Rosenfeld y Cardinelli

Las participaciones de la pobreza
1
INTRODUCCIN
En un trabajo realizado en 1984 por Fernando Caldern y Mario dos Santos, a partir del
anlisis de las orientaciones de la accin colectiva en diez pases latinoamericanos, los autores
sintetizaron las mismas en las siguientes tensiones:
-tensin entre la bsqueda de nuevos modelos de ciudadana y de relacin intrasocietal,

donde, segn los casos, existira una revalorizacin de los derechos humanos y civiles y,
por otra parte, como tendencia antagnica, la reproduccin en el interior del movimiento
mismo, de conductas verticalistas, autoritarias y violentas;
-tensin entre una valorizacin de la diversidad y del pluralismo, del reconocimiento y
aceptacin del otro versus la tendencia a simplismos de diverso tipo, acciones clnicas y
gregarias como formas de simplificacin mecnica de la accin social;
-tensin entre la tendencia hacia la autonoma con respecto al estado y los partidos
polticos versus la bsqueda de dependencia, articulacin y formas de heteronoma y
cooptacin;
-tensin entre tendencias de autogestin versus la proclividad a una mayor dependencia
y produccin netamente capitalista;
-tensin entre una revalorizacin y bsqueda de valores de reciprocidad y de cultura
colectiva versus la tendencia hacia el individualismo y el faccionalismo" (Caldern y dos
Santos, 1987).
Las tensiones sealadas hace ms de diez aos persisten en nuestros pases y si se quiere
hacer referencia especfica a la participacin social en proyectos destinados a los pobres, la
segunda y la tercera tensin marcarn gran parte de los ejes del desarrollo de este libro.
En efecto, el universo de anlisis de esta publicacin son los proyectos sociales operados por
el estado y por las organizaciones de la sociedad civil o no gubernamentales, en los que la
participacin de los "beneficiarios" ocupa un lugar central como objetivo, estrategia y concepto
rector.
Esta centralidad de la participacin en el discurso vigente de la programacin social se
pondr en debate, bajo la constatacin de que gran parte de "las participaciones" que se
promueven al interior de los territorios de la pobreza se ubican en la periferia del sistema de
decisiones polticas y econmicas.
En medio de nuevos problemas y actores sociales emergentes que colocan en la arena
poltica los temas de la exclusin social, las concepciones y estrategias referidas a la
participacin en programas y proyectos sociales quedaron cristalizadas, desde su pontificacin
inicial en los aos sesenta, en un estilo que apela a la interaccin solidaria del pequeo grupo y
sigue idealizando cierta virtud comunitarista y etnocntrica. Los "protagonistas" de estas
iniciativas parecen circular en el espacio reducido de los "objetivos" y "actividades" del
proyecto, el que los constituye como sujetos desarticulados del mundo econmico, poltico y
social donde se juega, finalmente, su condicin de ciudadanos y ciudadanas.
Los actuales escenarios econmicos, sociales y culturales, el papel devaluado de los estados
nacionales, como garantes de la equidad a travs de la implementacin de polticas sociales
bsicas, hacen a estas democracias imperfectas. Cules son los alcances de la participacin, y
cules sus lmites en los programas y proyectos? Cules son los supuestos que hay por detrs,

2
cuando en los proyectos "escritos" y en el discurso vigente se apela a la participacin con tal
grado de centralidad? Entre otras cuestiones, est tanto la referencia a un reaseguro de mayor
eficiencia y eficacia en la acciones como, en el otro extremo, la transferencia de
responsabilidades a los mismos pobres en la resolucin de sus problemas.
Volviendo a las tensiones antes mencionadas, cabe agregar a esos binomios una
contradiccin propia del terna que nos ocupa. Mientras se achica el estado se ampla el poder
del "estado para los pobres" en su capacidad de construir la agenda de prioridades sociales, de
financiarlas y de controlar los alcances de la participacin. Se estara frente a una paradjica
participacin "dependiente"? Dependiente, no slo por la obvia constatacin de que toda
demanda de la pobreza se remite al estado, sino porque los proyectos, como recortes de la
realidad, recortan tambin los mbitos de interaccin y decisin de los actores sociales. Entre
otros motivos, puede sealarse que las instituciones promotoras y sus lderes se aduean de una
"poblacin cautiva" ("mi" proyecto, "mi" barrio, "mis" nios), contribuyendo a profundizar la
escisin entre las necesidades de la vida cotidiana y el reconocimiento institucional de los
derechos sociales con criterio universalista.
Este libro en s mismo contiene su propia tensin: en l se reconocen y ponen en
evidencia las perversiones a que da lugar el participacionismo pasado y presente, a la vez
que se valoriza la posibilidad que ofrecen los proyectos de constituirse, no slo en
satisfactores de necesidades sino en experiencias que viabilicen formas de relacionamiento
social paritarias y democrticas que avancen, a la manera de espiral, hacia una calificacin
colectiva de las demandas con impacto en la esfera institucional.
Por otra parte, aunque se plantearn ciertas precondiciones bsicas para que esta ltima
opcin pueda ser pensada y llevada a la prctica, no se desconoce que en estas sociedades
de la desigualdad, ello puede ser posible en mejores condiciones si se replantean las
relaciones entre la poltica econmica y la social y las responsabilidades y alianzas del
estado y la sociedad civil. Asimismo, los partidos polticos deben desempear un papel
privilegiado en la agregacin e institucionalizacin de las demandas sociales, trascendiendo
la esfera de la satisfaccin de necesidades puntuales o de las promesas preelectorales a
modo de "favores por votos" (Auyero, 1997).
El libro est organizado en tres captulos y las reflexiones finales. En el primero se
revisan los principales hitos histricos desde la dcada del '60 hasta la actualidad, re-
lacionados con el concepto y la prctica de la participacin social en programas y proyectos
especialmente del sector pblico. Se parte del paradigma del desarrollo de comunidades de
la dcada del '60, que deriva en el enfoque de la promocin social, bajo la influencia de
corrientes tcnicas que iniciaban la medicin de la pobreza. El desarrollo de comunidades,
que fue adoptando diferentes denominaciones a lo largo de las tres ltimas dcadas,
continu influyendo en el "pensamiento" de la programacin social, aun en los escenarios
actuales que combinan democracia con altos grados de exclusin social.
El segundo captulo da cuenta de ciertas formas arquetpicas que asume en los '901a
participacin social en estos contextos, en los que prevalece la lgica del mercado, se
desmoronan los estados de bienestar y se apela a nuevas formas de gestionar las polticas
sociales orientadas a las poblaciones pobres, convocando a organizaciones de la sociedad
civil como reaseguro de eficiencia y eficacia.
El tercer captulo es de ndole metodolgica. Desde la perspectiva de que todo proyecto
social conlleva un espacio de oportunidad insoslayable para la participacin en la
transformacin de las condiciones y calidad de vida de quienes se involucran, se presentan
orientaciones conceptuales e instrumentales para el diseo, operacin y evaluacin de
intervenciones participativas. En particular es en esta esfera en la que es imprescindible
avanzar en la investigacin y desarrollo de metodologas e instrumentos que reflejen los
nuevos enfoques que atienden a la ciudadana y la promocin de los derechos.
Por ltimo, se plantean algunas consideraciones que, retomando los contenidos
transversales de los captulos anteriores, describen las motivaciones e intereses que estn
presentes, implcita o explcitamente, en las personas y grupos para juntarse, para generar

3
una organizacin, para tomar el control de situaciones problemticas locales. Esta
convergencia de intereses y actores, siempre heterogneos, encuentran en la constitucin de
reas de igualdad mbitos de paridad. Ellas pueden, como prcticas de ejercicio democrtico,
ser el inicio en la apertura de fronteras en las que queda subsumida la pobreza, para sentar las
bases de la construccin de una institucionalidad participativa.
Las reflexiones que aqu se encuentran son producto de muchos aos de trabajo de las
autoras en el campo de la programacin y evaluacin social, tanto en sus aspectos de diseo
como de implementacin de programas y proyectos en terreno. Muchas de estas ideas estn
contenidas en documentos y artculos que dieron insumos a este trabajo y que fueron publicados
por distintas instituciones y editoriales. 1
Agradecemos el acompaamiento de los colegas y amigos del Centro de Apoyo al Desarrollo
Local - CEADEL. Asimismo, y muy especialmente, a Eduardo Bustelo por su estmulo,
confianza y su provocacin permanente para generar nuevas ideas, a Esteban Gonzlez
Elgoyhen por su paciencia en el armado de este libro, y a los amigos y amigas que compartieron
innumerables "debates de caf": entre ellos Olga Nirenberg, Lea Waldman, Jorge Karol, Clarisa
Label, Liliana Raggio y Charo Zapata.
1. UNICEF-Argentina, Organizacin Panamericana de la Salud - OPS, Fundacin WK. Kellogg, Programa Materno
Infantil y Nutricin - PROMIN.

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CAPTULO 1
Participacin y polticas sociales.

Recorriendo la historia
Los sectores sociales calificados como "pobres" han sido el objeto privilegiado de las
polticas sociales del Estado y de algunas acciones de agencias privadas. De hecho las
definiciones ms corrientes de poltica social dan cuenta de esta orientacin predominante, por
lo menos declarativamente.
As, por ejemplo, se ha definido poltica social como "el esfuerzo conjugado de reducir las
desigualdades sociales o, dicho ms operacionalmente, de reducir los niveles de pobreza"
(Demo, 1981).
Desde la formacin del Estado argentino, y en general la de la mayora de los estados
latinoamericanos, se generaron mecanismos para enfrentar la cuestin de la "miseria", el
"abandono", las "carencias".
En una primera etapa se centraron en organizaciones benficas influenciadas por la caridad
cristiana, realizndose la atencin de los pobres a partir de una lgica de mantenimiento del
orden (Tenti, 1988).
Desde fines de siglo hasta el primer gobierno peronista se va institucionalizando la
gestin pblica de la asistencia social, asumiendo el estado la obligacin de administrar la
reproduccin de la poblacin en condiciones de bienestar relativo.
En esta etapa, por supuesto, los beneficiarios de la ayuda social eran constituidos por el
Estado y los sectores dominantes, como receptores pasivos de apoyo y no como portadores
de derechos. El trnsito de este paradigma al del Estado Social de Derecho o Estado de
Bienestar inaugura una nueva relacin entre democracia social y democracia poltica.
Aunque puede ser discutible la aplicacin del concepto de Estado de Bienestar (Welfare
State) al modelo institucional que emergi en la Argentina (y en otros pases la-
tinoamericanos) a partir del primer gobierno peronista (Golbert, 1988),2 es indudable que
durante el perodo 1946-1955 se establece un modo particular de relacin entre el Estado y
los sectores asalariados urbanos y el gasto pblico social adquiere una fuerte expansin.
La participacin social fue concebida, en esta etapa histrica, como la incorporacin de
grandes contingentes poblacionales al acceso a los bienes y servicios de consuino colectivo,
resignificados como derechos. La propia dinmica de este proceso consolid la identidad de
2. En el trabajo "El Welfare State a la Argentina", publicado en la revista La Ciudad Futura (1988), Laura Golbert
plantea algunas diferencias entre el modelo argentino de Estado de Bienestar, surgido en los aos del primer gobierno peronista
y el modelo europeo.
Parte de conceptualizar al Welfare State, no solamente desde la perspectiva de un Estado que provee de ciertos bienes y
servicios sino en su acepcin ms amplia, aludiendo a una forma de articulacin entre democracia y capitalismo en el que se
combin un importante crecimiento econmico, el afianzamiento de grandes partidos de masas y el desarrollo de ciertas
prestaciones de bienes y servicios fuera de la lgica del mercado.
Bajo estas premisas y a modo de sntesis del medular trabajo de la autora, el compromiso o pacto social en donde se asent
el Estado de Bienestar europeo y que asegur) 20 aos de crecimiento econmico a la vez que consolid el rgimen democrtico

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vastos sectores populares y dio respuesta a las expectativas de inovilidad social. Al respecto
seala Daniel Garca Delgado que, en el caso del peronismo, ste "se asoci a una visin
organicista en la cual los distintos elementos deban ser armonizados por un compromiso
histrico del estado con la sociedad". (Garca Delgado, 1994)3
Para aquellos sectores sociales que quedaban rezagados de este esquema redistributivo,
la Fundacin Eva Pern reprodujo, ampliando la cobertura, los mecanismos propios de las
sociedades benficas, aunque asignndoles un criterio de complementacin de la justicia
social.
Este modelo de actuacin asistencial y con rasgos clientelares, orientado a la bsqueda
de legitimidad poltica, queda instalado en forma de comportamientos rutinizados en el estado
y otras organizaciones privadas que se vinculan con los grupos ms pobres. Puede decirse que
este estilo permanece vigente aun con la profesionalizacin de la accin social. Este tema ser
retomado en captulos siguientes.
Las polticas asociadas al binomio ocupacin-ingreso, as como las de los sectores sociales
clsicos (sobre todo las de salud y educacin) comienzan a disociarse de aquellas dirigidas a los
sectores identificados como "marginales", desde un enfoque ideacional y operativo que comen-
z a cobrar autonoma e identidad.
En este trabajo se decidi presentar este "discurrir histrico" a travs del recurso de organizar
los procesos sociopoliticos, ideolgicos y operativos asociados a la participacin,
periodizndolos en forma de dcadas.
No escapa a las autoras que stas no constituyen "etapas", en trminos de emerger como
configuraciones dotadas de cierto grado de estabilidad, de una duracin acotada y diferenciadas
de las configuraciones anteriores y posteriores.
Dado que el anlisis se ha centrado preferentemente en los "programas participativos" del
Estado teniendo como referencia la situacin de la Argentina, es evidente que los puntos de
ruptura principales se encuentran fuertemente vinculados a los cambios en el sistema poltico, lo
cual no necesariamente coincide con la dimensin temporal de las dcadas.
Sin embargo, y aun teniendo en cuenta estas limitaciones, de las que da cuenta el siguiente
desarrollo, se adopta esta presentacin como esquema ordenador, que permite al lector -y a las
autoras- otorgarle cierto sentido estructurante a la complejidad y turbulencia de nuestros escena-
rios nacionales.
1.1. La dcada de la microparticipacin adaptativa
A fines de la dcada del '50 y durante casi toda la del '60, las preocupaciones sobre la
temtica del desarrollo, en el marco de los procesos de industrializacin o de modernizacin de
nuestros pases, comienzan a incorporar los aspectos sociales, dentro de una visin que sostiene
la ecuacin desarrollo = crecimiento econmico.
El papel del sector pblico adquiri importancia creciente y la planificacin se concibi
como la herramienta indispensable para lograr el desarrollo, en un estilo imitativo del patrn de
los pases centrales.
a travs de partidos polticos agregadores de demandas, tuvo una contracara diferente en la Argentina.
"En sntesis, mientras en Europa la poltica social era fruto de una negociacin en la que participaban el Estado, los partidos
polticos y las organizaciones intermedias, en la Argentina la poltica social era el resultado de una negociacin bilateral entre el
gobierno y los representantes gremiales sin participacin de los partidos".
Walter Korpi (1985), en un artculo que incluye conclusiones sobre 18 pases ce la OECD, seala que los pases con
"Estados de Bienestar institucionalizados", cuyo comportamiento econmico y social se ha seguido cuidadosamente y aventaja a
aquel de los que poseen "Estados de Bienestar Marginales", son tarnbinlos que han implantado instancias desarrolladas de
concertacin social.
3. El modelo populista que se expandi en muchos pases de la regin se defini centralmente por la conformacin de una
matriz sociopoltica en la que el Estado, los sectores polticos y la sociedad civil se fusionaban o se subordinaban unos a los
otros, a costa de suprimir a algunos de los actores (Manual Garretn, 1995).

6
Con la Conferencia de Punta del Este y la creacin de la Alianza para el Progreso en 1961,
Estados Unidos asumi el compromiso de financiar buena parte del desarrollo latinoamericano,
siempre que los pases formulasen planes y efectuaran reformas modernizadoras (Cardozo,
1981).
Las polticas sociales se conceban subordinadas jerrquicamente a las polticas productivas,
sobre la base de que la eliminacin de la pobreza era una "suerte de subproducto natural del
crecimiento de la economa" (Franco, 1988).
En este contexto general se insert la temtica de la participacin vinculada a la nocin de
desarrollo de la comunidad, basada en el mtodo de lo que fue llamado felt weds, segn el cual
las necesidades manifestadas por los grupos objetivos de los programas sociales dinamizaban la
actuacin de la comunidad (Pizarro, 1986).
Un documento de las Naciones Unidas sealaba que "el objetivo del desarrollo de
comunidades es mejorar las condiciones sociales, econmicas y culturales de las comunidades e
integrar a stas a la vida del pas y permitir contribuir plenamente al progreso nacional"
(ONU, 1964).
El desarrollo de comunidades constituy una lnea de propuestas surgida de la pluma de
los escritores asiticos, influidos por el peso de la economa campesina y las dificultades
encontradas en el abordaje de los problemas socioeconmicos de las poblaciones rurales.
Bsicamente, fue un modelo importado acrticamente de los pases donde se haba
producido una descolonizacin masiva y en los que se intentaba promover la integracin
interna y la consolidacin de Estados muchas veces artificiales y compuestos por grupos
con culturas y desarrollos econmicos muy diversos (Cortajarena, 1979).4
En el caso de la Argentina, el desarrollo de comunidades se institucionaliz en el Estado
Nacional y los Estados Provinciales a partir del ao 1967, cuando, a travs de la Ley
17.271, se establecieron las competencias de la flamante Secretara de Estado de Promocin
y Asistencia de la Comunidad, durante el gobierno de facto del general Ongana.
Los presupuestos del desarrollo de comunidades y la microparticipacin que propona,
resultaban totalmente apropiados a la ideologa corporativa y comunitarista del "rgimen de
la revolucin argentina" y a su forma de concebir e instrumentar programas sociales para
los "marginados" del progreso.
El mapa ideolgico del nuevo rgimen, dentro del tema que nos ocupa, privilegiaba las
"ideas fuerza" de la cohesin social y de la integracin, tanto territorial como social, que se
plasmaran en la "estructuracin de la comunidad" (Rouqui, 1978).
Asociado a ello, se promova un cambio profundo de las formas de representacin y
participacin: el neocorporativismo se consideraba "moderno" y el sistema parlamentario o
constitucional "caduco y anticuado". Bajo la organizacin de un estado jerrquico y
"apoltico", con estilos de participacin consultiva combinados con la unidad de mando, se
estructurara la comunidad a travs de los grupos profesionales y no de los partidos "que
dividen".
La comunidad -y no la sociedad- constitua el centro neurlgico de la transformacin
nacional.
Si se detallan los principales ejes del desarrollo de comunidades podremos interpretar su
funcionalidad con los procesos polticos de la poca y tambin resaltar un paradigma de
intervencin social "participativa", que ha mareado fuertemente los programas sociales
hasta el da de hoy. Estos ejes son los siguientes:
Se prioriza a las comunidades marginales rurales y luego, paulatinamente, se extiende a

grupos urbanos perifricos. La condicin de marginalidad es definida, fundamentalmente,
en trminos de pautas de comportamiento y orientaciones valorativas "tradicionales", que
4. La "doctrina del desarrollo de comunidades" recibi tambin influencias ideolgicas del enfoque vigente sobre desarrollo
rural, que perdi fuerza a fines de la dcada del '60 y que fue bautizado como la "revolucin verde". Esta estrategia se orientaba a
promover la tecnificacin del medio rural y a elevar la productividad de los pequeos campesinos, pero en la prctica termin
favoreciendo a los medianos y grandes productores (Cohen, 1982).

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actuaran como "frenos o escollos al progreso econmico y social" (Ander Egg, 1969).
Son los marginados del desarrollo nacional en marcha porque tienen "actitudes y
conductas de resistencias al cambio" (Informe de la Reunin Interamericana sobre
Desarrollo de la Comunidad, 1971).
Este recorte del enfoque terico, aplicado a la definicin de la poblacin-objetivo, conlleva a
una conceptualizacin de la pobreza como problema autocontenido en las comunidades
marginales, desvinculado de los rasgos estructurales de la economa y el poder (Graciarena,
1982).
Se asocia a ello que la idea de comunidad marginal remite a lo que se ha denominado
"falacia ecolgica" (Cardoso, 1971), que tiende a definir a los grupos marginales a consecuencia
de su lugar de residencia, sin tener en cuenta, entre otros aspectos, su insercin en el sistema
productivo.
Se prefigura, con esta base, la existencia de una situacin de homogeneidad sociocultural,
econmica y aun ideolgica entre los pobladores de la comunidad.
Haciendo una sntesis de la perspectiva latinoamericana en lo que se considera pertinente a
este trabajo, en la literatura de la dcada del '60 comenzaron a expresarse dos vertientes tericas
bsicas para el abordaje de la marginalidad.
La versin culturalista caracterizaba a los grupos marginales como aquellos no participantes
de los bienes, normas y valores de la sociedad nacional ni de la divisin del trabajo en la base
social (falta de participacin pasiva). Se estimaba que tampoco aportaban nada a la solucin de
los problemas sociales y slo servan como masa de maniobra o como clientela electoral (falta
de participacin activa). Se interpretaba que estos grupos vivan en una condicin de
superposicin cultural, lo que los colocaba en una situacin peligrosa para el sistema.
Para actuar sobre los grupos marginales existan, entonces, razones polticas (DESL, 1966,
1967, 1968) (Solar y otros, 1976). Una suerte de peligro latente de "invasin de los brbaros".
Puede pensarse que esta lgica estuvo presente en la concepcin del desarrollo de
comunidades, en consonancia con el disciplinamiento social que orientaba las polticas del
gobierno militar de la poca.
La vertiente terica estructuralista devenida del marxismo, enfatiz, en cambio, que las
relaciones sociales subyacentes a la situacin de marginalidad, son la consecuencia misitua del
funcionamiento del capitalismo dependiente.
Cabe resaltar entonces que la construccin de las comunidades marginales como poblacin
objetivo de la nuea panacea contra la pobreza no constituy un mero procedimiento tcnico para
categorizar beneficiarios, sino que revel el encuadre ideolgico subyacente, que fue a su vez
propositivo de una forma de intervencin especfica.
1.1.1. La participacin comunitaria
El objetivo de mxima del Desarrollo de Comunidades se orientaba a integrar a estas

comunidades rezagadas a la tarea del Desarrollo Nacional. Desde este objetivo fundacional se
operacionalizaron proyectos locales, que en el mejor de los casos convocaban a la poblacin a
aportar su enano de obra.
El supuesto fue que la cooperacin solidaria con "los otros" producira un cambio de
actitudes y de valores al interior de la comunidad (enfoque psicosocial). Al contribuir la
poblacin a la solucin de sus problemas ms inmediatos (necesidades sentidas), sta se
capacitaba para incorporarse al proceso de cambio global como agentes de su propio desarrollo.5
Esta forma de concebir la participacin encubra, no ingenuamente, la dimensin poltica
inherente a todo proceso de cambio social (Tenti Fanfani, 1989). Durante el rgimen de facto
de Ongana (1963-1970), frente a la proscripcin de los partidos polticos, el desarrollo de
5. Un ejemplo de ello es el Digesto de Promocin y Asistencia de la Comunidad, documento pblico del ao 1968, que es
sumamente elocuente en su dehnicin del sentido de la participacin social.

8
comunidades, vinculando al estado subsidiario con las asociaciones intermedias y las
comunidades y sin mediacin poltica, intent constituirlas en nuevos actores sociales.
El inters puesto de manifiesto por el gobierno en el desarrollo de comunidades se revel
no slo en la creacin de reas especficas gubernamentales nacionales y provinciales dotadas
de equipos tcnicos altamente profesionalizados para la poca, sino tambin en las
importantes partidas presupuestarias asignadas para cumplir sus funciones.
Ello, obviamente, no fue el mero producto de una moda o de una labor de convencimiento
intelectual sino que, el desarrollo de comunidades represent para la dirigencia garanta de
estabilidad y de control social.
De ah que la participacin de quienes no se integraron a una vida "moderna", fuese
considerada como una respuesta de ajuste para la preservacin de cierto equilibrio psicosocial
(Germani, 1976; Vekemans, 1964; Cafferata, 1987).
Claramente, el concepto de participacin que predoirtina es el eje estructurante de los
valores vigentes: estado subsidiario, repliegue hacia la dimensin privada para la satisfaccin
de necesidades "sentidas", sociabilidad en el marco de la vecindad geogrfica, "amnesia" de
experiencias de participacin poltica o sindical de los marginados.
1.1.2. Metodologa de intervencin
La implantacin del Desarrollo de Comunidades requiri de conocimientos y prcticas

especficas por parte ele agentes profesionales con capacidades y destrezas taml-ljn
especficas.
Los trabajadores y asistentes sociales fueron los encargados de aplicar y transferir las
metodologas y tcnicas de trabajo en terreno. El objetivo central de estos nuevos cruzados
fue desencadenar en las comunidades procesos educativos que modificaran sus conductas y
actitudes resistentes al cambio y promoviesen capacidades favorecedoras del desarrollo.
La dimensin pedaggica de esta prctica se orientaba, tambin, a la formacin de lderes
comunitarios, as como a la captacin y cooptacin de lderes naturales (Tenti, 1989) haciendo
abstraccin de toda actividad sindical o poltica.
Una batera de tcnicas diagnsticas, de planificacin y evaluacin se constituyeron en los
instrumentos de abordaje e implementacin de los programas y proyectos.
El establecimiento de este nuevo corpus terico y metodolgico tuvo su base en dos
concepciones vigentes en la poca. Una, en la que la planificacin era considerada,
prcticamente, como un requisito para el desarrollo.6 Otra, devenida de la psicologa social,
que revitalizaba las tcnicas de dinmica de grupos importadas de los programas de salud
mental que se venan desarrollando en Estados Unidos a partir de la Guerra a la Pobreza de
los '60 (Kelly, 1989).
La pretensin de tecnificar el modelo gubernamental de la accin social se orient
asimismo a "despersonalizar", "desclientelizar" y racionalizar el flujo de fondos hacia las
comunidades.
En su captulo 11, en el punto sobre "Elementos del Desarrollo de Comunidades: a) Participacin Social", dice
textualmente:
"Es necesario que la propia comunidad (organizada en una comisin de fomento, centro vecinal, o de otra forma) sea la
autora principal de la obra o servicio (arreglo ele caminos, ampliacin de la escuela, etctera) o al menos participe activamente
en la preparacin del proyecto y en su ejecucin y financiacin (ayudando a conseguir los datos, aportando su trabajo y algm
dinero para las construcciones, etctera) y tambin en el mantenimiento y gestin (mantener las condiciones del camino, canal,
etctera). De lo contrario no sera un proyecto ele desarrollo de comunidades sino una obra pblica que el estado hace, le in-
terese o no a la comunidad, y por eso vemos tantas obras pblicas que se abandonan o no se usan porque los gobiernos pasan (y
a un gobierno puede no interesarle lo que empez otro) y la comunidad queda. En lugar del proceso de arriba para abajo,
queremos que los proyectos sean propuestos por las comunidades (de abajo para arriba) y el gobierno los apoye,
complementando la accin de la comunidad. Que sea la comunidad la que proponga el arreglo del camino, la ampliacin de la
escuela, etctera y que la comunidad aporte trabajo y recursos para ello, aportando el gobierno el resto".

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Por supuesto, el sistema de intercambios personalizado sigui funcionando como canal
de participacin simulado para la obtencin de recursos y los profesionales se constituyeron
en eslabones importantes de las redes de intercambio entre grupos, lderes comunitarios y
Estado. As cumplieron tambin la funcin de neutralizadores de conflictos.
Vale mencionar aqu, que mientras desde la superestructura se intentaba modelar una
sociedad despolitizada y orgnica, la realidad social trataba de encontrar sus propios canales
de expresin y de interpelacin al modelo modernizador fuertemente excluyente.
Estallidos estudiantiles y sindicales contestatarios como el Rosariazo, el Viborazo en la
provincia de Mendoza v- finalmente el Cordobazo, recordaron a los gobernantes que la
poltica no es un lujo ni un mal, sino una irreductible realidad (Rouqui, 1978).
Los sectores populares rurales tambin hicieron sentir su descontento a travs de
movilizaciones y la conformacin de las Ligas Agrarias con epicentro en el Nordeste
argentino.
Esta politizacin de la vida social le otorgar su impronta a la dcada siguiente.
1.2. La secuencia perversa de la participacin:

explosin, apertura y congelamiento
1.2.1 El escenario sociopoltico
A partir de los aos '70, se produce en el mercado mundial una redefinicin de la

divisin internacional del trabajo, en el cuadro de una fase recesiva de la economa.
En este contexto, en buena parte de los pases de Amrica Latina, las elites dominantes
tendieron a concentrar mayor poder a fin de reajustar las condiciones internas de esas
sociedades, para lograr el acceso a posiciones ms ventajosas dentro de un orden mundial
en reestructuracin (Portantiero, 1988).
Los primeros aos de la dcada tuvieron en la Argentina con este trasfondo una alta
conflictividad social, traducida en la lucha poltica.
El trabajo barrial se constituy en una tarea central de la militancia, dado que la
organizacin territorial "del pueblo" era el fundamento del nuevo poder enfrentado al
sistema institucional.
Las acciones solidarias y reivindicativas quedaban rpidamente inmersas en la vorgine
de alineamientos polticos mayores. La vitalidad de los grupos populares era el resultado
incierto de la participacin convergente de activistas, agentes de cambio afiliados a
agencias de movilizacin o de desarrollo externas al grupo, y de expresiones nacidas de las
bases mismas (Martnez Nogueira, 1988).
Frente a un gobierno peronista sin Pern y desgastado, a la poltica transformada en
guerra, a un movimiento obrero disperso y a partidos polticos sin iniciativa, irrumpe en la
Argentina la "verdad" de la Seguridad Nacional.
A partir de 1976, el gobierno de la dictadura militar, con el objetivo de reordenar la
sociedad bajo el diagnstico liberal-conservador de la crisis del Estado Protector y de las
democracias, puso en marcha dispositivos oficiales de resocializacin poltica.
Dos de los ms importantes, pero no los nicos, fueron el mercado econmico y los
medios de comunicacin de masas, orientados a hacer viables la desocializacin de la
poltica y la despolitizacin de la sociedad (Landi, 1988).
6. El desarrollo de comunidades, concebido como mtodo de trabajo, gener una masa crtica de profesionales expertos,
que incorporaron a su acervo el lenguaje y la lgica de la planificacin tecnocrtica, en el marco de la reorganizacin del
Estado, que revitalizaba el denominado Sistema de Planeamiento. Este inclua al Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE), al Consejo Nacional de Seguridad (CONASE) y al Consejo Nacional de Ciencia 5 Tcnica (CONACYT).
En esta combinacin del desarrollo con la seguridad, la tecnocracia planificadora intentaba constituirse en un agente de
cambio relevante.

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Se intent, y con considerable xito, disolver la trama organizacional sindical y poltica
como tambin -en lo micro- a los actores colectivos, obturando los canales de participacin
a la vez que se desarticulaba la red protectora del Estado. Sin duda, un hecho destacable de
este perodo y que va a signar el devenir futuro de la economa es el acelerado crecimiento
de la deuda externa.
En esta etapa, y no slo en la Argentina, se asisti al fin del Estado populista y a la
drstica cancelacin del espacio de la poltica, de la participacin institucional y pblica,
inaugurando lo que hoy se conoce como Estados burocrticos autoritarios, para emplear la
terminologa de Guillermo O'Donnell.7
Estos regmenes se basaron en un rechazo profundo de todo lo que fuera participacin y
organizacin popular y construyeron una imagen en la cual el Estado deba ser un aparato
ms restringido, eficiente, ajeno a los gastos en beneficio social, a las instituciones
elefantisicas del perodo populista, a la participacin en la economa. Las formas de la
participacin tendieron a buscar canales ms restringidos y basistas (Zermeo, 1987).
Cabe aqu destacar que desde la dcada pasada y en el caso particular de Chile y Per, en
los primeros aos del 70, Amrica latina asisti a procesos de movilizacin y participacin
en escala masiva, que influyeron poderosamente en la emergencia de un nuevo clima de
ideas en el campo intelectual y poltico de nuestro pas.
Cuba traduca la revolucin al castellano (Sarlo, 1988), el gobierno de la Unidad Popular
en Chile desarrollaba una nueva institucionalidad participativa. En Per, entre 1969 y 1974,
se intentaba implantar la "democracia social (le participacin plena", creando el Sistema de
Apoyo a la Movilizacin Social, SINAMOS.
En estos casos, la promocin de la participacin de diferentes organizaciones se revel
como una bsqueda de legitimidad para viabilizar procesos de cambio social de gran
alcance.
Se trataba de estilos participativos cuestionadores de las nociones clsicas de representacin
poltica, que se insertaban en el contexto de propuestas antimperialistas expresadas en medidas
tales como nacionalizaciones industriales y del comercio exterior y reformas agrarias (Pizarro,
1986).
1.2.2. La revisin de los paradigmas
a) Los nuevos enfoques del desarrollo
Desde mediados de la dcada anterior, surgieron fuertes crticas a los enfoques econmicos
neoclsicos y en especial a aquellas concepciones que suponan que el crecimiento econmico
generara mecnicamente el "efecto derrame" hacia los sectores marginados.
Desde las ciencias sociales el aporte ms relevante fue el enfoque de la Dependencia
("contrateora", al decir de F. H. Cardoso).
Paralelamente, ligada a la categora Estilos de Desarrollo, se gener una corriente que
replante la problemtica del desarrollo desde la perspectiva de la satisfaccin de las
necesidades bsicas del hombre y no desde el objetivo de la acumulacin de capital.
Ms vinculada, en cambio, a la revisin de modelos de planificacin puramente econmicos,
surge la propuesta del Enfoque Unificado o Integral del Desarrollo, de Naciones Unidas y de
CEPAL.
7. Los regmenes militares y autoritarismos de los '60 v los '70 que asolaron diversos pases, especialmente los del Cono
Sur, se plantearon como tarea no slo reemplazar un rgimen, sino eliminar la vieja matriz de la relacin estado-partidos-
sociedad y reemplazarla, a travs del control y la represin, por una nueva en que el estado, la poltica v la accin colectiva
seran sustituidos por el mercado y por el clculo tecnocrtico, complementados en el futuro por la transaccin corporativa
(Garretn, 1995).

11
En forma simplificada, las distintas vertientes de las tesis dependentistas ponan nfasis en el
carcter histrico estructural de las situaciones de subdesarrollo e intentaban vincular su
surgimiento, as como su reproduccin, a la dinmica del desarrollo del capitalismo a escala
mundial (Cardoso y Frank, 1968).
Lo especfico de este enfoque no fue slo el nfasis en la dependencia "externa", sino el
anlisis de los patrones estructurales que vinculan asimtrica y regularmente las economas
centrales a las perifricas, introduciendo la nocin de dominacin. La dominacin no slo entre
naciones sino entre clases (Cardoso, 1981).
La expresin "Estilos de Desarrollo" aparece a media(los de los '60 en Amrica latina,
vinculado al cientista ar(lentino Oscar Varsavsky, para quien "definir un estilo de desarrollo o
proyecto nacional significa establecer, para cada grupo social y a lo largo del horizonte elegido,
el grado en que la sociedad se propone satisfacer cada una de las necesidades de todo tipo -
materiales o no- de los miembros de esos grupos", para la construccin de una sociedad
deseable (1975). A Oscar Varsavsky le corresponde la autora del concepto de Necesidades
Bsicas.
Constituy una crtica al tipo de crecimiento desigual y marginalizador que caracterizaba a
Amrica latina, poniendo nfasis en la cuestin de la equidad (Pinto, 1986).
En el mbito de Naciones Unidas y de la CEPAL, se plante una revisin de la Estrategia
Internacional del Desarrollo, introduciendo el concepto de Desarrollo Integral como producto de
la constatacin de que "el crecimiento experimentado en las variables econmicas a menudo no
ha dado lugar a cambios cualitativos de importancia equivalentes en el bienestar humano y en la
justicia social" (CEPAL, 1973).
La concepcin Unificada del Desarrollo propuso conciliar los objetivos econmicos de
crecimiento y los sociales para atenuar las disparidades. Atendi a integrar en el proceso de
desarrollo a los sectores llamados tradicionales, marginales y de subsistencia, promoviendo su
participacin a travs de estrategias y tcnicas denominadas de "animacin" (Naciones Unidas,
1971).8
Comienza a revelarse que los problemas sociales no son subproductos de los problemas
econmicos, sino que tienen una entidad propia, multicondicionada por procesos econmicos y
extraeconmicos. Precisamente por ello, el diseo de las polticas sociales empez a recono-
cerse en su autonoma y especificidad (Franco, 1989).
b) Pobreza y Necesidades Bsicas
Las ideas de Pobreza y Necesidades Bsicas devienen de presupuestos y orientaciones para

la accin diferentes. El marco de referencia de las Necesidades Bsicas supone, de partida, la
erradicacin de la pobreza como la consecuencia de una reorganizacin profunda de la sociedad
y la convivencia humana. Propone explcitamente como meta el logro de una sociedad
igualitaria, de un nuevo modelo societal, de "otro desarrollo" (Informe Hammarskjold, 1975;
Fundacin Bariloche, 1978).
Aqu se sostiene una consideracin de la pobreza como relacin, que hace referencia a la
idea de desigualdad social y a la vinculacin de los pobres con el resto de la sociedad
(Graciarena, 1982; Franco, 1982).
8. Aproximadamente desde mediados de la dcada del '70, aunque con experimentaciones previas en distintas partes del
mundo, surgi con considerable fuerza la Estrategia de Desarrollo Rural Integrado, como propuesta para mitigar la brecha entre
la vida rural y urbana, reduciendo las desigualdades entre los distintos grupos de ingresos.
"El Desarrollo Rural Integrado pone un gran nfasis en la erradicacin de la pobreza mediante la satisfaccin de las
necesidades bsicas de la poblacin total de las reas rurales, por medio de un incremento de la productividad y, de ser
necesario, de la redistribucin de los medios de produccin" (Weitz, 1985).

12
El denominado Basic Needs Approacb, tiene su origen en el Programa Mundial del Empleo,
lanzado por la OIT en 1969.
A partir de su informe "Empleo, Crecimiento y Necesidades Bsicas", consensuado en la
Conferencia sobre Empleo en el Mundo (Ginebra, 1976), con apoyo de la Asamblea General de
la ONU en el mismo ao, el trmino Necesidades Bsicas lleg a ser usado ampliamente en los
debates sobre estrategias de desarrollo.
En cuanto a la participacin, este enfoque destaca que una poltica orientada a la satisfaccin
de las necesidades bsicas implica la participacin del pueblo en la toma de decisiones que lo
afectan (Pizarro, 1986).
En la Declaracin de Principios emanada de la citada Reunin de Ginebra, se aclara que esta
participacin del pueblo "tendr efecto por medio de organizaciones de su propia eleccin".
Se le otorg as a la participacin un sentido poltico explcito sosteniendo que "el principal
objetivo de la estrategia (basic needs) debe ser el de garantizar una efectiva participacin de las
masas en el proceso poltico a fin de amparar los intereses de la poblacin" (OIT 1976).
Casi paralelamente, desde el Banco Mundial (The Assault on World Poverty, 1976), se
propona una visin de la pobreza como situacin anmala "que debe erradicarse del cuerpo
social", recomendando polticas que incrementen la productividad de los pobres, para mejorar
sus ingresos.
Esta alternativa no cuestionaba el sistema de dominacin vigente, sino ms bien fue el reflejo
de una preocupacin por la amenaza "revolucionaria" de los pobres.
As, los debates sobre "el otro desarrollo" fueron silencindose progresivamente, y
cristalizaron en un enfoque que identifica a las necesidades bsicas con el consumo de bienes de
los pobres y con una perspectiva centrada en la redistribucin, a travs de la intervencin
estatal, reemplazando tambin el nfasis sobre la participacin y el control democrtico.
El esfuerzo de los planificadores comenz a orientarse a diferenciar la composicin de la
"demanda social" de la "demanda solvente", frente a un objetivo operacional dirigido a
determinar, describir y ponderar formas crticas de penuria.
Se enfatiz en el diseo de instrumentos que permitieran elaborar medidas gubernamentales
de asistencia a los pobres, considerados como un subconjunto de la sociedad que no cuenta con
los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades bsicas (UNESCO, 1988).
Las condiciones mnimas de la supervivencia individual o familiar comenzaron a detallarse y
evaluarse en trminos de bienes de consumo: alimentacin, vivienda, indumentaria. Las formas
de privacin que amenazan a la existencia social se expresaron en servicios bsicos como el
agua, la salud, la educacin, a ser implementados con la participacin ("instrumental") de los
"usuarios", para hacer ms eficiente y eficaz el uso de los recursos.
La apelacin permanente a la participacin de la poblacin en programas sociales comenz a
explicarse, entonces, por su carcter de necesidad a ser satisfecha dentro de una escala (Maslow,
1976) y como instrumento eficaz para optimizar recursos y resultados. Se despolitiz, as, el
contenido original del concepto de Necesidades Bsicas.
Pobreza y necesidades bsicas se constituyeron en los nuevos ejes de las polticas sociales.
"El alcance de los objetivos del desarrollo debe, complementariamente, promover el crecimiento
econmico, asegurar la cobertura de necesidades bsicas prioritariamente de los grupos pobres"
(Banco Mundial, 1979).
Hacia fines de los '70, un acuerdo tcito en gran parte de los organismos internacionales y
gobiernos sustentaba hegemnicamente el enfoque de la pobreza, silenciando los
cuestionamientos ms radicales relacionados con la participacin poltica o macrosocial. Se
refugi as en mbitos de centros privados de investigacin y organizaciones no
gubernamentales, estas ltimas actuando a nivel de microproyectos, en general rurales, bajo las
handeras del "desarrollo de base" y la educacin popular.

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1.2.3. La medicin de la pobreza
La dcada estuvo caracterizada por el inicio de los complejos estudios sobre la pobreza en un
esfuerzo por dimensionarla y caracterizarla.
Los trabajos de la CEPAL, cuyo responsable principal fue Oscar Altimir, asociados con
organismos como CELADE, ILPES, UNICEF, Banco Mundial y otros, fueron pioneros en el
establecimiento de comparaciones del grado de incidencia de la pobreza en distintas situaciones
nacionales.
Se incluy en estos estudios el caso argentino, focalizndose en la situacin del Gran Buenos
Aires en 1970, recurrindose a la Encuesta de Empleo y Desempleo del INDEC de ese ao
(Minujin y Orsatti, 1990).9
Numerosos autores han desarrollado trabajos referidos a los modelos bsicos de
definiciones y mediciones de la pobreza. Estos han demostrado que existe una
significativa variacin en las estimaciones de tamao de poblacin caracterizada como
pobre, segn sea el marco de referencia y el mtodo de medicin utilizado (CEPAL,
1983; OIT, 1976; Beccaria, Minujin, 1985; Beccaria, Orsatti, 1990; Borsotti, 1983;
Sourrouille, 1979; Beccaria, 1986; Franco, 1981; Cafferata, 1986).
Lo cierto es que a partir de esta dcada, el debate sobre la pobreza se instal
predominantemente en torno de las tecnologas de medicin de ese universo, relegando las
preocupaciones conceptuales sobre los problemas estructurales de la sociedad nacional a
que nos tena acostumbrados la sociologa crtica.
1.2.4. Metodologas de intervencin en programas sociales
Los primeros aos de la dcada fueron testigos de una modificacin y politizacin

sustancial en la consideracin del trabajo social y del Desarrollo de Comunidades, bajo la
influencia del enfoque dependentista y las nuevas corrientes crticas del desarrollo y la
planificacin.
El documento final del Primer Encuentro Latinoamericano de Escuelas de Servicio
Social (Universidad del Nordeste, 1973), expres un "categrico rechazo a las metodologas
tradicionales del desarrollo de comunidades por ser parte y producto de la dependencia
cultural de los pases de Amrica latina y adems por el bajo nivel de validacin y
eficiencia en su aplicacin en el continente".
Los trabajadores sociales, agentes privilegiados de los programas y proyectos
"participativos", iniciaron una reconceptualizacin del desarrollo de comunidades y se vie-
ron atravesados, como la sociedad en su conjunto, por la hegemona de "lo poltico": "El
papel del trabajador social en la poltica, ya sea incorporado activamente a un partido o
como asesor de mandatarios, ejecutivos o legisladores, deber tener un compromiso
fundamental no slo con los sectores ms progresistas de la poblacin sino tambin con los
sectores oprimidos" (Cornely, 1972). De alguna manera se retomaba la antigua idealizacin
del desarrollo de comunidades, aunque ahora presentado como nueva panacea para el
cambio de estructuras, que protagonizaran los sectores oprimidos con el apoyo del
trabajador social y su metodologa de movilizacin y participacin popular.
Declaraciones tales como: "El desarrollo de la comunidad debe ser el elemento
conductor del cambio social en esta dcada" (Revista Selecciones del Servicio Social, 1972),
dan cuenta de este nuevo artculo de fe.
9. En la Argentina durante esta dcada, se realizaron varios estudios especficos sobre Poblacin Subalimentada (INTA,
1973), Poblacin Marginal por ndices Compuestos (De Imaz, 1974), Poblacin de Bajo Nivel Socioeconmico (INDEC-Gas
del Estado, 1972) y otros.

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Es asimismo elocuente el ttulo de una publicacin efectuada el mismo ao: "La
oportunidad histrica del Servicio Social: del Status a la Revolucin" (Grooscors, 1972).
En Amrica Latina, adems de esta revisin vinculada al proceso de formacin de
profesionales de la accin social, la dcada fue escenario de la recreacin de la educacin
popular, como una nueva perspectiva que intentaba resumir procesos educativos cargados
de intencionalidad poltica para la transformacin social, cuyo principal exponente fue
Paulo Freire. Desde all se construy una metodologa de intervencin con los grupos
populares, asumida privilegiadamente por organizaciones no gubernamentales.
La educacin popular supone un proceso educativo compartido entre el "educador y el
educando", cuyo punto de partida est ligado a la vida cotidiana y a la cultura, desde la que
se inicia un camino de reflexin inductiva a partir de las vivencias de los mismos
pobladores. "Ellas expresan situaciones de opresin, miseria o explotacin provocadas por
el sistema. Ahora bien, se estima que cuando se haya logrado tal comprensin global ha
culminado el proceso de adquisicin de conciencia crtica. La comprensin de las
determinaciones estructurales de los problemas concretos, la capacidad para decir por qu
las cosas ocurren de tal o cual manera, es la conciencia crtica" (Espinoza, 1986).
Esta lnea apareci ligada a la idea de "renovacin" en las formas de hacer poltica. El
tiempo fue demostrando su incapacidad de articularse con un proyecto poltico ms global,
quiz por las propias limitaciones de la prctica de la educacin popular, atravesadas a la
vez por las rupturas institucionales democrticas que se fueron sucediendo en nuestros
pases.
El problema de pasar a la poltica resulta crucial para este enfoque, aunque ello no
ocurri gradualmente, como se supuso. Tal vez por ello, la educacin popular, en muchos
casos, termin siendo adoptada como un conjunto de metodologas que facilitan y
promueven la participacin en el campo de los programas y proyectos.
Una corriente de pensamiento vinculada a estos nuevos aportes apareci cuestionando
los mtodos positivistas de investigacin social. A comienzos de la dcada se inicia en
Colombia con el Grupo de Investigacin Accin, liderado por Fals Borda, el ms importante
intento latinoamericano de reconceptualizacin del proceso de investigacin y del papel del
investigador dentro de l.
En efecto, la Investigacin Accin, al implicar el cambio en la relacin de dominacin
que est implcita en el modelo neopositivista clsico, desmitifica al investigador como
portador del conocimiento generando un nuevo sistema de interaccin dialctico. "El
investigador (antes sujeto de la investigacin) es partcipe y aprendiz comprometido en el
proceso de investigacin, y este proceso lo lleva ms a la militancia que a la pretendida
objetividad cientfica" (Hall, 1981).
A la vez, se rescata el saber popular acumulado (antes objeto de la investigacin), el
sentido comn, como una dimensin del conocimiento, intentando superar as la distincin
entre conocimiento vulgar y cientfico.
Tal vez los aportes ms relevantes que esta corriente ha plasmado son: por un lado, que
los conceptos y categoras de anlisis no son en s ni verdaderos ni falsos, son solamente
evaluables en funcin del grado de utilidad que tengan para la comprensin de los
fenmenos y procesos sociales. Por otro, el plantear que la justificacin ltima del
conocimiento de la realidad es su transformacin (Cohen, 1986).
Una vertiente muy cercana a este enfoque es la Investigacin Participativa, cuyo nfasis
est puesto en la interaccin dinmica, a nivel de la comunidad local, de tres ejes:
investigacin-educacin-movilizacin/accin.
As se establece que un proceso de investigacin de estas caractersticas debe involucrar
a la comunidad en el proyecto investigativo, desde la formulacin del problema hasta la
discusin sobre cmo encontrar soluciones y resultados. Debe ser vista como una
experiencia educativa total que sirve para establecer necesidades de la comunidad y
aumentar la conciencia y el compromiso dentro de sta (Hall, 1978).

15
Quiz la metodologa de intervencin, ligada a esta corriente de pensamiento que se
instal con mayor fuerza en el bagaje doctrinario y operacional de los "agentes de desarrollo
social", fue la Planificacin Participativa.
A partir de una severa y fundamentada crtica a la planificacin tecnocrtica o
tradicional (de los planes-libro), propone una secuencia lgica y una estrategia operativa,
que incorpora a "los beneficiarios", desde el inicio del proceso de planificacin.
Se concibe a la planificacin como proceso tcnicopoltico, donde la comunidad es
autnoma en la toma de decisiones en cada una de las etapas.
Posteriores diseos metodolgicos propusieron la creacin de mbitos ms inclusivos de
participacin de actores sociales, como los polticos y funcionarios vinculados a la
problemtica a resolver. Ello significa la apertura de espacios de concertacin
multiactorales, donde se procesen consensualmente los problemas y las estrategias de
resolucin, siendo el papel del agente externo el de facilitador de los acuerdos y
potencializador de la capacidad de negociacin y gestin de los grupos de mayor desventaja
(Metodologa FLACSO, 1974).
Estos enfoques metodolgicos fueron apropiados por las pocas organizaciones no
gubernamentales que actuaban durante esta dcada, especialmente en el rea rural, con
escasa o nula interaccin con el estado.
En la Argentina, la dcada siguiente fue receptora tardamente, en relacin con el resto
de los pases de Amrica Latina, de este "paquete metodolgico" que fue transformndose
en un conjunto de tecnologas sociales para el desarrollo de proyectos participativos.
El advenimiento de la democracia facilit la emergencia de innumerables ONGs que
actuaban con la ideologa de la Educacin Popular, aunque con viejas y nuevas dificultades
para articularse con el Estado y con el campo de la sociedad poltica.
1.2.5. Panicipacin y programas

de promocin social en el Estado
En el campo de los programas y proyectos sociales "participativos" a nivel del Estado se

produjo, a partir de la crisis de la ideologa comunitarista de los '60, un desplazamiento del
foco colocado en la poblacin objetivo (comunidad), hacia las formas de intervencin que
debe asumir el estado frente a la pobreza. Por ello, y para "racionalizar" dicha intervencin,
se haca necesario refinar los criterios de identificacin de los beneficiarios (por edad, por
sexo, ocupacin, nivel educativo, etctera).
Se consolid la presencia de un gobierno "paralelo" dedicado a la pobreza, en el que se
recluyeron residualmente los programas "participativos" y los "asistenciales".
El modelo de desarrollo de comunidades fue reemplazado por la nocin de promocin
social, o promocin comunitaria, que le dio nombre a numerosas reas de gobierno de la
regin.
Esto fue el reflejo de la influencia de las nuevas definiciones de Naciones Unidas, que
caracterizaba a la promocin social como "un conjunto de instituciones, servicios y
procedimientos que actan mediante programas concretos para hacer frente a las
necesidades de las personas de un modo que sea totalmente satisfactorio y que contribuya al
mejor funcionamiento social" (Naciones Unidas, 1971).
En el Estado, aunque no solamente, comenz a asumirse este concepto, como un modo
de intervencin especfico en la provisin de bienes y servicios a los grupos ms
carenciados, asignndole el componente participativo para diferenciarlo de las acciones
asistenciales.
De la vieja idea del desarrollo comunitario se incorpor la orientacin "formadora de
capacidades" y la metodologa asociada a la visin de "proceso socioeducativo".
La forma de concebir el concepto de participacin social desde el gobierno argentino
democrtico de 1973, tom cuenta de la movilizacin socio-poltica del ltimo tramo de la

16
dcada del '60 y principios del '70 y de los fracasos evidentes de los programas ejecutados a
la luz del Desarrollo de Comunidades.
As, el Documento de Polticas de Promocin Comunitaria de 1973 (Ministerio de
Bienestar Social de la Argentina) propuso "polticas especficas destinadas a fomentar la
creacin y apoyo tcnico a las organizaciones de base, promover la apertura de nuevos
canales de participacin y posibilitar el acceso de la poblacin a la toma de decisiones".
Estableca tambin "la necesidad de capacitacin a nivel de base a fin de lograr la toma
de conciencia de los problemas que afectan a la comunidad, las alternativas de soluciones
posibles y la movilizacin de bases para superar dichos problemas".
En el plano discursivo, estas declaraciones contrastaron con el modelo de actuacin del
rea de nivel nacional que las emita. Efectivamente, en el Ministerio de Bienestar Social y
en particular en el sector de Promocin Comunitaria, se instal el ala ms reaccionaria y
desmovilizadora del gobierno justicialista. En definitiva, el nfasis de las acciones
privilegi el establecimiento de relaciones particularistas con grupos y asociaciones afines.
Las comunidades marginales ya no fueron las destinatarias privilegiadas de la promocin
social; "sta debe alcanzar a todos los pobladores de la Nacin empezando por los ms
pobres y desamparados". A la luz de este discurso, se estableci el criterio de "zonas
prioritarias"10 de intervencin (enfatizando sus potencialidades econmicas), a travs de un
"paquete" de programas que designaban distintos tipos de oferta, tal como lo sealaba el do-
cumento de poltica del rea.
Dicha oferta se estructuraba a travs de los siguientes tipos de proyectos:
socioeconmicos, de infraestructura (Centros Comunitarios y Vivienda), de reas de
Frontera (vinculados a la seguridad nacional), de Comedores Escolares y Programas de
Colonizacin y Centros de justicia Social.
La asignacin de los recursos financieros, en cambio, no se planificaba con destinos
especficos por programa, sino que constitua un monto indiscriminado a ejecutar segn
criterios de discutible rigor tcnico.
Producido el golpe militar de 1976, el rea de Promocin Comunitaria redefini su
marco normativo y objetivos de accin segn dos principios bsicos: descentralizacin de la
accin en las provincias y subsidiariedad de la intervencin estatal y nfasis en las acciones
de reas de frontera con "criterios predominantemente geopolticos" (Memoria de la
Coordinacin del rea de Promocin Comunitaria, 1976).
Su objetivo era: "Lograr la elevacin social de la poblacin, en especial, de los grupos o
sectores carenciados, creando o estimulando en ellos la conciencia de la intrnseca dignidad
y necesidad de encarar por s mismos la solucin de sus problemas".
La participacin de los pobres dej de ser un objeto de la poltica social estatal y tras el
discurso de la "intrnseca dignidad", el desarrollo social pas a constituirse en un proceso de
responsabilidad individual slo regido por las leyes del mercado (Morales, 1989).
Nunca como antes, en la historia argentina, el estado legitim sus polticas a travs de la
coercin, el control y el terror.
El verdadero objetivo se centr en el intento por transformar y racionalizar el Estado, y
en el caso particular del rea de Promocin Comunitaria "ajustar racionalmente los
mecanismos de transferencia de recursos a las provincias", apoyados por mediciones como
el ndice de Deterioro Provincial que ordenaba a las provincias por rango.
10. En el documento de polticas de Promocin Comunitaria de 1973, que establece el criterio de "Zonas prioritarias",
destinatarias de los recursos financieros, se formula el siguiente rango de prioridades:
- Zonas deprimidas y/o marginales a efectos de facilitar la explotacin, transformacin, elaboracin y posterior
comercializacin de sus recursos para elevar el nivel de empleo productivo y evitar la migracin del sector activo.
- Zonas que tengan capacidad potencial de desarrollo o que se constituyan en centros de atraccin de poblacin por
radicacin de grandes obras pblicas. - Areas de seguridad y zonas de frontera a efectos de contribuir al asentamiento estable de
los grupos poblacionales y a la elevacin de sus niveles de vida. La organizacin interna del rea daba cuenta de la tipologa de
proyectos incluidos en esta zonificacin, a diferencia de la etapa anterior que, siguiendo los dictados del Plan CONADE
(Consejo Nacional de Desarrollo), se estructuraba basada en las cinco regiones del pas.

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A partir del establecimiento del "proceso" militar, las polticas estatales se orientaron a
producir una verdadera transformacin de las relaciones del Estado con la sociedad,
reivindicando el modelo del Estado Gendarme frente al Estado Benefactor.
Durante este perodo, la participacin estuvo fuera del discurso y de la prctica. As, ni
siquiera figur como trmino en los documentos oficiales de Promocin Social.
En un momento en que las polticas sociales eran definidas por el Ministerio de
Economa, bajo las premisas
del estricto control del gasto pblico y de las mediciones de resultados en trminos
cuantitativos, no haba espacio posible para incorporar a la participacin social, que a lo
sueno era mencionada como "objetivo intangible" de los proyectos de promocin social.
(Resol. n 1, Secretara de Hacienda, 1976).
Es en esta etapa, en la que el rea gubernamental de promocin social adquiri un
carcter absolutamente residual, limitndose a efectuar transferencias de fondos a las
provincias, especialmente para el funcionamiento de comedores escolares y la construccin
de obras fsicas como centros comunitarios, que fueron caracterizados por un funcionario
del gobierno democrtico de 1984 como "ruinas sin inaugurar".
Mientras tanto, la sociedad civil se refugi en el mundo privado de lo cotidiano, la
produccin intelectual de los organismos acadmicos circulaba en esferas acotadas, las
ONGs de desarrollo se reconcentraban en los microespacios posibles.
1.3. El renacimiento de la participacin.

Nuevos discursos y viejas metodologas
La dcada del '80 encontr a la Argentina y al resto de Amrica latina frente a un cuadro
de significativas desigualdades en la distribucin del ingreso y de la riqueza. En los pases
de la regin, sin excepcin, cay el crecimiento del producto y el ritmo de la produccin,
aumentando fuertemente la inflacin y el desempleo.
Como intento de resolucin de la crisis comenzaron a implementarse las denominadas
polticas de ajuste, respondiendo al dficit en la balanza de pagos de los pases, mediante la
adopcin de medidas destinadas a incrementar las exportaciones, reducir las importaciones
o atraer divisas extranjeras.
Se incluyeron tambin medidas para restringir el dficit pblico. Acciones todas que
implicaban cambios estructurales en la economa (UNICEF, 1987).
La poltica del Fondo Monetario Internacional tuvo una gran influencia en la adopcin
de estas medidas contractivas, guiadas por el objetivo de eliminar el exceso del gasto
pblico y conseguir que los pases cuenten con un supervit que les permita pagar los
servicios de la deuda externa.
"La versin autctona del ajuste son las polticas de estabilizacin, variante extrema de
aqul, orientada principalmente a cerrar las brechas de los grandes desequilibrios
macroeconmicos, sobre todo los originados en el dficit fiscal y en las balanzas
comerciales" (Bustelo, 1990).
Ante la conviccin generalizada de la inevitabilidad del ajuste, y la renuncia, al menos
en el corto plazo, del crecimiento econmico, se replantearon las relaciones entre la poltica
econmica y la poltica social.
El discurso dominante comenz a afirmar que algunas metas sociales pueden alcanzarse
a pesar o en contra de la recesin econmica (Franco, 1988).
Esto se reflej en la prctica de la poltica pblica, donde se acentu la histrica
tendencia a dividir las tareas entre la poltica econmica y la social.
Mientras la primera favoreci la concentracin del ingreso y la riqueza, la poltica social
ha buscado compensar los desequilibrios resultantes (CEPAL, 1988).
Si en los enfoques de los '60, lo social apareca como un subproducto de lo econmico, y
en los '70 las metas econmicas y sociales eran complementarias, en los '80

18
las polticas sociales, en el marco de una retirada abrupta del Estado, se conciben
desvinculadas de la poltica econmica global, adquiriendo una peligrosa autonoma en el
plano del discurso y de las propuestas.
En el caso argentino, el gobierno democrtico de 1983 se enfrent con una marcada
situacin de dficit en el nivel de satisfaccin de las necesidades bsicas y un fuerte
deterioro en la provisin de servicios. La apertura democrtica hizo ms visible estas
cuestiones, a la vez que puso en evidencia la expansin de las demandas sociales.
Se elabor el Mapa de la Pobreza, sobre la base de los datos del censo del '80, que dio
transparencia pblica a la magnitud del problema.
El sector pblico estructur una oferta de programas masivos que intent dar respuesta a
los problemas ms acuciantes.
A los programas regulares de comedores escolares le sum el Programa Alimentario
Nacional y el Programa Nacional de Alfabetizacin, como los ms significativos en
trminos de recursos movilizados y cobertura. El componente participativo estuvo presente,
al menos en el diseo de estos programas, los cuales transitaron en la prctica, entre la
lgica asistencial y la promocional.
1.3.1. Los debates de la transicin democrtica
Luego de una abundante produccin intelectual, centrada en la caracterizacin de los

regmenes militares autoritarios instalados en la regin, y en la comprensin del papel del
Estado en la poltica, surgi en esta dcada el fecundo debate sobre la construccin de la
democracia, enfrentada a la crisis econmica que excluye a viejos y nuevos grupos sociales.
Dos grandes temas convergentes con los intereses de este trabajo ocupan la escena: los
movimientos sociales y la concertacin. Ambos tienden a dar cuenta de formas alternativas
de participacin socio-poltica en y con el estado y la sociedad, ante la prdida de
centralidad de actores que en otro tiempo intentaron y ocasionalmente lograron imprimir su
ptica para conducir los procesos de desarrollo.
Los estudios e investigaciones sobre movimientos sociales implicaron una opcin
terica, en cuanto a privilegiar las dimensiones sociales y culturales en el anlisis de los
procesos de democratizacin.
Asimismo, y desde un modelo de democracia participativa, se asuma el compromiso
ideolgico de develar los distintos mecanismos de participacin de los sectores subalternos
(Jeln, 1987).
Merece destacarse, entre todos los movimientos, el de los derechos humanos que,
fortalecido durante la dictadura de 1976-1983, se constituy en la instancia de oposicin
ms visible y frontal al rgimen, a travs de la consigna "Aparicin con vida y castigo a los
culpables". Al colocar en el espacio pblico los temas de la justicia y la tica del Estado, se
convirtieron en la conciencia pblica de la sociedad.
A comienzos del perodo democrtico, el Estado tom una parte de los principios y
demandas efectuadas por el movimiento, pero no todas. Surgieron, entonces, como en la
mayora de los pases de la regin, tensiones de difcil resolucin al interior del movimiento
y entre ste y los nuevos gobiernos democrticos.
A la vez, los sectores populares urbanos, emergieron, hacia fines de los gobiernos
militares, como movimientos sociales con alta visibilidad, planteando reivindicaciones
especficas vinculadas al hbitat y a la distribucin de la tierra urbana. (Vecinazos,
estafados por ventas ilegales de lotes, tomas de tierras, luchas de asentamientos, etctera.)
Estas movilizaciones tuvieron en los municipios una resonancia inmediata. As, el nivel
local y los movimientos sociales que en l tenan lugar comenzaron a ocupar un espacio
protagnico en los anlisis socio-polticos y en el diseo de algunos programas sociales (el
Movimiento de Villas y Barrios Carenciados, Madres Intervillas, Comisin de Entidades
Comunitarias para el Hbitat Popular, etctera).

19
Lo ms interesante es el rescate que, desde esta perspectiva, se hace de los movimientos
sociales, al ubicarlos en un espacio intermedio entre la cotidianidad (lo singular, lo familiar)
y los procesos sociopolticos del Estado y las instituciones.
"Volver la mirada sobre los procesos de emergencia de actores y acciones colectivas
solidarias y conflictivas, indagando su articulacin con los partidos polticos y con el
estado, signific y significa un campo abierto de anlisis de la crisis. Esta se reconoce,
tambin, como crisis de diferenciacin, en la medida que realimenta la emergencia de
nuevos sujetos portadores de nuevas identidades: el mundo de la ciudadana se disgrega y se
complica" (Portantiero, 1988).
El tema de la concertacin social, ligado al de la movilizacin y reconstruccin de
identidades sociales y al de la ampliacin del mbito de lo pblico y de la soberana po-
pular, se focaliza en la produccin de consensos y solidaridades entre los actores sociales y
polticos.
Los mecanismos institucionales de concertacin social seran aquellos que posibilitan
una intervencin formal de los actores organizados en el diseo de las polticas econmicas.
"Slo a partir de una politizacin de las relaciones sociales organizadas y de una accin
partidaria y parlamentaria activa en torno a la regulacin socio-econmica puede llegarse a
procesos de concertacin social" (dos Santos, 1987).
"Sin poltica no hay intercambio entre actores sociales (y entre ellos y el Estado) de
ningn tipo" (Rusconi, 1981).
Esta propuesta de articulacin social hace referencia a un paradigma societal que
privilegia la estabilidad y consolidacin del sistema democrtico y a su gobernabilidad.
A la vez, existe consenso entre quienes abordan esta temtica, en cuanto a que el
potencial de redefinicin de comportamientos e identidades sociales que conllevan los
procesos de negociacin social, requeriran un escenario que slo puede ser proporcionado
desde el Estado (dos Santos, 1987). Quienes participan del debate advierten, sin embargo,
que la institucionalizacin del conflicto, para permitir un procesamiento integrador del
mismo, tiene entre sus condiciones una redistribucin de poder en funcin de la
representatividad social de los actores, y compensatoria del desigual poder de los mismos
en el mercado (Proyecto Regional PNUD-UNESCO-CLACSO-RLA 78/004/82/86).
Este ltimo aspecto nos remite a una paradoja terica y prctica: las posibilidades de
concertacin y estabilidad poltica sobre la base de sociedades y economas cada vez ms
heterogneas y polarizadas, son difciles de ser concretadas.
Cmo se manifiesta esta tensin en el tema de la participacin de los sectores ms
pobres, objeto de este trabajo?
Tambin en el campo de los enfoques participativos surge la concertacin como idea
superadora de las concepciones de participacin popular vigentes en las dos dcadas
anteriores, en las que se privilegiaba la relacin entre dos actores: el Estado y los grupos de
base.
Se propone, entonces, la apertura de espacios de negociacin ampliados con otras
organizaciones integradas a la estructura de poder, para obtener un compromiso creciente de
stas con la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin.
Como bien lo problematiza Carlos Franco (1988), recorriendo las experiencias de
concertacin en la regin y particularmente en la Argentina, en ninguno de los casos
conocidos, los contenidos de dichas experiencias y proyectos, se centraron en la definicin
de polticas sociales relacionadas con la cobertura nutricional, el descenso de la mortalidad
infantil, programas de vivienda, etctera.
En la reciente bibliografa sobre la concertacin, son reducidos o marginales los anlisis
especficos sobre las relaciones entre concertacin poltico-social y necesidades bsicas o
entre los agentes de la concertacin y las polticas sociales.
Los sectores llamados a concertar son aquellos cuyos recursos de poder les permiten
resolver la disputa por el excedente econmico en beneficio propio. Los sectores pobres no

20
tienen capacidad de representacin para presionar por sus propios intereses y condicionar
las decisiones de poltica pblica.
1.3.2. La mirada de las Naciones Unidas
El concepto de participacin fue debatido tambin en las agencias de Naciones Unidas.

Las recomendaciones sobre participacin dentro de la Estrategia Internacional de Desarrollo
para el Tercer Decenio, es decir, la dcada del '80, se orientan a concebir el objetivo del
desarrollo "como la constante mejora del bienestar de toda la poblacin, teniendo como
base su participacin completa en el proceso de desarrollo y una justa distribucin de los
beneficios que de l se derivan" (UN, International Development Strategy for the Third
Decade, 1981).
En el programa de accin de esta estrategia para Amrica latina, "la participacin de
todos los grupos sociales en el desarrollo, es concebida como un requisito para la
configuracin de sociedades ms justas e integradas y con destino propio, donde los
hombres encuentran reales posibilidades para la ms completa realizacin de sus poten-
cialidades" (CEPAL, 1981).
A fines del '80, el Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNSRID)
dise un programa especial de Participacin Social, definida como "los esfuerzos
organizados para incrementar el control sobre los recursos de instituciones reguladoras de
situaciones sociales dadas, por parte de grupos y movimientos que estn excluidos de tal
control" (UNSRID, 1981, en Pizarro, 1986).
Desde el punto de vista conceptual, Naciones Unidas dio un salto, desde la perspectiva
reduccionista del desarrollo de comunidades, a una comprensin ms ampliada de agentes
sociales intervinientes en los procesos de participacin. Tambin las nuevas definiciones
reconocen las condiciones injustas y excluyentes del contexto, desde el supuesto de que
stas podran ser corregidas a travs de la participacin "decisional" de los pobres.
Ms recientemente, a partir de 1990, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-
PNUD, llam la atencin acerca de que el proceso actual de liberalizacin,
ajuste estructural y privatizacin dej de lado la preocupacin por los pobres. Frente a
esta constatacin aparece el primer Informe sobre Desarrollo Humano que destaca "la
importancia de poner a la gente -sus necesidades, sus aspiraciones, sus opciones- en el
centro de las actividades del desarrollo. El Desarrollo Humano puede describirse cono un
proceso de ampliacin de las opciones de la gente". Al calificar la relacin entre desarrollo
humano y crecimiento econmico, las Naciones Unidas aseveran que si bien el crecimiento
econmico puede ser imprescindible para el desarrollo humano, se necesitan medidas
polticas concretas para traducir el progreso econmico en progreso humano.
Con relacin a la participacin social, el informe de 1996 convoca a los gobiernos a
promover formas ms abiertas y transparentes de democracia y de estilos de participacin
de la sociedad civil y de organizaciones comunitarias, a quienes considera cunas de la
democracia autntica. "Los gobiernos no pueden imponer la participacin desde arriba. Pero
asimismo, sta tampoco surge espontneamente desde abajo." As se exhorta a los estados a
apoyar iniciativas democrticas para que "florezcan muchas instituciones de la sociedad
civil desde los sindicatos hasta los grupos de la comunidad y las organizaciones no
gubernamentales" (PIJTUD, 1996).11 Los ltimos trabajos
11. El informe sobre Desarrollo Humano publicado por el PNUD en 1996 presenta nuevas dimensiones para incorporar al
concepto y, opero cionalizacin del Desarrollo 1-lumano que se traduce en el ndice de Desarrollo Humano, bajo el cual se
evala la situacin social de 174 pases. Estas dimensiones son: potenciacin (aumento de la capacidad de la gente en la
ampliacin de sus opciones y en la libertad), cooperacin (sentido de pertenencia, interaccin y cohesi)n social), equidad (no
slo en relacin con la riqueza y los ingresos sino en la capacidad bsica y las oportunidades), sustentabilidad (satisfacer las
necesidades de la generacin actual sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras) y seguridad (eliminando las
fuentes de inseguridad como la falta (le empleo, la enfermedad, la represin y toda forma de perturbacin nociva para la vida
cotidiana).

21
de Naciones Unidas enfatizan la necesidad de fortalecer las democracias, a la vez que
sostienen una concepcin integral del desarrollo centrada en el bienestar de la gente,
superando la clsica nocin que equipara los recursos humanos como otro insumo
productivo a la manera de "capital humano". La construccin del ndice de Desarrollo
Humano refleja, entonces, la relacin crecimiento/equidad, tomando una multiplicidad de
dimensiones que dan cuenta del desarrollo desigual entre los pases.
1.3.3. Los programas participativos de la democracia
El estado, con sus rutinas cristalizadas y su impronta partidista y clientelar, no fue lo

suficientemente capaz para incorporar en la prctica de los programas participativos
metodologas que apuntaran a la construccin de nuevas institucionalidades participativas,
en las que los grupos de base tuvieran capacidad de negociacin poltica.
Esto no se explica slo por los conocidos dficit en el aparato institucional, en sus
aspectos instrumentales y de gestin en el campo de la poltica social, sino por la preva-
lencia de una percepcin del Estado (y tambin del partido) como una "unidad externa" que
ordena los intercambios y fija normas tcnicas que aseguran el compromiso social
(Portantiero, 1988).
Con estas premisas, en el caso particular de la Argentina, no pudo superarse la
promocin de polticas participativas "desde arriba", aun cuando el gobierno democrtico de
1983 intent la reconstruccin de mbitos ms ampliarlos v pluralistas de participacin
social reivindicando fuertemente los procedimientos de la democracia formal.
En efecto, la participacin comenz a formar parte del discurso de los programas
sociales, extendindose ahora a otras reas estatales adems de la tradicional de Promocin
social.
Atento a la pobreza recin "descubierta", los programas participativos (se contabilizan
ms de 40) se disearon en funcin de poblaciones o temticas especficas:
El Plan Alimentario Nacional, Esfuerzo Compartido (Vivienda), Plan Nacional de
Alfabetizacin, Generacin (le Ocupacin Productiva, Educacin Ambiental, Participacin
Juvenil, Mujer Salud y Desarrollo, etctera.
Pero un aspecto interesante a ser destacado es que entre este semillero de propuestas se
elaboraron aquellas que intentaron instalarse en el campo de la cultura argentina y las
actitudes individuales. Los exponentes ms significativos fueron el Programa de
Democratizacin de la Cultura-PRONDEC, y el Congreso Pedaggico.
Se trataba de generar en la sociedad y en los ciudadanos una reflexin sobre sus
actitudes y hbitos autoritarios e intolerantes para modificarlos. En definitiva, estas
iniciativas se orientaron a la constitucin de un sujeto democrtico en todas las dimensiones
de su vida.
Muchos de estos programas apelaban a la metodologa "concertadora", en tanto
promovan espacios de debate con representacin ampliada de actores e intereses.
Otros retomaron las metodologas propias de la Educacin Popular y la Planificacin
Participativa, poniendo quiz su acento en las tcnicas de animacin ms que en las
perspectivas polticas que les dieron origen.
Algunos programas participativos incorporaron la nueva corriente de propuestas que
atendan a la descentralizacin del estado, revitalizando el papel del Municipio como
promotor de las polticas pblicas. As, se establecieron en muchos casos relaciones directas
Gobierno Nacional-Municipios, a travs de programas como el Social Bsico del rea de
Promocin Social.
Esta escena pblica para la pobreza y la participacin favoreci, asimismo, la creacin
de muchas Organizaciones No Gubernamentales de Promocin v Desarrollo.
Aunque existe poca evidencia del resultado de estos , programas, porque no han sido
evaluados en todas sus dimensiones, ellos estuvieron imbuidos de la mstica de la

22
democracia recin recuperada y de una percepcin casi mgica de los efectos de las
intervenciones participativas.
Se puso en evidencia, ms que nunca, el conflicto entre "lo tcnico" y "lo poltico", el
desencuentro entre la programacin "racional" y los intereses partidarios.
Un profundo desprecio por el asistencialismo, al menos a nivel del discurso, adjetiv a
todo programa social como participativo, especialmente en los primeros aos de la ad-
ministracin radical. Estas acciones se desplegaban en un contexto poltico en el que el
partido gobernante era virtualmente hegemnico, en medio de los xitos del plan econmico
y de la pretensin fundante de la 11 Repblica.
El voluntarismo social al que apelaban los programas nuevamente recort la realidad,
desvinculndola de los crticos procesos socio-polticos y econmicos ms globales que
sobrevinieron luego de las primeras euforias y que hicieron eclosin en la derrota electoral
de 1987.
A modo de sntesis
Colocando el anlisis en el campo de la participacin de los sectores ms desaventajados

y su modo particular de vinculacin con las reas del Estado que se han denominado
"gobierno paralelo de los pobres", pueden identificarse algunas cuestiones que ponen en
evidencia ciertas paradojas que van a iluminar el desarrollo posterior de este trabajo.
El auge del "participacionismo" social en programas ele lucha contra la pobreza, que se
plasma a partir de los '50 con el desarrollo de comunidades ti. luego con la promocin
social, se desplegaba en escenarios socio-polticos y econmicos que permitan pensar en
procesos evolutivos de algn grado de integracin social de los pobres. Se gener un
"argumento" que integraba el orden polticoideolgico, tcnico y el instrumental, orientado
tanto a la necesidad de control social como a la "esperanza" de grados crecientes de
inclusin a la modernidad.
Durante y posteriormente a las diferentes asociaciones entre el naciente neoliberalismo y
la seguridad nacional prosperan ricos debates conceptuales en torno a la pobreza, que la
recolocan en la centralidad del campo poltico recuperando la esfera de los valores como la
equidad, la tica y la justicia. Como se seal en el texto, esto queda demostrado en las
primeras posturas sobre necesidades bsicas y estilos de desarrollo, con una fuerte
alineacin de estas ideas tericas con las luchas polticas de los sectores populares y de
otros actores sociales. Pero junto con esta hiperpolitizacin comenz a coexistir un mundo
tecnocrtico que centr sus esfuerzos en categorizar y dimensionar a la pobreza y proponer
modelos de intervencin, que en la prctica poco y nada diferan del comunitarismo socio-
educativo.
Las polticas focalizadas que se implementarn como dogma en la dcada del '90
cristalizarn una programacin social que recorta a las poblaciones pobres en sus territorios
y devuelve a la microparticipacin las voces de los "beneficiarios".
Las democracias que se instalan a partir de la dcada de los '80 se enfrentan con los
nuevos escenarios del ajuste econmico. La constitucin de ciudadana a travs de la
integracin de vastos sectores de la poblacin es el mayor problema a enfrentar, dentro de
un esquema mercado cntrico, que expulsa del trabajo y de la educacin a vastos sectores de
la poblacin.
Mientras que algunas vctimas del ajuste aparecen en la escena pblica con el soporte
massmeditico, a travs de protestas, demandas y movilizaciones, la resolucin de los
problemas de los pobres y las propuestas participativas de los programas siguen recluidas en
un espacio de interaccin restringida, hegemonizado por la agenda estatal.

23
CAPTULO 2
La participacin entre las tensiones

de fin de siglo
Devolviendo la iniciativa a la sociedad y la "autarqua" a los pobres. (Generar sus propios
recursos, resolver sus propios problemas.)
En la dcada del '80 comienza a desmontarse el Estado de Bienestar. Se quiebra un

modelo de acumulacin, distribucin y consumo del producto social, que simultneamente
tensiona y pone en crisis el estilo de gestin estatal y transforma la estructura de la
sociedad, coincidente con la etapa de democratizacin de buena parte de los pases de
Amrica latina.
Ya es un lugar comn afirmar que en este fin de milenio estn cambiando los paradigmas
y escenarios polticos y culturales a nivel mundial, impactando con su abanico de
particularidades en los pases de la regin.
Sin entrar a profundizar en dicha temtica y solamente para contextuar este captulo, se
pueden relevar algunos procesos poltico-sociales significativos de esta etapa, llamada de
"modernizacin de ruptura": se consolidan los regmenes democrtico-liberales, hay mayores
espacios para la sociedad civil y a la vez que se valoriza el pluralismo, se reivindica
fuertemente el individualismo competitivo.
En este plano, se estara transitando por un pasaje desde un viejo "modelo de accin
colectiva revolucionaria", de corte ideolgico, heroico y totalizante hacia una poltica que
acepta el carcter incierto, ambivalente y limitado de la accin social (Garca Delgado, 1995).
Segn este autor, el eje del cambio del nuevo patrn de relaciones estado-sociedad, que
est en la base de estas transformaciones, puede sintetizarse en tres atributos:
- Mayor determinacin de lo econmico sobre lo poltico y social;
- de lo transnacional sobre lo nacional;
- de lo individual sobre lo colectivo.
En este marco, las tensiones que aparecen ms fuertes y condicionantes de la participacin

social en los tiempos de la democracia son: eficiencia-equidad, crecimiento-empleo e
inclusin-exclusin. En particular, este ltimo binomio tiene una relacin directa con la
participacin ciudadana.
En medio de estas tensiones, surcadas por la crisis de representatividad poltica y la
devaluacin del papel del Estado, se ha redescubierto a la sociedad civil. Este "redes-
cubrimiento" incluye al sector empresarial y al no lucrativo, compuesto por una gran variedad
de organizaciones (fundaciones, ONGs, asociaciones comunitarias). Como se ver ms
adelante, esta aproximacin a las organizaciones sociales, en el caso de los programas para los
"necesitados" es, en muchos casos, ms una cooptacin gubernamental de organizaciones
urgidas de recursos econmicos, que un estilo asociativo para problematizar y resolver
constantemente los desafos de la pobreza.
Las polticas de ajuste que vienen implementndose ,dejan grandes contingentes de
poblacin excluidos del producto social y de las decisiones polticas.

24
Simultneamente, mientras se desdibujan identidades colectivas en el marco de procesos
de desintegracin social, coexisten respuestas adaptativas a la vez que innovadoras de los
sectores populares frente a la crisis.
Emergen nuevos actores de la poltica social, quienes tienen que "hacerse cargo" de su
situacin de desventaja frente t~ una oferta pblica que reduce su agenda de intervencin.
Como se ha visto en el recorrido histrico, la proliferacin de proyectos "participativos"
fue posible, sobre todo desde el sector pblico, en un contexto en el que el estado tena
capacidad distributiva y en el que la matriz de relaciones entre el estado, el sistema poltico y
la sociedad civil se caracteriz por una "suerte de fusin entre estos tres elementos, ya fuera
como imbricacin entre alguno de ellos, ya fuera subordinando los unos a los otros, ya fuera
suprimiendo algunos" (carretn, 1995).
Los aos '90 encuentra a los pases de Amrica latina desplegando una poltica social
compensatoria, subordinada a las demandas de la modernizacin econmica y, en particular,
del equilibrio fiscal. Descentralizacin, localizacin y privatizacin como transferencia de
resposabilidades de la sociedad civil aparecen como los nuevos paradigmas, atados a fuertes
condicionamientos de los organismos internacionales que proveen el financiamiento.
Tambin se producen cambios en la cultura poltica:
se va transitando progresivamente desde un modelo que identificaba democracia con
participacin de masas y fuertes liderazgos (del tipo nacionalista-popular), hacia otro que
reivindica un estilo de democracia liberal y representativa.
"Si en el formato anterior la democracia fue asimilada a los conceptos de distribucin,
participacin e igualdad, con fuerte contenido de poder popular, en el nuevo adquiere el
sentido de procedimiento, de representacin y de libertad." (Garca Delgado, 1996)
Ello no significa que no persista en el imaginario social la idea de democracia, asociada
a un principio tico de integracin y participacin social, situacin que est presente como
teln de fondo y que aporta a la contradiccin entre creencias, discursos y prcticas.
Paralelamente, en el escenario estatal del ajuste, parecera que pobreza y participacin de
los pobres en proyectos conforman un binomio residual desvinculado de la lgica de la
modernizacin. Los sectores influyentes "negocian", "concertar", "pactan". Para los pobres,
la participacin puertas adentro de sus comunidades.
La semntica de los decisores y operadores de la poltica social ha incorporado las
nuevas perspectivas de la valorizacin de la sociedad civil, la ciudadana social y la'
promocin de los derechos como marco referencia) para la fundamentacin de los
programas y proyectos. Sin embargo, las convocatorias de participacin a los pobres, las
prcticas y las metodologas que las sustentan estn muy lejos de responder a esa esfera de
universalidad que conllevan los derechos, al menos en sus dimensiones de conocimiento,
defensa, reivindicacin individual v colectiva y generacin de nuevos derechos.
Esta brecha es ms visible en tanto los sistemas de integracin social por excelencia,
como la educacin y el trabajo, va insercin en el mercado, ya no cumplen una funcin
inclusiva.
En dcadas anteriores, la concepcin de la participacin "comunitaria", el proceso
educativo que implicaba y su consecuente apelacin a las resistencias al cambio, eran
congruentes con una perspectiva macro del progreso ilimitado y del papel del Estado como
agente distributivo e integrador. En todo caso, la participacin de los ms necesitados
apareca como un trnsito para el acceso final a ciertos bienes y servicios y para la
obtencin de destrezas organizativas y de gestin, en un escenario que aseguraba la
esperanza de movilidad social. El fin de siglo encuentra a estos escenarios cada vez ms
restringidos y a los sistemas integradores ms segmentados y excluyentes.12
En este contexto, aunque se hayan erradicado las definiciones de participacin pasadas
de moda, la orientacin y las prcticas propuestas por los programas sociales siguen
reducindola dentro de mbitos territoriales micro, acotando los temas/problemas de los
pobres y las ofertas vigentes. Paralelamente intentan escindir en estas poblaciones la esfera

25
de la satisfaccin de sus necesidades puntuales, del campo poltico de la reivindicacin de
los derechos.
Cualquier proceso participativo, en el que la accin colectiva trascienda la demanda
particularista de bienes y servicios, es vivida por los operadores de las polticas sociales
como un cuestionamiento al modelo de gestin vigente. Este fenmeno de "miedo a la
participacin" es tan viejo como los conflictos en las relaciones de poder, aunque adquiere
una connotacin visiblemente paradjica en el campo de los programas sociales que
persistentemente la proclaman, contradiccin que resulta sumamente expresiva no
solamente en esquemas autoritarios, sino tambin en sistemas democrticos en los que
prevalece al clientelismo poltico y social.
En democracias con "ciudadana de baja intensidad",13 los ms pobres resuelven sus
necesidades bsicas en forma cada vez ms dependiente del Estado Asistencial. Es el estado
quien construye hegemnicamente las ofertas y demandas y los procesos y alcances
participativos de los programas. Es decir, el estado sigue siendo el agente distributivo
central de los dos tipos de bienes ms escasos para los excluidos: satisfactores tangibles y
poder (al menos micro-poder).
En efecto, el modelo "estadocntrico" denostado en todos los campos, sigue cada vez
ms vigente en el rea de las polticas asistenciales y promocionales.
En relacin con el poder, ste es otorgado a lderes locales, mujeres promotoras o
asociaciones a las que se les transfieren recursos y se les asignan papeles en el esquema de
reparto. Estas atribuciones legitiman y brindan a grupos y personas identidad social,
autoestima y una sensacin de "pertenencia" a un sistema de reconocimiento social ms
amplio o a una red de lealtades.
Como lo planteaba Pizzorno en los '70, existe un tipo ele participacin "civil" que es la
expresin de solidaridades que se forman en torno a intereses privados y que "reciben una
apreciacin positiva del sistema dominante".
Esencialmente esta participacin "se lleva a cabo con Vistas a una confirmacin de la
estructura social existente, aunque no excluye la accin de modificacin y correccin del
funcionamiento del sistema". "Una amplia difusin de este tipo de participacin indica un
alto grado de integracin entre sociedad civil y estado, ausencia de polarizacin social en la
poltica y una dbil incidencia de los partidos de masas." (Pizzorno, 1976)
No est de ms aclarar que los modelos de participacin "socialmente aceptables", que se
despliegan en esferas localistas (generalmente barriales), a la manera de "solidaridades
prximas", pueden resultar altamente positivos para los grupos beneficiarios tanto en el
plano de la satisfaccin de ciertas demandas y necesidades, como en el de la construccin
de identidades individuales y colectivas. En ocasiones y a pesar de los objetivos de control
social que animan a los agentes convocantes, estas modalidades acotadas de participacin
pueden transformarse en acciones colectivas con mayor capacidad de agregar intereses y (le
demandar espacios decisorios ms estratgicos.
Estos temas sern retomados ms adelante, cuando se avance en la identificacin de los
modelos de participacin.
12. Puede sealarse que se asiste a una prdida del ideario de inclusin social que caracteriz al Estado de Bienestar an en
su manifestaciones ms imperfectas. La crisis del Estado de Bienestar en la regin implica la desarticulacin de los elementos
que definan esa dinmica incluyente y la estimulacin de tuerzas que accionan en un sentido contrario. Se tratara de la
imposicin de un nuevo rgimen que simboliza un ideario diferente: uno de exclusin social. Desde esta ptica la pobreza y el
desempleo son los sntomas ms evidentes de la dinmica excluyente." (Lo Vuolo, Rubn, "A modo de presentacin: los conte-
nidos de la propuesta del ingreso ciudadano", en Rubn Lo Vuolo, Alberto Bar!)cito v otros, Contra la exclusin, la propuesta
del Ingreso Ciudadano, CIEPP Mio y Dvila Editores, Buenos Aires, 1996.)
13. Guillermo O'Donnell habla de pases con ciudadana de baja intensidad, caracterizando a aquellos cuyo grado de
"democraticidad" es relativo, segn los grados existentes de justicia e igualdad. "As, varias formas de discriminacin, la
pobreza generalizada y su correlato -una extrema disparidad en la distribucin de los recursos (no slo econmicos)- van de la
mano con baja intensidad de la ciudadana." En "Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales",
Desarrollo Econmico, vol. n 33, 130, 1993.

26
2.1. El "estado del arte" de la participacin
Perversiones o posibilidades?
En esta parte del trabajo, se caracterizarn los modos ms arquetpicos de operar las
polticas y programas participativos en los actuales escenarios, presentando cinco tipos de
participacin que no slo no son excluyentes, sino muchas veces complementarios v
mutuamente reforzadores.
Se han exagerado ciertos rasgos en la descripcin de cada una de las caracterizaciones
que siguen, porque se pretende que esta reconstruccin encienda un foco de atencin y
reflexin en torno de algunas propuestas, a veces ingenuamente adoptadas por funcionarios,
programadores y trabajadores sociales y otras veces no tan ingenuamente por quienes
pretenden instalar un "sentido comn legitimador" (Hinkelammert, 1986).
2.1.1. La participacin para la sobrevivencia
Bajo el paradigma casi incuestionado de la "autogestin", se privilegia la idea de que los

grupos en desventaja, solos o con el apoyo de organizaciones privadas y/o pblicas, son
capaces de generar recursos fsicos, econmicos y organizacionales. Subyace la idea de una
vuelta al estado subsidiario en su mnima expresin.
A la vez sta es la lgica de muchas agencias de financiamiento que aportan recursos a
ONGs, mediadoras entre los grupos de base y los fondos donados, constituyendo una
"cadena de la ayuda" (Organismos Internacionales de financiamiento-Estado-ONGs -
Grupos pobres) que obtendra su xito en el logro de la comunidad autogestionaria.
Frente a crisis profundas de las economas nacionales, como lo fue el fenmeno
hiperinflacionario desatado en la Argentina a mediados de 1989, emergieron algunas
manifestaciones de los grupos ms afectados, como saqueos a los supermercados y
proliferacin de ollas y comedores populares. Esto gener un doble fenmeno: por un lado,
qued expuesta la capacidad de los sectores populares para articular respuestas solidarias
que paliaran la crisis, que en algunos casos significaron el surgimiento o la consolidacin de
modalidades innovadoras de accin colectiva. Por el otro, se instal en las instituciones
pblicas y privadas de ayuda la "cultura de la emergencia" que, adems de consolidar el
modelo asistencial, fortaleci la creencia en la autogestin de los pobres en torno a la sub-
sistencia, acompaada, en todo caso por la provisin pblica y/o privada, de insumos
elementales.
La crisis, de esta forma, sera administrada socialmente por los sectores que la padecen
en sus aspectos ms crudos, nucleados en general en torno a necesidades alimentarias.
Los gobiernos centrales, provinciales y/o locales instrumentaron, a la luz de la
"emergencia social", programas de carcter "participativo", a travs de la transferencia de
recursos (cheques o alimentos), promoviendo y apoyando formas de organizacin
comunitaria desocializacin del trabajo (compras, reparto de alimentos, cocina y atencin
de comedores, etctera).
En la medida en que las formas de interaccin social que genera la relacin entre estas
necesidades y respuestas particularistas sean asumidas y legitimadas como "la participacin
posible y realista" en el actual contexto socioeconmico, se corren riesgos de desactivar el
proceso de demanda social ms calificada frente al estado y a otras instancias de poder.
Otro de los riesgos es la tendencia a convertir en una suerte de "modelo alternativo" a
estrategias de sobrevivencia del sector informal, sin indagar si aquello que aparece como
creatividad de los grupos, son respuestas coyunturales defensivas ante una experiencia
traumtica comn.
Esta participacin para la sobrevivencia podra comenzar a superar su carcter restringido
y marginal en tanto deje de ser idealizada por tcnicos y funcionarios, intentando potenciar en
algunas de estas experiencias los grmenes de relaciones sociales efectivamente novedosas
que - puedan contener. Tambin aqu se corren riesgos de generalizaciones apresuradas que

27
nuevamente realimenten el asistencialismo bajo el discurso de la autonoma de los grupos
pobres.
2.1.2. La participacin localista
En los ltimos aos y desde vertientes terico-ideolgicas diversas y aun enfrentadas, la

dimensin "local", como contrapuesta a su nocin correlativa de "lo global" (Arocena, 1988),
es objeto de numerosas reflexiones y debates, que a su vez generan propuestas de estrategias y
polticas vinculadas especialmente al desarrollo y a la accin social territorial.
Asociado a ello, y sustentando una posicin crtica al excesivo centralismo propio de las
estructuras polticoadministrativas de los pases latinoamericanos, los temas de la
descentralizacin y el papel del municipio son visualizados por distintas corrientes como
instrumentos e instancias para promover el desarrollo local.
Las ms progresistas (Borja, 1987; Rondinelli, 1981; Filgueira, 1985), quizs ante la
prdida de referentes institucionales globales, al desencanto frente a los modelos totalizantes
v a la otrora idea rectora de "proyecto nacional", proponen al espacio local como mbito de
realizacin de la democracia, en general argumentando las posibilidades que encierra como
viabilizador de formas de concertacin social y ele mecanismos de desburocratizacin.
Estos autores asocian la descentralizacin con un proceso de progresiva incorporacin de
los sectores excluidos ~- ,Marginados y con un mayor control y participacin popular en la
actuacin de las administraciones pblicas (Borja, 1987).
En general estos abordajes se inscriben en la discusin ce una reforma del estado basada
en el aumento de la injerencia y el cambio del estilo de participacin de la sociedad en la
trama pblica (Arocena, 1988).
Algunas posiciones crticas en relacin con estos supuestos, como las de De Mattos y
Coraggio, entre otros, sealan que es cuestionable que la descentralizacin sea realmente
efectiva para lograr estos objetivos, sin desmedro de que pueda ocasionar resultados
favorables a ciertas comunidades locales.
El argumento central de ambos parte del reconocimiento del avance del capitalismo en
nuestros pases y de la consecuente transectorializacin y transregionalizacin de las
inversiones, lo que indica que los procesos relevantes de acumulacin en cada mbito
nacional han comenzado a estar protagonizados por grupos econmicos que despliegan sus
acciones desbordando sus lmites sectoriales y/o territoriales iniciales.
Se estara dando un "proceso de desarraigo territorial" en el cual el capital pierde
paulatinamente su sentido de pertenencia local. Este condicionamiento estructural relativiza el
discurso que sostiene que la descentralizacin por s misma, contribuye a que se produzcan
"transformaciones socioeconmicas de tendencia igualitaria" o "crecimiento con equidad" en las
colectividades locales.
"Es irreal considerar las relaciones interpersonales sin mediaciones del mercado y de la
poltica y separadas de la totalidad social, en un mundo donde los medios nos homogeneizan a
escala intercontinental y las tecnologas no son resultado de procesos controlables por los
actores locales y las fuerzas econmicas y polticas que condicionan nuestra vida cotidiana no
son locales sino mundiales o por lo menos nacionales" (Coraggio, 1988).
En relacin directa con el tema de la participacin social, estos debates invitan a recolocarla
en un espacio que incorpora las tensiones propias de las dos posturas descritas (que pueden
simplificarse como optimistas y escpticas), en trminos de la relacin desarrollo local-
democracia.
Efectivamente, podra afirmarse que el escenario local contiene todas las potencialidades
para ejercer formas institucionales de gobierno con participacin ciudadana (en un plano ms
macro) y todas las restricciones que conlleva identificar Desarrollo Local cuando no es ms que
la reduccin de las poblaciones pobres a sus propios barrios (en las intervenciones micro).

28
Por otra parte, y considerando estas supuestas tensiones entre lo micro y lo macro, entre lo
"global" y lo "singular", puede hablarse de formas institucionales y representativas de
participacin a nivel macro, desarticuladas de modalidades de participacin de la gente en torno
a intereses particulares que hacen a su bienestar inmediato (la educacin de sus hijos, el agua
potable, la vivienda, etctera)?
Si bien las posiciones escpticas alertan adecuadamente sobre el peligro de la idealizacin de
la vida cotidiana y comunitaria, es difcil imaginar una institucionalidad democrtica sin una
"continuidad necesaria entre el lenguaje (discursos, significados, sentidos), la vida cotidiana y la
vida poltica y esto exige un sustrato de experiencias adquiridas en los lugares donde se vive, se
trabaja, se estudia" (Nun, 1987).
Pero volviendo a la gestin actual de los programas y proyectos autodenominados
participativos, no son estos ltimos los argumentos que los sustentan, ni tampoco suelen
disearse en el marco de una estrategia que apunte a articular el mundo de las necesidades "de la
proximidad" con el de la integracin de demandas en el nivel poltico-institucional.
Ms bien, en forma implcita, parecera que el modo de intervencin en los "territorios" de la
pobreza asumiera formas clientelares y asistenciales de regulacin y control comunitario. "La
movilizacin de las fuerzas locales con el fin de encontrar soluciones in situ favorece el riesgo
de repliegue dentro del barrio, en tanto que numerosos parmetros, sobre todo en materia de
empleo, escapan a ese nivel" (Prvot Schapira, 1996).14
Desde el polo institucional, por otra parte, las instancias de representacin de la sociedad
civil a nivel municipal que hoy se promueven con status constitucional en muchos pases
(consejos de polticas sociales, comits intersectoriales, etctera) frecuentemente asumen
formas ritualistas y escasamente inclusivas de los sectores de menores recursos. As, por
ejemplo, la participacin formalizada en el gobierno local se asocia a una modalidad de
convocatoria, bastante generalizada, a organizaciones intermedias (promoviendo tanto la
creacin como el fortalecimiento de las existentes) que entraran en una suerte de sociedad
con el municipio, regida por criterios cuasi empresariales, en general para la provisin de
bienes de consumo colectivo.
En este caso, quedan afuera de los acuerdos aquellos sectores sociales que no tienen
recursos para aportar y cuyas reivindicaciones poco interesan a los sectores ms solventes,
ellos "participarn" en proyectos en los que aportarn mano de obra para el mejoramiento del
barrio y as sern los "protagonistas" del bienestar de su vida cotidiana.
Retomando la afirmacin acerca de la viabilidad del desarrollo de experiencias
participativas en los espacios locales y la consecuente necesidad de "desterritorializar" la po-
breza y experimentar formas de intervencin real de los ciudadanos en la gestin
gubernamental, es necesario reivindicar modalidades de participacin que involucren una
vinculacin orgnica entre estructuras de gestin sociogubernamentales y prcticas
democrticas descentralizadas y articuladas entre s- en torno a intereses especficos.
La activacin de estos movimientos de participacin ascendente y descendente (Bobbio,
1984)15 puede superar las deformaciones del formalismo y burocratizacin de ciertos arreglos
organizacionales vacos de representacion16 y del encierro territorial de los que no tienen voz.
El prerrequisito es la construccin colectiva y progresiva de la viabilidad tcnico-poltica de
las propuestas. Es una opcin no slo ideolgica y conceptual sino tambin metodolgica y de
formacin intencional de todos los actores en el ejercicio de liderazgos democrticos.
14. "No se aprecia la instauracin de formas de distribucin (y transferencia, segn las autoras) entre los diferentes
territorios ni estructuras de solidaridad entre las comunas; por el contrario, la reorganizacin planeada por las provincias se
inscribe en la lgica del `divide y vencers', basada en los localismos y los particularismos de los territorios." Marie France
Prvot Schapira: "I.as polticas de lucha contra la pobreza en la periferia de Buenos Aires, 1984-1994". Fn ReviHa Mexicana
de Sociologa. vol. 5, n 2, 1996.
15. La distincin que entra en juego ya no es aquella entre poder de muchos o de pocos sino aquella entre poder ascendente
y poder descendente. La democracia moderna naci como mtodo de legitimacin y control de las decisiones polticas en
sentido estricto, o de gobierno propiamente dicho, tanto na

29
2.1.3. Neobeneficencia participativa
A partir de argumentos que ponen el acento en la actual crisis fiscal del estado, de la cual
se desprende la necesidad de reducir el gasto social, surge el nuevo paradigma de la
focalizacin (targetting). La propuesta de polticas y programas orientados a grupos focales se
asocia en general, a una crtica a la prestacin universal de servicios.
Esta prioridad en la atencin de los grupos vulnerables se operacionaliza a travs de la
creacin de Fondos de Desarrollo o programas similares con financiamiento externo, que en
general funcionan al margen de las estructuras sectoriales clsicas.
Bsicamente la perspectiva de la focalizacin supone concentrar los recursos de la poltica
social en los grupos caracterizados como "vulnerables".
Si bien tiene legitimidad la preocupacin por refinar los diagnsticos y la caracterizacin
de las poblaciones que requieren mayor urgencia en la atencin (nios de 0-5 aos, mujeres
embarazadas, barrios carenciados), la construccin de estos grupos objetivos desde los
espacios tcnico-institucionales conlleva algunas limitaciones y peligros.
Por un lado, esta identificacin de categoras tcnicas cristaliza situaciones de pobreza
que son en realidad muy complejas, heterogneas y de fronteras difusas.
Por otra parte, las propuestas de focalizacin parecen ignorar la multicausalidad del
fenmeno de la pobreza. Cada vez se articulan menos con dimensiones que contemplen la
necesidad de tomar medidas en el campo de la poltica econmica (ingreso, empleo,
estructura de la propiedad, estructura tributaria) y del mercado (fijacin de algunos precios),
para combatir sus causas (Sojo, 1990).
El sujeto de la focalizacin es percibido desde su situacin de grupo carente de servicios,
ms que desde su posicin en las relaciones econmicas y polticas.
Los diagnsticos en los cuales se basa el diseo de los programas focalizados no
expresan dinmicamente el cuadro de interacciones sociales, econmicas y. polticas de
estos grupos, con lo cual no permiten definir con precisin ni las metas ni los recursos ni los
programas en que se expresan las polticas pblicas (Franco, 1988). Esto no es slo un
problema de definicin tcnica, en tanto la interpretacin de la realidad es en s misma un
proceso poltico en el cual toman parte no slo los expertos sobre la base de su
conocimiento particular y orientacin valorativa, sino tambin otros actores de la escena
pblica (organismos internacionales, partidos polticos, iglesias, etctera) (Offe, 1995).
El uso del trmino "neobeneficencia" (Isuani, 1990) hace referencia al criterio residual y
claramente restringido que la propuesta actual sostiene para la atencin de los ms pobres,
reflejado entre otras cuestiones, en el "achicamiento de la agenda" de programas para
pobres, en la yuxtaposicin de proyectos para una misma poblacin, en la baja calidad de la
oferta de bienes y servicios a la que accede las poblaciones pobres, y la atomizacin de los
recursos financieros a travs de mltiples iniciativas desarticuladas. De ah que el autor
citado exprese que las polticas de focalizacin "atienden con muy poquito a pocos".
Sin duda, deben definirse criterios de selectividad para cubrir algunas necesidades
bsicas que hacen a la sobrevivencia. "Mientras que, por ejemplo, las polticas alimentarias
pueden y deben ser focalizados en aquella poblacin que precisa los alimentos, la atencin a
la salud debe ser para todos e implica trabajar sobre la estructura de la salud pblica y la
seguridad social" (Bustelo e Isuani, 1991).
cional como local, donde el individuo es tomado en consideracin en su papel general de ciudadano y no en la multiplicidad
de sus papeles especficos de feligreses de una iglesia, de trabajador, de estudiante, de soldado, de consumidor, de enfermo,
etctera. Bobbio, N.: El futuro de la Democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984.
16. El criterio de representacin es fundamental, no slo en su referencia a los aspectos procesales de la toma de decisiones
colectiva, sino valores y prcticas democrticas desplegadas en la "unidad barrio" y en las instancias polticas de mayor
agregacin (juntas Interbarriales, Comits de Salud, Consejos Municipales).

30
Difcilmente un encuadre de polticas con estas caractersticas, que segmenta a la
poblacin en categoras de necesidades y carencias particulares, pueda propiciar ms que
declarativamente la promocin de la participacin social. Los individuos y grupos pobres
construidos desde la racionalidad tcnica como "beneficiarios" a partir de carencias
especficas, se colocan en espacios reales y simblicos de participacin reducidos al campo
acotado y predefinido por el dficit (juntarse para dar de comer, para construir obras de
infraestructura, para capacitarse para la atencin de los nios). Este es un tema complejo,
porque aqu se juegan tanto las percepciones subjetivas que cada individuo tiene con
relacin a la posicin que ocupa en el sistema de relaciones sociales, como el balance que
las personas o grupos "focalizados" realizan de los costos y beneficios que acarrea "salirse"
de su categora de beneficiario.
Por ltimo, la focalizacin a ultranza deja expuesta la desintegracin de la trama social.
En este punto vale la pena cerrar estas reflexiones citando a Claus Offe (1995):
Cuanto ms especializadas se vuelven las polticas sociales en trminos de categoras sociales y categoras
de necesidades, ms tienden a socavar aquella parte del apoyo pblico que se deriva del clculo de
probabilidad del inters propio de cada uno. Cuanto ms individualizadas se vuelven las estructuras sociales,
cuanto ms difieren los modos de vida y cuanto ms fragmentados son los actores colectivos, menores son las
razones para que los individuos se vean a s mismos como pertenecientes a una determinada categora social
con una comunidad compartida de destinos y riesgos socio-econmicos, y mayores razones tendrn los
hacedores de poltica social para "focalizar" programas en las siempre estrechas categoras sociales y
categoras de necesidad.
A la vez que se incrementa geomtricamente la dependencia de los beneficiarios

(asistencial y clientelar) con el estado y/o las organizaciones no gubernamentales de apoyo.
2.1.4. La participacin privatizada
Este punto se concentra fundamentalmente en las relaciones entre el Estado y la sociedad

civil, representadas por el denominado Tercer Sector, Sector Independiente o No
Gubernamental, frente a la comprobacin de que en el actual contexto de polticas
gubernamentales compensatorias, las organizaciones de la sociedad civil hoy parecen ser
"redescubiertas" por el Estado, para establecer con ellas una suerte de sociedad para la
accin social.
En un documento que analiza esta temtica en el marco de la actual reduccin del papel
y funciones sociales del Estado, Eduardo Bustelo expresa:
Es importante destacar que, en el caso de los organismos no gubernamentales, las transferencias (de los gastos)
se concentraran principalmente -aunque no exclusivamente- sobre servicios sociales especialmente destinados a
servir a los sectores de bajos ingresos en los que es casi imposible "recuperar costos" y/o en servicios de un
elevado costo por beneficiario (por ejemplo: pacientes crnicos, discapacitados, menores abandonados, etc.). En
los casos de servicios a sectores de ingresos medios v altos, la idea predominante es la de la privatizacin.17
Existe una encendida polmica acerca de las diversas ideologas y racionalidades que
fundamentan esta revalorizacin de la sociedad civil. Ellas se despliegan desde crticas a la
lgica subyacente de privatizacin de lo social como consecuencia del desmantelamiento de
los Estados de Bienestar, hasta valorizaciones acerca del potencial social de las
organizaciones para realizar acciones de bien comn, activar la participacin y promover
actitudes democrticas y solidarias.
17. Bustelo, Eduardo. "El Abrazo". Enoikos, Revista de la facultad de Ciencias Econmicas-UBA, ao 3, n 9, diciembre de
1995.

31
Cualquiera que sea el partido que se tome frente a estas perspectivas, lo que s se
constata en la realidad es que hoy, en medio de sistemas democrticos de economa abierta,
resulta inviable encarar polticas o programas sociales sin asumir un "modelo mixto" de
trabajo entre el estado y sus servicios, el sector no gubernamental, las organizaciones
comunitarias, actores del mundo acadmico, empresario, de la comunicacin social, y del
que podramos llamar sector informal, constituido por la familia y las redes de parentesco y
vecindad.
Pero este sistema "deseable" se despliega en un escenario en el que las organizaciones no
gubernamentales ven restringidos sus presupuestos para funcionamiento, en especial por prdida
de acceso al financiamiento externo de las agencias de cooperacin para el desarrollo.
Por lo tanto, se conforma un binomio integrado por un Estado que las identifica como
reaseguro de eficiencia y eficacia y por organizaciones que encuentran en ste casi la nica
fuente de recursos y la posibilidad de brindar servicios continuadamente a su poblacin-
objetivo. As, se instaura una relacin, cuya lectura desde la "historia oficial" de las mismas
ONGs y del sector gubernamental se traducira en:
a) La emergencia de un modelo de relacin ms "instrumental y profesionalizado",

sostenido por criterios de eficiencia y eficacia, que ubicara tericamente a los dos
sujetos de la ecuacin en una cierta igualdad de intereses y poder para negociar.
b) Aun cuando las organizaciones sean convocadas "de a una", tendran mayores grados de
libertad para colocar remas, para poner en escala su experiencia, para operar como
consultoras especializadas y definir con autonoma las tecnologas sociales a adoptar.
c) El Estado, a su vez, avanzara hacia modalidades mixtas en la gestin de las polticas

pblicas, reservndose roles de financiamiento y control e incrementando su capacidad
analtica para sistematizar una programacin de acciones cada vez ms articuladas,
costo-eficaces y de mayor impacto en los que menos tienen.
Si bien estos criterios pueden ser poco discutibles en trminos ideales, por lo que operan
como discurso circulante en el campo de las polticas sociales, lo que importa (como en todo
proceso de concertacin entre distintos actores) es el grado real de paridad que se establece en
las relaciones, la legitimidad y representatividad de los actores que "pactan" y el estilo de
vnculo que se instala -a modo de reglas del juego- para procesar, acordar y ejecutar decisiones
consensuadas. Esto, sin dejar de considerar cules son los criterios utilizados para seleccionar a
las organizaciones-socios.
Es precisamente acerca de los "cmo" se desarrolla esta proclamada articulacin entre el
Estado y las organizaciones no gubernamentales donde se pretende ubicar estas reflexiones.
Las relaciones entre ambos actores no irrumpen como novedad en estos nuevos escenarios.
Aunque desplegada bajo un discurso con menor carga pluralista que el actual, la vida conyugal
entre el estado y el tercer sector no es reciente. De hecho siempre las llamadas reas sociales del
Estado fueron referentes de las demandas asistenciales y de los procesos participativos liderados
por distintas asociaciones, al actuar las primeras como organizadoras de los mecanismos de
control poltico-institucional y cultural establecidos para las organizaciones de la sociedad civil.
Pero a medida que el Estado se reduce progresivamente y que las organizaciones de masa
partidarias y sectoriales entran en crisis a la par que se producen las reformas en el aparato
estatal (privatizaciones, desregulacin, racionalizacin), se van modificando los canales de
formacin y transmisin de demandas. As es como el estado asistencial va distribuyendo sus
recursos a actores sociales cada vez ms heterogneos y disgregados, constituyendo
mecanismos de relacin que avanzaron desde el asistencialismo, como modo de reparto
clsico (caritativo o tecnocrtico) a formas de clientelismo que asumen estilos cada vez ms
personalistas y ejecutivistas.

32
Contribuye a fortalecer y condicionar estas tendencias el considerable incremento de
proyectos con financiamiento externo al estilo de Fondos Sociales, que proclaman
insistentemente que las organizaciones no gubernamentales de desarrollo y asistenciales que
operan territorialmente deberan ser constituidas como actores relevantes por parte del
estado para la ejecucin de programas sociales.
Nunca como ahora los organismos internacionales de cooperacin (entre otros el BID, el
Banco Mundial), tras un discurso que denuncia la ineficacia e ineficiencia de los aparatos
estatales para la gestin de la accin social, otorgan a estas organizaciones un papel
excluyente en la operacin de los programas sociales. Se les adjudica tambin, el papel de
"auditores sociales", en tanto seran los agentes ms confiables para controlar el uso de los
recursos y evaluar la "satisfaccin de los usuarios".
Entonces el "encantamiento" del Estado con las ONGs estara construyendo un nuevo
contrato de poltica social? Este estilo de vnculo, que parece perfilarse como bsicamente
clientelar, es un tipo de participacin no moderno -pero el nico posible- del universo no
gubernamental en las polticas de desarrollo social?
A continuacin se desarrollarn algunos argumentos que intentan desentraar estas y
otras cuestiones referidas al nuevo "matrimonio turbulento" entre el estado y las ONGs.
a) Acerca de la independencia y capacidad de las organizaciones para problematizar los

temas sociales.
En los aos '60 y '70, la gama de proyectos que se apoyaban desde un Estado de
Bienestar con ms recursos financieros daba cuenta de necesidades ms diversas de las
poblaciones pobres, tales como infraestructura urbana, equipamiento comunitario, escuelas,
vivienda social, proyectos productivos, comedores escolares, capacitacin laboral, etctera.
Posteriormente, desde el sector gubernamental orientado a la asistencia y promocin de
los pobres, se produjo un vaciamiento de los temas que se constituan en lneas de apoyo
financiero, a la par que los organismos de cooperacin internacionales fijaban agendas
temticas cada vez ms cerradas, para canalizar los recursos financieros.
Efectivamente, en un marco de reduccin del gasto social y de sucesivos cambios en el
diseo estructural de los sectores, el peso de los programas de infraestructura urbana, por
ejemplo, disminuy notablemente, colocndose como eje de las polticas asistenciales a los
programas alimentarios o tematizando cuestiones o poblaciones que los organismos fi-
nancieros internacionales priorizaban (jvenes, mujeres).
En consonancia con esto, las organizaciones no gubernamentales comenzaron a definir
sus demandas de acuerdo con la oferta estatal, achicando la gama de problemas a cubrir y
reformulando sus objetivos Y actividades con las bases. Aun empobrecido, el Estado sigui
modelando las relaciones con las instituciones sociales, siendo las nicas demandas
procesables, al decir de Caldern y dos Santos, "aquellas cuya satisfaccin es posible en los
ms rigurosos marcos del sistema". 18
Los gobiernos democrticos, frente a las nuevas reestructuraciones, slo pudieron
desplegar un "clientelismo tradicional de pocos recursos", achicndose la gama de temas de
la agenda de la promocin y la asistencia social. A la par que, sobre todo las asociaciones
vecinales disminuyeron su capacidad de presin y negociacin, comenzando un retroceso a
las prcticas ms expresivas de prebendismos y personalismos poltico-partidarios. De todas
maneras, en los primeros tramos de la democracia, las organizaciones demostraron mayor
capacidad de articulacin y presin, si no para imponer nuevas problemticas para su
tratamiento, al menos para impulsar modalidades ms innovadoras para resolver temas
priorizados. En 1991 se constituye, en la Argentina, el Primer Foro Nacional de ONGs,
cuyos propsitos atendan no slo a crear un espacio de articulacin y debate entre ellas,
18. Caldern, Fernando S' dos Santos, Mario: Sociedades sin atajos, Buenos aires, Paids, 1995.

33
sino tambin para contar con un marco comn que les permitiera vincularse con el Estado
democrtico, conservando su misin de "conciencia social" para asegurar la politizacin de
la pobreza. 19
El caso del Movimiento para el Hbitat en la Repblica Argentina, que aglutin ONGs y
grupos de base, es un ejemplo de impacto en las polticas pblicas para definir operatorias
de vivienda adecuadas a las necesidades y posibilidades de los sectores ms pobres.
Cabe aclarar que no se hace referencia aqu a los mltiples movimientos sociales entre
los que pueden destacarse los que surgieron para defensa y promocin de derechos, como el
caso del Movimiento Nacional de Nios y Nias de la calle de Brasil, creado en 1985, que,
a la vez ce movilizar a la poblacin infantil y a numerosas asociaciones de la sociedad civil
brasilea, apunta a la creacin de polticas pblicas y de modalidades de gestin institu-
cional participativas. El caso de este tipo de movimientos o movilizaciones populares en
torno a temas como la justicia, derechos de minoras o poblaciones especficas, su
permanencia y sustentabilidad y su impacto en la agenda poltica y social merecen un marco
de anlisis diferente del de los programas y proyectos "participativos" destinados a los ms
pobres.
b) Acerca del modelo de interaccin Estado-organizaciones.
En oportunidad de la conformacin del Foro de ONGs, ya mencionado, se expresaba:

"La relacin de las ONGs con el estado debe plantearse, en lo posible, desde un marco
institucional. Se comprueba que un nmero importante de experiencias colaborativas ha
surgido como fruto de relaciones personales, buena voluntad de un funcionario, ms que
como producto de relaciones estructurales. En ese sentido el Foro es un paso importante
para institucionalizar la relacin."
Las organizaciones comprendan hasta ese momento que el aislamiento institucional y la
falta de proyectos conjuntos las colocaban en una posicin vulnerable a una cooptacin
estatal que les asignaba el papel de meros contratistas de proyectos preestablecidos.
Confirmando estas prevenciones, se instala en el aparato estatal y en las ONGs un
modelo de interaccin particularista (una ONG-un sector gubernamental) tras el argumento
de compartir la estrategia de atencin a los pobres, bajo el supuesto de constituir un
reaseguro en la llegada de los recursos a los beneficiarios. El Estado nacional recela de los
Estados provinciales y ste de los municipales, y apela a organizaciones con cierta
cobertura en las zonas ms pobres, quienes, a cambio de recursos y reconocimiento, seran
los agentes capacitados para "dar de comer", "cuidar nios", y contribuir a legitimar una
agenda social rutinizada y con pocos proyectos innovadores.
Varios factores de distinto orden contribuyen a modelar este estilo de relacin con clara
preeminencia del sector gubernamental frente a las ONGs.
Entre ellos pueden citarse: un clima socio-cultural de des-solidarizacin generalizada
que fragiliza las modalidades ms inclusivas de demandas de intereses colectivos, la
excesiva fragmentacin y desarticulacin de los programas estatales, la descentralizacin y
focalizacin en poblaciones cada vez ms especficas, la convocatoria individualizada a
organizaciones, basada en criterios poltico-partidarios y/o de confianza en los antecedentes
tcnicos, la necesidad de ejecutar los fondos nacionales e internacionales en tiempos
perentorios. A ello se suma, la crisis de financiamiento externo que enfrentan las ONGs y la
paulatina dilucin de su misin de denuncia y del papel de voceros de la inequidad social.
19. Entre los lineamientos establecidos por el Foro, se sealan: "Es errneo asumir una posicin de indiferencia frente al
gobierno, pues las ONGs pueden hacer visible lo que para el gobierno es invisible. Deben promover la articulacin
constante, condicionada a la actitud del gobierno y hacer extensible esta articulacin a los distintos sectores de la sociedad...
Debc evitarse que las ONGs sean usadas como intermediadores casi bancarios". Informe final del Primer Foro Nacional de
ONGs, 15 y 16 de noviembre de 1991, Buenos Aires.

34
Esta fragmentacin institucional se mueve en un contexto de problemas estructurales con
fuertes desigualdades en la distribucin del ingreso y del acceso al mercado laboral, lo cual
recorta, una vez ms, la poltica econmica de la poltica social, dejando pocos espacios
para que las organizaciones agreguen demandas significativas del mundo de la pobreza.
De ah la debilidad de las instancias colectivas que se proponan como ms inclusivas de
organizaciones, como el Foro y otras iniciativas de redes, la vulnerabilidad de las alianzas
estratgicas entre sectores populares y ONGs para el diseo de polticas y la actitud de
dependencia hacia el estado proveedor.
En este sentido, esta forma de interaccin asume caractersticas tpicas del clientelismo.
Este supone un vnculo desigual entre quien distribuye y quien recibe recursos, bienes o
servicios, propio tambin del asistencialismo.
Pero adems implica la presencia de una combinacin peculiar de desigualdad y
asimetra de poder con una aparente solidaridad mutua en trminos de identidad personal y
sentimientos y obligaciones interpersonales. Este modelo de relacin clientelar refiere sobre
todo a la presencia de una norma de reciprocidad, una serie de significados compartidos que
sostengan las acciones de intercambio.20 Hoy ms que nunca, estos significados
compartidos adquieren la forma de una suerte de "sentido comn legitimador": un discurso
pblico, una cierta racionalizacin circulante, un conjunto de reglas no escritas, que
permiten que ambos actores se reconozcan como protagonistas de un espacio de relaciones
igualitarias y compartidas en la esfera utilitaria (costos y beneficios) y en la esfera
simblica (valores e interpretaciones sociales).
Es en este escenario donde relaciones personales y jerarquas logran desempear la
funcin de canales simulados para la participacin, la competencia y la obtencin de
recursos. Y es tambin all donde las dadas patrn cliente sostienen a este clientelismo de
los '90 como un sistema privatizado de dominacin, tal como lo define Guillermo
O'Donnell, que aniquila la dimensin de lo pblico.
As, la pauta de relacionamiento estado-sociedad civil se arma en torno a circuitos de
poder privatizados: desde el estado, bajo el personalismo tecnificado o no y bajo la
sobrepolitizacin de los apoyos asistenciales, y desde las organizaciones a partir del poder
de negociacin e influencia de sus dirigentes.
Si las desigualdades sociales son crecientes podra pronosticarse un futuro de
colonizacin recproca entre aparatos estatales y ONGs, donde siempre estaran mejor
posicionadas las instituciones con mayor capacidad de gestin, las que tienen apoyo poltico
y/o las ms profesionalizadas. Siguiendo a Castells (1986) se beneficiarn aquellos que
puedan combinar conocimientos personales con modernizacin tecnolgica con lo cual se
acentuara an ms la tendencia a reforzar la "desinstitucionalizacin" y desmovilizacin de
lo social.
Cuesta pensar que un Estado que define los patrones de exclusin-inclusin de las
organizaciones civiles al mercado asistencial pueda promover formas articuladas y
concertadas (por lo tanto, conflictivas) de definicin y rediseo de polticas sociales. Cuesta
tambin pensar que las organizaciones, que deciden tomar parte en ese intercambio,
trasciendan la obtencin de bienes y servicios materiales y apunten al desarrollo de una
participacin popular ms ampliada y promotora de derechos o a resultados en el largo
plazo de fomento y consolidacin organizativa de las poblaciones.
2.1.5. La participacin "enredada"
La perspectiva "comunitarista" sigue todava iluminando gran parte de las orientaciones

y metodologas participativas de los programas y proyectos operados por el Estado y por las
20. Sobre diferentes concepciones de clientelismo, ver "La doble vida del clientelismo poltico" de Javier Auvero, en
Revista Sociedad, Universidad de Buenos Aires, 1996.

35
ONGs, proponiendo modelos que valorizan las relaciones primarias, el microespacio
geogrfico, los lazos emocionales y la sublimacin del particularismo.
Se podra pensar que este enfoque operativo prevalece, en tanto constituye una suerte de
recurso funcional, que intenta reconciliar artificialmente la heterogeneidad y fragmentacin
de la sociedad a nivel macro con la consolidacin de vnculos solidarios en los espacios
menos agregados de la accin social.
Esta visin intenta tambin preservar nostlgicamente el ideal participativo de la
influencia de las corrientes ms individualistas de la poca que, recubiertas por el concepto
ambiguo de posmodernismo, reclaman mayores espacios de libertad para el individuo,
atando el desarrollo de la ciudadana a cada "performance" particular y no a la suerte de
actores colectivos.
El comunitarismo, con su fe en el activismo microsocial, no constituye una alternativa
que d respuesta a las paradojas de los tiempos que corren. Estas ltimas combinan, por un
lado, el abandono de la nocin de sujeto histrico de cambio (las clases, los movimientos
sociales) con la emergencia de actores que se manifiestan en torno a intereses concretos e
instrumentales y, por el otro, la bsqueda de mayor autonoma, libertad individual y capa-
cidad competitiva, con el valor que adquieren las interacciones mltiples en un mundo
globalizado y con alta complejidad organizativa.
R. Martnez Nogueira (1995), en un trabajo en el que problematiza estas cuestiones,
otorga a la participacin social de los tiempos que corren, los siguientes atributos:
Especfica: como contraposicin a genrica. La participacin se desencadena en torno a cuestiones
concretas, inmediatas o que afectan a valores a los que se le otorga una posicin elevada en la jerarqua tica.
Cognitivamente orientada: es una participacin que no afecta la totalidad de la vida del individuo y, por lo
tanto, los elementos expresivos en ella volcados enfrentan los lmites impuestos por la racionalidad de la
accin y por el carcter instrumental de sta.
Circunstanciada: no es una participacin que se precipite en torno a cuestiones de alto nivel de

generalidad, con proyeccin temporal a largo plazo o con eventuales resultados de carcter difuso. Por el
contrario es una participacin convocada tras objetivos concretos, fcilmente visualizables y apropiables,
dirigida a provocar decisiones o cambios de comportamiento en otros actores claramente identificados.
Estratgica: implica que se da en el marco de una distribucin dada de poder, a la que se atiende a travs
de la bsqueda de acuerdos y la conformacin de alianzas tras intereses compartidos, aun cuando stos sean
slo circunstanciales.
Si esto es as sostener el modelo comunitarista "localizado" sin apuntar a los planos ms

generales de la accin social es la nica propuesta participativa para los pobres?
Los atributos que se sealaron son constatables en la realidad. Convive junto a ellos la escasa
representatividad de los partidos polticos como espacios de participacin pblica por
excelencia.
Pero el reconocimiento de estas caractersticas no conlleva la creencia en la
homogeneizacin de intereses y valores ni en la unificacin de proyectos de futuro a escala
barrial o de pequeo grupo, que subyace a la perspectiva comunitarista. Las personas no se
definen slo en tanto miembros de una comunidad: un hombre o una mujer pueden ser jvenes,
jefes de familia, desocupados, interesados en tener una vivienda propia, militantes de un partido
poltico, socios del club deportivo. Las categoras socio-ocupacionales dejaron de constituirse
en ejes identificatorios. Los sujetos estn divididos en mltiples pertenencias y en mltiples
exclusiones e integran lo que ha dado en llamarse "sociedades de uso particular" (Rosanvallon,
1996). Las acciones proactivas o defensivas pueden desplegarse en todos o en algunos de los
campos de inters y son stos los que ponen en juego la identidad de los actores en cualquier
accin colectiva con cierto horizonte temporal.
Frente a las limitaciones constatadas por estas formas tradicionales de concebir la
participacin como instrumento de cambio, surge la red como propuesta (estrategia) definida

36
como una modalidad de participacin que integra las dimensiones micro y macro, subjetivas y
colectivas, y produce niveles ms agregados de interaccin social y mayor impacto en la agenda
pblica. Las redes de organizaciones, grupos y personas son percibidas como mbitos de
articulacin social horizontales, superadores de modelos organizativos jerrquicos y
burocratizados.
Cada red respeta la identidad individual de las personas-organizaciones miembros, y a la vez
nuclea intereses compartidos tras objetivos consensuados de transformacin social.
"Cuanto ms densa sea la trama de redes sociales, cuanto ms articuladas estn, la sociedad
tendr mayor capacidad para respetar las diferencias, para acceder al reconocimiento mutuo,
para desplegar la solidaridad y para evitar la acumulacin disruptiva de problemas. Es, por lo
tanto, estratgica para la sociedad y para la estabilizacin de la convivencia" (Martnez
Nogueira, 1990.)
Esta nueva creencia en la formacin de redes es sumamente valiosa en tanto no se la
mistifique y vace de contenido, utilizndola como una nueva manera de designar a todo
conjunto de organizaciones que se aglutinan, en general para acceder a las actuales
operatorias de financiamiento que propone el estado y las agencias internacionales. Esta no
constituye una motivacin menor, pero confisca las verdaderas potencialidades de las redes
como instrumentos de integracin social y canales para una participacin ms ampliada.
Pensar y actuar en trminos de redes implica definir nuevos modelos institucionales de
coordinacin horizontal, que no se expongan a dominaciones burocrticas y centralizadas de
grupos o personas. Esta no es tarea fcil, ya que mientras las propuestas de redes se
desparraman en Amrica latina, las exigencias del financiamiento y la cooperacin suelen
obligar a las organizaciones miembro a colocarse un "cors" legal y asociativo, en el que se
repiten viejas modalidades jerrquicas de gestin de formas asociativas tradicionales.
La red es, sobre todo, un espacio y una prctica social novedosa.
Encontrar el equilibrio entre la necesaria institucionalizacin del conjunto y la
innovacin organizativa que asegure una participacin igualitaria y eficaz de las partes, sin
que cada una de ellas pierda su identidad, implica un desafo para el que no existe suficiente
desarrollo del debate conceptual y del pensamiento organizacional y gerencial en el campo
no gubernamental.
Por otra parte, las redes no pueden ser constituidas con
carcter polivalente en un mundo donde, como se dijo, las interacciones sociales se
arman y desarman en torno a valores, intereses y necesidades especficas. Por ello, las redes
deben especializarse en temticas, aportes de sus miembros y propsitos con distintos
horizontes temporales.
No existe el "todos para todo"; sta sera una ilusin de homogeneidad tan irreal como la
que bosqueja el comunitarismo.
2.1.6. La participacin gerencial
En medio de los procesos de reestructuracin econmica de los pases centrales y de la

regin, que, entre otros postulados, aluden a la adopcin de criterios propios del mercado en
las actividades productivas y de servicios, ha surgido fuertemente el paradigma de la
"Gerencia Social", que pone su acento en la necesidad de redefinir, tambin para las
organizaciones de la sociedad civil, sus perfiles y estrategias para asegurar una mayor
eficiencia y eficacia en sus intervenciones.
As, para potenciar la efectividad e impacto de los proyectos sociales, la consigna supone
que las organizaciones no gubernamentales y de base que los promueven, deben
"instrumentarse" con habilidades de conduccin (negociacin, creatividad, liderazgo, team
building o formacin de equipos, etctera) y con capacidades organizacionales
(planeamiento participativo, tejido de alianzas y redes, found raising o recoleccin de
fondos, capacidad de influenciar polticas, de evaluar procesos y resultados, etctera).

37
Estas propuestas se basan en el reconocimiento de las violentas mudanzas de los
escenarios sociales, polticos y econmicos, que exigen a los dirigentes y miembros de las
organizaciones de la sociedad civil una creciente capacidad de lectura, de creacin de
estrategias innovadoras y flexibilidad en sus operaciones. Se convoca a estas formas
asociativas a tener una actitud abierta para captar nuevos desarrollos que provengan de
saberes o campos extraos al de la prctica cotidiana, en particular del mundo empresarial.
Las organizaciones comunitarias y de desarrollo social han incorporado estos nuevos
discursos, y muchas de ellas han sido sujeto (y objeto) de actividades de capacitacin y
asistencia tcnica en esas materias, promovidas en ocasiones por las propias agencias de
financiamiento o instituciones donatarias que exigen a sus "socios" o beneficiarios el
cumplimiento de resultados tcnicamente evaluables y costo eficaces.
No se pone en duda la necesidad de que el universo organizacional de la accin social
adquiera las competencias bsicas que aseguren gestiones y productos relevantes y
demostrables. Tambin es importante que las asociaciones de la sociedad civil cuenten con
una mayor capacidad analtica del contexto ms amplio y fortalezcan su presencia en
procesos de negociacin con mltiples actores con recursos de poder.
Lo que debe ser objeto de reflexin es la incorporacin acrtica de modelos conceptuales
y tecnolgicos devenidos de orientaciones y campos de trabajo, cuyas lgicas de accin
difieren -y son a veces contrapuestas- con las de organizaciones que no obedecen solamente
a racionalidades instrumentales y de incremento de las ganancias.
Implementar proyectos con protagonismo popular y satisfacer demandas de poblaciones
es una opcin poltica y valorativa, ubicada en un eje cualitativamente superador del
altruismo y la entrega (aunque stos estn presentes en los miembros de los grupos) y ajeno
a la racionalidad de las relaciones mercado-cliente.
La bsqueda de "calidad" en los servicios destinados a los que menos tienen se vincula
directamente a la dimensin de la igualdad y la ciudadana y poco tiene que ver con las
tcnicas de marketing social que relevan las preferencias de los "usuarios".
Por otra parte, en organizaciones horizontales, en las que a la vez los miembros son
participantes de los proyectos, el sentido organizacional supera la enunciacin formal de
objetivos y sus actividades no slo responden a la lgica utilitaria de satisfacer necesidades
especficas. Son, a la vez, ocasiones para la reafirmacin de la identidad y autoestima y
generadoras de interacciones mltiples y de ejercicio democrtico, que tienen eficacia en s
mismas para la vida cotidiana de sus miembros, acompaando a los resultados que se logren
(Martnez Nogueira, 1995).
La dimensin simblica de los procesos de esta naturaleza y el carcter poltico de la
participacin son ingredientes centrales para redisear las propuestas de la llamada
"gerencia social". Los conflictos interactorales que generan las intervenciones en las reas
de pobreza crtica y los balances de costos y beneficios propios de la arena de las polticas
sociales, no pueden ser tratados desde perspectivas y recetas del universo de los "negocios".
Corolario o "Lo pequeo no siempre es hermoso"
A modo de resumen, pueden identificarse algunos vectores que atraviesan los arquetipos
de la participacin social descritos ms arriba. En ltima instancia stos se refieren a la
forma en que los actores que disean y operan las polticas pblicas orientadas a los pobres
construyen ideolgica y operativamente el concepto de participacin. Esta construccin
comprende una definicin de los pobres y de la pobreza, y de los espacios y alcances de la
participacin social.
En este sentido algunos de los ejes recurrentes son:
La poblacin en situacin de pobreza es "fragmentada", segn problemas especficos

y grupos etarios:

38
La agenda de propuestas dirigidas a estas poblaciones se reduce progresivamente.
El confinamiento a territorios y a problemas (necesidades) sienta las bases para los

modelos de intervencin "participativos".
El corpus terico y tecnolgico moderniza su discurso, pero no su prctica.
La desarticulacin al interior y entre organizaciones no gubernamentales y grupos de

base inhibe la accin colectiva.
Como se seal reiteradamente, la dependencia en la provisin de recursos y servicios

por parte de los grupos pobres y de las organizaciones no gubernamentales con relacin al
Estado, marca las fronteras en el alcance de las transformaciones y del impacto de la
participacin en la esfera institucional. En este campo sigue prevaleciendo la cultura
delegativa hacia el estado y las formas de relacin directa entre ste y otros agentes
sociales, va demandas que no atraviesan procesos de agregacin, racionalizacin y
politizacin.
Pobreza, participacin e instituciones de la poltica social conforman entonces un
"territorio virtual" en el cual, tal como se seal en el arquetipo de la "participacin pri-
vatizada", se instaura un sistema de intercambios y controles recprocos que, a la vez que
diluye la diversidad que trae cada individuo y cada grupo poblacionel, construye un espacio
cerrado con reglas del juego de conveniencia mutua y significados compartidos. Un espacio
sordo a las demandas civiles que no tutela el Estado y que interpelan al sistema vigente,
ocupando el universo mass-meditico (como los cortes de ruta de desocupados,
movilizaciones por la justicia, etctera).
Las "participaciones de la pobreza" circulan en un camino paralelo al que transitan los
acontecimientos significativos de la vida poltica y econmica. Su alcance y grado de
impacto dependen en general de la voluntad de los gobernantes, que promueven o apoyan
objetivos de organizacin de la poblacin, con fines de propia legitimacin o como
sustentacin de sus orientaciones polticas.21
Ello no significa, como se dijo, que en este territorio de "lo poco para pocos" no puedan
lograrse algunos resultados significativos en materia de prcticas democrticas de
participacin, adems de representar las vas funcionales para la obtencin de recursos.
En este sentido, debe recordarse que la actual gravitacin de los temas relacionados con
el municipio y el poder local se origin en muchos casos a partir del surgimiento de
movimientos reivindicativos barriales, su crecimiento en capacidad de convocatoria y el
posterior desarrollo de nuevos conflictos asociados a la cuestin urbana. Numerosos grupos
de base han superado tambin el encierro "mondico" (sin ventanas), apuntando a formas
asociativas que lograron conmover a las estructuras y a las polticas de las administraciones
locales y, como se dijo, estn naciendo experimentos interesantes de gestiones asociadas,
"parceras" y modalidades de cogobiernos con formas diversas de participacin ciudadana.
Estas iniciativas, de por s valiosas, son escasamente evaluadas con las preguntas:
Quines participan y quines deciden quines participan? En qu se participa? `Quines
representan a los pobres en las instancias colectivas? `Cmo se procesan los disensos? Qu
realidad social e institucional se modifica o reformula a partir de estos esquemas
asociativos?22
21. Livia Di Tmassi: "o Movimento de Defensa dos direitos da criana e do adolescente" (tesis), Brasil, 1995.
22. Segn Norberto Bobbio: "Cuando se desea conocer si se ha dado un aumento de democracia en un determinado pas se
debera investigar no si aument el nmero de quienes tienen derecho a participar en las decisiones que les ataen, sino los
espacios en los que se puede ejercer ese derecho". El fisturo de la democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993.

39
Existen pocas respuestas a estas cuestiones que deberan profundizarse. Lo que aqu se
quiere poner en evidencia al presentar los rasgos ms recurrentes de la participacin que
proclaman muchos proyectos sociales, es su carcter de "reducto", su dependencia de la
agenda estatal y su impacto acotado a solidaridades restringidas. Una suerte de crculo
vicioso de procedimientos repetidos que anclan en la subjetividad de los grupos pobres,
porque efectivamente brindan y promueven espacios para la "voz" de la gente, voz que no
traspasa los lmites pactados, pero que ofrece las gratificaciones del "sentirse parte" de algo,
en un mundo que achica progresivamente alternativas y horizontes de cambio real para
quienes desarrollan su vida en la lucha por la sobrevivencia.23
Por ello la capacidad de organizacin y el altruismo, en lugar de ser valores a desarrollar
y promover a escala ciudadana, terminan siendo justificatorios -permanentemente
ponderados- de los "aprendizajes sociales de los marginados" o, peor an, se visualizan las
actitudes de "ayuda mutua" como cualidades, casi fenotpicas, de la "cultura de la pobreza".
Incorporando en el diseo de los proyectos sociales las preguntas planteadas ms arriba,
stos pueden contener mbitos de participacin cuando la cooptacin de los pobres no
aparece estructurada en forma de dispositivos que coarten autoritariamente el conflicto o la
demanda colectiva ms calificada.
Dice Alain Touraine que "la debilidad principal de la democracia en los pases
occidentales es la despolitizacin de los problemas sociales, la que se explica ante todo por
la debilidad del pensamiento poltico y el compromiso de los partidos con anlisis y
soluciones que ya no corresponden a las situaciones actuales".24
La participacin que no ingrese progresivamente a la esfera poltica seguir siendo una
participacin "mnima" de los pobres y en algunos casos -siempre que no se manipule-
constituir un ejercicio deliberativo para el tratamiento de cuestiones sociales y el contexto
de posibilidad para la emergencia de liderazgos democrticos.
Lo pequeo no siempre es hermoso. No lo es, en tanto la inclusin social quede reducida
a los que ms tienen y el resto siga contenido en participaciones compensatorias a nivel de
"comunidades" slo existentes en la imaginacin de los programadores sociales.
23. Cabe aqu traer a colacin el conocido trabajo de Mbert Hirschman acerca de los conceptos de voice (voz) y exit (salida). Dice
el autor que "en instituciones permeables a la produccin de cambios por la voz de sus miembros, la opcin por quedarse y entablar
una accin reivindicativa interna es mayor que en instituciones donde a la voz le est vedado un lugar real". En estos ltimos casos
se elige la opcin de exit. Hirschman, Albert: Exit, Voice and Loyalty, Harvard University Press, Cambridge, 1970. Se podran
resignificar estas ideas bajo la hiptesis de que los grupos en situacin de desventaja encuentran en estos proyectos participativos, la
nica opcin de protagonismo -aunque sea limitada- en asuntos que les conciernen y que les ofrecen mbitos de sociabilidad,
identidad, lealtades internas y vinculaciones con sectores de poder, adems del acceso a bienes esenciales y a la capacidad de
gestin para involucrar a familias entera s en el mercado asistencial, especialmente el de los alimentos.Por ello, ra quin le conviene
la opcin de salida?
24. Touraine, Alain: Qu es la democracia?, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1995.

40
Cubierta de Gustavo Macri
Motivo de tapa tomado de The Hayrnakens, leo sobre madera,
de Peter Brueghel, 1565
1 edicin, 1998
Impreso en la Argentina. Printed in Argentina

Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
Copyright de todas las ediciones
Editorial Paids SAICF

Defensa 599, Buenos Aires
Ediciones Paids Ibrica SA

Mariano Cub 92, Barcelona
Editorial Paids Mexicana SA

Rubn Daro 118, Mxico D. F.
La reproduccin total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea, idntica o modificada, escrita a
mquina, por el sistema "multigraph", mimegrafo, impreso, por fotocopia, fotoduplicacin, etc., no
autorizada por los editores, viola derechos reservados. Cualquier utilizacin debe ser previamente solicitada.
ISBN 950-12-4502-0

41

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