano en el municipio de Ushuaia (2007 –
2015) con sus cinco plebiscitos municipales.

Plebiscito del acuerdo entre Gobierno nacional Referendum por el Brexit, junio 2016
de Colombia y las FARC, septiembre de 2016. (52 % a 48 %)
(50,2 a 49.7 %)

2. Un segundo nivel está dado por el predominio de procesos de codecisión de las principales
líneas de acción, donde existen al menos dos actores. Uno de ellos estaría constituido por los
destinatarios (o sus representantes) y el otro podría ser cubierto por los organismos del estado,
la institución privada que financia o la que lo ejecuta el programa. Es el caso de la experiencia de
las Casas Vecinales, de cuidado infantil, desarrolladas en Bogotá y administradas por
organizaciones de base y el gobierno local. También la experiencia del gobierno de Zárate a fines
de los 80 en la política de viviendas. No se encuentran comprendidos en este nivel los casos en
que los representantes de los beneficiarios constituyen la minoría dentro del organismo
decisional (nivel 5).

3. Un tercer nivel de participación existe cuando los destinatarios intervienen con autonomía o
de manera cogestionada, fundamentalmente en las decisiones de carácter secundario.

4. Los destinatarios participan en la etapa de ejecución del programa. Por ejemplo, en la provincia
de Buenos Aires, Argentina, el rol que asumen las trabajadoras vecinales o “manzaneras” del
3
programa Más Vida.

5. Los destinatarios tienen la posibilidad de vetar que se implante un programa, determinada etapa
y/o acciones del mismo. Es decir, se necesita la aprobación explícita de los beneficiarios para avanzar
con la política.

6. Otra de las formas participativas se da en el caso de que los destinatarios participan en el control
o en la evaluación de los resultados de la política, siempre que el producto del control o la evaluación
incida en el proceso decisorio. De no ser así se estaría frente a un caso más de manipulación de la
ciudadanía. Se incluye aquí la participación minoritaria de los beneficiarios en órganos
cogestionados.

7. Se da en el caso de la participación consultiva, es decir cuando el responsable debe consultar a

los destinatarios antes de tomar determinadas decisiones, aunque la opinión vertida no obligue a
ponerla en práctica.

8. El último nivel de participación está dado por la apertura de canales para recibir reclamos y
sugerencias acerca del proyecto o programa desarrollado.6

Con el objeto de simplificar esta clasificación se puede reagrupar estos ocho niveles en cuatro
alternativas. Al combinar estos cuatro niveles con los tipos de participación se debería dilucidar en
cada caso, si predomina la participación indirecta o la directa. Es de destacar que la determinación
del grado de participación debe hacerse teniendo en cuenta la modalidad que prevalece en las
principales decisiones adoptadas, ya que sería difícil encontrar experiencias que no tengan
“grises”.

Grados y tipos de participación de los destinatarios en programas públicos

GRADO DE ROL QUE CUMPLEN LOS TIPO DE PARTICIPACION

PARTICIPACION DESTINATARIOS PREDOMINANTE
MUY ALTO 1. Autogestionan el programa. DIRECTA
INDIRECTA
ALTO 2. Cogestionan el programa. DIRECTA
3. Deciden o codeciden en actividades INDIRECTA
secundarias o específicas.
MEDIO 4. Participan en la ejecución. DIRECTA
5. Tienen la posibilidad de vetar acciones. INDIRECTA
6. Participan en el control y/o la evaluación.
BAJO 7. Son consultados. DIRECTA
8. Realizan reclamos y/o sugerencias. INDIRECTA

NULO No participan en el programa

Fuente: Ilari, 2003:33

Ahora bien, ¿Cuál es el grado ideal de participación de los destinatarios de un proyecto

público?

¿Un alto grado es lo mejor?

4
¿Ni muy alto, ni muy bajo y elegimos el “justo medio” aristotélico?

Les sugiero revisar el texto de Ana Díaz Aldret

5
3. El proceso de análisis y selección de la participación

Trasladando nuevamente la Teoría de la Contingencia entiendo que es necesario analizar las

particularidades de cada caso para definir qué tipo y grado de participación es conveniente al
momento de desarrollar un programa público. Por ejemplo, si tengo información que la
organización de base se maneja en forma poco transparente, no parece conveniente transferir los
recursos para que el programa sea autogestionado por dicha institución.

Por otra parte, cabe tener en cuenta que los procesos participativos también tienen “costos”. Para
evitar grandes fracasos, es preciso contar con un equipo capacitado que gestione el proceso. En
otros términos, hace falta invertir “energía” y “tiempo” en el proceso de participación, para que
sea exitoso.

Pero también los “costos” cabe visualizarlos desde la propia ciudadanía. Participar en algo implica
dedicarle tiempo, implica dejar de hacer otras cosas. Teniendo en cuenta este aspecto de la
participación, ¿es razonable que desde un gobierno generamos procesos participativos por cada
uno de nuestros proyectos?

¿?
Entiendo que no. Y esto en cierta medida es un cuestionamiento a la propia metodología de marco
lógico que estamos utilizando en el curso. Al respecto un ejemplo, ¿tiene sentido llamar a la
participación de la gente en un programa de vacunación? ¿No sería más razonable que el
programa se ejecute sin convocarnos y así se realice más rápido? También podríamos
preguntarnos, ¿convocaremos a la participación en cada proyecto? ¿Desde cada programa?
¿Convocamos a la participación para definir el plan estratégico de nuestro gobierno?

Existe un nivel importante de descreimiento ante las convocatorias a la participación, tanto desde
el interior de los gobiernos locales y provinciales como de la propia ciudadanía o las
organizaciones sociales. Desde el líder político, suele aparecer el temor a que, al abrir espacios
importantes de participación, se acumulen demandas que no puedan llegar atender o se generen
situaciones de conflicto difíciles de manejar: “¿Quién me mandó a meterme en esto???”.

Abrir espacios de participación ciudadana muchas veces implica someterse no sólo a las críticas
lógicas que va a formular la oposición, sino a la crítica de todos. La crítica se potencia desde
distintos flancos, no siempre esperados. Desde los que se focalizan en el costo de la consulta; los
que preferirían que la consulta sea sobre otro tema más relevante, desde su punto de vista; porque
“es simbólica, no discute los problemas estructurales”; “porque especialmente busca legitimidad”;
“porque quiere condicionar al Concejo Deliberante”; “porque no tiene valentía para tomar por sí
mismo la decisión”; etc. etc. etc. Con lo cual, lograr que un político voluntariamente abra un
espacio de participación directa, es todo un logro… La participación genera “riesgos”.

Desde la ciudadanía, muchas veces estos espacios de participación son vistos como lugares en donde
van a ser manipulados o donde no se va a decidir nada, ya que las principales decisiones “se
cocinaron” de antemano o donde se los convoca para utilizarlos como mano de obra barata (al sólo
ejecutar programas). En este marco de desconfianza mutua sería necesario responder
estratégicamente los diez interrogantes que señala Bombarolo (2002) al efecto de utilizar
correctamente las técnicas participativas.

Siguiendo especialmente a este autor podríamos hacernos los siguientes interrogantes, antes de
6
iniciar un proceso participativo:
¿Para qué? Impacto esperado
¿A qué? Contenido
¿A quienes (directa – indirecta)?
¿Cuánto? - Los Grados – Los límites
¿Cuándo? – La Oportunidad – La Viabilidad
¿Cómo convocar?
¿Adónde? Escenario de la participación

Y una pregunta básica para hacernos sería: “¿Tenemos tiempo, recursos, apoyo político y
capacidad de gestión del proceso participativo?”

Acerca del contenido de la participación es claro que genera mejores expectativas y posibilidades
de éxito el llamar a la participación para acordar en conjunto qué hacer con los nuevos recursos
que disponemos, a diferencia de que convocarlos para definir a qué sector de la población
aumentarle los impuestos para poder solventar nuestros gastos operativos... Es decir, no es lo
mismo convocar a la participación en un marco de disponibilidad de recursos, a convocarlos ante
una situación de altas restricciones. En un marco de crisis, los actores convocados podrían con
derecho preguntarnos: “¿No saben cómo salir de la crisis que ustedes mismo provocaron?”
“¿Ahora nos convocan a nosotros? ¿Y por qué no nos convocaron antes?”, “ ¿Si no saben gestionar,
por qué mejor dejan el lugar a otro?”

En gestión integrada de proyectos, un modelo ya clásico es el del Presupuesto Participativo (PP),

desarrollado inicialmente en Porto Alegre entre 1989 y el 2004. Este modelo ya fue replicado en
más de ciento cincuenta municipios brasileños y el estado federal de Río Grande Do Sur. También
ya más de 40 experiencias en municipios de Argentina. Hay dos elementos que quiero remarcar
del modelo de Porto Alegre, dado que tienen muy pocos antecedentes a nivel mundial: por una
parte la participación directa en debates públicos, en un marco de una ciudad de más de un millón
de habitantes y sin el uso de las nuevas tecnologías de comunicación. El histórico argumento de
que los procesos democráticos sólo se pueden desarrollar en pequeños municipios; en los
“cantones suizos” cae abruptamente ante la evidencia del sur de Brasil. Por otra parte, cabe
realtar laconvocatoria a la ciudadanía para decidir un porcentaje, a veces sustantivo y otras no
tanto, delpresupuesto de la ciudad. Un caso muy interesante es el de la aplicación de este modelo
de participación directa en Villa El Salvador, Perú, donde existe una fuerte tradición
participativa, pero donde tuvieron que enfrentar problemas serios de implementación.7

En los últimos años ya se le llama “presupuesto participativo” a emprendimientos que poco tienen
que ver con el modelo original. Algunos de ellos reduciendo claramente el grado de participación
o transformándolo en proceso de participación indirecta. No quiere decir que por esto no sean
relevantes, habría que estudiar cada caso, pero de alguna manera va quedando cada vez menos
claro de qué hablamos cuando nos referimos a él.

7
 Trabajo práctico clase 8: Participación de los destinatarios
Luego de leer la clase y analizar el texto, reflexione sobre alguno/s de los interrogantes planteados.
Relacione su comentario, de ser posible, con alguna contribución de otro de los participantes del
Foro. Recuerde de presentar su contribución en forma directa, es decir, sin adjuntar documento.

El Trabajo es individual y debe presentarlo en una semana desde la apertura de esta clase, en el
Foro “Participación”.

NOTAS AL PIE:

1 Elmunicipio de Montevideo fue uno de los pioneros en el uso de este instrumento en América latina. En
Argentina, Rafaela es reconocido por haber elaborado uno de los primeros planes locales.
2 También es reconocido por su amplitud el trabajo desarrollado por el PT en el municipio de Porto

Alegre, Brasil.
3 La experiencia la analizó Claudia Durigo, en su tesis de maestría: La implementación de articulaciones

interorganizacionales en el ámbito local. El caso de las Unidades de gestión Local en el municipio de

Florencio Varela, FLACSO Argentina, 2013. En:
http://repositorio.flacsoandes.edu.ec/bitstream/10469/5636/2/TFLACSO-2013MCD.pdf
4 Bombarolo, Félix “El fortalecimiento de la participación ciudadana frente a los retos de la desigualdad

social” Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales, Bernal, 2002: 31

5 Esta propuesta de clasificación la he desarrollado en Ilari, S., Construcción de Viviendas y de
Organización Social, Universidad Nacional de Lujan, abril de 2003.
6 También existen varios ejemplos. Uno de ellos, en el municipio de General Pico, La Pampa, donde unos
años atrás se abrió un buzón de sugerencias respecto de qué hacer con los terrenos en desuso que dispone el
propio gobierno local. Pueden acceder a más de treinta experiencias participativas en el Banco de
Experiencias Locales - sitio http://bel.unq.edu.ar
7 Centrandoel análisis de la gestión, el caso lo ha estudiado Juan Carlos Cortázar.
https://publications.iadb.org/handle/11319/5954