Por Alexander Ríos Hernández

Abogado asociado senior de Troncoso Leroux,

maestría en Derecho Civil y Procedimiento Civil de la UASD.
arios@troncosoleroux.do; arios_30@yahoo.com

LITIS ENTRE PARTICULARES DECIDIDA POR LA ONAPI:

RETENCIÓN DE COMPETENCIA DE LA CORTE CIVIL
DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 2010 Y DE LA LEY 107-13

Resumen

Contrario a una línea de pensamiento, la Suprema Corte de Justicia sí ratificó la

vigencia del artículo 157, numeral 2, de la Ley No. 20-00 a la par con el artículo
165 de la Constitución. Asimismo, la Ley No. 107-13 también ha mantenido la
competencia de la Corte de Apelación de derecho común, para conocer de los
recursos contra las decisiones del Director General de la ONAPI sobre conflictos de
derecho privado.

Palabras claves

Acto administrativo, Administración Pública, función administrativa, ONAPI,

arbitraje, función administrativa arbitral.

A propósito de la sentencia No. 84 del 30 de julio de 2014 de la Tercera Sala de la Suprema

Corte de Justicia y de la Ley No. 107-13 sobre Derechos de las Personas en sus Relaciones
con la Administración y de Procedimiento Administrativo. Para mejor esbozo del tema, el
mismo será dividido de la siguiente manera: como cuestión previa A) Noción de acto
administrativo y la Ley No. 107-13; luego, B) El artículo 165 de la Constitución versus el
artículo 157.2 de la Ley No. 20-00; finalmente, C) La ONAPI y la función administrativa
arbitral.

A)   Noción de acto administrativo y la Ley No. 107-13.

El legislador mediante la Ley No. 107-13 reconoce tres importantes tipos de actos
administrativos, entre otros: los de alcance general y normativo, llamados por la ley como
“normas administrativas y planes”; la resolución singular o “acto administrativo”; y el acto
resultante de la función administrativa arbitral. Para los fines de este tema, el objeto de
estudio se centrará en el acto administrativo y en el acto que resulta de la función
administrativa arbitral.

La Ley No. 107-13 define acto administrativo, en su artículo 8, de la manera siguiente:

“...es toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio
de función administrativa por una Administración Pública, o por cualquier otro órgano u
ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a
terceros.” De este concepto pueden derivarse varias características: - Que el acto provenga
de la Administración Pública u otro órgano o ente público; - Que la Administración Pública
o ente público, actúe en ejercicio de funciones administrativas; y – Que el acto produzca
efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros.

De esas características, vale hacer un voto salvado respecto de la primera y segunda

características. En cuanto a la primera, es preciso complementar el citado artículo 8 con el
artículo 2, párrafo II, de la misma ley, el cual dispone que “a los órganos que ejercen
función o actividad de naturaleza administrativa en los Poderes Legislativo y Judicial, así
como en los órganos y entes de rango constitucional, se aplicarán los principios y reglas
de la presente ley, siempre que resulten compatibles con su normativa específica, no
desvirtúen las funciones que la Constitución les otorga y garanticen el principio de
separación de los poderes.” Estas disposiciones son, a la vez, concurrentes con las del
artículo 4 de la Ley No. 247-12 Orgánica de la Administración Pública.

En ese sentido, en palabras de don Manuel A. Amiama y como puede verificarse de una
lectura conjunta de los artículos 2, párrafo II, y 8 de la Ley No. 107-13, así como del
artículo 4 de la Ley No. 247-12, “la Administración Pública (entendida como la parte del
Estado que realiza la función administrativa) no corresponde exclusivamente a ninguno de
los poderes del Estado, sino que la comparten..., aunque en proporciones muy distintas,
estando a cargo del Presidente de la República (cabe adicionar sus dependencias y los
ayuntamientos) la mayor parte de los deberes y atribuciones de la Administración
Pública.”1

Al concepto de acto administrativo establecido en el mencionado artículo 8 de la Ley No.

107-13, hay que adicionar, además -lo que parece no estar incluido, al menos no de manera
expresa-, a los sujetos privados que ejercen funciones administrativas por disposición de la
ley, tales como las cámaras de comercio. Estas entidades privadas están sometidas a la
disciplina del derecho público, en cuanto toca al ejercicio de sus funciones administrativas2.

En consecuencia, el acto administrativo puede ser emitido por todos los poderes del Estado
e incluso por sujetos privados, siempre que el legislador les haya atribuido funciones
administrativas.

En cuanto a la segunda característica del acto administrativo, es que la Administración

Pública actúe en ejercicio de funciones administrativas. Entonces, ¿qué es la función
administrativa? He aquí nuestro segundo voto salvado y que es el sustantivo de este tema.

La idea de función administrativa la encontramos en la Ley No. 247-12, la cual en su

artículo 2 la define como sigue: “...comprende toda misión, competencia o actividad de
interés general, otorgada conforme al principio de juridicidad, para regular, diseñar,
aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas públicas o suministrar servicios
públicos, aunque éstos tengan una finalidad industrial o comercial y siempre que no
asuman un carácter legislativo o jurisdiccional.” De estas disposiciones se pueden resaltar
dos postulados: - “comprende toda misión, competencia o actividad de interés general,

                                                                                                                       
1
AMIAMA, M. A. Prontuario de legislación administrativa dominicana, 2.a ed.: Distrito Nacional, Tiempo, 1987, p. 6.
2
TC/0291/14, 17 de diciembre de 2014, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do [consulta: 11 de mayo de 2017].
otorgada conforme al principio de juridicidad...”; y – “...siempre que no asuman un
carácter legislativo o jurisdiccional”.

Es decir, la función administrativa es “toda misión, competencia o actividad de interés

general”, atribuida por la ley –en su sentido más amplio- a la Administración Pública, pero
teniendo como límites “que (dicha misión, competencia o actividad de interés general) no
asuman un carácter legislativo o jurisdiccional”. Ya indicamos al inicio que el acto
administrativo de alcance general y normativo es ajeno a los fines de este tema, por vía de
consecuencia, también lo será el estudio del carácter legislativo de los actos de la
Administración Pública. Pasamos, a continuación, a enfocarnos en el carácter jurisdiccional
de esos actos.

Por carácter material o contenido del acto jurisdiccional, dice don Eduardo J. Couture,
supone la existencia de un conflicto con relevancia jurídica que es necesario decidir
mediante resoluciones susceptibles de adquirir autoridad de cosa juzgada3. En palabras de
Ignacio Burgoa Orihuela, citado por Daniel Márquez Gómez, “basta que en un
procedimiento cualquiera se dé oportunidad a la persona a la que se pretende privar de
algún bien jurídico para que se oponga al acto de autoridad respectivo o a las pretensiones
del particular que trate de obtenerlo en su favor, para que se establezca la posibilidad de
que surja una verdadera y positiva controversia de derecho.”4 Dicho criterio fue el usado
por la Suprema Corte de Justicia para decidir que el Control de Alquileres de Casas y
Desahucios, y su Comisión de Apelaciones, son tribunales administrativos especiales5, es
decir, que pertenecen a la Administración Pública pero ejercen el poder de la jurisdictio.

Se ha dicho, pues, que el acto administrativo puede ser emitido por cualquier órgano de la
Administración Pública (incluyendo todos los poderes del Estado y los ayuntamientos) e
incluso por sujetos privados, siempre en ejercicio de una función administrativa y que dicha
función no asuma un carácter legislativo o jurisdiccional. Sin embargo, la Ley No. 107-13,
al margen del concepto de acto administrativo establecido en su artículo 8, dispone más
adelante en su artículo 32 relativo a la función administrativa arbitral, lo siguiente: “La
función administrativa arbitral, mediante la cual la Administración dicta actos
administrativos decidiendo controversias jurídicas entre los administrados...”. Este texto,
cuando alude a “actos administrativos decidiendo controversias jurídicas entre los
administrados”, es obvio que no se refiere al acto administrativo según definido en el
mencionado artículo 8.

Una doctrina, refiriéndose al artículo 32 de la Ley No. 107-13, expresa lo siguiente:

“Entre las potestades administrativas, la de resolución de conflictos entre particulares

utilizando técnicas de arbitraje resulta particularmente controvertida, toda vez que pudiera
considerarse una injerencia de la Administración en el espacio propio del poder judicial –

                                                                                                                       
3
COUTURE, E. J. Fundamentos del derecho procesal civil: 4.a ed.: Buenos Aires, Euros Editores, 2002, p. 30.
4
MÁRQUEZ GÓMEZ, D. Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medios de control en la
administración pública: México, UNAM, 2003, p. 53 [en línea]. Disponible en ciberpágina: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv
[consulta: 11 de mayo de 2017].
5
SCJ, 16 de diciembre de 1974, B. J. 769, pp. 3294-3298; SCJ, 15 de junio de 1983, B. J. 871, pp. 1527-1532.
la reserva de jurisdicción- en una comprensión canónica de la división de tareas entre el
legislativo (aprobar normas), el ejecutivo (aplicarlas) y los tribunales (dirimir pleitos).

La función ejecutiva, sin embargo, incorpora naturalmente facultades normativas mediante

la atribución a los órganos gubernamentales y administrativos de la potestad
reglamentaria, indiscutida y plenamente aceptada en la comprensión contemporánea del
Derecho Administrativo. Así mismo, perfectamente puede reconocerse la potestad arbitral,
alternativa al dictado de actos administrativos ejecutivos y ejecutorios imperativos.”6

Al respecto, el problema no es la atribución de facultades jurisdiccionales a la

Administración Pública, reservadas, en principio, al Poder Judicial. Desde principios del
siglo pasado, ha existido en el país variedad de tribunales administrativos especiales, por
citar algunos: los Consejos de Aduanas7 ya extintos, el Tribunal Superior Administrativo
hasta el año 2007, el Control de Alquileres de Casas y Desahucios, y su Comisión de
Apelaciones, la Oficina Nacional de Propiedad Industrial, la reciente Comisión Nacional de
Defensa de la Competencia, etcétera. El problema en el texto del artículo 32 de la Ley No.
107-13, es de concepto.

Entendemos que, al igual que el acto administrativo de alcance general y normativo, el acto
mencionado en el artículo 32 de la Ley No. 107-13 tampoco está incluido en la definición
de acto administrativo establecida en el artículo 8 de la misma ley, ya que este último es
emitido por la Administración Pública en ejercicio de una función administrativa y, según
se ha dicho, la función administrativa excluye las funciones legislativa y jurisdiccional. Una
búsqueda del porqué el legislador llamó “actos administrativos” a las decisiones emitidas
en ejercicio de la función administrativa arbitral, arrojó lo siguiente:

-   El calificativo de acto administrativo deriva de un criterio subjetivo, tomando en

cuenta la calidad del órgano que lo emite;

-   El calificativo de acto administrativo es porque la Administración Pública, por

autoridad de la ley, desempeña la función administrativa arbitral en un
procedimiento administrativo8. Semejante a la hipótesis anterior, en este caso el
nombre de acto administrativo viene dado porque el procedimiento agotado es, a la
vez, administrativo en razón del órgano ante el cual es agotado; y

-   El calificativo de acto administrativo deriva de un criterio subjetivo, pero el acto es

materialmente jurisdiccional. Se trata de un acto administrativo con estructura
triangular, en el cual las partes en conflicto se colocan entre sí en un plano de
igualdad, pero frente a la Administración Pública se encuentran a un nivel de
subordinación9. A estos actos, el jurista Daniel Márquez Gómez los llama “actos
administrativos materialmente jurisdiccionales”, pues “en la actividad eventual de
                                                                                                                       
6
ORTEGA POLANCO, F. y RIVERO ORTEGA, R. Procedimiento administrativo comentado: Distrito Nacional, Editora Corripio,
2016, p. 172.
7
TRONCOSO DE LA CONCHA, M. de J. Elementos de derecho administrativo: 2.a ed.: Ciudad Trujillo, Editora Montalvo, 1943, pp.
352-353; AMIAMA, M. A., ob. cit., pp. 644-645.
8
GORDILLO, A. Tratado de derecho administrativo: Caracas, Fundación de Estudio de Derecho Administrativo, 2002, Tomo 3, citado
por CONCEPCION ACOSTA, F. E. Ley No. 107-13 apuntada: Distrito Nacional, Impresora Soto Castillo, 2016, p. 504.
9
GÓMEZ LARA, C. Teoría general del proceso: 8ª. ed.: México, Harla, 1991, citado por MÁRQUEZ GÓMEZ, D., ob. cit., p. 52.
 solución de controversias que se asigna a la actividad administrativa, bien puede
encontrarse una función materialmente jurisdiccional”10.

El calificativo de acto administrativo materialmente jurisdiccional (o simplemente de acto

jurisdiccional emitido por la Administración Pública), me parece el más atinado, más aún
que algunas leyes especiales también hacen uso de dicho calificativo, aunque sea de manera
implícita. Por ejemplo, la Ley No. 42-08 General de Defensa de la Competencia, en sus
artículos 16, párrafo, y 35, dispone que la Comisión Nacional de Defensa de la
Competencia tendrá autonomía jurisdiccional para conocer, en sede administrativa, de las
reclamaciones y controversias con motivo de la aplicación de dicha ley. Mediante la
expresión “en sede administrativa” indudablemente se refiere al órgano y no es necesario
abundar sobre la expresión “tendrá autonomía jurisdiccional”.

En síntesis, con base en la Ley No. 107-13, se reconocen tres importantes tipos de actos
administrativos: de alcance general y normativo, llamados por la ley como “normas
administrativas y planes” por oposición al acto administrativo clásico (en lo adelante, “acto
administrativo stricto sensu”), que afecta o beneficia a las personas de manera individual;
y, finalmente, el triangular o materialmente jurisdiccional, cuya distinción radica en que
con él la Administración Pública ejerce el poder de la jurisdictio.

B)   El artículo 165 de la Constitución versus el artículo 157.2 de la Ley No. 20-00.

Muchos han manifestado que a partir de la Constitución de 2010, con énfasis en su artículo
165, Numeral 2, fue eliminado el artículo 157, Numeral 2, de la Ley No. 20-00 sobre
Propiedad Industrial y por vía consecuencia, la facultad de la Corte de Apelación de
derecho común para conocer de apelaciones contra las resoluciones del Director General de
la ONAPI. Dicho argumento se ha visto “afianzado” en el falso entendimiento de que la
Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, mediante su sentencia No. 84 del 30 de julio
de 2014, declaró la incompetencia sobrevenida de dicha Corte de Apelación para conocer
de asuntos contenciosos entre sujetos privados en torno a derechos de propiedad industrial.

Al respecto, para desenmarañar este paradigma, nos referiremos a continuación, primero, al

artículo 165 de la Constitución y luego a la sentencia No. 84 del 30 de julio de 2014, de la
Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia.

En ese tenor, dispone el artículo 165 de la Constitución, entre otras cosas, lo siguiente: “Son
atribuciones de los tribunales superiores administrativos, sin perjuicio de las demás
dispuestas por la ley, las siguientes:

1) Conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios,

financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera
instancia, o que en esencia tenga ese carácter;

2) Conocer de los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de

autoridades administrativas contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones
                                                                                                                       
10
Ibid., p. 53.
entre la Administración del Estado y los particulares, si éstos no son conocidos por los
tribunales contencioso administrativos de primera instancia; (...).”

Sobre el numeral 1 del artículo 165 de la Constitución, el mismo no es más que el artículo
1, Numeral 1, de la Ley No. 1494 de 1947 que creó la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, incorporado a la Constitución. Ejemplos de tribunales contencioso
administrativos de primera instancia que existían antes de 1947, eran los Consejos
Inferiores de Aduanas, que conocían de las disidencias de los importadores con el
Interventor de Aduanas por efecto de la liquidación de impuestos aduanales, y los
tribunales de primera instancia de derecho común, que, en atribuciones contencioso
administrativas, conocían de uno que otro asunto entre la Administración Pública y los
particulares11. Hoy, un ejemplo de tribunal contencioso administrativo de primera instancia
es la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, que decide conflictos entre el
Estado en la persona de la Dirección Ejecutiva, quien instrumenta el expediente
administrativo (es una especie de Ministerio Público ante la Comisión Nacional de Defensa
de la Competencia), y los particulares involucrados en el proceso.

En lo que respecta al numeral 2 del mismo artículo 165 de la Constitución, este también no
es más que el artículo 1, Numeral 2, de la Ley No. 1494-47, incorporado a la Constitución,
solo que mientras el citado texto legal dispone que se “podrá interponer el recurso
contencioso administrativo...2do. contra los actos administrativos violatorios de la ley, los
reglamentos y decretos...”, el de la Constitución, para muchos, es más amplio porque no se
limita al acto administrativo stricto sensu, sino que engloba todo acto de autoridad
administrativa contraria al derecho como consecuencia de cualquier relación entre la
Administración Pública y los particulares.

Contrario a lo que acaba de señalarse, el único acto que encuadra en el numeral 2 del citado
artículo 165, es el acto administrativo stricto sensu y que sólo incide en situaciones
concretas12; es el acto emitido en ejercicio de la función administrativa, distinta a la
reglamentaria y jurisdiccional. El acto administrativo de alcance general está fuera del radio
del artículo 165 de la Constitución, ya que carece de efectos particulares, sirve de base al
acto administrativo stricto sensu13 y es impugnable por la vía de acción directa de
inconstitucionalidad, o bien sujeto al control difuso de la jurisdicción contencioso
administrativa14. Por último, el acto administrativo materialmente jurisdiccional encaja,
más bien, en el numeral 1 del artículo 165, impugnable ante el Tribunal Superior
Administrativo pero como segundo grado de jurisdicción y siempre que con él sea decidido
un asunto administrativo en primera instancia contenciosa.

Actualmente, la mayoría de actos administrativos stricto sensu son impugnables

directamente ante el Tribunal Superior Administrativo, ya que no existen los tribunales
contencioso administrativos de primera instancia ordinarios, tal como existen los juzgados
de primera instancia de derecho común, sino solo algunos tribunales administrativos
                                                                                                                       
11
TRONCOSO DE LA CONCHA, M. de J., ob. cit., 352-355.
12
TC/0041/13, 15 de marzo de 2013; TC/0056/13 y TC/0058/13, 15 de abril de 2013, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do
[consulta: 11 de mayo de 2017].
13
Artículo 9, párrafo III, Ley No. 107-13.
14
TC/0058/13, 15 de abril de 2013; TC/0145/13, 22 de agosto de 2013; y TC/0402/14, 30 de diciembre de 2014, en línea,
www.tribunalconstitucional.gob.do [consulta: 11 de mayo de 2017].
especiales (esto es, que no pertenecen al Poder Judicial sino a la Administración Pública) y
que, a la vez, conocen de asuntos administrativos en primera instancia contenciosa (Ej.:
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia).

Entonces, ahora con relación a la sentencia No. 84 del 30 de julio de 2014 de la Tercera
Sala de la Suprema Corte de Justicia, esta estableció, entre otras cosas, lo siguiente:

“Considerando, que de esto se desprende, que la disposición contenida en el citado

artículo 157 de la Ley núm. 20-00 se encuentra actualmente afectada de una incompetencia
sobrevenida, lo que le resta a dicha corte de apelación, como tribunal de derecho común,
luego de la Reforma Constitucional de 2010, la facultad de conocer del recurso indicado
en dicho texto, cuando la decisión recurrida, como ocurre en el presente caso, recaiga
sobre un acto administrativo dictado por una autoridad estatal en el ejercicio de su
función administrativa, puesto que esta materia es de la competencia exclusiva de la
Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, porque así lo dispone la Constitución como
norma sustantiva y suprema que se impone a todos; (...).”

Según se desprende de lo establecido por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, la

jurisdicción contencioso administrativa, por efecto de la Constitución de 2010, tiene la
competencia exclusiva para conocer del recurso contra un acto administrativo dictado por
una autoridad estatal en el ejercicio de su función administrativa y, a esos fines, declaró la
inconstitucionalidad del artículo 157, Numeral 2, de la Ley No. 20-00, pero para excluir de
la Corte de Apelación de derecho común el conocimiento de las impugnaciones contra los
actos administrativos stricto sensu de la ONAPI, no así el conocimiento de asuntos
contenciosos entre sujetos privados en torno a derechos de propiedad industrial, decididos
por la ONAPI mediante actos administrativos materialmente jurisdiccionales.

Esta interpretación es confirmada por la misma Tercera Sala de la Suprema Corte de

Justicia, mediante sentencia No. 150 del 15 de abril de 2015 (sin publicar)15.
 
Este criterio no es nuevo, sino que ya había sido fijado con motivo de la interpretación de la
Ley No. 1450 de 1937 sobre Marcas de Fábrica y Nombres Comerciales e Industriales, y su
aplicación junto con la Ley No. 1494-4716. La Secretaría de Estado de Industria y Comercio
con motivo de la aplicación de la Ley 1450-37, al tiempo de ejercer funciones
administrativas por antonomasia, también ejercía eventualmente el poder de la jurisdictio,
resolviendo disputas entre sujetos privados en torno a derechos de propiedad industrial. En
ese tenor, antes de la Ley No. 20-00 pero después de 1947, fue más fácil para la Suprema
Corte de Justicia decidir que solo las discrepancias de los particulares directamente con la
Secretaría, sin más, ya no iban a ser zanjadas por los juzgados de primera instancia de
derecho común, como era antes, sino por la jurisdicción contencioso administrativa, ya que
un objeto de la Ley No. 1494-47 fue sacar del Poder Judicial los conflictos con la
Administración Pública en ocasión de sus funciones administrativas. Hoy, la Tercera Sala
de la Suprema Corte de Justicia solo ha repetido el mismo criterio, con la salvedad de que
                                                                                                                       
15
Bayer Aktiengesellschaft vs. ONAPI, 3.a Sala, 15 de abril de 2015, No. 150, Exp. 2014-240, en línea, www.poderjudicial.gob.do
[consulta: 11 de mayo de 2017].
16
SCJ, 4 de agosto de 1972, B. J. 741, p. 1958-1962; SCJ, 13 de noviembre de 1974, B. J. 768, p. 3021-3025; SCJ, 3.a Cám., 11 de
noviembre de 1998, núm. 16, B. J. 1056, p. 399.
declaró el artículo 157, Numeral 2, de la Ley No. 20-00 incompatible con el artículo 165,
Numeral 2, de la Constitución, pero para borrar las dudas sobre la posibilidad de llevar los
actos administrativos stricto sensu de la ONAPI ante el Tribunal Superior Administrativo,
sin afectar la competencia de la Corte de Apelación de derecho común para conocer de los
actos administrativos materialmente jurisdiccionales, ya que la ONAPI, en todo caso,
cuando ejerce el poder de la jurisdictio solo resuelve conflictos de derecho privado.

C)   La ONAPI y la función administrativa arbitral.

Otros han invocado, además de la Constitución, la Ley No. 107-13 con énfasis en sus
artículos 32 y 34, para señalar, por un lado, que la ONAPI ejerce una función
administrativa arbitral y por lo tanto, sus decisiones, sin discriminar, ya no son
impugnables ante la Corte de Apelación de derecho común, sino ante el Tribunal Superior
Administrativo. Ya hemos dicho, y así lo ha confirmado la Suprema Corte de Justicia, que
la Constitución no ha eliminado el artículo 157, Numeral 2, de la Ley No. 20-00; toca ahora
referirnos a la reciente Ley No. 107-13 y su aplicación en ese aspecto.

En ese sentido, en primer lugar, vale decir que según el mismo artículo 32, párrafo I, “las
leyes determinarán los ámbitos de aplicación de la función arbitral”, esto es, que la Ley
No. 107-13 no establece per se los casos en que la Administración Pública ejercerá la
función administrativa arbitral, sino que el legislador así lo determinará en cada caso.

En segundo lugar, la doctrina define la función administrativa arbitral como el mecanismo

por el cual la Administración Pública, previa habilitación legal, asume el carácter de árbitro
para dirimir conflictos entre administrados17. Se trata del uso de la técnica del arbitraje en
que el árbitro es la Administración Pública y las decisiones son laudos arbitrales. Siendo
así, es obvio que la función administrativa arbitral no se ajusta a la ONAPI, porque esta no
resuelve conflictos mediante la técnica del arbitraje, sino que, análoga al Control de
Alquileres de Casas y Desahucios, o a su Comisión de Apelaciones, funge -en ocasiones-
como un verdadero tribunal administrativo especial. Ejemplos, a mi juicio, de función
administrativa arbitral son: el arbitraje ante Pro Consumidor, quien facilita el arbitraje a
consumidores y a proveedores como método alterno de solución de sus conflictos; el
arbitraje ante el INDOTEL, para zanjar las controversias entre las prestadoras del servicio
de telecomunicaciones y usuarios; etcétera.

La función administrativa arbitral nos lleva a un tercer y último aspecto: la “posibilidad” de

llevar al Tribunal Superior Administrativo asuntos contenciosos entre intereses privados.
La idea de función administrativa arbitral, en acopio a la doctrina antes citada, es atribuirle
a la Administración Pública la posibilidad para, en ciertos casos tomando en cuenta la
especialidad del asunto, dar solución a los particulares lo más atinada a sus intereses,
facilitándoles un escenario alterno de solución de sus conflictos, tal como el arbitraje. Esa
idea, en sí misma, justifica que dicha función escape al control del Tribunal Superior
Administrativo. Sin embargo, dispone la Ley No. 107-13 en su artículo 34, que “contra la
                                                                                                                       
17
OCANDO AVILA, L. T. “Arbitraje. En: procedimientos administrativos especiales” (Trabajo especial de grado para optar al título de
especialista en Derecho Administrativo): Maracaibo, Venezuela, 2008, citado por CONCEPCION ACOSTA, F. E., ob. cit., p. 496;
ORTEGA POLANCO, F. y RIVERO ORTEGA, R., loc. cit.; ORTEGA POLANCO, F. Derecho administrativo intensivo: Distrito
Nacional, Editora Corripio, 2015, p. 134.
resolución que ponga fin a un procedimiento administrativo arbitral, podrán las partes
interponer el recurso contencioso administrativo”.

El magistrado Franklin Concepción critica esta disposición sobre la base, en síntesis, de que
el laudo arbitral en su naturaleza original no es susceptible de recursos; lo decidido
judicialmente sí será susceptible de recursos, por lo que, en condiciones normales, la
aceptación del arbitraje entraña para las partes, salvo acuerdo en contrario, una renuncia
implícita al ejercicio del derecho a recurrir18. Estas consideraciones merecen atención, pero
la tendencia legislativa en materia de arbitraje es otra: siempre existirá la posibilidad de la
impugnación ante el Poder Judicial (Leyes Nos. 489-08 y 181-09). El motivo subyacente,
quizás, es que se debe mantener la posibilidad de la tutela judicial, aunque sea bajo
presupuestos taxativos y siempre que las partes no hayan renunciado expresamente a la
misma. Por lo que la crítica al citado artículo 34, más que la posibilidad o no de impugnar
un laudo arbitral dictado en sede administrativa, su génesis radica en un problema de
competencia de atribución.

Está claro que el legislador insertó la posibilidad del recurso contencioso administrativo en
ocasión de la función administrativa arbitral, bajo la premisa de que el acto resultante es
administrativo –al menos desde el punto de vista subjetivo-, pero no todo acto
administrativo (materialmente jurisdiccional) resuelve conflictos administrativos.

El Tribunal Superior Administrativo nació en el año 1947, entre otras razones, para sacar
del Poder Judicial los conflictos con la Administración Pública, bien con motivo de sus
funciones administrativas o bien con motivo de discrepancias en el desenvolvimiento de un
contrato administrativo19. Dicha competencia se ha mantenido intacta, aún después que el
Tribunal Superior Administrativo fue integrado al Poder Judicial en el año 2007, a 60 años
de su creación. Por su parte, la Ley No. 1494-47 es tajante con la prohibición de someter
asuntos privados a la jurisdicción contencioso administrativa, al disponer en su artículo 7,
letra f), que “no corresponde al Tribunal Superior Administrativo: ...f) Las cuestiones de
índole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la Administración o un órgano
administrativo autónomo obre como persona jurídica de derecho privado”.

El conflicto administrativo, en esta época, puede estar dirigido contra la Administración

Pública o contra un sujeto privado, pero el elemento determinante es la inconformidad con
el ejercicio de una potestad administrativa (acto administrativo stricto sensu, vía de hecho
administrativa, etcétera), distinta al uso del poder reglamentario y al ejercicio del poder de
la jurisdictio. Otro conflicto administrativo es, como se ha dicho, todo lo concerniente al
contrato administrativo, distinto al contrato civil, comercial, de trabajo y, en fin, a cualquier
otro en que la Administración Pública obre como persona jurídica de derecho privado, los
cuales son extraños a la jurisdicción contencioso administrativa.

En ocasión del recurso contencioso administrativo contra un acto administrativo

materialmente jurisdiccional, la misión del Tribunal Superior Administrativo no está
enfocada a fiscalizar el poder de la jurisdictio ejercido por la Administración Pública, sino
                                                                                                                       
18
 CONCEPCION ACOSTA, F. E., ob. cit., pp. 507 y 508.  
19
Artículo 3, Ley No. 1494-47.
a actuar como tribunal de segundo grado respecto al conflicto ya decidido y cuyo origen
debe vincularse al ejercicio de una función administrativa o a un contrato administrativo. Es
el conflicto que debe ser administrativo y no el juzgador.

El Control de Alquileres de Casas y Desahucios, su Comisión de Apelaciones y la ONAPI,

son ejemplos de tribunales administrativos especiales cuyos actos no son impugnables por
la vía del recurso contencioso administrativo, porque no resuelven conflictos
administrativos. El arbitraje ante Pro Consumidor, que se ha dicho se ajusta a una función
administrativa arbitral, tampoco es susceptible del recurso contencioso administrativo –con
justa razón-. Por desgracia, no se puede decir lo mismo del arbitraje ante el INDOTEL, el
cual nunca fue susceptible del recurso contencioso administrativo sino hasta 2013, luego de
un desliz de la Suprema Corte de Justicia que confundió el laudo arbitral del Cuerpo
Colegiado del INDOTEL con un acto administrativo stricto sensu20, nada más divorciado
de la realidad.

Finalmente, el arbitraje en el cual el Estado es parte con motivo de un contrato

administrativo, a pesar de concernir a un asunto contencioso administrativo –a contrapelo
de los antes mencionados-, tampoco es impugnable ante el Tribunal Superior
Administrativo, porque ese arbitraje precisamente excluye el caso del control por dicha
jurisdicción. En efecto, dicho arbitraje es impugnable de acuerdo al procedimiento
establecido en las Leyes Nos. 489-08 y 181-09, según el caso.

Entonces, ¿por qué abrir la posibilidad del recurso contencioso administrativo? El Tribunal
Superior Administrativo, según se ha expuesto, es, al igual que la jurisdicción laboral,
inmobiliaria, etcétera, una jurisdicción de excepción pensada –en su caso- para ejercer
control sobre la función estrictamente administrativa o sobre un contrato administrativo, y
no para escudriñar un laudo arbitral, mucho menos un conflicto de derecho privado.

Como puede verse, el artículo 34 se trata de un escollo en la Ley No. 107-13, porque la
admisibilidad del recurso contencioso administrativo fue condicionada a la calidad del
árbitro (o, más bien, de quien facilita el escenario), por encima de la naturaleza del
procedimiento (arbitraje) y por encima del objeto en discusión (intereses privados). Así las
cosas, si se le permite al Estado sustraerse de la jurisdicción contencioso administrativa con
motivo de un contrato administrativo por el hecho simple de someterlo a arbitraje, con más
razón debe ser ajeno a la jurisdicción contencioso administrativa la discordia entre intereses
privados resuelta por la Administración Pública mediante el empleo de la técnica arbitral,
primero, porque se trata de un proceso ventilado bajo la modalidad de arbitraje, lo que
reviste el escenario de conflicto de un matiz privado, y segundo, porque en el trasfondo del
asunto predomina una contraposición de intereses privados, extraño a la competencia
exclusiva del Tribunal Superior Administrativo.

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20
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